Governo
Lula:
Lula:
contornos sociais
e políticos
da elite do poder
Coordenação
Coordenação
Maria Celina D’Araujo
Assistentes de pesquisa
Angela Moreira, Camila Lameirão e Vanusa Queiroz
Estagiárias e bolsistas
Julia Vogel, Mayara Lobato e Thais Camargo
Governo Lula:
contornos sociais e políticos
da elite do poder
Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil Fundação Getulio Vargas
Cpdoc/FGV
Apoio Fundação Ford
S
UMÁRIO
Apresentação|5
Objetivos|6
O que são cargos de DAS, histórico e funções|7
O que são cargos de NES, histórico e funções|11
A construção da amostra|12
Dez anos de cargos de DAS e NES – 1996-2006| 15
Quantitativos – 1996-2006|15
Idade – 1996-2006|17
Distribuição por sexo – 1996-2006|17
Remuneração – 1996-2006|18
Vínculo profissional – 1998-2006|18
Escolaridade – 1996-2006|21
Um perfil da amostra|24
Distribuição por sexo – amostra|24
Idade – amostra|24
Tipo de vínculo – amostra|25
Escolaridade – amostra|25
Áreas de formação acadêmica – amostra|27
Trajetória profissional – amostra|33
Distribuição regional – amostra|34
Etnia – amostra|35
Escolaridade dos pais – amostra|35
Filiação partidária – amostra|37
Experiência política anterior – amostra|41
Perfil ideológico – amostra|43
Perfil sindical e associativo – amostra|43
Notas sobre o perfil dos ministros da Nova República |46
Distribuição por sexo – ministros|46
Distribuição regional – ministros|47
Idade – ministros|48
Escolaridade – ministros|48
Trajetória política anterior – ministros|55
Oposição política não consentida – ministros|56
Sindicalização e associativismo - ministros|57
Considerações finais|60
Referências bibliográficas|62
Anexo|66
Governo Lula: contornos sociais e políticos da elite do poder /Coordenação Maria Celina D’Araujo; Assistentes de pesquisa: Angela Moreira, Camila Lameirão e Vanuza Queiroz. - Rio de Janeiro: CPDOC , 2007.
68 p.
Inclui bibliografia
1.Governo Luis Inácio Lula da Silva (2003- ). 2. Nova República I. D’Araujo, Maria Celina.
A
PRESENTAÇÃO
A
presenta-se aqui parte introdutória do estudo que estamos elaborando sobre o perfil da alta e média burocracia do Executivo da União. Tem-se como foco o perfil das pessoas que ocupam posições-chave na administração públi-ca federal nos últimos anos, em particular no primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006).Tomou-se como amostra um grupo de 302 pessoas ocupantes de cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS), níveis 5 e 6, e de cargos de Natureza Especial (NES), selecionados a partir de uma listagem oficial oferecida pela Secretaria de Gestão do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, em 21 de julho de 2006.1 Outra importante fonte de infor-mação foi o Boletim Estatístico de Pessoal (BEP) do Ministério de Planejamento e Gestão.2
Por serem cargos de livre provimento, representam um recurso político importante para incorporar pessoas de notório saber, prestigiar aliados, cooptar opositores e controlar recursos de poder do ponto de vista econômico. Ao lado do presiden-te e dos ministros, esta é, do ponto de vista administrativo, a elipresiden-te que governa o Brasil. Um grupo seleto, cuja composição começamos a conhecer. Deles é esperado, segundo a lei, zelo pela coisa pública, probidade, especialização, ética, criteriosa prestação de contas, mérito e transparência.
O objetivo central é conhecer a trajetória desses funcionários, seu papel e funções, bem como a interface que mantêm com o serviço público, a sociedade, terceiro setor, partidos, sindicatos, carreiras públicas, empresas. Queremos acompanhar sua formação acadêmica, experiência profissional e traçar uma radiografia desse corpo de funcionários, de forma a podermos formular algumas hipóteses sobre a relação desses cargos de confiança com as carreiras de Estado e as associações da socie-dade civil.
Esta pesquisa insere-se dentro de um esforço mais amplo visando a entender critérios de nomeação e composição dos principais quadros do Executivo. Para isso comparamos nossa amostra com dados já existentes nos BEPs e com outros inédi-tos que estamos coletando. Para efeiinédi-tos de organização metodológica de nossas informações, a pesquisa, ainda em fase pre-liminar, está dividida em três partes.
1 – A primeira analisa dados quantitativos já disponíveis em sites oficiais referentes aos anos posteriores a 1996, sobre os cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS) e cargos de Natureza Especial (NES). Nesses sites encontramos o número total desses funcionários, curva de sua remuneração, escolaridade, idade e vínculo funcional. Com base nesses dados secundários, apresentamos alguns gráficos e informações que ajudam a visualizar indicadores básicos desse grupo de funcio-nários e mudanças de tendências no decorrer do tempo.
2 – A segunda parte tem caráter inédito. Examina resultados da pesquisa quantitativa que fizemos junto a nossa amos-tra, isto é, 266 ocupantes de cargos de DAS e 36 de NES em meados de 2006, representando cerca de 25% do total de car-gos desse teor ocupados naquele momento. Por meio de um questionário de 44 perguntas cobriram-se aspectos vinculados aos seguintes grupos de temas: pessoal, profissional, político-partidário e associativo.
Com base nesses mesmos critérios, examina-se o perfil dos ocupantes de cargos de DAS-5 e 6 e de NES no primeiro governo Lula. A intenção é poder comparar essa amostra com governos passados. Está em nossos planos ampliar o escopo da amostra para o nível de DAS-4 que representa 14,5% dos cargos de confiança em direção e assessoramento (em torno de 2.900 pessoas) em fins do primeiro governo Lula. Queremos também refinar a pesquisa com dados qualitativos por meio de entrevistas com atores estratégicos.
1Explicamos adiante a natureza e as características desses cargos.
2Disponível no site http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm
E
ste trabalho foi elaborado no Centro de Pesquisa e Documentação daFundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV) com o apoio da Fundação Ford, a quem somos imensamente gratas, em especial à sua diretora Ana Toni e a seu assessor Aurélio Vianna. Agradecemos ainda a todos os que gentilmen-te responderam ao questionário, ao diretor da Secretaria de Gestão do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, Valter Correia da Silva, que nos enviou, em julho de 2006, a relação de cargos de DAS-5 e 6 e NES, e a Luiz Alberto Santos, subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República, que nos auxiliou no envio dos questionários. Nossos agradecimentos também ao coordenador de pesquisa do Cpdoc, Carlos Eduardo Barbosa Sarmento, que fez a leitura crítica deste relatório.
mento democrático, o entendimento da composição do governo é portanto fundamental.
Com o presente estudo estamos dando mais um passo para compreender o processo de democratização no Brasil e qual o papel da sociedade civil nesse desenrolar. Procuramos aqui a responder a questões como:
1. Qual o perfil da elite que ocupa cargos de confiança no Poder Executivo. Quais seus vínculos com movimentos sociais, sindicatos, partidos, empresários, formação acadêmica, entre outros;
2. Quais áreas do governo estão mais sujeitas a indicações por critérios partidários e políticos e quais são mais profissio-nalizadas;
3. Que mudanças podem ser detectadas na composição dessa elite ao longo dos governos da Nova República. Como subsídio às discussões sobre democratização, nosso estudo deverá responder a questões-chave, já levantadas por Dagnino (2006), em relação a outras democracias da América Latina, em especial no que toca às relações do Estado com a sociedade civil e as conexões entre partido, sindicatos e governo nos últimos anos.
Os resultados preliminares de nossa investigação já permitem delinear o caráter classista dos governos de acordo com alguns compromissos diferenciados no espectro político e social. Isso fica mais evidente quando se examinam os governos de Fernando Henrique Cardoso e o primeiro de Luiz Inácio Lula da Silva.
O
QUE SÃO CARGOS DE
DAS,
HISTÓRICO E DESCRIÇÕES
O
s cargos de Direção e Assessoramento Superior foram criados no âmbito da reforma administrativa, que teve como marco inicial a edição do decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. O objetivo principal era tor-nar a administração pública mais eficiente e possibilitar um processo de desburocratização dos serviços públicos. Tinha como meta “estabelecer normas sobre a organização da administração federal e diretrizes para a reforma administrativa, além de outorgar ao Executivo competência para estruturar novos órgãos e poderes para promover a refor-ma”.6Um dos passos que proporcionou a descentralização de atividades foi a criação da Secretaria de Planejamento da Presidência da República, em 1968, e a redução do número de órgãos subordinados à Presidência. Esses órgãos foram dis-tribuídos pelos ministérios, e um dos objetivos foi “deixar os ministros livres dos procedimentos burocráticos, dando-lhes tempo suficiente para acompanhar projetos e cobrar da máquina administrativa eficiência e racionalidade na execução de suas tarefas”.7
Durante o governo Médici (1969-1974), foram criados os cargos de Direção e Assessoramento Superior, classificados como cargos de “Provimento em Comissão”.8 O preenchimento desses cargos deveria ser regido pelo critério de confiança. A regulamentação do Grupo - Direção e Assessoramento Superior aconteceu dois anos depois da sua criação,9 e a par-tir de então este Grupo passou a ser designado pelo código DAS-100, dividido em duas categorias:
3 - A terceira parte trata de alguns dados do perfil dos ministros e secretários de Estado no plano federal, desde 1985, quando foi instituída a Nova República depois de 21 anos de governos militares. Nesse caso, usamos os mesmos indicadores do questionário aplicado entre os ocupantes dos cargos de DAS e de NES. Com isso teremos uma base de dados uniforme que nos permitirá comparar informações sobre procedência acadêmica, formação, região, filiação partidária, vínculos associa-tivos, etc. Esta parte do banco de dados ainda está em andamento, de modo que traremos aqui apenas algumas indicações provisórias.
As partes dois e três têm autonomia, mas, para efeitos metodológicos, estão integradas numa única base de dados.
O
BJETIVOS
A
pesquisa é parte de um esforço, ainda quase isolado entre os cientistas sociais, no sentido de entender o fun-cionamento e a composição do Poder Executivo no decorrer da democracia que se iniciou com a Carta de 1988. O Legislativo federal tem sido objeto de análises de excelente qualidade. Conhecemos bem como fun-cionam os partidos no Parlamento, como são as votações nominais, qual a dinâmica das articulações partidárias em torno de questões orçamentárias, por exemplo, e como se constroem acordos legislativos em geral.3Enfim, sabemos hoje mais e melhor sobre a importância do papel do Congresso e dos partidos para a democracia no país e conhecemos mais nossas instituições partidárias e seu comportamento político no Parlamento. Da mesma forma, a pesqui-sa em sociologia eleitoral tem avançado e nos brinda com excelentes análises sobre o perfil do eleitorado, as trajetórias par-tidárias, as lógicas, as constâncias e a volatilidade do voto.4
A academia ressente-se, em especial, de estudos sobre o governo Lula que saiam das costumeiras análises sobre risco e cenários, nem sempre de boa qualidade. Há indagações que só podem ser respondidas mediante pesquisas rigorosas. Uma delas é: qual a extração sócio-econômica e o perfil político do grupo que chegou ao Poder Executivo em 2003? Há mudan-ças no perfil dos auxiliares do governo a partir daí? Igualmente relevante é examinar a contribuição dessa experiência para o fortalecimento de uma sociedade e de um Estado democráticos. Em suma, há que refletir em que esse experimento vem con-tribuindo para uma maior articulação entre sociedade civil e Estado. É recorrentemente lembrado, especialmente na impren-sa, que o governo Lula aparentaria privilegiar suas relações com os sindicatos e sindicalistas e que cooptaria as organizações da sociedade civil, especialmente aquelas vinculadas a questões do trabalho.
O Partido dos Trabalhadores (PT) chegou ao poder em 2003 detendo cerca de 17% das cadeiras no Congresso Nacional, o que o obrigou a compor com vários partidos de matizes diversos para formar “a base do governo”. Como no Brasil ne-nhum partido consegue eleger um candidato à Presidência e, ao mesmo tempo, formar sozinho maioria parlamentar, a polí-tica de alianças torna-se necessária dando nome ao que se tem chamado de “presidencialismo de coalizão”.5 Isso significa que, dadas as características dos sistemas eleitoral e partidário brasileiros, um presidente, qualquer que seja sua filiação par-tidária, só conseguirá governar negociando uma coalizão parlamentar de apoio, o que implica automaticamente a partilha dos cargos no Executivo entre partidos e regiões.
Frente a esse quadro do presidencialismo brasileiro, os critérios de recrutamento da elite de governo são cruciais não só para a boa gestão da coisa pública, mas também para a governabilidade e a estabilidade. Do ponto de vista do
aprimora-3 Ver MENEGUELLO (1998); FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) e (2004); SANTOS (1999) e (2002); MAINWARING (2001); NICOLAU (2000) e (2002); AMO-RIM NETO e SANTOS (2003).
4 Ver NICOLAU (2000) e (2002); FIGUEIREDO (1991) e LAVAREDA (1991). 5 A expressão foi cunhada por ABRANTES (1988).
6 VELLOSO (2001:608). 7 Idem.
e ao Diretor-Geral do Departamento Administrativo do Pessoal Civil e de Assessoramento direto, no tocante às suas funções específicas, aos Ministros de Estado e ao Diretor-Geral do Departamento Administrativo do Pessoal Civil.
Nível 1- Atividades de direção de unidades de segunda linha da estrutura organizacional e dos órgãos jurí-dicos das autarquias federais incumbidas do ensino superior, do desenvolvimento do país no plano nacional ou regional, da pesquisa científica e tecnológica pura e aplicada, da previdência e assistência de âmbito nacional, do ensino médio federal e da pesquisa social para o desenvolvimento do país no plano nacional ou regional; de dire-ção das unidades de segunda linha do órgão de Política Federal, atividades de Subprocurador-Geral do Ministério Público junto à Justiça Militar; atividades de chefia do Gabinete de dirigentes de Autarquias federais compreendi-das no nível 3; atividades de direção de unidades de primeira linha, integrantes de órgãos centrais de segunda linha dos sistemas de que trata este decreto; bem com atividades de assessoramento, no tocante às suas funções jurídicas e específicas ao Consultor-Geral da República, ao Procurador-Geral da República e quanto às suas fun-ções específicas, aos dirigentes das Autarquias federais e aos dirigentes dos órgãos da administração direta, com-preendidos nos níveis 3 e 2.13
Avaliando os efeitos da reforma administrativa durante o regime militar, Bresser-Pereira analisa o perfil da burocracia bra-sileira nesse período e afirma que “o conceito de ‘carreira’ manteve-se limitado aos escalões inferiores, enquanto os cargos de direção superior passavam a ser preenchidos a critério da Presidência da República, sendo o recrutamento realizado espe-cialmente através das empresas estatais, de acordo com a filosofia desenvolvimentista então vigente”.14 Uma das conse-qüências inesperadas da reforma teria sido, segundo ele, a contratação de empregados sem concurso público, permitindo a “sobrevivência de práticas clientelistas”.
Em 1976 o Grupo - DAS foi reestruturado,15 de modo que suas atividades passaram a abranger também aquelas rela-cionadas a encargos financeiros. Os cargos em comissão e as funções de confiança passaram a ser distribuídos em seis níveis hierárquicos, cujo provimento se dava da seguinte forma:
Níveis 3 a 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da República;
Níveis 1 e 2: por ato do ministro de Estado ou dirigente de órgão, integrante da Presidência da República ou de autar-quia federal.
Durante o governo do presidente João Batista Figueiredo (1979-1985), o ato de provimento dos cargos em comissão e das funções de confiança passou a ser feito da seguinte maneira:16
Níveis 5 e 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da República;
Níveis 1 a 4: por ato ministro de Estado ou de dirigente de órgão integrante da Presidência da República ou de autar-quia federal.
Faremos a seguir um relato de como esses cargos foram regidos a partir do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) passando pelo segundo mandato (1999-2002) e indo até o fim do primeiro governo Lula (2003-2006).
O ato de provimento definido no primeiro mês de governo de FHC (janeiro de 1995) prevaleceu em todo o seu primeiro mandato.17 Os ministros de Estado e os titulares de órgãos públicos18 eram responsáveis pelo preenchimento dos cargos em comissão de DAS-101, níveis 1 e 2, além dos de DAS-102, níveis 1 a 4. A Casa Civil da Presidência da República deveria Os cargos da primeira categoria deveriam ser providos mediante livre escolha do presidente da República, por pessoas
que possuíssem qualificação e experiência administrativa.10 Os cargos de assessoramento superior seriam aqueles de nível técnico, complexidade, responsabilidade e conhecimentos especializados, destinados a assessorar as autoridades como con-sultor jurídico e assessor.11 O provimento dos cargos de DAS-102 também ficaria sob a responsabilidade do presidente da República.
Os profissionais que ocupassem esses cargos seriam responsáveis pelas atividades de “planejamento, orientação, coor-denação e controle, no mais alto nível da hierarquia administrativa dos órgãos da administração federal direta das autarquias federais, com vistas à formulação de programas, normas e critérios que deverão ser observados pelos demais escalões hierár-quicos”.12
Inicialmente, os cargos integrantes desse Grupo foram distribuídos em quatro níveis, com características distintas:
Nível 4- Direção geral de órgãos da Presidência da República, compreendendo atividades de assessoramen-to jurídico, de política de medicamenassessoramen-tos e de pesquisa em âmbiassessoramen-to nacional; direção geral do Ministério Público da União; direção geral do órgão central normativo do sistema de pessoal civil; direção geral do órgão de Polícia Federal; direção dos órgãos central e setoriais do sistema de planejamento, coordenação e orçamento dos Ministérios civis e do órgão central do sistema de administração financeira, contabilidade e auditoria; direção do órgão central de administração tributária federal e arrecadação de tributos.
Nível 3- Atividades de direção geral do órgão jurídico do Ministério da Fazenda e do Ministério Público junto à Justiça especializada; de direção do órgão incumbido da realização de estudos e pesquisas visando ao planeja-mento integrado dos transportes nacionais; de direção de Autarquias federais incumbidas do ensino superior, de estudos e pesquisas de alto nível relacionados com energia nuclear, do desenvolvimento do país no plano nacio-nal ou regionacio-nal e da previdência e assistência de âmbito nacionacio-nal e atividades de direção de Autarquia incumbi-da incumbi-da impressão de valores e cunhagem de moeincumbi-das.
Nível 2- Atividades de direção dos órgãos setoriais de segurança e informações; do sistema de administra-ção financeira, contabilidade e auditoria; do sistema de pessoal civil, do sistema de administraadministra-ção tributária fede-ral e arrecadação de tributos; de chefia dos Gabinetes de Ministros de Estado e de dirigente de Órgão integrante da Presidência da República; atividades de Subprocurador-Geral do Ministério Público junto à Justiça comum; de direção de estabelecimento de ensino superior compreendendo unidades de pesquisas ou hospitalares; de dire-ção dos órgãos centrais da estrutura organizacional dos Ministérios civis encarregados de funções de administra-ção de atividades específicas e auxiliares; de direadministra-ção das unidades de segunda linha dos órgãos integrantes da Presidência da República; de direção de órgão autônomo integrante do Gabinete Civil da Presidência da República; de direção de Autarquia incumbida da pesquisa social para o desenvolvimento do país no plano nacio-nal ou regionacio-nal e do ensino médio federal, bem com atividades de assessoramento jurídico aos Ministros de Estado
Fonte: art. 3º, do decreto nº. 71.235, de 10 de outubro de 1972
10 Art. 5º do decreto 71.235 de 10 de outubro de 1972.
11 Assessor de ministros de Estado, de Consultor-Geral da República, de Diretor-Geral do Departamento Administrativo de Pessoal Civil, Procurador-Geral da República, de dirigentes dos órgãos compreendidos nos níveis 3 e 2.
12 Art. 1º. Sobre a reforma administrativa e a criação de cargos de confiança nesse período, ver o depoimento do ex-ministro do Planejamento (1969-1979), João Paulo dos Reis Velloso. ARAUJO e CASTRO (2004).
13 Decreto nº 71.235, de 10 de outubro de 1972, art. 2º. A lista dos cargos a que se referia este decreto pode ser encontrada no Diário Oficial da União de 11 de outubro de 1972. Em 1974, pelo decreto nº 73.863, de 14 de março, a discriminação e a classificação das atividades dos cargos em comissão sofreram pequenas modificações.
14 BRESSER-PEREIRA (2001:15-16).
15 Decreto nº 77.336, de 25 de março de 1976. 16 Decreto nº 83.844, de 14 de agosto de 1979. 17 Decreto nº 1.362, de 1º de janeiro de 1995.
18 Os órgãos estão arrolados na Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995, artigo 1.
DAS-101 Categoria-DireÁão superior
DAS-102 Categoria-Assessoramento superior
Quadro 1
A mudança mais significativa veio em junho de 2003. A partir de então, o ministro Chefe da Casa Civil, que na época era José Dirceu (PT), passou a ter competência para prover todosos cargos de DAS no âmbito da administração pública federal, tendo ainda sob sua responsabilidade a indicação dos titulares de secretarias nacionais e similares ligadas à Presidência da República.23
Em meados de 2005, foi decretado que 75% dos cargos de DAS, níveis 1 a 3, e 50% dos cargos de DAS, níveis 4, deve-riam ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ficou res-ponsável por normatizar, acompanhar e controlar esta disposição.24
O
QUE SÃO CARGOS DE
NES,
HISTÓRICO E DESCRIÇÕES
O
s cargos de Natureza Especial do Poder Executivo (NES) foram criados durante o governo do presidente Fernando Collor.25 Quando montamos nossa amostra, esses cargos, num total de 63, estavam concentrados nos seguintes órgãos:Advocacia Geral da União: 6 (9,5%); Banco Central: 8 (12,7%);
Casa Civil da Presidência da República: 4 (6,35%);
Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República: 4 (6,3%); Ministério da Defesa: 3 (4,8%);
Ministério da Justiça: 3 (4,8%); Presidência da República: 6 (9,5%);
Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República: 3 (4,%).
Ao todo, temos aqui 37 cargos de NES, 58,7% do total existente na ocasião em que definimos nossa amostra.26 ser previamente consultada em se tratando do provimento dos cargos de DAS-101, níveis 3 e 4. A indicação dos cargos de
Chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS-101.4, passaria pela apreciação do presidente da República, por intermédio do Chefe da Casa Civil.
No início do segundo governo (1999-2002), são feitas algumas mudanças aumentando a competência dos ministros de Estado, que passam a ser responsáveis pelo provimento dos cargos de DAS-101 e 102, níveis 1 a 4.19 A Secretaria de Estado de Relações Institucionais substituiu a Casa Civil no encaminhamento dessas nomeações. A indicação dos DAS-101, níveis 3 e 4, no entanto, deveria ser submetida à apreciação prévia da Presidência da República, por meio daquela Secretaria. Aqui também as resoluções quanto às delegações estipuladas no decreto não se aplicavam aos cargos de Chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS-101.4.
Em 2000, nova mudança: as indicações dos DAS-101, níveis 3 e 4, continuaram sendo submetidas à Presidência da República, mas a partir de então, por intermédio da Secretaria-Geral da Presidência da República.20
Em 2002, o Chefe da Casa Civil da Presidência da República volta a ter competência para a nomeação dos cargos de DAS da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, da Secretaria de Estado de Comunicação de Governo e do Gabinete do Presidente da República, mediante proposta de seus titulares.21
No primeiro ano do governo Lula (2003-2006), verificam-se várias mudanças que refletem um crescente processo de cen-tralização da Casa Civil da Presidência da República na escolha dos titulares desses cargos. Foi estabelecida também a nomen-clatura padrão dos diferentes níveis hierárquicos existentes nos cargos de DAS, que ficou assim definida:22
19 Decreto nº 2.947, de 26 de janeiro de 1999. 20 Decreto nº 3.362, de 10 de fevereiro de 2000. 21 Decreto nº 4.243, de 22 de maio de 2002. 22 Decreto nº 4.567 de 1º de janeiro de 2003.
23 Decreto nº 4.734, de 11 de junho de 2003. 24 Decreto nº 5.497 de 21 de julho de 2005. 25 Lei nº 8.028, de 12 de abril de 1990.
26 Se retirarmos o Ministério da Defesa, cujos ocupantes são indicados por critérios de carreira e mérito corporativos, o percentual cai para 54%.
DAS-101.6 Secretário de órgãos finalísticos
Dirigentes de autarquias e fundações
Subsecretários de órgãos da Presidência da República
DAS-102.6 Assessor especial
Chefe de gabinete de Ministro de Estado
Diretor de Departamento
Consultor jurídico
Secretário de controle interno
Subsecretário de planejamento, orçamento e administração
DAS-102.5 Assessor especial de Ministro de Estado
DAS-101.4 Coordenador-geral
DAS-102.4 Assessor
DAS-101.3 Coordenador
DAS-102.3 Assessor técnico
DAS-101.2 Chefe de Divisão
DAS-102.2 Assistente
DAS-101.1 Chefe de seção, assistência intermediária
DAS-102.1 Assistente técnico
Quadro 2
Nomenclatura dos níveis hierárquicos dos cargos de DAS-2003
DAS-101.5
* Elencamos apenas as funções que apareceram com maior freqüência nos 302 questionários respondidos. No item “outros” estão incluídas as seguintes funções: Adjunto, Assessor Especial de Controle Interno, Assessor Especial do Secretário-Executivo, Assessor-Chefe, Chefe, Chefe da Assessoria, Conselheiro Efetivo, Consultor Jurídico, Corregedor-geral, Defensor Público Geral da União, Diretor de Programa, Diretor-Executivo, Diretor-Geral, Diretor-Geral Adjunto, Procurador Regional, Procurador-Geral, Procurador-Geral Adjunto, Procurador-Geral da União, Secretário Especial, Executivo Adjunto, Secretário-Geral, Subchefe, Subchefe-Adjunto, Subchefe-Executivo, Subprocurador, Superintendente, Superintendente-Adjunto e Vice-Presidente.
Abaixo identificamos em que áreas do Executivo nossa amostra atuava. Para tanto, reunimos os cargos de acordo com as áreas tal como descritas na nota abaixo da tabela.
A
CONSTRUÇÃO DA AMOSTRA
C
onstruímos nossa amostra a partir de uma listagem de 1.269 cargos de DAS-5 e 6 e de NES fornecida pela Secretaria de Gestão do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, em 21 de julho de 2006. Desses 1.269 cargos, 1.202 estavam ocupados com distribuição por 69 órgãos, conforme informado no Anexo. Deste total de 1.202, conseguimos identificar os nomes de 1.150, mas só conseguimos entrar em contato com 1.013 deles.27Uma vez identificados, buscamos seus e-mails e outros contatos possíveis. Em setembro de 2006, os 1.013 questioná-rios começaram a ser enviados por meio de correio eletrônico. Na maioria dos casos o questionário foi enviado mais de uma vez e em muitos ainda usou-se o contato telefônico para reforçar o pedido de preenchimento. Esta fase do trabalho demorou alguns meses, pois o retorno foi lento e demandou várias tentativas. Em fevereiro de 2007 encerrou-se a consulta. Dos con-tatados, 278 responderam ao questionário, um retorno de 27,4% dos questionários enviados, percentual considerado alto pelos especialistas, quando se lida com este tipo de pesquisa em um nível tão alto da elite.
Para algumas pessoas, 24 no total, conseguimos preencher o questionário por meio de seus currículos em sites oficiais e de informações na imprensa. Com isso, chegamos a uma amostra de 302.
Para termos uma idéia mais concisa sobre nossa amostra e a forma como conseguimos as informações temos o quadro abaixo:
Este montante de 302 respostas corresponde a 23,8% do total de cargos informados pela Secretaria de Gestão do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, em meados de 2006, e a 25,1% dos cargos de DAS e de NES ocupados nessa ocasião conforme se demonstra na tabela abaixo e mais detalhadamente no Anexo I.
Nossa amostra de 302 pessoas acabou reunindo, proporcionalmente, mais ocupantes dos níveis mais altos de DAS assim como de NES. Reúne também várias funções, embora esteja concentrada na de diretor, conforme se pode ver abaixo. Este efei-to não esperado nas respostas aos questionários acabou produzindo um resultado positivo, ou seja, ter a radiografia do grupo mais importante dentro dessa categoria de funcionários.
1.269 1.202 1.150 1.013 278 24 302
Quadro 3
Quantitativo - Cargos e questionários
Lista original
Cargos ocupados
Cargos identificados
Quest. enviados
Quest. respondidos
Quest.
Preenchidos Amostra
AMOSTRA LISTA ORIGINAL
DAS-5 213 (21,3%) 1.002 (79%)
DAS-6 53 (26%) 204 (16%)
NES 36 (57,1%) 63 (5%)
Total 302 1.269
Tabela 1
Quantitativo – Cargos de DAS-5, DAS-6 e NES
FUNÇÃO DAS-5 DAS-6 NES TOTAL
Diretor 115 1 10 126 41,7%
Secretário 1 25 1 27 8,9%
Assessor Especial 12 1 13 4,3%
Presidente 12 1 13 4,3%
Secretário-Executivo 1 12 13 4,3%
Secretário-Adjunto 10 1 11 3,6%
Chefe de Gabinete 9 1 10 3,3%
Subsecretário 7 3 10 3,3%
Outros* 42 10 10 62 20,5%
Total 213 70,8% 53 17,56% 36 11,6% 302 100% Tabela 2
DAS-5, DAS-6 e NES - Distribuição por funções ocupadas
Assessor Especial
do Ministro 17 17 5,6%
DAS-5 DAS-6 NES TOTAL
48 390 9 52 12 26 69 (22,8%) 468 (36,9%) 79 300 22 69 5 11 106 (35,1%) 380 (29,9%) 16 36 2 9 8 10 26 (8,6%) 55 (4,3%) 12 47 2 7 1 1 15 (5%) 55 (4,3%)
4 27 1 6 2 2 7 (2,3%) 35 (2,8%) 16 49 6 16 3 3 25 (8,3%) 68 (5,4%) 22 90 8 28 3 4 33 (10,9%) 122 (9,6%) 16 63 3 17 2 6 21 (7%) 86 (6,8%)
213 1.002 53 204 36 63 302 1.269 (100%)
abela 3
DAS-5, DAS-6 e NES – Distribuição por áreas de governo*
Presidência da República
Desenvolvimento
Econômica
Saúde
Ciência
Social
Educação, Cultura e Lazer
Justiça
Total
Listagem original
Amostra Listagem
original
Amostra Listagem
original
Listagem original
Amostra Amostra
Tabela 3
DAS-5, DAS-6 e NES – Distribuição por áreas de governo*
D
EZ ANOS DE CARGOS DE
DAS
E DE
NES
1996-2006
E
m 1996, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão passou a divulgar, por meios eletrônicos, o Boletim Estatístico de Pessoal, com dados agregados sobre o corpo de funcionários do governo com um item especial para os cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS), o que permite analisar algumas características desse grupo por uma década.29O Boletim foi uma iniciativa do MARE, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, sob a gestão do então ministro Luis Carlos Bresser Pereira. Visava a dar maior transparência aos dados sobre o funcionalismo público brasileiro, da União e dos estados, bem como a informar sobre valores pagos a funcionários, da ativa e aposentados, concentração por órgão dos maiores salários, qualificação dos funcionários etc. Não podemos aferir até onde as informações contidas no Boletim estão completas, dadas as inconsistências já mencionadas.
Pelo primeiro Boletim, de maio de 1996, o país tinha, em agosto de 1995, 17.227 cargos de DAS com salário variando de R$ 2.665,00 a R$ 6.339,00. Pelo Boletim de número 129, de janeiro de 2007, relativo a dezembro de 2006, último mês do primeiro governo Lula, verificamos a existência de 19.797 cargos DAS e 50 NES com salários variando de R$ 3.404,27 a R$ 10.327,79 (média global). Nesses Boletins, nem sempre encontramos informações sistematizadas e regulares sobre os car-gos de NES, o que dificulta uma compreensão de evolução de tendências nesse caso.
Em dezembro de 2006, o Poder Executivo possuía 73.065 cargos e funções de comissão e de gratificação, divididos em 27 categorias. A maior parte está concentrada nas seguintes áreas:
a) DAS, 19.797
b) Função gratificada nas Instituições Federais de Ensino Superior, IFES, 18.610 c) Função gratificada (Lei 8.216/91), 17.13730
d) Função comissionada técnica, 4.721 e) Cargos de direção nas IFES, 3.562.
Os cargos de DAS e os de NES, por serem de confiança e não necessariamente de carreira, servem de objeto de estudo privilegiado para entender parte da dinâmica da composição dos governos.
Vamos começar dando uma visão geral da trajetória desta categoria de funcionários, desde 1996, começando pela evolu-ção do seu quantitativo. Para efeitos metodológicos tomou-se como referência os meses de maio e novembro de cada ano.
Q
UANTITATIVOS
– 1996-2006
A primeira observação é o crescimento gradativo desse tipo de cargo, em especial a partir de 2004. Como vimos, esse número passou de 17.227 em 1996 para 19.797 em dezembro de 2006, o que representa um aumento de cerca de 13%. Pela tabela, embora a tendência seja crescente, nota-se um decréscimo em 1998 e 1999 e outro em 2003 e 2006. Nota-se também que, pelos dados que temos nos BEPs, os maiores percentuais de crescimento ocorreram nos anos de 2004 (8,65%) seguido pelo ano de 2000 (6,64%), exatamente os anos que se seguem aos de maiores quedas. Na média, contudo, pode-se dizer que espode-se crescimento tem sido gradativo e constante.31
* Elencamos os órgãos da administração federal nas seguintes “áreas de governo”:Presidência da República= Advocacia Geral da União; Casa Civil da Presidência da República; Controladoria-Geral da União; Fundação Alexandre de Gusmão; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; Gabinete Pessoal do Presidente da República; Instituto Nacional de Tecnologia da Informação; Ministério das Relações Exteriores; Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; Presidência da República; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República; Secretaria-Geral da Presidência da República; Vice-Presidência da República.Desenvolvimento = Agência de Desenvolvimento da Amazônia; Agência de Desenvolvimento do Nordeste; Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; Departamento Nacional de Obras Contra as Secas; Fundação Escola Nacional de Administração Pública; Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Fundação Jorge Duprat Figueiredo, de Segurança e Medicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional da Propriedade Industrial; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Integração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações; Ministério de Minas e Energia; Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério dos Transportes; Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca; Superintendência da Zona Franca de Manaus.Econômica= Banco Central do Brasil, Comissão de Valores Mobiliários; Ministério da Fazenda; Superintendência de Seguros Privados.
Saúde= Fundação Nacional de Saúde; Ministério da Saúde.Ciência= Agência Espacial Brasileira; Comissão Nacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; Ministério da Ciência e Tecnologia.Social= Instituto Nacional do Seguro Social; Ministério da Previdência Social; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres.Educação, Cultura e Lazer= Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior; Fundação Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Instituto Brasileiro de Turismo; Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Ministério da Cultura; Ministério da Educação; Ministério do Esporte; Ministério do Turismo.Justiça= Conselho Administrativo de Defesa Econômica; Fundação Nacional do Índio; Ministério da Defesa; Ministério da Justiça; Secretaria Especial dos Direitos Humanos.
Antes de nos determos nos resultados dos dados revelados pela pesquisa, vamos fornecer algumas informações sobre a situação dos cargos de DAS e de NES no Brasil desde 1996, quando o governo passou a fornecer pela internet dados siste-matizados sobre eles na página do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão por meio do Boletim Estatístico de Pessoal.
Temos fortes indicações de que os dados sobre essa população total de cargos de DAS e de NES constantes no Boletim apresentam algumas inconsistências. Sendo a única fonte oficial de que dispomos, é com ela que temos de trabalhar para conhecer nossa população, embora algumas vezes tenhamos descompassos em relação a nossa amostra. Por exemplo, nossa amostra reuniu informações sobre 36 ocupantes de cargos de NES e dentre eles constatou-se haver 26 com curso de espe-cialização, mestrado ou doutorado. Pelos dados dos BEPs, contudo, quando há informação sobre escolaridade, todos são iden-tificados apenas como graduados.
Temos dúvidas também sobre a consistência dos dados quanto ao total de cargos. Pelo Boletim de setembro de 2006, por exemplo, o país tinha 19.645 cargos de DAS, e por outras fontes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão havia 21.197, uma diferença de 1.552.28
A confusão de números é parte ainda das estatísticas oficiais no país em todos os poderes, apesar dos esforços crescen-tes nos últimos anos para dar mais transparências às ações públicas. Apesar disso, vamos fazer um apanhado de uma década.
28 Ver jornal Contato, Boletim do Servidor, n.º 50, 16 de junho de 2005. http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_contato/bol_contato_05/conta-to_50.pdf Acesso em 15 de junho de 2007.
29 O Boletim Estatístico de Pessoal está disponível no site http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm
30 Lei que “dispõe sobre antecipação salarial a ser compensada quando da revisão geral da remuneração dos servidores públicos, corrige e reestrutura tabelas de vencimentos e dá outras providências”.
Algumas alterações são percebidas com o início do governo Lula. O total de cargos de DAS-2, por exemplo, caiu um pouco e aumentaram nos níveis 3 e 4. Teríamos que examinar que funções passaram a ser exercidas pelos ocupantes de car-gos de DAS de níveis mais altos. Por enquanto temos apenas esta constatação.
I
DADE
– 1996-2006
A idade desses funcionários é estável no decorrer da década aqui retratada. São pessoas na faixa de 40 a 50 anos, em sua maioria do sexo masculino. No que toca à idade, poderíamos apontar, por exemplo, que esse grupo ficou um pouco mais jovem no governo Lula. Isso se explicaria, a nosso ver, por esses extratos superiores virem de uma nova geração formada poli-ticamente a partir dos anos 1970/1980, em contraposição aos quadros dos governos anteriores, que em sua maior parte teriam vindo de carreiras políticas iniciadas nos anos 1960, ou antes. Isso se aplicaria também ao caso dos ministros, como veremos adiante.
D
ISTRIBUIÇÃO POR SEXO
– 1996-2006
Uma das principais demandas da sociedade democrática é a igualdade entre os sexos e a igualdade de condições, inde-pendentemente de etnia, posição social, preferências sexuais e escolhas religiosas. No que toca às mulheres, há constâncias no período, mas observam-se algumas mudanças nas curvas a partir de 2003. Seu percentual aumenta um pouco nos escalões de cargos de DAS-3 e 4, mas cai no nível 1. Nos superiores há também uma pequena queda na presença de mulheres, especial-mente no nível 6. Com essas variações, mantém-se, contudo, o padrão existente em anos anteriores. Ou seja, um padrão con-servador, em que a presença de mulheres vai se tornando mais escassa na medida em que aumenta o nível do cargo.32 Em termos gráficos, e desdobrando por nível de DAS e por NES, temos o resultado abaixo, tomando como base os meses
de maio e novembro de cada ano.
Gráfico 1
DAS e NES (1996-2006) - Quantitativo
936 6.801 7.206
5.661
5.339
3.561
2.265
1.464
2.887
503
194 128
52 52
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6 NES
40 42 44 46 48 50 52 54
Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
41
44
42
45 44
46 46
48 48
52
50
51
51
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6 NES
Gráfico 2
DAS e NES (1996-2006) – Idade média
Gráfico 1
DAS e NES (1996-2006) - Quantitativo
Gráfico 2
DAS e NES (1996-2006) – Idade média
Fonte: idem.
32 Em algumas carreiras, como a do Judiciário em geral e a Justiça do Trabalho, em particular, já se observa uma forte presença feminina, em torno da metade dos quadros. São carreiras moldadas em sua origem pelo recurso do concurso público o que propicia mais condições de igualdade no processo de escolha. A esse respeito ver VIANNA (1995) e GOMES, PESSANHA e MOREL (no prelo).
1996** 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
DAS-1 7.206 6.820 6.554 5.681 6.503 6.665 6.733 6.551 6.761 7.054 6.821
DAS-2 5.661 5.943 5.678 5.313 5.442 5.615 5.703 4.658 5.213 5.480 5.366
DAS-3 2.265 2.472 2.490 2.690 2.826 2.828 2.954 3.055 3.420 3.509 3.588
DAS-4 1.464 1.682 1.716 1.810 1.866 2.073 2.158 2.341 2.651 2.785 2.886
DAS-5 503 558 607 666 606 662 672 772 852 911 943
DAS-6 128 132 138 146 146 152 154 182 186 186 193
NES 51 53 60 37 39 76 50 53 50 50
Total 17.227 17.607 17.183 16.306 17.389 17.995 18.374 17.559 19.083 19.925 19.797 Tabela 4
Quantitativo de todos os níveis DAS e NES (1996-2006) *
* Fonte: BEPs nº 08 e 129.
** Dados desta coluna referem-se à posição em agosto de 1995. Em relação aos demais anos, o quantitativo corresponde ao total vigente no mês de dezembro.
1. Servidor efetivo + requisitado – significa tratar-se de um funcionário de carreira oriundo do próprio órgão federal em que o ocupante do cargo de DAS e de NES serve ou que é requisitado em outro órgão dessa mesma esfera de governo, ou seja, o governo federal. Neste tipo de vínculo, nota-se um ligeiro aumento de recrutamento nos níveis 4 a 6 no governo Lula e um declínio nos níveis mais baixos.
2. Servidor requisitado de outros órgãos e esferas – são funcionários públicos dos níveis estadual e municipal, requisita-dos para ocupar os cargos de DAS e de NES no plano federal. Este recurso tem tendido também a aumentar no governo Lula para os níveis mais altos.
3. Não servidores – são os ocupantes de cargos de DAS e de NES que vêm do setor privado, o que também tem aumen-tado no atual governo em todos os níveis.
4. Aposentados – categoria auto-explicativa na qual se observa uma ligeira alteração no governo Lula. Ou seja, o total de ocupantes dos cargos de DAS-5 e 6 e de NES com este tipo de vínculo vem caindo, sendo compensado pelo aumento de quadros provenientes das demais categorias acima.
Em suma, durante o governo Lula nota-se uma pequena tendência no sentido de aumentar o número de cargos de DAS e de NES recrutados entre não servidores. Observa-se também uma diminuição do número de aposentados em quase todos os níveis. Enquanto caem os aposentados, uma curva que se manteve crescente foi a do recrutamento em outros órgãos e esferas do governo, ou seja, pessoas recrutadas das administrações estadual ou municipal, em especial, para os níveis mais altos de DAS.34
Vamos descrever esses casos mais detalhadamente.
De 2003 até 2004, há, pelos dados dos BEPs, uma queda no recrutamento entre servidores públicos federais, tendência que começa a ser ligeiramente revertida em 2005. Essa queda deve ser examinada à luz do Decreto n.º 5.497 de 21 de julho desse ano, que estabeleceu que 75% dos cargos em comissão de DAS, níveis 1 a 3, e 50% dos cargos em comissão de DAS-4 devem ser ocupados exclusivamente por servidores de carreira.
R
EMUNERAÇÃO
– 1996-2006
Quanto à remuneração, as mudanças são as mais significativas no primeiro governo Lula, especialmente para os níveis mais altos. Em alguns casos os aumentos chegaram a cerca de 50%.33
V
ÍNCULO PROFISSIONAL
– 1998-2006
A origem funcional e a trajetória profissional desses quadros têm sido um tema discutido em diferentes governos. Um dos pontos mais reclamados pela oposição ao longo da história do país é o fato de cargos de confiança poderem servir de moeda política, e por isso, deixarem de ser preenchidos por funcionários de carreira ou pelo critério de mérito.
Por lei, os cargos de DAS e NES podem ser preenchidos por servidores públicos e por pessoas oriundas da iniciativa pri-vada. Dentro do serviço público, contudo, a origem dos funcionários pode ser distinta. A terminologia que usamos é a mesma dos BEPs e congrega quatro categorias:
20 30 40 50 60 70 80
Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 5
DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: servidor efetivo + requisitado (%)
80
Gráfico 5
DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: servidor efetivo + requisitado (%)
34 Em princípio isto se explicaria pelo fato de o PT ter mais quadros com experiência nas esferas de governo local.
Fonte: idem. 10
15 20 25 30 35 40 45 50 55
Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6 NES Gráfico 3
DAS e NES (1996-2006) - Participação do sexo feminino (%)
Gráfico 3
DAS e NES (1996-2006) - Participação do sexo feminino (%)
Fonte: idem.
0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000
Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6 NES
Gráfico 4
DAS e NES (1996-2006) - Remuneração média (R$) Gráfico 4
DAS e NES (1996-2006) - Remuneração média (R$)
Fonte: idem.
E
SCOLARIDADE
– 1996-2006
A escolaridade é um aspecto sobre o qual pretendemos nos deter não só para medir o nível de formação acadêmica dessa elite, mas também para detectar quais são suas áreas de formação e sua origem institucional. Pelos dados dos BEPs, pode-mos apenas medir os níveis de escolaridade. Ou seja, não há ali dados sobre a área de formação nem sua distribuição pelos órgãos do Executivo.
Neste caso não se pode mostrar tendências marcantes de governo para governo, mas, a serem verdadeiros os dados dos BEPs, é visível um ligeiro aumento no governo Lula de portadores de títulos do 2º grau entre os ocupantes de cargos de DAS-5 e 6 e dos que possuem apenas 1º grau entre os de DAS-1. Esses dados, contudo, quando confrontados com os de nossa amostra, não parecem consistentes.
De uma forma geral, seguindo os dados dos BEPs, poderíamos dizer que, em contraposição à remuneração que aumen-ta, a escolaridade teria diminuído, em particular, nos níveis de 1 a 4. O aumento na remuneração não teria refletido um aumento na qualificação formal dos ocupantes dos cargos de confiança. Vejamos esses dados com mais detalhes.
A partir do governo Lula, em 2003, nota-se que há um crescente recrutamento de quadros de ocupantes dos cargos de DAS nos níveis estadual e municipal de governo.
No gráfico abaixo, vemos uma alta no recrutamento de não servidores, tendência que também começa a ser ligeiramen-te revertida em 2005, em especial nos cargos de DAS-6.
O decréscimo de envolvimento de aposentados nos cargos de DAS é uma das tendências mais marcantes dos dados com-pilados a partir dos BEPs.
2 4 6 8 10 12 14 16 18 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 8
DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: aposentado (%)
Fonte: idem. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 9
DAS (1996-2006) - Nível escolar: 1º grau
Mai 01 Fonte: idem. 10 20 30 40 50 60 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 7
DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: não servidor (%)
Fonte: idem. 0 5 10 15 20 25 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 6
DAS (1998-2006) - Tipo de vínculo: requisitado de outro órgão ou esfera (%)
O número de portadores dos títulos de especialização mantém-se estável com deslocamentos dentro dos níveis de DAS. Na pós-graduação, abaixo, nota-se uma curva decrescente, cuja veracidade não podemos realmente atestar, em função das inconsistências assinaladas.
Temos, no entanto, razões para temer que esses dados não estejam corretos, pois, a julgar por nossa amostra, as dispa-ridades a esse respeito são grandes. Nela, o percentual de portadores de títulos de especialização é de 32,9% (99 casos em que essa titulação é a máxima) e de pós-graduação (mestrado e doutorado) chega a 147 casos, isto é, 48,8% do total da amostra.
Como resultado de uma década de estatísticas dos BEPs temos um quadro que cresce a cada ano, está melhor remune-rado mas não se teria tornado mais qualificado em termos de escolaridade. Veremos agora como esses indicadores se com-portam em relação à nossa amostra.
No gráfico acima verifica-se uma tendência de queda em quadros com apenas formação de primeiro grau, com exceção dos casos de DAS-1, mas pelo gráfico abaixo haveria um aumento de portadores do diploma de segundo grau nos cargos de DAS-5 e 6.
Quanto à escolaridade, em nível de terceiro grau, o padrão parece estável desde 2000, com uma pequena queda dessa titulação no caso dos DAS-1.
Na especialização, mestrado e doutorado, descritos nos próximos gráficos, vê-se certa estabilidade que, a serem verda-deiros os dados dos BEPs, indicaria uma preocupação: enquanto o país está mais educado e produz mais mestres e doutores a cada ano, no que toca às pessoas ocupantes dos cargos de DAS, essa percentagem continuaria pequena com uma tendên-cia ligeiramente decrescente nos últimos anos. Os dados de nossa amostra não confirmam esta tendêntendên-cia e mostram tratar-se de um grupo bastante educado para os padrões brasileiros.
0 1 2 3 4 5 6 7 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 12
DAS (1996-2006) - Nível escolar: Especialização (%)
Fonte: idem. 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 13
DAS (1996-2006) - Nível escolar: Pós-graduação (%) *
Fonte: idem. * Pós-graduação corresponde ao mestrado, doutorado e livre docência.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 10
DAS (1996-2006) - Nível escolar: 2º grau (%)
Fonte: idem. 40 50 60 70 80 90 100 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06
DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 DAS 5 DAS 6
Gráfico 11
DAS (1996-2006) - Nível escolar: 3º grau Gráfico 11
DAS (1996-2006) - Nível escolar: 3º grau
T
IPO DE VÍNCULO
-
AMOSTRA
Sobre o tipo de vínculo profissional desse grupo, vê-se que nossa amostra é heterogênea: 158 casos são efetivos do órgão em que atuam ou são servidores no âmbito federal, o que representa 53% dos 298 casos informados; 37 (12,4%) pro-vêm de outra esfera de governo e 85 (28,5%) foram recrutados na iniciativa privada. Apenas 18, ou seja, 6%, são aposenta-dos. Quando se isola a amostra por nível de DAS, vemos que o padrão do DAS-6 não é, percentualmente, congruente com as informações sobre “tipo de vínculo” que constam nos BEPs. Ou seja, no caso dos ocupantes dos cargos de DAS-6, há menos não servidores e mais servidores efetivos do que o que consta nos Boletins. Quanto aos DAS-5, os percentuais não são simi-lares, mas mantém-se um padrão presente nos BEPs com o seguinte ordenamento: um maior número de servidores efetivos e requisitados na esfera federal, seguido por não servidores, depois por servidores requisitados em outros órgãos e esferas, e, finalmente, por aposentados.
Em termos gráficos, essa distribuição está descrita abaixo.
E
SCOLARIDADE
–
AMOSTRA
Os dados de escolaridade de nossa amostra são os que mais destoam, como mencionamos, daqueles fornecidos pelos BEPs. Pelos nossos dados, temos um grupo de pessoas com alto nível de escolaridade.
Cerca de 49% têm pós-graduação stricto sensu (mestrado, doutorado e pós-doutorado). Se incluirmos a especialização, chegamos a 81,7%, isto é, 246 pessoas com nível acima do terceiro grau, um quadro bem diferente daquele que vimos acima a partir dos dados dos BEPs.
U
M PERFIL DA AMOSTRA
Os gráficos seguintes mostram um perfil mais acabado e mais detalhado desse corpo de funcionários e nos permitem conhecer de perto essa elite em seus vários contornos políticos e sociais.35
D
ISTRIBUIÇÃO POR SEXO
–
AMOSTRA
Começando pela distribuição por sexo, confirma-se a tendência geral de que quanto mais elevado o nível, menor é a pre-sença feminina.
I
DADE
–
AMOSTRA
Quanto à idade, assim como nos dados dos BEPs, temos aqui um grupo situado basicamente entre 40 e 50 anos de idade, com pouca variação entre homens e mulheres.
114
26 18
24 9
4
55
17 13
16 1 1 0
10 20 30 40 50 60
Serv efet.+ req.(fed) Serv. req. de outros órg./esf.
Não servidor Aposentado
DAS-5 DAS-6 NES
Gráfico 16
DAS 5, 6 e NES - Tipo de vínculo (%)*
26.8 73.2
22.6 77.4
13.9 86.1
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
DAS-5 DAS-6 NES
Feminino Masculino
Gráfico 14
DAS 5, 6 e NES - Distribuição por sexo (%)
Distribuição correspondente à amostra de 302 entrevistados, sendo 213 DAS-5, 53 DAS-6 e 36 NES.
47
49 49
50 48
51
44 45 46 47 48 49 50 51 52
DAS 5 DAS 6 NES
Feminino Masculino
Gráfico 15
DAS-5, 6 e NES - Média de idade por sexo
Dados correspondentes à amostra de 302 questionários, sendo 74 mulheres e 228 homens.
35 Os valores totais apresentados nos gráficos e tabelas desta pesquisa irão variar de acordo com o total de respostas obtidas em cada questionário.
Até o ensino médio 5 (1,7%)
Ensino superior 50 (16,6%)
Especialização 99 (32,9%)
Pós-graduação 147 (48,8%)
Total 301 (100%)* Tabela 5
Escolaridade da amostra – titulação máxima
* Houve um ocupante de cargo de NES que não informou o nível de escolaridade. Dados referentes à amostra de 213 DAS-5, 53 DAS-6 e 36 NES.
Á
REAS DE FORMAÇÃO ACADÊMICA
-
AMOSTRA
Os próximos dados são exclusivos da pesquisa amostral efetuada e por enquanto não podemos compará-los com situa-ções anteriores, nem com os problemáticos dados dos BEPs. Nota-se, no que toca à graduação, que apenas cinco profissões ocupam, cada uma, mais de 5% dos cargos: economia, direito, administração, medicina e ciências sociais. Isso significa que temos um setor bastante plural em termos de áreas de conhecimento.
Na pós-graduação stricto sensu temos a seguinte distribuição, levando em conta a titulação máxima: 77 (25,6%) fize-ram até o mestrado, 62 (20,6%) têm doutorado e 8 (2,7%), além do doutorado, têm pós-doutorado.
Em termos gráficos, esta é a visualização:
Nas tabelas abaixo, vemos com mais detalhes o nível de formação em especialização e pós-graduação de nossa amos-tra. Verifica-se uma concentração de pessoas com mais de uma diplomação acima do terceiro grau, o que é revelador do nível educacional deste grupo. A tabela a seguir, além de mostrar a quantidade de cursos feitos pelo conjunto de pessoas da amos-tra e por cada uma delas, também indica o total de cursos informados (economia, adminisamos-tração etc.), bem como o volume de instituições onde esses cursos foram realizados. Números bastante expressivos que refletem densidade na educação for-mal desse grupo e na rede institucional de ensino no país.
A seguir, examinaremos aspectos da área de formação acadêmica do grupo, as áreas de concentração do conhecimento.
Até o ensino médio 5 301 301
Curso superior 50 293 286 288
Especialização 99 166 156 155
Mestrado 77 138 131 131
Doutorado + Pós-Doutorado Nº de pessoas que fizeram cada curso Total de cursos informados em cada nível Total de instituições informadas em cada nível 70 70 66 70
Tabela 6
Detalhamento da escolaridade da amostra
Nível máximo de escolaridade
0 5 10 15 20
Outros Educação Física Pedagogia Engenharia Mecânica Psicologia
Jornalismo Engenharia Florestal Engenharia Química Filosofia
Letras Serviço Social Agronomia Comunicação Social Engenharia e Arquitetura História Engenharia Agronômica
Contabilidade Engenharia Civil Engenharia Elétrica / Eletrônica
Ciências Sociais Medicina Administração Direito Economia
Gráfico 18
DAS 5, 6 e NES - Áreas dos cursos da 1ª graduação (%)
102
75
33
3
30
13
8
2
9
11
15
0 10 20 30 40 50 60
Até o ensino médio Ensino superior Especialização Pós-graduação *
DAS-5 DAS-6 NES
Gráfico 17
DAS 5, 6 e NES - Escolaridade (%)
Dados organizados a partir de 286 respostas do total da amostra. Dados referentes a 99,7% (301 casos) da amostra, sendo 213 DAS-5, 53 DAS-6 e 35 NES.
Na especialização nota-se, abaixo, um dado importante no que toca às instituições onde os ocupantes dos cargos de DAS e NES se titularam. Depois da Fundação Getúlio Vargas (FGV), com cerca de 10%, vêm as instituições estrangeiras. “Outros” soma quase 40% indicando que o país dispõe de uma vasta malha de rede de ensino neste nível de ensino. Um detalhe é que ciências sociais, tão presente na graduação e na pós stricto sensu, não aparece como área de especialização. Este talvez seja um nível de ensino com características mais técnicas e operacionais, sem ênfase em formação básica.
Outra preocupação foi detalhar em que instituições as pessoas se formaram, de quais escolas sai a elite administrativa do país. Também nesse caso nota-se um quadro bastante diversificado com algum destaque para instituições de excelência em várias áreas de ensino na graduação e na pós-graduação, como a USP e as universidades católicas, cada uma delas com cerca de 10%. Os outros 80% estão distribuídos por uma variada gama de instituições.
Dessas 301 pessoas, 166, 55,1 %,independentemente de outras titulações, fizeram algum curso de especialização, e das 99 que têm a especialização como nível alto de escolaridade, 34 fizeram mais de um curso desse tipo.
Abaixo consideramos apenas a primeira especialização para aferir em que áreas estudaram e qual a instituição. Neste caso, as áreas econômica, de gestão, direito e saúde são as presentes. A pluralidade de cursos também é imensa, indicando
que o governo dispõe de saberes diversificados. 0 5 10 15 20
Outros Marketing Tecnologia da Informação Contabilidade Recursos Humanos Comércio Exterior Administração Pública Meio Ambiente / Saneamento Educação Gestão de Sistemas Engenharia e Arquitetura Medicina Agronomia Finanças e Atuária Gestão de Políticas Públicas Economia Saúde Pública / Ciências da Saúde Administração Direito Planejamento e Gestão
Gráfico 20
DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º curso de especialização (%) *
0 5 10 15 20 25 30
DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª graduação (%)
Gráfico 19
DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª graduação (%)
Vemos abaixo que, quanto às instituições onde nossa amostra obteve sua titulação de mestrado, as instituições estran-geiras ocupam a segunda posição, sendo a USP novamente a líder. É importante lembrar que esses dados precisam ser rela-tivizados, pois não estamos medindo o tamanho das universidades nem o número de alunos que formam. Comparativamente ao total de formados e ao tamanho da fatia que cada instituição tem no mercado de pós-graduação, é possível que outras instituições estejam melhor representadas do que as que lideram as posições neste gráfico. De qualquer forma, temos aqui evidências da visibilidade de algumas instituições acadêmicas de excelência entre os quadros do governo.
Quando olhamos o nível doutorado, três áreas se destacam: economia, ciências sociais e saúde. Se é sabido que os eco-nomistas são os profissionais que mais têm se destacado em funções governamentais nas últimas décadas, uma novidade aqui constatada é a emergências das ciências sociais como área de formação que fornece quadros para o governo. Claro que estamos falando de uma fatia de 70 pessoas, 23,2% dos ocupantes de cargos de DAS e de NES de nossa amostra que fize-ram doutorado e pós-doutorado, mas de toda forma é uma evidência que ajuda a pensar as interfaces das profissões com a administração pública.
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Gráfico 23
DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino do 1º mestrado (%)
0 5 10 15 20 25
Outros Medicina Filosofia Engenharia Elétrica / Eletrônica Geociências Engenharia e Arquitetura História Direito Educação Saúde Pública / Ciências da Saúde Sociologia + Ciência Política Economia
DAS 5, 6 e NES Áreas do curso de doutorado (%)
Gráfico 24
DAS 5, 6 e NES - Áreas do curso de doutorado (%) *
* Dados organizados a partir de 66 respostas do total da amostra, que corresponde ao total de cursos deste nível informados pelas pessoas que, indepen-dentemente da escolaridade máxima, fizeram doutorado. Ou seja, das 70 pessoas que realizaram doutorado, apenas 66 nos indicaram o curso.
0 5 10 15 20 25
Outros Relações Internacionais Educação Administração Psicologia Comunicação Social Meio Ambiente / Saneamento Engenharia de Produção Planejamento e Gestão Arquitetura e Urbanismo Saúde Pública / Ciências da Saúde Medicina Agronomia Direito Antropologia + Sociologia + Ciência Política Economia
Gráfico 22
DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º curso de mestrado (%) *
* Dados organizados a partir de 131 respostas do total da amostra, que corresponde ao total de cursos deste nível informados pelas pessoas que, indepen-dentemente da escolaridade máxima, fizeram um mestrado. Sendo assim, das 138 pessoas que realizaram um mestrado, apenas 131 nos indicaram o curso.
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Gráfico 21
DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª especialização (%) Gráfico 21
DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª especialização (%)
Na pós-graduação stricto sensu, diferindo mais uma vez dos indicadores dos BEPs, temos dados bem mais altos, ou seja, 138 pessoas, 45,7% de nossa amostra têm um curso de mestrado, e 13 pessoas, 4,3%, mais de um. Neste caso, as áreas de conhecimento refletem a rede formal das pós-graduações stricto-sensu do país. Economia lidera com mais de 20%, seguida por ciências sociais, com mais de 10%, e direito. Embora aqui a pluralidade seja grande, há uma maior concentração e o campo “outros” fica em torno de 20%. Isso demonstra que as áreas de conhecimento em nível de mestrado e de doutorado são mais concentradas.
Gráfico 22
T
RAJETÓRIA PROFISSIONAL
–
AMOSTRA
As duas tabelas seguintes dizem respeito à trajetória dessa elite em cargos anteriores similares, ou seja, em funções de DAS ou NES. Essa é uma forma de aferir o nível de profissionalização e as relações do serviço público com os cargos de con-fiança. O banco de dados permite saber, dentro da amostra, que cargos são preenchidos por pessoas com uma trajetória mais longa nesta esfera de atuação. Ao todo, 112 ocupantes de DAS-5, 21 de DAS-6 e 16 de NES, um total de 149 pessoas, pra-ticamente metade da amostra, passaram por experiências de trabalho similares.
Pelo gráfico acima, vê-se que 112, ou cerca de 52% dos cargos de DAS-5, são ocupados por pessoas que já passaram por algum tipo de cargo de DAS ou de NES. Pelo gráfico abaixo, vemos que a maior parte delas ocupou antes cargos de DAS-4.
Uma hipótese corrente na literatura e até mesmo na imprensa é a de que a área econômica reúne as equipes mais profis-sionalizadas e menos politizadas.36 Os dados de nossa amostra, cruzados por área de atuação, instituição, filiação, pertencimen-to a movimenpertencimen-tos sociais e carreiras, atestam, em princípio, esta hipótese. Vamos nos deter em alguns aspecpertencimen-tos a esse respeipertencimen-to.
Abaixo demonstramos onde os 149 ocupantes de cargos de DAS de nossa amostra, com experiência anterior na admi-nistração pública, estavam localizados quando responderam ao questionário.
DAS-5: 112 sim e 99 não; DAS-6: 21 sim e 32 não; NES: 16 sim e 20 não.
0 20 40 60 80 100 120
DAS-5 DAS-6 NES
Sim Não Gráfico 26
Ocupação anterior de cargos DAS e NES
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 NES
DAS-5 DAS-6 NES
Gráfico 27
DAS ou NES ocupados anteriormente
36 Ver LOUREIRO e ABRÚCIO (1998 a, b e c) e (1999).
Mais uma vez indagamos onde essas pessoas obtiveram sua titulação, no caso o título de doutor. Embora estejamos falando de um grupo com cerca de 50 anos de idade, ou seja, uma geração que já podia fazer pós-graduação no Brasil, pois as escolas desse nível de ensino já haviam começado a se espalhar pelo país, vemos que mais de um quarto formou-se no exterior. Depois vêm os formados na USP e na Unicamp. No topo da educação, neste nível de escolaridade, as duas institui-ções do estado de São Paulo destacam-se na nossa amostra.
A tabela a seguir mostra em que áreas do governo estão concentrados os mestres e os doutores ouvidos na amostra. Verifica-se que em termos proporcionais estão mais presentes na área de desenvolvimento.
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Inst. estrangeiras USP UNICAMP UNB UFRJ Outros
Gráfico 25
DAS 5, 6 e NES - Instituições do curso de doutorado (%)
* Para a definição de cada uma dessas áreas, ver tabela 3.
Presidência da República 13 6 19 (12,9%) 4,1%
Desenvolvimento 33 20 53 (36,1%) 13,9%
Econômica 3 8 11 (7,5%) 20%
Saúde 8 7 15 (10,2%) 27,3%
Ciência 5 5 (3,4%) 14,3%
Social 8 5 13 (8,8%) 19,1%
Educação, Cultura e Lazer 7 11 18 (12,2%) 26,5%
Justiça 5 8 13 (8,8%) 15,1%
Total 77 70 147 11,6%
% de mestres e doutores em relação à lista original
por área de governo Tabela 7
Distribuição de mestres e doutores da amostra por áreas de governo*
