A GESTÃO COMPARTILHADA DE ÁGUAS TRANSFRONTEIRIÇAS, BRASIL E COLÔMBIA.

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A GESTÃO COMPARTILHADA DE ÁGUAS TRANSFRONTEIRIÇAS,

BRASIL E COLÔMBIA

the shared management of transboundary waters, Brazil and Colombia

Christian Ricardo Ribeiro *

Oscar Buitrago Bermúdez **

Antonio Cezar Leal ***

Resumo

A complexidade que envolve o uso racional das águas nas ações de natureza internacional torna indispen-sável o estabelecimento de regras norteadoras que possibilitem a conciliação harmoniosa dos interesses particulares dos Estados envolvidos. Assim, este trabalho se propõe a analisar o gerenciamento das águas transfronteiriças de Brasil e Colômbia, países que se destacam por sua significativa disponibilidade hídrica e por compartilharem águas da Bacia Hidrográfica Amazônica. Para tanto, analisa-se o arcabouço legal e o arranjo institucional da gestão de recursos hídricos específicos destes países, buscando-se reconhecer as congruências e divergências existentes, bem como os possíveis avanços e desafios para o gerenciamento sustentável das águas transfronteiriças de Brasil e Colômbia, inclusive levando-se em conta a trajetória já percorrida por esses países no que tange à questão, destacando-se aí o Tratado de Cooperação Amazônica.

Palavras-chave: Águas transfronteiriças; Bacia Amazônica; Gestão compartilhada.

Abstract

If in the internal area of the States the complexity that wraps the rational use of the waters is enormous, in the actions of international nature the formulation of rules becomes necessary to make possible the harmonious conciliation of particular interests of the involved States. This study aims to analyze the management of transboundary waters of Brazil and Colombia, countries that stand out for their significant water availability and because they share the waters of the Amazon Basin. For this proposal, we intend to analyze the legal framework and institutional arrangements of water resource management specific to these countries, trying to recognize the consistencies and divergences, as well as the challenges and possible improvements in the sustainable management of transboundary waters of Brazil and Colombia, even taking into account the path followed by the two countries regarding the issue, especially around the Amazon Cooperation Treaty.

Key words: Transboundary waters; Amazon Basin; shared management

Resumen

Si en el ámbito interno de los Estados la complejidad que envuelve el uso racional de las aguas es grande, en las acciones de naturaleza internacional será indispensable el establecimiento de reglas orientadoras que posibiliten la conciliación armoniosa de los intereses particulares de los Estados involucrados. Así, este trabajo se propone analizar la gestión de las aguas transfronterizas compartidas por Colombia y Brasil, paí-ses que destacan por su significativa disponibilidad hídrica y por compartir aguas de la cuenca hidrográfica Amazónica. Para ello, se analiza la estructura legal e institucional de la gestión de los recursos hídricos específicos de estos países, buscando reconocer las congruencias y divergencias existentes, así como los posibles avances y desafíos para la gestión sustentable de las aguas transfronterizas de Brasil y Colombia, inclusive teniendo en cuenta la trayectoria ya realizada por esos países en lo que tiene que ver con el tema, destacándose el Tratado de Cooperación Amazónica.

Palabras-clave: Aguas transfronterizas; Cuenca Amazónica; Gestión compartida.

(*) Master in Geography from Universidade Estadual Paulista - Avenida Eugênio do Nascimento, s/n.°, Juiz de Fora (MG), Brazil. Zip Code: 36038-330. Phone: (+55 32) 3239-3700 - christianric@hotmail.com

(**) Professor Ph. D. of Universidad del Valle - Ciudad Universitaria, Calle 13 # 100 - 00, Edificio 38 - Departamento de Geografía, Cali, Colombia. Phone: (572) 3212189 - osbube@yahoo.com

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Mercator, Fortaleza, v. 14, n. 2, p. 99-118, mai./ago. 2015. RIBEIRO, C. R.; BERMUDEZ, O. B.; LEAL, A. C.

INTRODUÇÃO

A grande problemática da escassez de água em boa parte do mundo está relacionada, entre outros fatores, com a desigual distribuição dos recursos hídricos em relação à concentração

po-pulacional. Nesse sentido, destaca-se a América Latina, subcontinente privilegiado em termos de disponibilidade hídrica, porém não isento dos problemas relacionados à gestão dos recursos hídricos no planeta. A América Latina é a região do mundo que apresenta a mais confortável relação entre disponibilidade hídrica (em 1.000 m3) e número de habitantes. A América do Sul concentra 6% da população e 26% da disponibilidade hídrica mundiais (UNESCO, 2004).

A América do Sul abriga ainda alguns dos países mais ricos em água de todo o mundo. Entre

eles, encontra-se o Brasil, que ocupa a primeira colocação mundial em termos de descargas dos rios (6.220 km3/ano), e a Colômbia, país que ocupa a oitava colocação mundial nesse quesito (1.200

km3/ano). Além disso, ambos são classificados como países de potencial hídrico rico (entre 10.000 e 100.000 m3/hab./ano) e nível de uso baixo (entre 100 e 500 m3/hab./ano) (MARGAT, 1998). Sobre esses dois países é que se volta a atenção desta pesquisa.

O Brasil, país de dimensões continentais e de grande diversidade de biomas, possui um terri

-tório de 8.514.876,599 km2 e uma população de 190.732.694 habitantes, segundo dados do Censo Demográfico de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O clima úmido predominante em grande parte do país propicia a manutenção de uma rede hidrográfica densa e constituída por rios de grande volume de água. O país destaca-se no cenário mundial em função da descarga de água doce dos seus rios, cuja produção hídrica é de 177.900 m3/s. Quando somada aos 73.100 m3/s do restante da Bacia Amazônica em outros países, representa 53% da produção de água doce do continente sul-americano (334.000 m3/s) e 12% do total mundial (1.488.000 m3/s) (COSTA, 2007, p. 06).

A Colômbia, estrategicamente localizada no centro do continente americano, possui um

terri-tório de 1.141.748 km2 e uma população de 45.508.205 habitantes, segundo dados do Censo De

-mográfico de 2005 do Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE). Em função de localização geográfica e de suas condições de relevo, conta com uma precipitação media anual próxima a 3.000 mm, muito superior à media mundial de 900 mm e aos 1.600 mm de média da América do Sul. Tal precipitação equivale a um volume anual de água de 3.425 km3, dos quais 61%

convertem-se em escoamento, gerando um volume anual de 2.113 km3, com vazões que variam

de 1 a 100 l/s/km2. São necessários apenas 40% da oferta hídrica para manter os ecossistemas e preservá-los (MINISTERIO DO MEIO AMBIENTE, 2003).

A Colômbia e o Brasil apresentam uma quantidade similar de recursos hídricos renováveis

totais por habitante. No entanto, existe uma grande diferença nas condições desses recursos entre os dois países. Observando-se a Tabela 1, verifica-se que 34% das águas do Brasil provêm de outros países, enquanto na Colômbia estas correspondem a apenas 1%. Já a quantidade de água que sai do Brasil é de 6%, enquanto que para Colômbia esse valor é de 50%. Dessa análise se depreende que o Brasil tem um nível médio de dependência hídrica, ao passo que a Colômbia pode ser considerada

um país produtor de água.

Brasil e Colômbia, juntamente com outros seis países da América do Sul, compartilham uma das maiores bacias hidrográficas do mundo, a do rio Amazonas, com uma superfície de aproxima -damente 7.050.000 km², em sua maioria coberta pela Floresta Amazônica. Ainda que não existam bases legais sólidas que obriguem os países a realizar acordos para o planejamento e a gestão

in-tegrados de bacias hidrográficas transfronteiriças, o que existe atualmente de mais concreto nesse

campo são as boas intenções plasmadas em acordos bilaterais ou multilaterais entre os países, os

quais muitas vezes não têm efeito vinculante com as políticas estatais (DOUROJEANNI, 2010). A Bacia Hidrográfica Amazônica é tema de interesse comum a oito países sul-americanos cujos limites soberanos de seus territórios estão a ela superpostos. Por isso, esses oito países firmaram, em

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Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), encarregada de coordenar os procedi -mentos e dinamizar a execução de decisões comuns tomadas por esses países em relação à região.

A criação de uma estrutura comum por esses países se reveste de especial relevância

quan-do se leva em conta que a bacia hidrográfica, já há algum tempo, vem senquan-do aquan-dotada em toquan-do o mundo como a unidade de planejamento e de gestão de recursos hídricos. Os fluxos naturais não

obedecem aos limites estabelecidos pelas sociedades humanas, o que nos permite concluir que as

atividades desenvolvidas nas áreas situadas a montante do limite afetarão de maneira significativa a

qualidade e a quantidade das águas a jusante do mesmo. Interpretar o rio e a sua bacia de drenagem

como uma unidade integral acarreta considerar que a linha artificial desenhada para estabelecer territórios de diferentes países deve exercer um papel menos significativo no planejamento e na gestão integral das águas transfronteiriças. Sendo assim, um desafio para as autoridades de países

vizinhos diz respeito à construção de foros comuns de governabilidade e de governança, permitindo

a administração adequada das bacias hidrográficas transfronteiriças, garantindo sua conservação e

preservação integral e evitando a perda dos recursos.

Tabela 1 – Disponibilidade de recursos hídricos renováveis no Brasil e na Colômbia

País Brasil Colômbia

População (habitantes). 180.654.000 44.914.000

Taxa de precipitação (mm/ano) 1.800 2.600

Volume TARHR (km2_/ano) _8.233 _2.132

TARHR per capita 2000 (m3_/ano) _48.314 _50.635

TARHR per capita 2005 (m3_/ano) _45.570 _47.470

Águas superficiais (% TARHR) 66 99

Águas subterrâneas (% TARHR) 23 24

Superposição (% TARHR) 23 24

Águas que entram no país (% TARHR) 34 1

Águas que saem do país (% TARHR) 6 50

Uso total (% TARHR) 1 1

Obs.: TARHR (Total Atual de Recursos Hídricos Renováveis); reflete os recursos hídricos em teoria disponíveis para

o desenvolvimento procedentes de todas as fontes dentro de cada país.

Fonte: UNESCO (2008).

Portanto, a celebração de acordos regionais ou locais em áreas transfronteiriças exige o co

-nhecimento prévio dos sistemas de gerenciamento dos recursos naturais dos países envolvidos,

o inventário dos recursos transfronteiriços e a comparação dos marcos jurídicos e institucionais

relacionados ao gerenciamento dos recursos hídricos, possibilitando a prevenção de conflitos e a

otimização e a repartição igualitária dos ganhos para as suas respectivas populações.

A gestão ambiental e o gerenciamento de recursos hídricos no Brasil e na Colômbia

Os sistemas de gestão ambiental e de gerenciamento de recursos hídricos do Brasil

A Lei Federal n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, foi a responsável por instituir o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), composto pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como das fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e pela melhoria da

qualidade ambiental no Brasil. Em termos de organização político-administrativa, o Brasil constitui

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constitui o arcabouço institucional da gestão ambiental no Brasil. O SISNAMA é composto pelos seguintes órgãos: Conselho de Governo (órgão superior), Conselho Nacional do Meio Ambiente (órgão consultivo e deliberativo), Ministério do Meio Ambiente (órgão central), Instituto Brasilei

-ro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (órgão executor), órgãos ou entidades

estaduais (órgãos seccionais) e órgãos ou entidades municipais (órgãos locais).

O Artigo 4.° definiu os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, entre os quais se

incluem o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; o zoneamento ambiental; a avaliação de impactos ambientais; o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; a cria-ção de áreas protegidas; o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente; as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou

correção da degradação ambiental; e instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão

ambiental, seguro ambiental e outros.

Ainda que seja importante reconhecer os vários e significativos avanços já realizados no Brasil no âmbito da temática ambiental, principalmente a partir da promulgação da Política Nacional do Meio Ambiente e da implementação do Sistema Nacional do Meio Ambiente, não se pode deixar de destacar que um dos maiores desafios a serem enfrentados pelo país diz respeito à necessária

integração entre o sistema de gestão ambiental e o sistema de gerenciamento de recursos hídricos.

Na verdade, a separação e a fraca integração entre os dois sistemas encontram suas origens na pro -mulgação do primeiro marco legal relevante para a gestão das águas no Brasil, o Código de Águas,

de 1934 (Decreto Federal n.º 24.643/1934). Apesar de antigo e criticado pela incitação à gestão

setorial da água, o Código foi pioneiro ao estabelecer alguns conceitos e instrumentos atualmente concebidos como modernos, tais como a cobrança pelo uso da água (princípio do usuário-pagador;

Artigo 36, parágrafo 2.°), o princípio do poluidor-pagador (Artigo 110), a outorga de direito de uso

do recursos hídricos (Artigo 43), o uso prioritário da água para abastecimento público (Artigo 36)

e o uso múltiplo das águas (Artigo 51, alínea a). Para a época, o Código de Águas estabeleceu uma

política hídrica bastante moderna e complexa.

O Código foi instituído no momento em que o Brasil realizava a transição de uma economia

primário-exportadora para uma economia urbano-industrial e necessitava incrementar a produção

de energia hidrelétrica para abastecer e dinamizar o processo de industrialização, razão pela qual pode-se afirmar que, “apesar de muito avançado para a época, o Código acarretou uma subordinação da gestão da água aos interesses do setor de energia elétrica, em prejuízo da gestão integrada dos recursos hídricos” (MAGALHÃES JÚNIOR, 2007, p. 122).

A influência dos processos mundiais vinculados à proteção ambiental refletiu-se de forma lenta e

gradual no Brasil, especialmente no que concerne à preocupação com a preservação e a conservação dos recursos hídricos, em seus aspectos quantitativos e qualitativos. A redemocratização e a tomada

de consciência da degradação ambiental no âmbito internacional contribuíram de forma significati -va para que a temática ambiental adquirisse relevância no país a partir da esfera estatal. Assim, na

Constituição Federal de 1988, a temática ambiental ganha um capítulo específico, fundamentado no princípio geral de que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coleti

-vidade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988). A Constituição Federal de 1988 refletiu, portanto, a modernização do debate ambiental no Brasil, afirmando que a conservação do meio ambiente está diretamente ligada ao processo de desenvolvi -mento. A Constituição fundamentou legalmente o gerenciamento da água no Brasil, determinando o regime jurídico dos cursos d’água e as competências legislativas e administrativas das unidades

da federação. Setti (2005, p. 151) acredita que a Constituição Federal de 1988 elevou os recursos

hídricos a uma condição de especial cuidado, conforme se pode depreender a partir do número de artigos que abordam o tema, destacando-se os artigos 20, 21, 22, 23 e 26. Entre esses, destaca-se o artigo 22, que conferiu à União a competência de instituir sistema nacional de gerenciamento de

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Em uma década na qual se iniciaram os debates sobre a necessidade de uma política e um

sistema de gestão da água no país, a Constituição sacramentou o domínio público da água no Brasil

(águas federais e estaduais) e estabeleceu a bacia hidrográfica como unidade territorial de base para o planejamento e a gestão de recursos hídricos. Esse é um aspecto importante, pois, atualmente, um dos principais instrumentos para a operacionalização dos Comitês de Bacias Hidrográficas de rios de domínio da União refere-se ao fato de que, “na prática, a questão da dominialidade das águas tem-se constituído em um grande desafio para a implementação da gestão de recursos hídricos em

bacias compartilhadas pela União e pelas unidades da Federação e uma grande oportunidade para

o exercício do Pacto Federativo” (MMA, 2006, p. 51).

Em 1997 foi promulgada a Lei Federal n.º 9.433, instituindo a Política Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, organizando o setor de planejamento e gestão da água no país. A Constituição Federal de 1988 já havia previsto a compe

-tência da União para a criação desse sistema. A Lei das Águas, como ficou conhecida, refletiu “a

crise institucional e ambiental derivada do histórico de uso irracional, degradação da qualidade da

água e rarefação dos estoques hídricos no país” (MAGALHÃES JÚNIOR, 2007, p. 134). O para -digma de aumento contínuo da oferta da água e de combate aos problemas ambientais com base em medidas paliativas motivou a busca da modernização da gestão da água.

A Política Nacional de Recursos Hídricos estabelece, em seu Artigo 3.°, algumas diretrizes gerais para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, entre as quais destacam-se

aquelas que se referem à articulação da gestão de recursos hídricos com outros setores, especialmente a gestão ambiental, os setores usuários, o uso do solo e os sistemas estuarinos e as zonas costeiras.

Muñoz (2000, p. 17) afirma que esses temas não têm sido suficientemente abordados no debate que visa obter subsídios para a regulamentação da Lei Federal n.° 9.433/1997 ou para aperfeiçoar a legislação vigente; porém, reconhece também que os mesmos são fundamentais para o sucesso

na implementação concreta da política de recursos hídricos por tratarem-se de aspectos ditos de coordenação horizontal no processo de planejamento e gestão.

A abordagem da integração entre a gestão ambiental e a gestão de recursos hídricos parece ser

inevitável na medida em que os últimos constituem recursos ambientais. Assim reconhece a Lei Federal n.° 6.938/ 1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), ao incluir entre os recursos ambien

-tais, em seu Artigo 3.°, a atmosfera; as águas interiores, superficiais e subterrâneas; os estuários; o mar territorial; o solo; o subsolo; os elementos da biosfera; a fauna e a flora. Por isso, muitos entendem que a gestão de recursos hídricos deveria ser parte da gestão ambiental exercida através do SISNAMA. Porém, esse entendimento não é generalizado. Ainda hoje, não raramente, mas principalmente na linguagem comum, a gestão ambiental é entendida num sentido estrito. Muñoz (2000, p. 18) destaca que a gestão ambiental é praticamente identificada ao controle da poluição e à proteção da fauna e flora; sendo assim, assuntos tais como a administração de conflitos de uso e a cobrança pelo uso da água não seriam de competência do SISNAMA.

Mesmo levando-se em conta que o processo de gestão das águas no país seja recente, o que

faz com que muitos ganhos e acréscimos possam ser reconhecidos apenas daqui a alguns anos, muitos identificam a ausência de estratégias, ainda que futuras, para que se implemente uma gestão integrada e compartilhada dos interesses comuns que subsistem numa bacia hidrográfica, fruto das limitações econômicas, financeiras, técnicas e institucionais dos agentes locais e da instabilidade conjuntural, fiscal e social do país (GRISOTTO e PHILLIPPI JÚNIOR, 2003, p. 02).

A especialização da gestão de recursos hídricos em um sistema próprio constitui um avanço.

Porém, deve-se ressaltar que a lei, ao prever a criação de agências de bacia hidrográfica como órgãos

executores da política de recursos hídricos, permitiu a instituição de um órgão com competências semelhantes às dos municípios, pois a esses últimos compete à gestão do território municipal. Sendo

assim, ressalta-se que “o desafio posto é encontrar mecanismos que possibilitem a integração das

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todas as ações a serem implementadas para a melhoria da quantidade e da qualidade da água terão

que ser realizadas no território municipal” (FARIA, ROCHA E GOMES, 2007, p. 06). O sistema de gestão ambiental da Colômbia

Na Colômbia não existe uma estrutura independente que gerencie unificadamente a água; no entanto, é possível identificar diversas normas que estabelecem ações sobre esse recurso. É possível identificar-se responsáveis e responsabilidades, níveis de ação, instrumentos e procedimentos que,

atuando em conjunto, permitem expor estruturas coerentes com as políticas nacionais, ainda que não estejam relacionadas entre si. A gestão da água na Colômbia obedece a políticas ambientais emanadas do Estado, que se desenvolvem em normas de caráter setorial, vertical e descendente, o que se explica pelo fato de o país se organizar político-administrativamente em uma república unitária, na qual a soberania não está dividida, existindo um único centro de poder que toma todas as decisões políticas e possui o monopólio da elaboração das normas jurídicas aplicáveis em todo

o território e a todo cidadão. A Constituição Política de 1991 indicou a descentralização como um mecanismo para o desenvolvimento regional, mas esse é um processo que avança e retrocede com as mudanças de governo. Também se reconhece uma alta fragmentação da institucionalidade devido às contínuas transformações das estruturas institucionais, o que é resultado das recentes tendências de modernização do Estado, fato que traz dificuldades para dar coesão à gestão pública, tanto ver -ticalmente como horizontalmente.

As duas últimas décadas do século XX trouxeram para o país fortes reformas políticas que ficaram registradas na Constituição Nacional de 1991. As diferentes conferências e acordos inter -nacionais assinados pelo país orientam a nova forma de agir na gestão ambiental. Existem aproxi-madamente 60 artigos na Constituição que tratam da temática ambiental e dos recursos naturais,

mas o fundamental é que se reconhece o direito ao ambiente sadio como um direito coletivo, se

estabelece a função social e ecológica da propriedade e se atribui ao Estado e aos particulares a

responsabilidade pela proteção das riquezas naturais da Nação (MINAMBIENTE, CVC, 2002). A Constituição Política Nacional de 1991 define as responsabilidades do Estado e as atribui -ções dos diferentes entes territoriais. Em termos gerais, a Constituição exige do Estado a garantia

da sustentabilidade dos ecossistemas e dos recursos naturais: é dever do Estado proteger a diversi -dade e integri-dade do ambiente, conservar as áreas de especial importância ecológica e fomentar a

educação para o alcance destes fins (Artigo 79); o Estado planejará o manejo e aproveitamento dos

recursos naturais, para garantir seu desenvolvimento sustentável, sua conservação, restauração ou

substituição. Além disso, deverá prevenir e controlar os fatores de degradação ambiental, impor as sanções legais e exigir a reparação dos danos causados. Da mesma forma, cooperará com outras

nações na proteção dos ecossistemas situados nas zonas fronteiriças (Artigo 80); o bem-estar geral e a melhoria da qualidade de vida da população são responsabilidades sociais do Estado. Será objetivo fundamental de sua atividade a solução das necessidades não satisfeitas de saúde, de educação, de saneamento ambiental e de água potável (Artigo 366).

Apesar de não estar claramente expresso na Constituição Nacional de 1991, a água na Colômbia sempre foi considerada um recurso natural, mas destaca-se também a sua relevância em condições de potabilidade, necessária ao bem-estar social (MINAMBIENTE, CVC, 2002). Em função do tipo de organização político-administrativa do Estado colombiano, a água é gerida tanto em âmbitos setoriais quanto em âmbitos territoriais. Setorialmente, sua gestão cabe principalmente ao Ministério do Ambiente, Moradia e Desenvolvimento Territorial (MAVDT), mas também possuem responsa

-bilidades os ministérios de Segurança Social, Agricultura e Desenvolvimento Rural, entre outros. Baseando-se no Artigo 80 da Constituição Nacional, foi promulgada a Lei n.° 99 de 1993, a qual organiza o setor ambiental do país e cria o Sistema Nacional Ambiental (SINA), estabelecido

a partir do ciclo de gestão baseado nas tarefas coordenadas de conhecer, planejar, executar e avaliar.

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instituições que permitem a execução dos princípios gerais ambientais contidos na Lei n.° 99/1993. Para tanto, foi criado um Ministério encarregado de formular e dirigir as políticas ambientais a partir das informações científicas, cinco institutos de pesquisa que geram conhecimento científico,

34 corporações autônomas regionais e de desenvolvimento sustentável (CARs) e quatro unidades

ambientais dos maiores centros urbanos. Também fazem parte do SINA as entidades territoriais do país, isto é, departamentos, distritos, municípios e territórios de grupos étnicos que tenham funções de execução. (MINAMBIENTE, CVC, 2002). Além disso, o SINA incorpora as instituições esta

-tais de controle, como o Organismo Nacional de Controle. A Contraloria General de la República (CGR) é o máximo órgão de controle fiscal do Estado. Como tal, tem a obrigação de viabilizar o

bom uso dos recursos e bens públicos e contribuir para a modernização do Estado, mediante ações

de melhoria contínua das distintas entidades públicas. Poder-se-ia dizer que a estrutura estatal mais envolvida no planejamento e na gestão dos recursos hídricos é o setor ambiental.

Na esfera nacional, o MAVDT é o órgão encarregado de formular a política nacional ambien

-tal e definir as políticas e regulações sobre a recuperação, conservação, ordenação, uso, manejo e aproveitamento dos recursos naturais e do meio ambiente da nação. Por isso mesmo, cabe ao Ministério funções de regulação de caráter geral para a restauração e recuperação dos recursos

naturais, redução da poluição dos recursos hídricos e conservação, preservação e manejo do meio

ambiente. Além disso, é responsável por estabelecer limites máximos permissíveis de emissão, descarga, transporte ou depósito de substâncias, produtos, compostos ou qualquer outra matéria

que possa afeitar o meio ambiente ou os recursos naturais renováveis; do mesmo modo, a ele cabe proibir, restringir ou regular a fabricação, distribuição, uso, disposição ou despejo de substâncias

que causam a degradação ambiental (Artigo 5, numeral 25) e determinar os fatores de cálculo e fixar

a quantidade tarifaria mínima das taxas de uso e aproveitamento dos recursos naturais renováveis

(Artigo 5, numerais 29 e 30).

No âmbito regional, as Corporações Autônomas Regionais constituem a máxima autoridade ambiental na área de sua jurisdição e também são as executoras das políticas, planos, programas e normas delineadas pelo MAVDT e, portanto, são as responsáveis pela administração, uso sustentável,

aproveitamento, proteção, vigilância e controle dos recursos naturais renováveis, entre eles a água, atividades estas que devem realizar em colaboração com as entidades territoriais de sua jurisdição,

isto é, departamentos, municípios e entidades territoriais indígenas.

A Lei n.° 99/1993 confere às Corporações algumas funções de máxima autoridade ambiental

na área de sua jurisdição (Artigo 31, numeral 2). A mesma lei estabelece ainda que as Corporações são de caráter público e estão integradas por entidades territoriais que, pelas suas características,

constituem geograficamente um mesmo ecossistema ou conformam uma unidade geopolítica, biogeográfica ou hidrográfica. Elas estão dotadas de autonomia administrativa e financeira e patri -mônio próprio e constituem pessoas jurídicas. Estão encarregadas pela lei de administrar, dentro de sua área de jurisdição, o meio ambiente e os recursos naturais renováveis e de fomentar o seu

desenvolvimento sustentável (Artigo 23 da Lei 99/1993). Atualmente não estão adstritas nem vinculadas ao ministério, nem a nenhuma entidade de ordem nacional; no entanto, a autonomia financeira depende da designação de recursos que os diferentes membros do conselho diretivos lhe outorguem (PONCE, 2000).

O território colombiano encontra-se dividido para a sua administração em Departamentos, Distritos, Municípios e Entidades Territoriais Indígenas, os quais têm pouco grau de liberdade no que tange ao gerenciamento de seu território. Dentro destes limites, as entidades territoriais têm

autonomia para governar-se por autoridades próprias, exercer as competências que lhes corres-pondam, administrar os recursos e estabelecer os tributos necessários para o cumprimento de suas

funções e participar das rendas nacionais (Artigos 286 e 287 da Constituição Política da Colômbia). Segundo MIMABIENTE/CVC (2002, p. 108), os instrumentos de gestão ambiental se defi

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atividades dirigidas ao alcance dos objetivos propostos pelo Sistema Nacional Ambiental”. Como

não existe uma estrutura exclusiva para gerenciar os recursos hídricos do país, considera-se que os diferentes instrumentos propostos para administrar o meio ambiente são os mesmos para se utilizar

na gestão dos recursos hídricos. Os instrumentos de gestão ambiental usados na Colômbia são de

vários tipos: de comando e controle, baseados em normas que regulam o par coerção-sanção; admi-nistrativos, como a licença ambiental; econômicos, fundamentados no princípio poluidor-pagador;

e de planejamento, como os planos de gestão ambiental regional, planos de bacias hidrográficas e

planos de ordenamento territorial municipal.

A abundância da água na Colômbia e os conflitos pelo seu uso impõem um desafio enorme no momento de se estabelecer políticas para o seu aproveitamento. O desenvolvimento urbano, industrial e agroindustrial e a pequena e média agricultura do país desenvolvem-se principalmente nas cordilheiras, justamente onde se encontram também as nascentes de quase todos os principais rios do país, fato que gera conflitos de uso e forte pressão sobre os recursos hídricos.

Por outro lado, a Colômbia, apesar de possuir normas que garantem a participação dos cida -dãos na vida pública, ainda está longe de incorporá-las nos processos de governo. Torna-se urgente e necessário o desenvolvimento de uma organização institucional pública que se fundamente na

vinculação dos atores do consumo e da produção aos processos de planejamento e gestão da água. É

necessário fomentar mecanismos de negociação entre os diversos usuários da água para que ingres-sem democraticamente nesse processo, antes que os setores mais organizados obtenham vantagens do atual sistema de gestão da água e que sua reorientação a condições democráticas implique mais tempo, recursos e desgaste social.

A situação torna-se mais complexa e difícil em alguns casos nos quais se verifica que as instân

-cias governamentais se encontram deliberadamente apoiando algum setor privado em particular. Por

isso mesmo, torna-se de grande importância a criação ou valorização de instâncias e instrumentos de regulação para os usos múltiplos da água, baseados em princípios de democracia, descentra-lização e participação, capazes de garantir a satisfação dos direitos dos diversos usuários, tendo como referência a priorização dos interesses públicos e coletivos sobre os privados e individuais. As instâncias e instrumentos devem primar pela participação dos distintos setores de usuários e representantes nacionais, departamentais, municipais e das entidades territoriais indígenas, com

destacada presença da sociedade civil (BUITRAGO et al., 2010). O Quadro 1 apresenta a estrutura

institucional do sistema de gestão ambiental do Brasil e da Colômbia.

Análise comparativa

a) Organização político-administrativa do Estado

A organização dos estados modernos permite identificar uma estrutura de ação territorial e

distribuição do poder em ao menos três escalas espaciais: nacional, regional e local. A distribuição vertical do poder e os seus alcances nas diferentes escalas dependem da organização político--administrativa de cada Estado. Sendo assim, podem existir Estados centralizados ou

descentra-lizados. Nesse aspecto reside uma primeira diferença relevante entre Brasil e Colômbia. O Brasil

está organizado como um estado federativo, enquanto a Colômbia organiza-se sob a forma de um

estado unitário descentralizado. Essa diferença define as competências e as responsabilidades que exercem os distintos níveis territoriais em quase todos os setores da administração pública. O Qua -dro 2 mostra os distintos níveis na organização político-administrativa do território em cada país.

O Brasil conta com uma estrutura independente e específica para o planejamento e a gestão

dos recursos hídricos, ao passo que na Colômbia tais competências estão inseridas na estrutura

ambiental nacional. No Brasil, a Constituição Federal de 1988 conferiu à União a responsabilidade por instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. O sistema corresponde a

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Sistema Nacional do Meio Ambiente através de uma série de interfaces. Na Colômbia, porém, as especificidades da gestão dos recursos hídricos encontram-se diluídas nas competências do setor

ambiental.

A diferença de organização político-administrativa entre os dois países tem consequências

importantes. Enquanto a estrutura político-administrativa do Brasil é federativa, a da Colômbia é unitária, fato que influi diretamente nos níveis de descentralização na tomada de decisões. No Brasil,

a política de participação se evidência pela existência de diferentes órgãos colegiados nos distintos

níveis institucionais e territoriais. Na Colômbia, apesar de se inscrever na Constituição Nacional a participação como um mecanismo democrático, na estrutura institucional e territorial é evidente

um forte grau centralização das responsabilidades e da tomada de decisões.

b) Estrutura institucional de gerenciamento de recursos hídricos

No que se refere à questão específica dos recursos hídricos, apresenta-se outra diferença rele -vante entre os dois países. As políticas de gestão de recursos hídricos possuem diferentes alcances por em função de apresentarem diferentes ordens: no Brasil, elas são políticas de Estado, ao passo

que na Colômbia elas são políticas de governo. Por isso mesmo, não raramente as mudanças de

governo na Colômbia acabam por conferir às políticas uma nova orientação, sendo os interesses

comuns postergados ou até mesmo esquecidos. Em 2010, foi promulgada a Política Nacional de Recursos Hídricos da Colômbia pelo Presidente Álvaro Uribe Vélez, em conformidade com o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) 2006-2010 – “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos” -, que em seu Capítulo 5 destacou a necessidade de “uma gestão ambiental e do risco que promova

o desenvolvimento sustentável”, incorporando a gestão integral dos recursos hídricos como uma

linha de ação. Porém, o Ministério do Meio Ambiente ainda possui a competência de formular as

políticas de longo prazo relacionadas com o meio ambiente e com os recursos naturais,

responsa-bilidade que também recai sobe a esfera do governo em curso.

É evidente que no Brasil existe um interesse especial pelo planejamento e pela gestão dos

recursos hídricos em função de seu papel fundamental para o desenvolvimento urbano e industrial, ao passo que na Colômbia a abundância relativa dos recursos hídricos (semelhantemente ao que

ocorre no Brasil) e a matriz energética de origem predominantemente hidráulica não se constituíram em condições suficientes para separar a sua gestão da gestão ambiental.

Outra diferença fundamental está relacionada à participação na tomada de decisões. No siste

-ma brasileiro de gerenciamento de recursos hídricos, a estrutura é composta por instituições com

responsabilidades precisas e por órgãos deliberativos e consultivos compostos por representantes

do Estado, da sociedade civil e dos usuários. Desse modo, configura-se uma estrutura na qual se

compartilha o poder e a tomada de decisões com os atores da gestão hídrica.

Na Colômbia, existem órgãos colegiados criados pela Lei n.° 99/1993 que têm funções de

direção e de administração dentro da estrutura institucional de algumas entidades ambientais, mas

com funções restritas. Exemplos disso são a Assembléia Corporativa e o Conselho Diretivo das

Corporações Autônomas Regionais, sendo que aí as decisões são tomadas pela autoridade

ambien-tal em conformidade com as normas estabelecidas, sem consultar usuários ou comunidades. Na

Colômbia, muitas vezes a participação comunitária tem um caráter meramente informativo.

No Brasil, as competências no nível regional estão a cargo das Secretarias Estaduais, mas também aos comitês de bacias hidrográficas. Porém, as responsabilidades das Secretarias no âm -bito estadual são similares às competências da União no âm-bito nacional, ao passo que os comitês

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RIBEIRO, C. R.; BERMUDEZ, O. B.; LEAL,

A. C.

Fonte: Lei Federal n.° 6.938/1981 (Brasil) e Lei n.° 99/1993 (Colômbia). Organizado pelos autores.

* O Conselho Nacional Ambiental tem o objetivo de promover a coordenação intersetorial e interinstitucional das políticas ambientais. Quadro 1 - Estrutura institucional do sistema de gestão ambiental de Brasil e Colômbia

Escala institucional BRASIL COLÔMBIA

Entidade Atribuição Entidade Atribuição

Órgão superior Conselho de Go-verno

Assessorar o Presidente da República na formu -lação da política nacional e nas diretrizes gover-namentais para o meio ambiente e os recursos

ambientais.

Ministério do Meio Ambiente/ Conselho Nacional Ambien

-tal*

Formular a política nacional ambiental e definir as políticas e regulações sobre a recuperação, conservação, ordenação, uso, manejo e aproveitamento dos recursos

naturais e do meio ambiente.

Órgão consultivo e deliberativo

Conselho Nacional

do Meio Ambiente

(CONAMA)

Assessorar, estudar e propor, ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e para os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio am-biente ecologicamente equilibrado e essencial à

sadia qualidade de vida.

Ministério do Meio Ambiente

Regular as condições gerais para o saneamento do meio ambiente e o uso, manejo, aproveitamento, conservação, restauração e recuperação dos recursos naturais, a

fim de impedir, reprimir, eliminar ou mitigar o impacto de atividades poluentes, deteriorantes ou destrutivas do entorno e definir a execução de programas e projetos

para este fim.

Órgão central Ministério do Meio Ambiente

Planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio

ambiente.

Ministério do Meio Ambiente cionalmente, como órgão central, a política nacional e as diretrizes governamentais Planejar, coordenar, supervisionar e controlar, inclusive intersetorial e interinstitu -fixadas para o meio ambiente.

Órgão executor

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e

dos Recursos Na -turais Renováveis

(IBAMA)

Executar e fazer executar, como órgão federal, a

política e diretrizes governamentais fixadas para o

meio ambiente.

Corporações Autônomas

Re-gionais/Ministério do Meio

Ambiente (alguns casos)

Executar as políticas, planos, programas e normas delineadas pelo Ministério do Meio Ambiente, incluindo a administração, uso sustentável, aproveitamento,

proteção, vigilância e controle dos recursos naturais renováveis/Administrar o Sistema de Parques Nacionais Naturais e outorgar as licenças ambientais para implantação de represas ou barragens com volume superior a 200 milhões de metros cúbicos, sistemas de irrigação de mais de 20 mil hectares e transposições

com vazões superiores a 2 metros cúbicos por segundo.

Órgãos seccionais Órgãos ou entidades estaduais

Executar programas e projetos e controlar e fisca -lizar as atividades capazes de provocar a degra-dação ambiental. Estabelecer políticas ambientais

em harmonia com a legislação federal.

Corporações Autônomas

Re-gionais/Departamentos

Compete às Corporações executar as políticas, planos, programas e normas delinea-das pelo Ministério do Meio Ambiente, incluindo a administração, uso sustentável, aproveitamento, proteção, vigilância e controle dos recursos naturais renováveis. Compete aos Departamentos promover e executar programas e políticas nacionais,

regionais e setoriais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais; exercer, em coordenação com as demais entidades do SINA e sujeito à distribuição

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Quadro 2 - Distintos níveis na organização político-administrativa do território no Brasil e na Colômbia

o Desenvolvimento Sustentável. No maior nível do organograma das CARs existem as assembléias corporativas, que têm as seguintes responsabilidades: a. Eleger o Conselho Diretivo; b. Designar o revisor fiscal ou auditor interno da Corporação; c. Conhecer e aprovar o informe de gestão da

administração; d. Conhecer e aprovar as contas de resultados de cada período anual; e. Adotar os estatutos da Corporação e as reformas que se lhe introduzam.

As funções dos Conselhos Diretivos das CARs são: a. Propor à Assembléia Corporativa a adoção dos estatutos e de suas reformas; b. Determinar o quadro de pessoal da Corporação; c. Possibilitar a participação da Corporação na constituição e organização de sociedades ou associa

-ções e funda-ções ou o ingresso nas já existentes; d. Viabilizar a contratação de créditos externos; e. Determinar a estrutura interna da Corporação; para tanto, poderá criar, suprimir e fusionar de -pendências e conferir responsabilidades conforme a lei; f. Aprovar a incorporação ou subtração de áreas de protegidas; g. Autorizar a delegação de funções da entidade; h. Aprovar o plano geral de

atividades e o orçamento anual de investimentos; i. Nomear ou remover, em conformidade com os estatutos, o Diretor Geral da Corporação. O Quadro 3 apresenta a estrutura institucional do sistema

de gerenciamento de recursos hídricos do Brasil e da Colômbia.

c) Instrumentos de gestão ambiental e de gestão de recursos hídricos

A especificidade da política de recursos hídricos no Brasil faz com que ela possua instrumentos de gestão específicos. Esses instrumentos de gestão são, em teoria, fortemente interdependentes

e complementares do ponto de vista conceitual e tem por objetivo a promoção da proteção e da

recuperação das águas de uma bacia hidrográfica, cuja expressão física é o conjunto de investimen

-tos a serem aí realizados (PEREIRA, 2002). A implementação desses instrumen-tos de gestão tem demandado capacidades técnicas, políticas e institucionais e requer a participação e a aceitação por

parte dos atores envolvidos, fato que tem limitado seu desenvolvimento e sucesso.

Na Colômbia, têm sido criados instrumentos de gestão do tipo comando e controle para evitar a contaminação dos corpos de água e também para determinar o pagamento pelo uso do recurso. Porem, a implementação de políticas de comando e controle no país tem incorrido em elevados

custos sociais, já que os limites permissíveis de poluentes não podem ser cumpridos por todas as

empresas poluidoras. Além disso, a falta de monitoramento e de mecanismos de controle para o

cumprimento das normas impede a efetividade na redução da emissão de poluentes e determina, principalmente, um baixo nível de comprometimento por parte dos agentes poluidores (GARCIA,

2009). O Quadro 4 apresenta os instrumentos de gestão de recursos hídricos adotados no Brasil e na Colômbia e o Quadro 5 apresenta a classificação dos instrumentos de gestão ambiental e de

recursos hídricos adotados nos dois países segundo a sua tipologia.

AVANÇOS NA GESTÃO COMPARTILHADA DOS RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTEIRIÇOS DE BRASIL E COLÔMBIA

O interesse dos países do mundo em relação à gestão dos recursos hídricos transfronteiriços, expresso através do grande número de conferências, fóruns e acordos internacionais que abordam essa temática, demonstra a carência de uma regulamentação em escala mundial. O desenvolvimento

de um aparato institucional e jurídico para a regulamentação do uso dos recursos hídricos em escala

Escala territorial Brasil Colômbia

Nacional União Estado Unitário

Regional Estados e Distrito Federal Departamentos

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RIBEIRO, C. R.; BERMUDEZ, O. B.; LEAL,

A. C.

Quadro 3 - Estrutura institucional do sistema de gerenciamento de recursos hídricos de Brasil e Colômbia

Fonte: adaptado de Braga et al. (2006, p. 651) (Brasil) e Lei n.° 99/1993 (Colômbia).

Escala institucional BRASIL COLÔMBIA

Entidade Atribuição Entidade Atribuição

Órgão consultivo e deliberativo

Conselho Nacional de Re

-cursos Hídricos (CNRH)

Órgão máximo do SINGREH, responsável por dirimir conflitos de uso

em última instância e subsidiar a formulação da política nacional de recursos hídricos.

Não se aplica Não se aplica

Órgão superior

Ministério do Meio Am -biente/Secretaria de

Recur-sos Hídricos e Ambiente Urbano

Entidade federal encarregada de formular a Política Nacional de Re -cursos Hídricos, subsidiar a formulação do orçamento da União e atuar

como secretaria executiva do CNRH.

Ministério do Meio Ambiente (MAVDT)

Formular a política nacional ambiental e definir as po -líticas e regulações sobre a recuperação, conservação, ordenação, uso, manejo e aproveitamento dos recursos naturais e do meio ambiente; planejar, coordenar, super-visionar e controlar, inclusive intersetorial e interinstitu-cionalmente, como órgão central, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.

Órgão central e executor

Agência Nacional de Águas (ANA)

Reguladora do uso de recursos hídricos em rios de domínio da União e

coordenadora da implementação do SINGREH em todo território nacio -nal.

Órgãos seccionais Conselho Estadual de Re-cursos Hídricos (CERH)

Órgão máximo estadual, responsável por dirimir conflitos de uso no

âmbito do Estado e subsidiar a formulação da política estadual de recursos hídricos.

Órgão gestor Estadual Gestor Estadual de Recur-sos Hídricos

Órgão central e coordenador do Sistema Estadual de Gerenciamento

de Recursos Hídricos, que possui competências similares à ANA, com destaque para a outorga e a fiscalização do uso de recursos hídricos de

domínio do Estado.

Autoridades Ambientais Regionais CARs

Executar as políticas, planos, programas e normas

deli-neadas pelo Ministério do Meio Ambiente, incluindo a

administração, uso sustentável, aproveitamento, proteção, vigilância e controle dos recursos naturais renováveis.

Órgão colegiado Regional

Comitê de Bacia

Hidrográ-fica (CBH)

Colegiado constituído pelo poder público, usuários e sociedade civil, com competências para aprovar o plano de bacia, acompanhar a sua

execução, estabelecer os mecanismos de cobrança e sugerir ao CNRH os

valores a serem cobrados.

Órgão executivo do CBH

Agência de Bacia

Hidro-gráfica

Braço executivo dos Comitês de Bacia, responsável por manter o balanço hídrico atualizado da disponibilidade de recursos hídricos, manter o ca-dastro de usuários, operacionalizar a cobrança, gerir o sistema de infor-mações e elaborar o plano de bacia. Implementar projetos, entre outros.

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A

Gestão Compartilhada de Águas

Transfronteiriças, Brasil e Colômbia

Fontes: Lei Federal n.° 9.433/1997 (Brasil) e Lei n.° 99/2003, Decreto n.° 1729/2002, Lei n.º 2811/1974, Decreto n.º 1.541/1978, Decreto n.º 3.100/2003, Decreto n.º 155/2004, Decreto n.° 1.323/2007 e Decreto n.º 1.324/2007 (Colômbia).

Instrumento Brasil Colômbia

Planos de Recur

-sos Hídricos

A Lei Federal n.° 9.433/1997 estabelece que os planos de recursos hídricos são planos diretores que visam fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o geren

-ciamento dos recursos hídricos nas escalas nacional, estadual e de bacia. São planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e

projetos.

Como não existe uma estrutura específica para o gerenciamento dos recursos hídricos, as responsabilidades do planejamento hídrico recaem sobre o setor ambiental. A Lei n.º 99/1993 confere às Corporações a responsabilidade de coordenar o processo de preparação

dos planos, programas e projetos de desenvolvimento do meio ambiente, competindo às mesmas ordenar e estabelecer as normas e as diretrizes para o manejo das bacias

hidrográ-ficas.

Enquadramento de corpos de água em classes segundo os usos preponderantes

O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água, tem como objetivo, tal como definido pelo Artigo 9.º da Lei das Águas, assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos de combate à poluição das mesmas, mediante ações preventivas permanentes. As classes de corpos de água no Brasil foram estabelecidas por legislação ambiental específica, representada pela Resolução CONA

-MA n.º 357, de 17 de março de 2005.

Não se aplica.

Outorga de di

-reito de uso de recursos hídricos

A outorga de direito de uso dos recursos hídricos é um instrumento pelo qual o usuário recebe uma autorização para fazer uso da água, concedida pelo Poder Público Federal ou Estadual, conforme o domínio ao qual pertença o corpo de água em questão. Esse instrumento disciplina a utilização dos recursos hídricos, constituindo-se no elemento central de controle para promover a sua utilização ra

-cional. A Lei Federal no 9.433/1997 afirma que a outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem

como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água.

O Decreto Lei n.º 2.811/1974 trata dos modos de adquirir os direitos ao uso das águas e leitos de rio. O Decreto n.° 1.541/1978, além de indicar que a preservação e o manejo das

águas são de utilidade pública e de interesse social, também estabelece os mecanismos concretos para as outorgas das diferentes águas no país. As mesmas leis estabelecem que

o direito ao uso das águas e dos leitos se adquire por força de lei, mediante concessão, permissão ou associação. A legislação pertinente estabelece que todas as pessoas terão o direito de utilizar as águas de domínio público para satisfazer suas necessidades elementa-res, as de sua família e as de seus animais, sempre que não causarem danos a terceiros.

Cobrança pelo uso de recursos

hídricos

A Lei Federal n.o 9.433/1997 estabelece que a_{cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva} re-conhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; incentivar

a racionalização do uso da água; obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e

intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos. A Lei institui o caráter de negociação social para a implementação do instrumento da cobrança, o que impede a adoção, pela administração,

de um caráter meramente arrecadador. Para tanto, a Lei confere aos Comitês de Bacia Hidrográfica a responsabilidade de estabelecer os mecanismos da cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados, pressupondo-se um amplo processo de negociação para a implantação deste

instrumento.

A Colômbia adota dois instrumentos diferentes para o pagamento pelo uso da água (taxa retributiva e a taxa por uso), cujo pagamento se destinará à proteção ambiental.

Taxa retributiva: a Lei n° 99/1993 estabelece, no Artigo 42, que a utilização direta ou indireta da atmosfera, da água e do solo para a introdução ou o lançamento de resíduos

e dejetos agrícolas, minerais ou industriais, de águas negras ou servidas de qualquer origem, de humos, de vapores e de substâncias nocivas que sejam resultado de atividades antrópicas, lucrativas ou não, estarão sujeitas ao pagamento de taxas compensativas pelas

consequências nocivas das atividades expressadas.

Taxa por uso: a Lei n.° 99/1993, em seu Artigo 43, estabelece que as taxas por utilização das águas por pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, darão lugar à cobrança de taxas fixadas pelo governo nacional, e se destinarão ao pagamento dos gastos de proteção e

(14)

112

Quadro 5 - Instrumentos de gestão ambiental e de recursos hídricos adotados no Brasil e na Colômbia segundo a sua

tipologia

Fontes: Braga (2009, p. 15) e Ministerio del Medio Ambiente (2002).

Tipologia Brasil Colômbia

Ordenamento territorial

Plano diretor municipal Plano de ordenamento territorial municipal

Plano de bacia hidrográfica

Plano de ordenamento e de manejo de bacia hidrográfica

Priorização de bacias hidrográficas

Plano de microbacia hidrográfica Não se aplica

Plano diretor florestal Zoneamento florestal

Zoneamento ambiental regional Plano de gestão ambiental regional

Zoneamento ambiental municipal Não se aplica

Unidades de conservação: unidades de proteção inte

-gral e unidades de uso sustentável

Áreas de manejo especial: zonas de reserva florestal; áreas do sistema de parque naturais; zonas de proteção,

estudo e propagação de fauna silvestre; distritos de manejo integrado de recursos naturais; áreas de manejo integrado de espécies hidrobiológicas; zonas de preserva

-ção paisagística; distritos de conserva-ção de solos

Outras áreas legalmente protegidas: área de preserva

-ção permanente, reserva legal e área de prote-ção de manancial

Zona de reserva florestal (zonas florestais protetoras): ca

-beceiras de rios e de pequenos cursos de água; margens e encostas com declividades superiores a 40%; faixa de 50

m de largura nas margens de mananciais, cursos de água e depósitos de água; espaços para proteção de bacias,

represas e canais; vias de comunicação

Comando e con-trole

Licenciamento ambiental Licenciamento ambiental

Fiscalização ambiental: IBAMA e Instituto Chico Men

-des

Fiscalização ambiental: Controladoria Geral da República e Procuradoria Geral da República

Outorga de uso da água Concessões de água

Cobrança pelo uso da água Taxa por uso e taxa retributiva

Compensação ambiental Compensação ambiental ligada ao licenciamento ambien

-tal

Tomada de de-cisão

Enquadramento dos corpos de água Não se aplica

Monitoramento ambiental Monitoramento ambiental

Sistemas de informações ambientais e de recursos

hídricos Sistemas de informações ambientais

Educação ambiental Educação ambiental

Instâncias de decisão ambiental:

CONAMA, CNRH e CBHs

Instâncias de decisão ambiental: Conselho Nacional Am

-biental

Econômicos

Certificação florestal Certificação florestal voluntária

Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Mecanismo de Desenvolvimento Limpo

Seguro ambiental Não se aplica

ICMS ecológico Não se aplica

(15)

113

internacional é um dos maiores desafios a serem enfrentados pelos países que compartilham águas,

pois choca-se com a soberania dos países e a prevalência da legislação nacional no aproveitamento

da água (RIBEIRO, 2008).

O principal acordo assinado por Brasil e Colômbia sobre o tema da Amazônia é o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), subscrito em 03 de julho de 1978 pelos dois países e também por Bolívia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Este tratado é o instrumento jurídico que

reconhece o caráter transfronteiriço da Amazônia. A partir do marco legal estabelecido pelo TCA foi

criada, em 14 de dezembro de 1998, a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), que constitui uma organização internacional que coordena, através de sua Secretaria Permanente

(inaugurada em Brasília, em 13 de maio de 2002), os procedimentos e dinamiza a execução de suas

decisões. Em 1995, os países amazônicos decidiram fortalecer institucionalmente o Tratado de Co

-operação Amazônica (TCA) com a criação de uma Secretaria Permanente dotada de personalidade jurídica. Porém, a decisão foi implementada somente em 1998, com a aprovação do Protocolo de Emenda ao TCA que instituiu oficialmente a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) como mecanismo responsável pelo aperfeiçoamento e fortalecimento do processo de co -operação desenvolvido no âmbito do TCA.

A Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) possui várias dimensões de atuação (político-diplomática, estratégica e técnica), que correspondem às diferentes instâncias do

Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) e garantem o cumprimento dos propósitos tanto deste

último quanto da OTCA. Uma de suas funções como organismo regional é coordenar-se com as demais iniciativas que existem no espaço territorial que abarca a Amazônia, seja em matéria de infraestrutura, transportes ou comunicações. A Secretaria Permanente da OTCA está estruturada

em cinco coordenações que contemplam as diferentes áreas de atuação da organização. São elas: Coordenação de Meio Ambiente, Coordenação de Ciência, Tecnologia e Educação, Coordenação de Saúde, Coordenação de Transporte, Infraestrutura, Comunicação e Turismo e Coordenação de Assuntos Indígenas.

O TCA reafirma a soberania dos países amazônicos, buscando também incentivar, institucio

-nalizar e orientar o processo de cooperação regional entre eles. O tratado prevê o incremento da pesquisa científica e tecnológica, o intercâmbio de informações, a utilização racional dos recursos

naturais, a liberdade de navegação, a preservação do patrimônio cultural, os cuidados com a saúde, a criação de centros de pesquisa, o estabelecimento de uma adequada infraestrutura de transportes e

comunicações e o incremento do turismo e do comércio fronteiriço. Seu objetivo central é a promo -ção do desenvolvimento harmônico da Amazônia e a incorpora-ção de seus territórios às respectivas economias nacionais, encarado como elemento fundamental para a manutenção do equilíbrio entre

crescimento econômico e preservação do meio ambiente. A Cooperação Amazônica é dotada de uma Agenda Estratégica, aprovada pelos Ministros das Relações Exteriores dos Países Membros da OTCA em sua 10.a Reunião, ocorrida em novembro de 2010, em Lima. A agenda adotou um

horizonte de oito anos para sua implementação após um amplo processo de consulta, de diálogos

setoriais regionais e de levantamento de informações nos Países Membros, ocorrido no âmbito do processo de revisão do Plano Estratégico 2004-2012.

De especial importância para a área de recursos hídricos é o Artigo 5.o do TCA, ao afirmar que, “tendo em vista a importância e multiplicidade de funções que os rios amazônicos desempenham no processo de desenvolvimento econômico social da região, as Partes Contratantes procurarão

envidar esforços com vistas à utilização racional dos recursos hídricos”.

A OTCA conta também com um Plano de Trabalho Anual. O plano foi elaborado tomando

como eixo as conclusões de processos em andamento, de atividades consolidadas anteriormente

(16)

114

elencados vários resultados esperados. São eles: I) Promover a adoção de um enfoque integrado e

integral da gestão dos recursos hídricos (adaptação às mudanças climáticas, solos, participação da

sociedade civil); II) Promover ações que facilitem o acesso eqüitativo, na medida do possível, às

águas de qualidade para a sociedade civil em seu conjunto, com ênfase nas populações

vulnerá-veis, nos povos indígenas e nas comunidades tribais; III) Promover a discussão de problemáticas particulares de manejo de bacias hidrográficas em áreas de fronteira; IV) Estimular a participação

das populações vulneráveis, povos indígenas e outras comunidades tribais em debates sobre os recursos hídricos.

Deve-se ressaltar o terceiro conjunto de resultados esperados, que trata exatamente da gestão compartilhada de recursos hídricos pelos países amazônicos. Esse conjunto estabelece uma série

de atividade planejadas para o ano de 2011 que estão reunidas no Subprojeto III.1, que trata de

Projetos Pilotos em Manejo Integral de Recursos Hídricos (MIRH) na Bacia Hidrográfica Amazô -nica. Entre as diversas atividades planejadas no âmbito desse subprojeto, duas se destacam: iii.1.4)

Manejo conjunto de águas superficiais e subterrâneas e iii.1.5) Uso conjunto de águas superficiais e subterrâneas na região de três fronteiras (Brasil, Colômbia e Peru). Esse último item comporta

um outro subitem: iii.1.5.1) Caracterização ambiental, climática e socioeconômica da área piloto. Um aspecto fundamental do TCA são os projetos e programas a serem implementados pelos países membros. Ao assinar o TCA, os oito países membros se comprometeram a realizar esforços e ações conjuntas para promover o desenvolvimento harmônico de seus territórios amazônicos, por meio da conservação e do uso racional dos recursos naturais com resultados equitativos e

mutua-mente proveitosos. Desde o estabelecimento da Secretaria Permanente da OTCA em Brasília, foram

assinados acordos e implementados programas e projetos com o objetivo de estimular o

desenvol-vimento sustentável da Amazônia. Portanto, a OTCA está aberta ao apoio técnico e financeiro de organismos multilaterais e países cooperantes. Os programas e projetos são executados de acordo com os mandatos e instrumentos de gestão da Secretaria Permanente da OTCA, que visa orientar suas estratégias e propósitos segundo os desígnios estabelecidos pelos países membros e o Plano Estratégico 2004-2012.

Na área de recursos hídricos, destaca-se o Projeto de Gestão Integrada e Sustentável dos Recursos Hídricos Transfronteiriços da Bacia Hidrográfica do Rio Amazonas considerando a Variabi

-lidade e as Mudanças Climáticas, conhecido como GEF Amazonas. O projeto pretende desenvolver

uma visão consensual de desenvolvimento sustentável para a região, tendo como objetivo elaborar

e executar um Plano Estratégico de Ação (PEA) para a Bacia Hidrográfica Amazônica e criar um entorno favorável à sua futura aplicação. O Plano Estratégico de Ação é considerado um elemento

chave para o êxito do uso sustentável e da gestão integrada dos recursos hídricos e para promover a adaptação às mudanças climáticas, mediante a execução de um programa de atividades de apoio.

Piedra-Calderón (2007, p. 71) destaca que a dinâmica proposta para o desenvolvimento harmô -nico da região amazônica envolveria elevados custos que certamente não poderiam ser assumidos

pelos países membros de maneira individual. Por isso mesmo, o padrão de integração da OTCA

gira ao redor da cooperação funcional e da conjugação de decisões que tratam de interesses comuns.

Nesse sentido, a contribuição da OTCA para a integração da América do Sul deverá ocorrer através

da consolidação de instrumentos de cooperação entre os países membros em torno da gestão e do desenvolvimento sustentável da Amazônia, o que pode ser viabilizado a partir da implementação

de políticas, planos, programas e projetos comuns. Destaca-se aí o GEF Amazonas, iniciativa que

pretende o fortalecimento institucional objetivando planejar e executar de forma coordenada as

atividades de proteção e de manejo sustentável dos recursos hídricos e do solo amazônicos. Através

desse projeto procura-se oferecer soluções integradas, por exemplo, ao tema da água na região, o que se reveste de especial importância em função da interdependência existente entre os países

(17)

115

Um dos desdobramentos mais importantes do TCA para o Brasil e a Colômbia foi a adoção de um acordo bilateral, conhecido como Acordo de Cooperação Amazônica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da Colômbia, tendo sido celebrado em

12 de março de 1981. O objetivo básico do acordo foi o de estimular o empreendimento de uma

dinâmica de cooperação para a realização de ações conjuntas para o intercâmbio das experiências

nacionais em matéria de desenvolvimento regional e de investigação científica e tecnológica adap -tada à Região Amazônica com vistas a alcançar o desenvolvimento harmônico de seus respectivos territórios amazônicos, em benefício de suas populações e preservando adequadamente a

ecolo-gia da zona (Artigo I). O acordo reconhece que a exploração racional dos recursos amazônicos

constitui um aporte valioso no esforço constante realizado pelos dois países no sentido de elevar o

nível de vida de suas populações através da progressiva utilização das riquezas naturais da Região Amazônica. O acordo não apresenta nenhuma disposição específica quanto à proteção ambiental,

conservação e ou/preservação dos recursos hídricos, limitando seus compromissos, no que tange a

essa temática, ao uso para a navegação fluvial.

Outro documento importante assinado pelos dois países é o Acordo para a Conservação da

Flora e da Fauna dos Territórios Amazônicos da República da Colômbia e da República Federativa

do Brasil, celebrado pelos dois países em 20 de junho de 1973. O acordo, que tem o seu foco na conservação da flora e da fauna no território amazônico dos dois países, não deixa de enumerar alguns artigos relacionados à temática dos recursos hídricos. O Artigo I prevê que os países realizem pesquisas, conjuntas ou não, com a finalidade de colher os dados básicos para o manejo adequado

dos recursos naturais renováveis daqueles territórios, inclusive mediante o estabelecimento de

reser-vas biológicas representatireser-vas dos diferentes ecossistemas e unidades biogeográficas. Já o Artigo II estabelece que os países realizem reuniões de técnicos com o objetivo de traçarem diretrizes tanto

quanto possível uniformes em relação a várias temáticas, entre as quais se inclui a pesca nas águas interiores.

Finalmente, outro acordo bilateral importante celebrado entre Brasil e Colômbia e relacionado

à gestão de recursos hídricos é o Convênio Complementar ao Acordo Básico de Cooperação Técnica

entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da Colômbia sobre

Cooperação Técnica, Científica e Tecnológica no Campo do Saneamento e de Proteção do Meio Ambiente. O convênio foi celebrado em 02 de setembro de 1981. No Brasil, o convênio entrou em vigor em 27 de fevereiro de 1986. Na Colômbia, o convênio recebeu aprovação nacional através da Lei n.º 27, de 31 de janeiro de 1986. O convênio estabelece uma série de medidas conjuntas

para a cooperação entre os dois países no campo do saneamento e do meio ambiente, diretamente relacionados à gestão de recursos hídricos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apesar de Brasil e Colômbia já terem firmado três acordos bilaterais importantes relacionados

direta ou indiretamente à gestão de recursos hídricos, na prática poucos avanços foram realizados pelos dois países na gestão compartilhada das águas transfronteiriças. Ainda que se reconheça a importância desses acordos na consolidação do processo de harmonização das legislações nacio-nais, eliminando gradualmente os limites das distintas áreas jurídicas, em especial sobre poluição hídrica, não se pode ignorar o fato de que a gestão compartilhada esbarra na questão da soberania dos Estados, o que faz com que a cooperação desenvolva-se muitas vezes como um processo lento,

a despeito dos resultados já alcançados ao longo de vários anos (POMPEU, 2006).

Ao comentarem a aplicação de princípios do Direito Internacional de Águas na Bacia Hidrográ

-fica Amazônica, Azevedo e Sell (2006, 284-285) destacam que, “no que tange aos recursos hídricos,

a disciplina do Tratado de Cooperação Amazônica limitou-se a assegurar a liberdade de navegação