Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

-In trodução Geral

O fenômeno do subdesenvolvimento nos países de á-rea continental, como o Brasil, apresenta-se com extraordi-nária variedade de aspectos. Se aplicássemos a classifica-ção de Wageman lls várias regiões do Brasil, certamente se e§ gotaria o famoso esquema: temos desde zonas supercapi tal

is-tas, como São Paulo e o Distrito Federal, até zonas acapitg listas, como certas partes de Mato Grosso e Amazon~s. Essa diversida·· de graus de subdesenvolvimento, que chega a ex-tremos de su~-ocupação da própria terra, comunica ao plane-jamento regional import~ncia suprema. As providências que cumpre adotar, a fim de acelerar a marcha de umas regiões e regular a de outras, também variam quase de Estado para Es-tado. Está-se formando no Brasil, sob a pressão dêsse con-glomerado de problemas coletivos, uma consciência da neces-sidade do planejamento.

Por fôrca de mandam~ntos constitucionais, em cer-tos C·9S0S, ou para levar a efeito iniciativas avulsas, em O!;! tros, o govêrno federal tem em marcha, no momento, vários PI'Q jetos de desenvolvimento econômico regional, alguns dêles, como o Plano de Valorização Econômica da Amazônia, com re-percussões sôbre vastas áreas do território nacional.

Tra-La-s~ em certos casos, de programas iniciados há mais de 30 anos e mantidos ininterruptamente desde então, como u das O-bras Con tra a Sêca. Além do govêrno federal, os Es tados do Rio Grande do Sul, de Minas Gerais e de Santa Catarina,

en-tre outros, estão executando, ou em vias de inicinr , progra-mas de planejamento regional, com o objetivo de aumentar os meios de transporte e a produção de energia elétrica. Ou~

tros Estados já lançaram ou estão em entendimentos para lag çar, conjuntamente, projetos de desenvolvimento econômico de regiões que lhes são comuns, como o Vale da Paraíba e o Va-le do Paraná-Uruguai.

Cabe, entretanto, reconhecer que os resultados ob tidos de nossas tentativas de d~senvolvimento econômico re= gional nem sempre têm correspondido aos recursos empregados. O exame dos êxitos parciais, ou dos fracassos de certos

conjunto aquêle em CUJa elaboração se levam em conta todos os fatôres essenciais a um programa de desenvolvimento eco-nômico: as mudanças técnicas, a modificação dos hábitos, pr!

ticas e métodos de trabalho das populaç5es interessadas, os recurso; técnicos e financeiros, o escalonamento das ativi- _ dades no tempo e sua distribuição no espaço etc.

No momento em que começam a surgir, no Brasil, e! forços de planejamento regional de envergadura, é forçoso ay

mentar o nómero de técnicos brasileiros capazes de partici-par na elaboração dos pl anos j á em curso, ou em véspera de

lançamento. Cumpre, sobretudo, familiarizar os altos funci onários de órgãos públicos com as técnicas de planejamento! provadas alhures, bem assim com as idéias emergentes no Clll! po da administração. Não será demais repetir: planejamento é uma.arefa eminentemente administrativa.

Um dos meios de consecuçao de tal objetivo é, sem dóvida, a realização de cursos específicos sôbre a matéria, cursos que incluam não apenas a teoria e a prática de planç jamento, senão também as disciplinas mais afins, como, por exemplo, antropologia cultural, geografia econômica etc. p!

ra maior eficiência de tais cursos e perfeita conjunçãodat~

oria com a prática, pa rece indicado que êles se ministrem nl) próprio meio em que se pretende operar,proporcionando assim aos estudantes uma oportunidade de ver como as noções e co-nhecimentos adquiridos se articulam, ou não, com a realida-de.

~ Superintendência do Plano de Valorização Econô-mica da Amazônia (SPVEA) e a Fundação Getólio Vargas criaram, por meio de acôrdo celebrado em 1955, as condições

necessá-~iAs para a realização de um curso dêsse tipo. Com efeito, sob os auspícios conjuntos dessas duas entidades, a Escola Brasileira de Administração Pública organizou e iniciou, em setembro de 1955, o Curso de Planejamento Regional de Belém do Pará, o qual tem como centro de interêsse e fonte deexem pIos o programa de trabalho da SPVEA.

do Govêrno do Estado do Pará, Prefeitura Municipal de Belém, Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico, Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Goiás, Banco de Crédito da Amazônia, Serviço Especial de Saúde Pública (SESP) , Territ6 rio do Amapá, Primeira Zona Aérea, Oitava Região Militar, Serviço de Navegação do Amazonas e Administração do Pôrto do Pará (SNAPP). submetidos ~s provas de seleção, 38 foram àprq vados e, em consequência, matriculad'os no Curso.

o

primei ro dêsse tipo no Brasi I e. ao que supomos, no mundo, o Curso visa, especificamente, a transmitir as i-déias principais e informações recentes sôbre planejamento, administração e valorização dos recursos naturais, sociais,' econômicos e humanos de uma região. Os métodos de ensino ! dotados no Curso incluem conferências, sem1nários, discus-sões em grupo, análises de casos, excurdiscus-sões, pesquisas indi viduaia e em equipes, pelo que se exigiu tempo integral de professôres, estudantes e funcionários. O material de lei-tura e os casos para estudo, preparados pela EBAP e seleciq nados de várias origens, destinam-se a proporcionar aos in-teressados as mais autorizadas fontes de consulta, exonera~

do-os, assim, da necessidade de procurarem a documentaçâo pertinente' matéria.

Dentre os projetos de desenvolvimento regional, nacionais e estrangeiros, que a Escola examinou para seleci onar os mais expressivos, cabe indicar os constantes da li~

ta abaixo. Sôbre cada um dêsses proj etos, preparou-se um c~

80, empregando-se a palavra "caso" no sentido moderno em

que é usado nos programas de ensino e pesq~isa.

O plano inicial de monografias compreendia 25 prQ jetos. As dificuldades de execução, porém, fizeram que a E§ cola os reduzisse a 20: 1) Autoridad de Tierras; 2) Ban-co de Crédi~o da Amazônia; 3) Banco Nacional do Desenvolvi menta Econômico; 4) Centrais Elétricas de Minas Geraisj 5) Comissão Estadual de Energia Elétrica do Rio Grande do Sul;

6) Comissão Vale do São Francisco; 7) Companhia Siderúrgica Nacional: 8) Companhia Vale do Rio Doce; 9) CongoBelga

-- Plano Decenal; 10) Departamento de Portos, Rios e Cariais;

0-bras de Saneamento; 15) Eletrobrás; 16) Hidro-Elétrica do São Francisco; 17) Plano Hidrelétrico de Brokopongo; 18) Pl~ no do Carvão Nacional; 19) Superintendência do Plano de Va-lorização Econômica da Amazônia; 20) Tennessee Valley Authority.

Ao empreender a tarefa, aparentemente simples, de preparar os históricos (casos) dos projetos de desenvolvimeº to econômico e regional, escolhidos para constituir a docu-mentação viva do Curso, longe estava a EBAP de antever as di

ficuldades, quase invencíveis, com que teve de se defrontar. O principal obstáculo, e que em certas ocasiões assumiu

agu-deza desesperadora, foi a escassez de pessoal com capacidade para fazer o levantamento àos fatos, digerir a documentação levantada, analisá-la e concatená-la de forma lógica. As pe~

soas capazes de semelhante tarefa encontram-se, em sua maio-rIa, completamente absorvidas pelas funções que já exercem. Em 90% dos casos, houvl:' necessidade de transferir a mesma t! refa a um segundo, a um terceiro, a um quarto, a um quinto e até mesmo a um sexto colaborador, ou porque o prazo para en-Lrega dos traLalhos não pudera ser cumprido, ou porque o pa-drio técnIco Desejado pela Escola não fara atingido. A des-peito de tais esforços, a Escola reconhece que nem sempre

atingiu o ambiclonado grau de excelência técnica. Uutra di-ficuldade consistIu na ausência de informações e na resistêº cia de alguns dos órgãos pertinentes em fornecer ou criticar tais informações. Salvo em três casos, entendimentos pessQ ais, cartas, telegramas e telefonemas ou não bastaram para vencer essa dificuldade, ou produziram efeitos medíocres.

A despeIto de tudo, perseverou a Escola na tarefa de elaborar esta série de casos, a fim de não frustrar o ob-jetivo de proporcionar, aos alunos, informações reais sôbre planejamento regional, colhidas na intimidade de experiênci-as concretexperiênci-as. Parecia-nos que as ciferentes situações estu-dadas nesta série de históricos permitiriam ans alunos diag-nosticar as instâncias de planejameL1to patológico, os err o s de origem, a ausênCIa de coordenação entre planejamento e ex~

cução, a descontinuidade administrativa, assim como também identificar as situações institucionalmente sis, em que ao lado de planejamento ortodoxo existe execução ordenada.

Numerosos colaboradores participaram na preparação

in-clui os nomes dos que participaram mais ativament.e. Seriadi fícil determinar o grau de participação de cada colabora-dor. O concurso de alguns limitou-se às primeiras tentativas de reunião dos fatos, tentatitentativas que, pelas dificulda -des já apontadas, nem sempre foram levadas a bom têrmo. ~

tros, além do levantamento dos fatos, aceitaram a responsa-bilidade de rascunhar os anteproJetos; outros participaram na crítica e revisão; outros, na revisão de revisões. Dois nomes merecem destaque especial: o de Marialice Moura Pes-soa, professôra de Antropologia Cultural (EBAP), que chefi-ou o srupo de pesquisadores; e o de Arnaldo Pessoa, profes-sor de Introdução à Administração Pública (EBAP>, que leva~ do a dedicação ao extremo acumulou, com as obrigações de sua cadeira, a tarefa de rever a maioria dos trabalhos.

A EBAP contraiu uma dívida de gratidão com os prQ fessôres e técnicos de seu quadro e de outras organizações, os quais concorreram, uns mais, outros menos, todos certa-mente de boa vontade, para a realização da tarefa, que

cus-tou longos meses de labor, muitas canseiras e exigiu devot~

mento sem igual por parte de alguns.

Rio de Janeiro, novembro de 1955

Lista dos participantes na elahoração desta série de monografias:

Pes4uisadores e Redatores: Antônio Guimarães, Ary Guerra Quintella, Cléa M. D'Albuquer-que, Dulce A. Gallo, Florindo Villa-Álvarez, Iberê de Souza Cardoso, Jayme Cunha, José Rodrigues Senna, Juvenal Osório Gomes, Lucy Marques de Souza, Luiz Fernando Fontenelle, Ma-rietta Campos, Pierre Van der Meiren, S;rgio Queiroz Duar-te, Sophia Lachs, J .. Timotheo da Costa e Zilah V. Teixeira.

Criticos: Alfred Davidson, Ant6nio Guimaries, Arnaldo Pes-soa, Bene'di c to Si lva, Car los Cas te lo Branco, Ce~­

rio de Oliveira, Florindo Villa-Álvarez, Geraldo Wilson Nu-nan, Jayme Cunha, Jesus Soares Pereira, Joáo Guilherme Ara-gão, Marialice Moura Pessoa, Noé de Freitas e Ottol_y Strauch e a Companhia Sider~rgica Nacional e o Departamen

-to Nacional de Obras de Saneamento.

Revisores: Ae'do de Carvoliva, Anna Botelho Benjamim, Antô-nio Guimaries, Arnaldo Pessoa, Augusto Martins Bahiense, Benedicto Silva, Diogo Lordello de Mello, José Mg.

ria Arante&, Jesus Soares Pereira, Juvenal Osório Gomes, Pe-dro Maia Filho e Sophia Lachs .

•

•••

forma breve, as informações que foi possível coligir, a~ lisar e sistematizar sôbre o

DEPARTAlvlENTO NAOIONAL DE ESTRADAS DE RODAGEM

Participaram na sua elaboração as seguintes

pessoas~

Pesquisa e Redação - Lucy Marques

Orítica

. Revisão

= Antônio Guimarães

Arnaldo Pessoa

Benedicto Silva

- Antônio Guimarães

José Maria Arantes

lIo PLANOS DE VUçl0

l~ Resenha Histórica • • .. .. • .. • • " .. o ~ .. 10

a) Plano Morais

b) Plano Queiroz

c) Plano Rebouças

d) Plano Bicalho

e) Plano BuJ)lões

..

20 Plano de 1890 .. " " <> f) . . ~ . . . . " . , • . . . . . . 12

r) Outros Projetos

1110 PLANO GERAL DE VIAÇÃO NACleNAL DE 1934 = SUA

REV1

SÃo E ATUALIZAÇl0

lo O Plano o " o a • .. " ~ 8

..

..

<> " 17

2. Sua Revisão e Atualização a .. " .. "

19

IV.. PLANO RODOVllRIO NACIONAL

lo Antecedentes .. " ... ". o . . . . " " .. "OI 23

a) Plano Ca trambi

b) Plano Schnoor

c) Plano da Comissão de Estradas de Rodagem

Federai~

d) Plano do Departamento Nacional de Estm=

das de Rodagens

~) plano da Inspetoria Federal de Obras Co~

3.. Evolução do PRN

v.

DoN oE"R. - SUA CRIAÇÃO E REORGANIZAÇÃO

o 28

1. Criação do Departamento Autônomo de

Estra-das de Rodagem .. ~ " a • • " .. .. .. " .. .. • 30 2. Reorganização " " " . . . " . . . . "

3,. Estrutura do DNER de acôrdo 20.164

7-XII-45 t> o .. .. lO o 'O • • • a _ 8 o ..

~ .. 31 de

" .42

4 ... Estrutura do DNER segundo o Decreto-Lei na

8.463 de 27-XII-45 . . . . ' ... 46

50

Fundo Rodoviário Nacional """... • .. ,. 54

VI. MODIFICAÇÕES NA ESTRUTURA. REALIZAÇOEs.. SITUAÇÃO

.

'" ~ o a e ·0 à • o e .. ao 58

Na segunda metade do século XIX, o aproveit~

mento industrial da máquina a vapor abalou profundamente a

vida das nações~ tanto internamente como internacionalmenteo

Pouco a pouco, porém₃ a nova conjuntura econ;mico-social

foi restaurando o equilíbrio polÍtico-militar internacional

com novas hegemonias e precedências o

Neste séculoj o aperfeiçoamento técnico do

motor de explosão veio projetar o petróleoj como a ~quinaa

-vapor projetara o carvaoo

Não foram menores as alterações de ordem

na-"

cional e internacional que esse novo engenho trouxe ao equi

líbrio do mundo o As marcas impressas na configuração social

-econômica foram mesmo maiores e mais profundas8 sendo

ain-da mais acentuaain-das na estrutura político-militar internaci2

naL

Não cabe3 certamente, num pequeno e modesto

trabalho desta espécieJ um estudo minucioso dessas

revolu=-ções~ nem das circunst~ncias que» em apenas um século~ ret!, raram nações do alto plano da "moeda forte" ou do plano das

"grandes potênCias" para relegá-las

à

incapacidade finance!,

.. - f

ra e a obscuridade politicao

O Brasil e os Estados Unidos da América do

Norte~ com mais ou menos a mesma extensão territoriaIs

da Europa civilizada, em têrmos de extensão oceânica, era

francamente favorável ao segundo. Enquanto o Brasil se

agar-rava ao litor~l de Pernambuco, Bahia, Rio de Janeiro e são

Paulo (exceção feita das "bandeiras"), impossibilitado de e~

pandir-se para o interior pela imensa muralha de pedra das

montanhas, encontravam os "pioneiros" as facilidades das pl§!:.

nicies norte-americanas, cuja marcha para o Pacifico, até a

metade do século passado, só se detinha diante das montanhas

Rochosas.

Entretanto, um simples confronto do valor c~

bial de suas moedas e de seu potencial naval, até

à

segunda

metade do século XII, mostra a sua eqt1i valência no

internacional.

,.

concerto

As imensas jazidas de carvão e a eclosão opo~

tuna do petróleo do Texas foram os fatôres decisivos do

con-traste hodierno.

* * *

~ste despretencioso exórdio cabe, aqui, Unic~

mente por pretender-se focalizar o problema dos transportes

em geral e o das rodovias em particular.

o

transporte em seu sentido econômico de "cir

culação de riquezas" deve obedecer sempre às condições nacig,

nais e, às vêzes, dentro do plano nacional, a condições reg!

onais.

Em qualquer plano, seja êle maritimo, fluvial,

3

-pode afetar, de modo vital, o preço do produto a ser

trans-portado, tem de ser examinado cuidadosamente.

Outros fatôres, como o vulto dos

investimen-tos na instalação de r~des e sua conservação,a proporção eu

tre o capital empregado e o valor das mercadorias desloca

-das, as possibilidades de desenvolvimento das ~reas intere~

sadas, a 'possibilidade dé recuperação do capital investido,

através do frete ou da taxa de ped~gio, _{e, em última instiu}

cia, as vantagens pollticas e estratégicas, não podem ser e~

tranhos aos trabalhos de um planejamento sensato.

A situação geográfica, as características do

relêvo do solo, a maior ou menor freqUência de rios naveg~­

veis, a extensão do litoral oceinico, às disponibilidadesno

, , (

que concerne aos combustiveis solidos e liquidos, o grau de

, (

-desenvolvimento da industria pesada no pa~s em questao,

de-terminam, mais que os homens do gov~rno, a tend~ncia ou pr~

ferência para tal ou qual tipo de transporte.

o

problema rodovi~rio brasileiro, de cuja s~

lução está encarregado o D.N.E.R., é muito complexo.

O relêvo do solo brasileiro, que exige, a c~

da passo, a execução de obras de engenharia car{ssimas,aim

portação de maquinaria e de material para pavimentação

ade-quada, dentro de orçamentos reduzidos, não é, certamente,t~

refa amena.

viaturas e do combustivel importado, que oneram tão pesada~

mente o frete, foram, provàvelmente, responsáveis pela

relu-tância de nossos homens públicos no tocante às rodovias e na

sua preferência pela ferroviao

R •

Ao ser descoberto o Brasil, muito precarlas e

ram as condições técnicas universaiso Estava-se, ainda,no ~

f ' ( ) p ,..

rlodo da eotecnica I o Alem desse empecilho de ordem geral~

outros havia, de ordem geográfica e politica, que muito dif!

cultavam o nosso desenvolvimento em matéria de vias de

comu-nicaçao e transporte o

Assinalamos como ponto culminante o movimento

das "bandeiras" que~ ao seguirem as trilhas dos indios»

tra-çaram as primeiras vias ~ picadas~ trilhas ou estradas - dag

do possibilidade de circulação e desenvolvimento

à

economia

nascente o Dentre os pioneiros₉ há que mencionarj no séculod~

zoito, Garcia Rodrigues PaisJ que construiu com seus próprios

recursos um caminho de são Paulo para os Campos Gerais de C.ê:,

taguazeso Lançou 9 tambémj o Caminho Novo, que partia de

Bar-bacena e tinha dois ramais: um para o arraial do Rio das Mor

tes (So João diEl-Rei) e outro para o campo de Ouro Prêtoo

Tais empreendimentos sao tanto mais relevan =

tes porquej segundo Diogo de Vasconcelos, a Estrada de Ferro

Central do Brasil e a Estrada de Ferro de Minas "perfilaram

sôbre as picadas dos bandeirantes" (2)0

= 5

-politicas~ trouxe novo ritmo de progresso o As estradas e os

transportes não poderiam deixar de sofrer a influência da

melhoria geral o Sua evolução~ contudo~ processou-se algo di

f ~

ferentemente da verificada em outros palses o Nao houve uma

"era de navegação fluvial ou de estradas de rodagem~ ante=

rior ao aparecimento da ferrovia"(3)o

Assim

é

que~ enquanto o govêrn09 em l835~ d~

rante a regência de Feijó~ cogitava das primeiras medidas

oficiais para a construção de uma estrada de ferro (Rio-Sal

vador) (4)~ apenas em 1861 se inaugurava a primeira

estra-da de roestra-dagem t~cnicamente merecedora dêsse título~ "União

e Indústria"" ligando Petrópolis a Juiz· de Fora~ num percll!:.

f

so de 144 km~ e constrw.da pela companhia do mesmo nome ~ da

qual era presidente o Comendador Mariano Procópioo Elogi=

ou-a o naturalista suÍço Ms Agassiz~ que a considerou limo

p ,

delar" na epocao Sabe-se que Mariano Procopio desejava i r

mais longe, ainda~ quando, em l852~ elaborou um plano comp~

mentar ao do Barão de Ma~, que ligava a capital do ImpériO

a seis províncias por meio da "União e Indústria", então em

projeto, e do Rio So Francisco o

Em 1846, no entanto, o acadêmico de medicina

Salatiel de Andrade Braga apresentava como tese de

doutora-do~ "Algumas considerações sôbre as estradas do Brasil e

com especialidade em Minas" ~ expondo~ em linhas gerais, os

conceitos básicos da atual polÍtica rodoviária~

"Assim, o gasto que a nação fizer com as

ro se dirijam a seus cofres ••• " (5).

Além da estrada IIUnião e Indústria",

cons-truiram-se, ainda, em 1868, a "Dona Francisca", entre a C.2,

lônia de D. Francisca (Joinville) e a Vila do Rio Negro

(146 km), e a IIGraciosall

j entre Antonina e Curitiba (130lon)

(6). Ao todo, pois, 420 km de estradas de rodagem,

enquan-to até 1864 se haviam construido 1 230 km de ferrovias,

graças a uma lei que estabelecia garantia de juros e privi

légio de zona (7). Em 1873, nova lei, ampliando os favores

concedidos, fêz com que se elevassem a 9.440 km as ferrovi

as construidas até o término do período imperial •

...

Como vemos, o governo relegava as rodovias

a segundo plano, por ser um meio de transporte moroso e

,

caro, na epoca, e apenas os particulares, despreocupados

dos orçamentos deficitários e sem o necessário conhecimento

das ponderosas razões econômicas dessa orientação,

admiti-am suas possibilidades.

Com o advento da República continuou êste

setor sem alterações sensíveis. As rodovias continuaram a

depender da iniciativa de particulares. Em 1916 realiza-se

o Primeiro Congresso Nacional de Estradas de Rodagem, sob

os aus picios do Automóvel Clube do Brasil, tendo o então

Presidente da República, Sr. Venceslau Brás) presidido a

~

sessao inaugural.

Merecem destaque trechos do discurso pron~

ciado pelo então Presidente do Automóvel Clube, Senador

- '7 ~

"A grande extensão do nosso Brasil e a

atual situação das fj.nanças brasileiras impediram a constr;!!

ção~ em breve tempo, das linhas de viação férrea

neces-sárias

à

satisfação inilud:Ível das relações de transporte."

"As estradas de rcdagem vicinais~

estadu-.

. .

.

'"

"

alS e naClonalS se lmpoemo ••• o

"ooooonão bastará construir estra.das de

fer-roo As vias férreas não podem passar por t~da a parte. É

preciso abrir, melhorar~ desenvolver as estradas de rcdagem

a que a auto-viação dá agora nova utilidade" (8) o O agora

(1916)

já impugnava o fator morosidade, permanecendo~ toda-via, como obstáculo, o custo da tonelada-quilômetro.

Não obstante tais manifestações~ a União pe~

manecia incapacitada financeiramente, limitando-se a conce=

der escassos recursos, como subvenção a iniciativas parti=

culares. Sua primeira realização foram as estradas carroçá=

veis construídas pela Inspetoria Federal de Obras Contra as

Sêcas, com o objetivo de facilitar a execução das obras que

estavam a seu cargo.

O primeiro Presidente a ocupar-se

objetiva-mente do assunto, foi o Dr. Washington

Luis,

cujo lema era:

"Governar é construir estradas" (9). Foi êle quem~ após os

empreendimentos realizados em são Paulo, iniciou no Brasil

a moderna era rodoviária. Criou, em

1926,

a Comissão Federal

de Estradas de Rodagem, que construiu as duas primeiras

no-ve meses - façanha do engenheiro Joaquim Timoteo de Olino-vei

ra Penteado - e o trecho fluminense da Rio-são Pauloo

o

govêrno provis~rio de 1930 extingue a Co=

missao para restaura-la logo depoiso Finalmente9 falta ci=

tar ainda outro pioneiro da moderna polÍtica rodoviária9 o

Sro José Américo de Almeida que9 em 1931~ traçou as dire=

trizes até hoje mantidasj com pequenas alteraçõeso

Em novembro de 1933, no V 0ongresso de

Estra-das de Rodagemj dois itens importantes constavam do temá=

rio~

= a criaçao do Departamento Autônomo de

Estradas de Rodagem;

= a comunicação rodoviária Rio=Bahiao

Ambas são hoje uma realidade!l embora o

pro-ce s so de sua execução tenha sido bastante lento !I como vere

mos nos capitulos subseqüenteso

)

f ~,..

1 Apresentamosj a tltulo de ilustraçao!l as tres grandes

épocas em que Lewis-Mumford (Tchnics and C1vilization)

dividiu a evolução geral dos transportes~

"L Eotécni~ = que vai desde os tempos pre= históricos

até ~ descoberta da máquina a vaporj em fins do século

dezoito'~ - É um largo espaço de 60000 anos em que se

passou do homem ao anima19 aos veiculos de tração anl=

malj canoas!l barcosj jangadas, e onde~ embora não hou=

vesse total ausência d~ técnica!l era esta empregada de

, t ,

=

9

=

"20 Paleotécnica ~que compreende o século dezenove:! carac~

terizado pelo emprêgo da máquina a vapor~ quer na indús

tria em geral:! quer nos diversos meios de transporte"o

~ Nos transportes terrestres predominou o ferroviário o

"30 Neotecnica ,p = que e a contemporanea,ou do seculo ç 4IrI li? vinte~

caracterizando-se pela descoberta do motor a combustão

interna e a exp1osao e o surto conseqüente do automóvel

e do aVia0 .. '"

Apud - Édison Passos = Plano Nacional de Viação e Conselho

Nacional de Transporteso Departamento de Imprensa Naci2,

na1, 1952, págso 17/18 ..

(2) Apud - "Rodovias do Brasil" - Separata do Obs. Econo e

~ ~

Fino J agosto 1947, pag.

5.

(3) Édison Passos - obo cito, páge 220

(4) Lei nQ _{101 de 3l/10/1835o}

(5) Apud - "Rodovias do Brasil" - Separata do "Obso Econo e

Fin .. ", ago de 1947, ~go 60

(6)

(7) (8)

f ' ,

Dados extra~dos de 'Edison Passos - Obo cito,pag.220

Lei nQ _{641 de 26/6/18520}

Apud - "Rodovias do Brasil", págso 11/121 ag .. 19470

O aperfeiçoamento técnico do motor de explosão e a

si-tuação de desafôgo financeiro, c~nseqüente a um

prece-dente govêrno de severas economias, de hábil ou feliz

política cambial, e, principalmente, o alto preço

atin-gido pelo nosso produto básico de exportação~ deram-lhe

II • PLANOS DE VI AÇÃO

,

1. Resenha Historica

O,primeiro a reconhecer e reclamar a

neces-sidade de um plano de viação que abrangesse todo o territ2 rio nacional foi Cristiano Benedito Otoni. No discurso

pro-nunciado quando da inauguração do primeiro trecho da

estra-da de ferro D. Pedro 11 (hoje Central do Brasil), em

1858,

disse êle:

"Subordinem-se todos os projetos ao plano ~

ral, para que os esforços de cada um não possam isolar-se e

todos tendam para um fim uniforme, para que as fôrças

soci-ais não se fatiguem e para que o principio civilizador

cir-cule sem interrupção por todo o corpo polÍtico, como o

san-gue por nossas artérias" (lO).

-

,

De entao para ca foram surgindo os trabalhos

de planejamento, como iniciativa particular. Situam-se

nes-se caso:

a) Plano Morais: - Apresentado em

1869

pelo

engenheiro militar Eduardo José de Morais, tratava do tran~

porte fluvial e tem o mérito de ser exato em suas

conclu

-soes, a ponto de servir ainda hoje como fonte de consulta0

b) Plano Queiroz: - Apresentado em

1874

ao

Instituto Politécnico Brasileiro, com o titulo "Esbôço de

um plano de viação geral para o Império do Brasil", pelo eU

genheiro Ramos de Queiroz, foi submetido ao Par]amento sem

resultado. O plano procurava articular os dois tipos de

vi-- " "

fina-lidade ligar o litoral coni,.O sertão e as capitais entre si.

Tal plano nos merece o respeito devido a

tô-das as obras pioneiras, pois figura como primeira

iniciati-va no sentido de dar uma orientação ao desenvolvimento da

viação brasileira.

c) Plano Rebouç~: - Ainda no ~esmo ano de

1874, o engenheiro André Rebouças apresentou outro plano de

viação, bastante teórico, em que procurava estabelecer li~

ção entre o Atlântico e o Pacifico. Confiante no decisivop'!

pe1 da ferrovia para a solução de graves problemas bras~lei

ros, sonhava ver o Brasil cortado de estradas de ferro, e

seu prestigio pessoal influiu poderosamente na po11tica fe~

roviária do Império.

d) Plano Bica1ho: - Sete anos mais tarde, o

engenheiro Honório Bicalho, então Chefe do Departamento de

..

Obras Publicas da Secretaria do Estado, apresentou ao Mini~

tro um plano geral de viação, que deveria acompanhar certa

lei proposta ao Parlamento pelo Govêrno Imperial. Seu plano

férreo-fluvial, mais realista que os anteriores, teve o

grande mérito de reagir contra o espirito ferroviário da

época, embora apresentasse algumas falhas de ordem técnica.

e) Plano Bulhõe s: - Elaborado em 1882 por d,!t

signaçao do 12 _{Congresso Ferroviário, tomou o nome de um}

dos membros da Comissão, engenheiro A. de Oliveira Bulhõeso

Difere do Plano Bicalho apenas pela maior importânCia qle

20 Plano de

1890

Propositadamente colocamos em evidência ês=

te plano. Trata-se do primeiro elaborado graças

à

iniciati

va oficiaL

Estava-se no inicio da Era Republicana~ ain

da sob o Govêrno Provisõrio~ quando foi baixado o decreto

nQ

₁₅₉

_{que providenciava iisôbre o modo de organização de}

um plano de viação federaliio Objetivava tal medidag deliro!

tar a competência do Governo Federal nos trabalhos de via=

ção!) assegurar a "pronta ação administrativa" para manter

a unidade política e a união comercial dos Estados e~

den-tro das possibilidades estratégicas e econômicas!)

concor-rer para o "povoamento e aproveitamento" de territ~rios

i-nexplorados (11)0 Com essas finalidades!) pois9 nomeou-se

uma Comissão composta de cinco membros₉ a qual apresentou

o "Plano de Viação Federal" nesse mesmo anoo

Conforme consta de seu Relat6rio₉ a Comis=

sao teve em mira um plano de longo alcance e para tanto

nao cogitou das disponibilidades do Tesouro no momento.

Traçou as diretrizes gerais que deveriam regular o desen=

volvimento harmônico das vias de transporteo Tentou arti=

cular o sistema ferrovi~rio com o fluvia1₉ apoiando-se o

mais possível na realidade9 de tal forma respeitando as

tendências da

é

poca9 que3 apenas com ligeiras alterações9

o plano "serviu de base para a extensão da rêde ferrovi=

portanto~ embora de maneira extra-oficial.

Contava então o Brasil com .9 500 km de fer=

rovias em tráfego. Destas~ a maior parte formava as

tributárias dos portos do Rio de Janeiro e Santos?

rêdes

como

ainda hoje. As restantes eram pequenas linhas de penetração

que serviam ~s capitais litorâneas do Norte, até Fortaleza,

afora algumas linhas do SuL

A Comissão não cuidou~ Unicamente, da>

as-pectos estratégicos e polÍticos ao elaborar o plano; teve

sempre presente também o aspecto econômico, e nem poderia

ser de outra forma num planejamento realista.

t

ela própria

quem o esclarece~ "O projeto mostra} de fato, que os traços

gerais da rêde foram lançados de maneira a franquear o esc~

amento dos produtos dos mais importantes vales do pais~

aproveitar os melhores portos do litoral e, finalmente~

fa-cilitar as correspondências interiores entre os centros

co-merciais da República} os mais ativos ou suscetiveis de se

tornarem tais" (13)0

indiscuti-veia, não foi sequer apresentado ao Parlamento e caiu no o!

vidoo Curioso} no entanto,

é

que vários decretos

ores subordinavam, ao "plano", suas decisões:

posteri-Decreto nQ _{523 de 26-6-1890 - "as linhas a}

serem concedidas pela União fariam parte de um Plano Geral

de Viaç~o, que seria organizadoooo~

pri-vilégio, garantia de juros e mais favores para o estabeleci

mento de um sistema de viação geral. ligando diversos

Esta--

..

dos da Uniao a Capital Federal".

Decreto ng _{109 de 14101892}

-11 r e gula a CO!!!

petência da União e dos Estados quanto ao estabelecimentode

vias de comunicação fluviais ou terrestres, constantes do

plano geral de viação que fôr adotado pelo Congresso".

7) Outros Projetos:

Depois de 1890, o plano continuou a sua exi~

tência "de fato 11 , por<p. e, além dos decretos referidcs,

sur-giram várias sugestões para modificá-lo, sendo algumas acei

tas e mesmo executadas.

- Uma delas é a que se refere a construção da

estrada de ferro para Mato Grosso, preocupação do Govêrno

desde o término da guerra do Paraguai, o que se deve

ao"en-genheiro Em11io Schnoor •

..

- Outra e um parecer do engenheiro Paulo de

Frontin, apresentado em 1904, que trata das estradas

Noro-este e Goiás em perspectiva. Apóia o traçado proposto pelo

engenheiro SChnoor, dando-lhe ganho de causa, com a

autori-dade indiscutfvel de sua opinião.

6

..

I A

- Em 192 , o engenheiro Jose LUJ.s Batista fez

cuidadoso estudo s~bre as estradas da época e seu ritmo de

construção, mostrando que o desenvolvimento da rêde não se

processava tão desordenadamente quanto se supunha.

Faltava-lhe apenas a coordenação dos diversos trechos, para a qual

15

-Foi essa contribuição particularmente

valio-sa, de vez que constitui, definitivamente~ a rêde nacional,

' " - ""*

tendo servido mais tarde como subs1dio a elaboraçao do

Pla-no de

1934

(de cuja Comissão participou 'o mencionado

enge-nheiro) •

- Em

outubro de

1926,

o estadista Pandi~ Ca-lógeras pronunciou uma conferência no Instituto HistóricG e

GeográfiCO do Brasil subordinada ao titulo "Meios de ColllllIli

cação no Brasil". Procurou êle traçar um sistema de

comuni--

,

caçoes, em linhas gerais, que atendesse as necessidades ec~

nômicas e pollticas do pais.

Seu trabalho, embora tratasse de todos os

tipos de transporte,: maritimo, . fluvial, rodoviário e

fer-roviário, deteve-se mais neste último. Preocupava-o a falta

de ligação terrestre entre as capitais dos Estados e

des-tas com o Rio de Janeiro. Achava possivel ligarem-se todos

,

.

~

.

os Estados do Brasil atraves de ferroV1as, com a un1ca exc~

ção do Amazonas.

Focalizou então um problema e formulou uma

hipótese, concretizada muitos anos mais tarde, durante a

Segunda Grande Guerra:

- "Por uma circunstância qualquer, admita-se

-

,

,

~

a suspensao do trafego mar1timo ao longo da costa: ficariam

isolados os Estados da Bahia at~ o Amazonas" (14) o

Em 1939

não se construira ainda a Rio-Bahia,

só terminada em meados de

19490

Felizmente para nós, a

via-ção a~rea supriu, de certa forma, tal deficiênciao Êste trâ

~

realidade~ embora nao possa~ a rigor~ ser considerado um

plano o

= Finalmente~ em 1927~ Paulo de Frontin~ em

estudo critico e hist~rico subordinado ao tema IIPolltica de

viação brasileira~ atuais r~des de comunicações~ futuras r~

des" ~ sugeriu várias medidas a que se deveria subordinar o

desenvolvimento da rêde ferroviária o

Embora visando, quase ~camente, as fer=

roviae (no que refletia o espirito da época)~ teve~ no en=

tanto, sôbre as rodovias₉ um ponto de vista diferente do

esposado pelos técnicos de então. Achavam êles ~e a

estra-da de roestra-dagem era subsidiária

à

estrada de ferroo Frontin.9

no entantoll dec1ara~ "Se não pudermos construir irnediatarnen

te essas vias férreas~ construamos estradas de rodagem,

es-tabelecendo comunicações regulares por meio de automÓveis o

É uma solução econômica (15)Jj porém não definitiva"(16).

A-f .. ~

tribula a estrada de rodagem a funçao pioneira, como

prepa-ro para a ferprepa-rovia. Tal atitude representava um passo a

frente.

Eis, em linhas gerais, o desenvolvimento dos

planos de viaçao - todos sem aprovação oficial e apoiados~

sobretudo, na rêde ferroviária o Passaremos a examinar o Pl~

no de 1934 e sua revisão em 1946~ focalizando apenas a

par-te que inpar-teressa ao nosso trabalho, para estudarmos~ a se=

P p

guir, com maior minucia~ os planos rodoviarioso

Con-,

selho Nacional de Transportes'~ - pago 29.

(11) Decreto nQ _{159 de 15-1-1890.}

(12) Edison Passos - ob. cit., pãg. 35.

(13) Apud - Edison Passos - oh. cito --pág. 36.

(14) Apud - Edison Passos - ob~ cit~ - p~g~ 40~

(15) A expressão "econ~mica" tem a Significação de

dispendiosa" para:' o erário ..No seu vex-dadeiro social a solução seria '"antieconômica" ..

(16) Apud - Edison Passos - ob. cit., pág.

42&

III. PLANO GERAL DE VIA çÃO NACIONAL DE 1

934

SUA REVISÃO E ATUAUUÇÃO

lo O Plano

"menos sentido

No dia 14 de abril de 19319 o Ministro da

Viaçã0 9 Sro José Américo de Almeida, baixou portaria3 nom~

ando uma Comissão encarregada de elaborar um Plano Gera1de

Viação Nacionalj que deveria abranger "as vias férreas3 as

rodovias e a navegação interior".

ApÓS três anos, a Comissão, constituída por

nove engenheiros, apresentou o Plano em 10 de junho de

19340 A 26 do mesmo mes, aprovava-o o Decreto ng _{24 497.}

- "

Em seu relatorio assim foram definidos os

objetivos que nortearam os trabalhos, os mesmos, aliás, da

Comissão de 1890:

"Traçar o plano geral das vias de

comunica-ção de caráter nacionalj que constituirão a rêde federalj

atender, simultâneamente, aos interêsses po11ticos,

admi-nistrativos e econômicos da União" (17).

Assim orientados, fixaram o conceito de

"troncos ou ligações de interêsse geral" (18) e planejaram

a construção de 51.076 km de vias de comunicação, das qu~

39 896 km (19) de vias terrestres, assim distribuídas:

a) nove troncos na direção norte-sul;

b) onze troncos na direção leste-oeste;

c) dezoito ligações estabelecendo comunicações entre esses ....

troncos ou entre êles e determinados pontos da

frontei-.. ra.

Não se especificava, contudo, se tais estr~

das seriam rodovias ou ferrovias, muito embora se

esclare-cesse: - " ••• tendo em vista, porém, a. extensão dos grandes

troncos, a facilidade e continuidade que aos transportes

devem oferecer e atender, além disso, às presentes

condi-ções de eficiêndia dessas duas espéCies de vias de

comuni--

-

,

caça0, a Comissao considera que so a estrada. de ferro

po-derá satisfazer, como solução definitiva, no estabelecimen

to dêsses grandes troncos" (20L

Como vemos, adotou a Comissão o ponto de

vista do Eng~ Frontin, isto é, de que a rodovia servir~

como primeira. etapa, precursora da ferroviao

o

Plano aproveitou cêrca de 54% das

fer-.

'"

rovias eXlstentes na epoca, que cobriam 33 073 km.

ferrovi 19 ferrovi

-árias foram em resumo as seguintes:

lia) Linhas previstas no plano:

Linh.as novas o • • • • • • ~ CI • • CII • • • • • • • • • • • • •

Variantes .... o • • o • o • e • • • • o • • • • • • • • o • •

b) Linhas novas não previstas no plano ••

km

2

706

512

3

218

1

083

4301

liDai, excluindo-se a parcela "variantes", ~

ga-se

à

extensão de linhas novas igual a 3

789

km"

(21).

2. Sua Revisão e Atualizaç!2

Em

1946,

o Ministro da Viação, EngQ

Mauri-cio Joppert da Silva, baixa a Portaria nQ

_19,

_de

₈

_de

ja-neiro, em que constitui uma Comissão destinada a rever e

atualizar o Plano de

1934.

o

relatório da Comissão compreendia três

partes: a primeira justificando a revisão; a segunda, apr~

sentando o plano de

1946

e o projeto de lei que o

consubs-tanciava; e, finalmente, a terceira apresentando o projeto

de lei que criava o Conselho Nacional de Transportes.

Após discorrer s;bre as excelências do

Pla-... - #li , "".

no de

1934,

relativamente as condiçoes da epoca, aponta a

Comissão os seus defeitos em relação ao momento atual:

- a preocupação de dotar as várias regiões

rodoviário ou fluvial, e

- a nao especificação da natureza das vias

terrestres~ embora considerasse a rodovia como uma primei~

ra etapa.

Além disso, apresenta :1Índa como justifica~

tiva:

o

Plano Rodoviário Nacional

de 1944

e

a

necessidade

de sua inclusão em um plano geral de viaçao~

= a evolução das condições técnic~s do tra~

çadoj quer ferro'liáriofj quer rodoviário~

~ os pron~~ciamentos de congressos técnicos

e economicos.

Faz a seguirj a Co~~ssão~ um estudo referen

te ao e5t~gio técnico e ~ açao governamental.9 chegando seguintes conclusõesg

~

as

a) 1i0 problema ferroviário não

é

tanto de

expansio das rêdes~ mas de reequipamento e coordenação com

os sistemas rodoviário e fluvial~

b) "não se justifica atualmente o acesso de

estradas de ferro a regiões econômicamente inexpressivas o

Os fatôres políticos e administrativos cederam lugar ao

fator economicoj ou ao militar em alguns casos;

c) lia. função de despertar regiões pouco

de-senvolvidas cabe

i

rodovia.o!!

A Comissão admite a exeqüibilidade do Plano

num prazo de 25 a 30 anoso Conservou o mesmo critério do

via no Plano (ver nota de rodapé nQ

8).

,

Quanto ao sistema ferroviario, conservou em

geral as diretrizes do Plano de

1934,

suprimindo algumas ~

nhas, incluindo outras e alterando a nomenclatura técnica.

No que se refere ao rodoviário, aceitou o

Plano de

1944

com as modificações introduzidas pelo

Conse-lho Rodovi~rio Nacional (houve um acréscimo de 10 590 km r~

lativamente ao PRN de

1944).

Deixamos de resumir as considerações

relati-vas ao sistema fluvial por julgá-las exorbitantes aos fins

dêste trabalhoo

Finalmente~ apresenta a Comissão as normas

técnicas que se devem observar ruLS rodovias e ferrovias,

ressalvando sejam elas aprovadas independentemente do Plano

de Viaçãoo Neste ponto demonstrou a Comissão compreender~

to bem a natural morosidade legislativao

No "Parecer e Substitutivo" do Plano Geral

de Viação Nacional, a Comissão ressalta o valor econômico

das vias que se devem incluir no Plano, colocando na seguia

te ordem os três aspectos fundamentais: o econômico, o ~­

l{tico e o de segurançAo

Como vemos, apesar de subord.inar a

das rodovias no Plano às condições est~belecidas

(nota 8)~ a Comissão cónsidera tais condições de

inclusÃo

em

1934

natureza

prete-rindo-as pelo critério econ;mico, o qual não foi incluido,

todavia., "entre as condições explicitamente

Quais as razões dêsse procedimento?

enumerada e" •

Além dessa diferença, outras há na

rrdiscri-minaçao por espécie das vias incorporada e ao Plano" e na

coexistência de sistemas de transportes "harmÔnicos, mae

independentes""

...

Em 1951 foi o Plano apresentado a câmara

doe Deputados pela Comissão de Traneporte e Comunicações.

Até oe noseos dias, ao que se sabe, não foi aprovado.

(17) ~ - "Plano Geral de Viação Nacional de 1934 - Sua

revisão e atualização". in: Rodovia - n2 120 -

feve-reiro 1950 - pág. 37.

(18) A Comissão considera como troncos ou ligações de int~

rêsse geral os que: 12) liguem a Capital Federal com

uma. ou mais cR.pitais das diversas unidades da

federa-ção; 22) liguem qualquer via de comunicação da rêde

federal a qualquer ponto de nossa fronteira; 3D) con~

tituaJll ,via de transportêir(r>iongo

dá

fronteira ou ~

raleIa a esta, a menos de 200 km de diàtancia; 4D)

14

guem entre si do1.s ou mais troncos de interesse geral

com o objetivo de estabelecer, pQr uma via mais curta, comtmicações entre duas ou mais tmidades da federaçOO;

5D) atendam às exigênCias de ordem militar.

(19)uPlano Geral de Viação Nacional de 1934 - Sua revieao

23

-(20) ~: ido nÚmero cito - p~go 38.

(21) EdilQn

Passos - ob. cit., p~g.

48.

IV. PLANO RODOVIÁRIO NACIONAL

1. Antecedentes •

Antes de analisarmos o PRN aprovado em

1944,

...

faremol breve resenha dos planos rodoviar~os que o anteced~

raJn.

_..

O surto rodoviario brasileiro teve seu marco

inici.l em

1926,

sob o gov~rno ds Washington Luís, de

quan-do datam os planos que compreendem apenas roquan-dovias.

a) Plano Catrambi - Apresentado ao 4Q _{Congresso Nacional de}

Estradas de Rodagem por Joaquim Catrambi, "Plano Geral para

... ,

a Base da Rede Rodoviaria do Bra3il".

Foi o primeiro trabalho no gênero e

consti-tula-se do traçado de "estradas federais ou troncos de pen!,

tração" e "estradas estaduais ou qe união das Estados". Ab!.

traindo-se dos demais sistemas de transporte, o Engq Catram

bi aplicou as diretrizes gerais utiliziLdas nos planos

fer-roviários, merecendo aplausos sua contribuição pelo acêrto

de algumas sugestõeso

b)

Plano Schnoor - Organizado em

1927

pelo

me

SDlO engenheiro

tro

a

futura capital do pais, localizada em Goiás. Dai se irradiaria o sistema de rodovias.

c) Plano da Comissão de Estradas de Rodagem Federais -

Ela-borado em 1927, assemelha-se ao Plano Schnoor, apesar de

mais realista. Não apresenta maior interêsse no tocante a

viabilidade.

d) Plano do Departamento Nacional de Estradas de

Rodagem-Inspirado no Plano da Comissão de Estradas de Rodagem, in~

troduziu-lhe algumas modificaçõeso Procurou lançar a mesma.

id~ia de duas linhas longitudinais~ uma de penetração e

ou-tra ~aralela ao litoralo

Vale mencionar3 nesta parte do trabalho9 ~

plano regional~ de destino muito mais objetivo que os seus

congêneres de âmbito nacional:

e) Plano da Inspetoria Federal de Obras Contra as Sêcas que,

aprovado em 1931 pelo Decreto n2 _{19 726, de 20 de}

feverei-#

ro, foi, certamente, o mais util. Constava,inicialmente, de

quatro linhas-tronco; contudo, em 1939 havia sete conr

rul-das (rul-das quais só uma não foi incluida no PRN e outr J foi

parcialmente), além de cinq'aenta estradas subsidiár:' -<os.

Como vemos, a Inspetoria lavrou um tento ne~

se mar de planos inaproveitados: ultrapassou o previsto. Tal

fato mereceria cuidadoso estudo para aplicação em futuros

planos.

2. Plano Rodovi~rio Nacional - 1944

25

-...

vado pelo governo.

Em

fevereiro de 1942 o Ministro da

Via-ção r Galo João de Mendonça Lima, pela Portaria nQ _168,

or-ganiza a Comissão encarregada de elaborar um Plano

Rodovi-~rio Nacionale

Em

novembro de 1943 é o relat~rio da

Comis

-sao entregue ao Ministro e, a 20 de março de 1944,

aprova-do pelo Decreto nQ _{15 093.}

,

Foram os seguintes os criterios estabeleci-dos pela Comissão:

- evitar superposição de rodovias aos

tron-cos ferrovi~rios principais j~ existentes ou por construir; - aproveitar os trechos das rodovias

eXis-tentes ou projetadas nos planos estaduais;

- tratar apenas das rodovias de car~ter

na-cional;

- articular, no interior do pais, a rêde r~

dovi~ria com o sistema das rotas aéreas, comerciais e pos-tais.

Em

seu relat~rio a Comissão ressalta não h~ ver até aquela data um conceito legal de estradas de

roda-gem nacionais, o que então se procurava fixar.

Assim, pois, são consideradas rodovias

na-cionais. para os efeitos do Plano Rodovi~rio:

a) as que atravessarem, total ou parcialmeQ

te, os territ~rios de duas ou mais Unidades da Federação;

) .. t

b as que se dirijam as fronteiras do pa1S

ou se desenvolvam dentro da faixa de "150 km ao longo

c) as que dêem acesso a portos marítimos,

fluviais ou lacustres, de concessão federal;

d) as que apresentarem interêsse geral:

ad-ministrativo, militar, turístico etc.;

e) as que se destinarem a ligações

~~n-ame-ricanas;

f) além dessas linhas-tronco dos itens arrt~

riores, as indispensáveis linhas transversais ou ligações

entre êsses troncos (22).

o

diploma legal que aprovou o Plano

(15.093,

de

30/111/1944),

estipulava em seu art.

2

Q

_:(23)

_"À

Comis-são criada pelo Decreto nQ

_12.747,

_de

₃₀

_{de junho ode}

_1943,

competirá estudar e submeter

à

aprovação do Govêrno o

pro-jeto de regulamentação necessária a execução do' Plano Rod2

viário Nacional.~

Tal regulamentação teria por fim estabelecer

os princIpios gerais da polftica administrativa rodoviária "quanto ao financiamento, execução e fiscalização das con!.

truções e conservação das linhas integrantes do Plano; a

indicação das linhas que deveriam ter prioridade e o

esta-belecimento das condições de prioridade; classificação das

estradas de rodagem fixando normas e especificações tecn!, ,

.

cas que as caracterizem segundo a classe a que pertencem~

,

O Plano Rodoviario consta de

27

rodovias,

assim distribuIdas:

tudinais, aproximadamente no sentido norte-sul;

"11 - quinze troncos rodovi~rios

transver-sais, sensivelmente no sentido leste-oeste;

"111 - seis ligaç(;es entre pontos

importan-tes dêsimportan-tes troncos" (24) o

Integradas nos grandes troncos,

longitudi-nais ou·transversais, estão as rodovias transcontinentais

que ligam o Rio de Janeiro às capitais do Uruguai (uma

li-nha e uma variante), Argentlna,Paraguai, BolÍvia (uma

li-nha e uma variante) e Peru.

Cabem, nesta parte do trabalho, observaçÕes sôbre o Plano Geral de Viação Nacional de 1934 e o Plano

Rodovi~rio Nacional. Para facilitar êste confronto

usare-mos as abreviaturas PGVN e PRN.

o roVN

é

um plano miato terrestre-fluvial e

d~ preponderância às ferrovias.

do:

o

FRN

é

exclusiv~nente rodov~rio.

"O PGVN tinha a extensão de 51.076 km,

sen-a) Parte fluvialYTT ••••••••••••••• ll.180 km

b) " terrestre construÍda •••• 17.775 km

c)

_"

_"

a construir •••• 22.121 km

"O PRN (1943) tem a extensão (tôda rodovi~­

ria) de 35.574 km de que est~ por construir mais da

~IV - O PGVN considerou o Oceano o eixo fUQ

damental de nossa Viação, como de fato o

é.

l

'

"0 PRN, silenciando a respeito do Oceano, s.,!

lienta o papel do Rio Amazonas como grande transver~al e

s-•

pontinea, a primeira linha em nossas comunicações (vindodo

norte para o sul), no sentido de leste-oeste."

"0 PRN apresenta uma extensão menor (cêrca

de 35.600 km) e não cogitou, como uma primeira etapa qre é,

de linhas para tôdas as regiões do pais (assim, exclui a

Amazônia ao norte do Acre); prevê~ por ora, apenas seis li

-gaçoes como as mais interessantes, no momento~ e embora

não tenha~ igualmente, cogitado dos recursos para a sua

construção, admite que o Plano possa ser realizado em um

decênio (dado que há algumas rodovias, nêle consideradas,

que estão em tr~fego e outras em construção)" (25).

Ambos os planos, no entanto, nortearam-se~

105 mesmos objetivos expressos no Relatório da Comissão do

PGVN: liA Comissão pensa qre a rêde traçada é a que pode ser

justificada como solução do problema~ levando até onde se

pode considerar razoável a previsão de futuras exigênCias

de caráter político e econômico, sôbre as vias de

comuni-cação nacionais, isto é, de interêsse geral."

3.

Evolução do PRN

Em 1944, havia mais ou menos 7.200 km das~

dovias previstas no Plano. Até 1950 construiram-se mais de

le-gais.

Assim~ por exemplo, a Lei 302 de 1948

esta-belece o programa de Primeira Urgência~ nos artigos 21 e

22, o qual

é

ampliado quatro anos-mais tarde pela lei 1787

de ~O de dezembro.

As modificações do PRN foram incorporadas

pela Comissão de 1946 que as incluiu no PGVN, e resultaram

do exame de 66 emendas e 24 subemendaso Com tais

altera-ções a rêde rodovi~ria passar~ de 36l(O km aproximados

pa-ra mais ou menos 61.0c0 kmo

Sugere-se ~ também, em atenção "aos aspectos

s~cio-econ~micos e geo-politicos", a inclusão de mais um

ponto de irradiação~ além da Capital da República: - a

ci-dade de são Pauloo

(22) Boletim do DNER - nQ _{7/1949 - pág. 21.}

(23) Decreto nQ _{12 747 de 30-6-43 (D.O. de 2-7-43).}

(24) Boletim do DNER - n2 _{12/1952 - pág. 26.}

(25) Ligeiro confronto entre os aspectos fundamentais do

P1anoG8ra1 de Viação Nacional (1934) e os PRN (1944)

v. -

D.N.E.R. - SUA CRIAÇÃO E REORGANIZAÇÃO

1. w.a..ção do Departamento AutÔnoIOO de Estradas de Rodagem~

Em

1937

a Comissão de Estradas de Rodagem tra~

formou-se em Departamento autÔnomo

(26).

Juridicamente

tra-tava-se de uma descentralização dentro do serviço, de vez qte

o novel Departamento permanecia subordinado ao Ministério da

Viação e Obras P~blicas e não dispunha de autonomia firiancei

ra. O "autÔnomo", portanto, servia apenas como titulo.

Seriam s~~s funções:

a) planejar (com aprovação do Parlamento - exi~

tente apenas na letra da Constituição de

1937);

b) construir e conservar as estradas de rodagem

nacionais, inclusive postes;

c) regulamentar uniformemente o tráfego

rodovi-ário interestadual (com aprovação do Poder Executivo);

d) fiscalizar e policiar as estradas nacionais,

quer diretamente, quer por delegação aos estados

veis;

,

responsa-e) realizar, patrocinar ou auxiliar congressos

de estradas de rodagem nacionais e representar-se nos

inter-nacionais;

f) dar informações técnicas ao govêrno;

g) desenvolver a viação de rodagem e, finalmen-te,

31

-projetar a r~de geral de estradas de rodagem no pais.

Segundo a lei que o criou" o regulamento do

DNER. seria baixado seis meses ap~s a publicação daquela.

Sabe-se, no entanto, 4ue tal regulamento j~

foi elaborado. Num estudo de "O Observador Econômico e

Fi-nanceiro", diz o articulista: "Mas a atuação do -Dep1rtamen~

to Nacional de Estradas de Rodagem, apesar de tudo, mais p~

, ,

deria ter realizado ate

1945,

eis 4ue a verdade esta em ~~

num periodo de

8

anos~ construiu apenas

1.519

quilômetrosde

rodovias, desarticuladamente, por falta de uma organização

interna adequada, bem como por outros erros de

orientação.-,

-

,

"Sem plano previo, sem estruturaçao tecnica em

,ordem para uniformizar o padrão das estradas federais,

des-,

. provido de programas anuais de trabalho e ate de

regulamen-to, não dispondo de plano de distribuição ordenada de servi

ços, tanto que não havia divisões, seçÕes e distritosJI o D~

partamento Nacional de Estradas de Rodagem não pôde

reali-zar trabal}1Os com uniformidade e economia" (27).'

Como vemosJl a criação do Departamento foi

pou-co além de nominal, não cuidando de sua organização, nem de fato, nem de direito.

2. Reorganização.

A

O final de

1945,

sob o governo Linhares, cara~

terizou-se por brU6~as modificações do

bNEa,

de vez que ~

di-versas. Ambos reorganizaram o Departamentoo O primeiro 9

baixado a 6 de dezembro (28)J considera-o órgão integrante

do Ministério de Viação e Obras PÚblicas J diretamente su=

bordinado ao Ministro de Estado~ tendo por finalidade a

construção y conservação} melhoramentos e pOlicia das estr~

das de rodagem federais o Sua competência e estrutura₉

fi-xou-as o Regimento aprovado a

7

de dezembro (29).

O segundo, baixado onze dias depois

(30)..

a=

pós v~rios q,onsideranda~ estabelece que o Departamento~ neU tidade subordinada diretamente ao Ministro dá Viação e

O-bras Públicas,

é

erigido em pessoa jurídica, com autonomia

administrativa e financeira~ e passa a reger-se pelas

dis-posições do presente Decreto-leill_•

As razões de tal disparidade permanecem algo

" nebulosas~ uma vez que todos os artigos e reportagens so-bre o Departamento silenciam a êsse respeito. A separata

de "O Observador Econômico e Financeiro" ~ de agôsto de 1947_J

dedicada às "Rodovias do Brasil", considera o Dl.

8.309

a-(

-penas como velculo para a regulamentaçao da entidade

cria-da oito anos antes. Tocria-davia a ementa do decreto-lei reza

textualmente: "Reorganiza o Departamento Nacional de Estr~

das de Rodagem e dá outraS providências"J donde se conclui

que sua finalidade ia mais além da que lhe atribuiu o art!

culista, e nem se justifica fôsse aprovado um regimento em

tudo contrário

à

reorganização do Dl.

8.463

e anterior a

êle. O Sr. Adalberto Mario Ribeiro, em artigo publicado na

33

-o desenv-olviment-o legislativ-o d-o Departament-o -omite aquêle

decreto-lei, passando da lei que o criou para o segundo d~

creto que o reorganizou. Neste artigo há, contudo~ um item

onde

é

possível encontrar a chave para a solução do probl~

ma. Trata-se da transcrição de um trecho, extraído de

pu-blicação do DNER~ - segundo o autor - que aprecia o

proje-to de criação do Departamenproje-to.

"Foi êsse importante estudo submetido durante

largo tempo

à

apreciação do Ministério da Fazenda que, de

acôrdo com o'critério da supressão de fundos especiais, ~

;,;.

recia opor-se

à

autonomia financeira do Departamento

con-,.,

• , I '

cordando, no entanto, mais tarde, com uma formula interme=

diária desta autonomia, condicionando-a, porém,

à

restri-ção de que a definirestri-ção das fontes de receita da caixa 'rodo

vi~ria f"ôsse'estabelecidaem lei posterior'" (31).

Aí encontramos, talvez, a resposta para a

im-.' ,

posição de uma autonomia titular apenas. Resta-nos

conclu-ir, no entanto, que poderosa influência fizera o

Ministé-rio da Fazenda' mudar de opinião, concordando, "mais tarde'"

t·

- i sto é, onze dia s depois - "com uma f ~rmula intermedi,i

ria dessa autonomia".

Após várias investiga,ções obtivemos a respo~

ta - inicialmente, através de font~s não oficiais, embora

fidedignas: ao Estado-Maior do Exército interessava a aut~

nomia do: Departamento. Posteriormente tal informação