Política fiscal e crescimento econômico no Brasil e na América Latina

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de 2010

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TEXTO PARA DISCUSSÃO 242•FEVEREIRO DE 2010• 1

Os artigos dos Textos para Discussão da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas são de inteira responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente a opinião da

FGV-EESP. É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos, desde que creditada a fonte.

Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas FGV-EESP

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Pol´ıtica Fiscal e Crescimento Econˆomico no

Brasil e na Am´erica Latina

Vladimir K¨uhl Teles

∗

5 de Fevereiro de 2010

Resumo

Este artigo desenvolve um modelo de crescimento econˆomico end´ogeno com

d´ıvida p´ublica onde o governo pode alocar seus gastos de diferentes formas.

As-sim, para aumentar gastos em educac¸˜ao ou infra-estrutura o governo tem de se

endividar. Obtêm-se as condições fiscais pelas quais tais tipos de gastos podem

ter seu efeito maximizado e os limites da sustentabilidade fiscal deste tipo de

pol´ıtica s˜ao determinados. Os resultados deixam claro que os efeitos dos gastos

produtivos do governo sobre o crescimento dependem do tamanho da d´ıvida e

do superávit primário configurando um cenário com equil´ıbrios múltiplos. Além

disso a equação de crescimento obtida através do modelo teórico é estimada para

a América Latina, comprovando as predições teóricas.

Palavras-Chave:D´ıvida P´ublia, Crescimento End´ogeno, Pol´ıtica Fiscal.

JEL Class:O23, O41, O54.

∗_{Fundação Getúlio Vargas, Escola de Economia de São Paulo (EESP-FGV), Rua Itapeva, 474, 12o.}

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1 Introduc¸˜ao

Há uma vasta literatura que busca investigar as relações entre a pol´ıtica fiscal e o cresci-mento econômico. Diversos trabalhos têm encontrado evidências emp´ıricas que uma alocação dos gastos públicos em prol de gastos em educação, saúde e infra-estrutura afeta positivamente o crescimento econômico (e.g. Aschauer, 1989; Easterly e Rebelo, 1993; Devarajan et al, 1996; Gupta et al, 2005; Chen, 2006). Para os casos espec´ıficos do Brasil e da América Latina tais evidências são amplamente comprovadas (e.g. Fer-reira, 1996; Ferreira e Malliagros, 1998; Calderón e Serven, 2004; Teles e Mussolini, 2010).

Ao mesmo tempo outros trabalhos teóricos demonstram que o tamanho d´ıvida pública pode afetar o crescimento negativamente (Saint-Paul, 1992; Bräuninger, 2005). Estes trabalhos utilizam um arcabouço de modelos de crescimento endógeno onde os gastos públicos são em consumo, e portanto, improdutivos. O presente estudo estende estes modelos relacionando d´ıvida pública e crescimento econômico em um arcabouço onde o governo pode alterar a composição dos gastos públicos entre gastos com con-sumo e gastos produtivos como em infra-estrutura, educação e saúde que podem afetar o produto marginal do capital privado.

Particularmente será considerado o caso onde o governo aumenta os seus gastos produtivos através de maior endividamento. Assim, a questão que será respondida é qual é o limite da capacidade do aumento de gastos produtivos do governo em elevar o crescimento uma vez que estes são obtidos através de uma d´ıvida maior. Além disso, uma outra questão que naturalmente será abordada é: Quando os gastos produtivos do governo são auto-sustentáveis no longo-prazo?

Estas questões são de clara importância para o desenvolvimento de pol´ıticas públicas dos pa´ıses uma vez que o senso comum têm sido na direção que um aumento de gas-tos produtivos são suficientes para aumentar o crescimento. Um exemplo disso é o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) engendrado pelo governo brasileiro com o objetivo de alavancar o crescimento econômico. Os resultados do modelo aqui desenvolvido mostram quais as limitações de tal tipo de pol´ıtica, e como potencializar seus resultados.

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de investimento é capaz de aumentar o crescimento econômico, em quanto, e quais medidas fiscais seriam importantes para potencializar seus resultados. As seções 2 a 4 apresentam o modelo teórico e suas implicações. As seções 5 e 6 apresentam a análise emp´ırica e as conclusões, respectivamente.

2 Modelo Te´orico

Consideraremos um modelo simples de crescimento econômico endógeno onde os gastos públicos afetam a produtividade da economia em um arcabouço AK, similar a Barro (1990). Entretanto, diferentemente do modelo de Barro, o governo pode se endividar e aumentos da d´ıvida implicam em queda de investimento, uma vez que absorvem parte da poupança privada.

2.1 Produc¸˜ao

A função de produção da firmaié dada por,

Yi =AX α

K1₋α

i (1)

ondeY é a produção da firma,X são os gastos produtivos do governo, ou seja, gastos que afetam o produto marginal do capital, e K é o estoque de capital empregado na produção. Essa função de produção é idêntica à de Barro (1990), se assumirmos, por simplificação, que a oferta de trabalho é igual a 1. Por sua vez o governo delimita a quantidade de gastos produtivos como uma parcela do produto agregado:

X =xY (2)

ondexé a parcela da produção destinada a gastos produtivos. Substituindo (2) em (1) e isolandoX temos que,

X = (xA)1−1αK (3)

Assim, substituindo (3) em (1) temos que,

Y =ZKx1−αα (4)

(6)

Assim, a função de produção agregada da economia exibe retornos marginais con-stantes para o capital, apesar de que para a firma os retornos sejam decrescentes. Isso ocorre por causa da externalidade dos gastos produtivos do governo. Fica claro também que a parcela dos gastos produtivos aumenta a produtividade da economia, e, por conseqüência, o produto marginal do capital.

A taxa de juros da economia pode ser obtida pela maximização de lucro das firmas, que leva a relação trivial de que a taxa de juros será igual ao retorno marginal do capital:

∂Y

∂K = (1−α)AX

α

K−α

=r

onder é a taxa de juros. Substituindo (3) nesta equação teremos que,

r= (1−α)A(xA)1−αα (5)

Assim, como os gastos produtivos do governo afetam a produtividade da economia, eles naturalmente afetam tamb´em a taxa de juros, que ´e dada pelo produto marginal do capital.

2.2 Governo

O governo gasta uma proporc¸˜ao fixa0< g < 1do produto nacional em seu consumo

G, ou seja G = gY, e também empresta uma parcela fixa0 < b < 1do produto, de forma queB =bY é o montante emprestado pelo governo. Assim, a taxa de variação da d´ıvida é dada porD˙ =B, e o governo pagarDde serviço da d´ıvida.

O montante de tributos T é obtido pela cobrança de 0 < t < 1 sobre a renda da economia, que é a soma da produção e do recebimento do serviço da d´ıvida pela economia, ou seja,T =t(Y +rD).

Assim, a restrição orçamentária do governo é dada pela receita tributária somada ao endividamento igualada à soma dos gastos produtivos, improdutivos e com o serviço da d´ıvida:

T +B =X+G+rD

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alcançar sua restrição orçamentária. Isso é relevante pois estamos assumindo que toda a vez que o governo resolve aumentar seus gastos ele decide, em paralelo, aumentar a sua taxa de endividamento. No nosso caso de interesse, que são os gastos produtivos do governo, teremos que estes aumentam o produto por elevar a produtividade, porém o seu aumento implica em um déficit maior, de forma que os gastos produtivos têm um efeito limitado sobre a economia pois são financiados por aumentos na d´ıvida pública. Substituindo as equações de comportamento do governo na sua restrição teremos a equação de restrição orçamentária intertemporal do governo,

˙

D=gY +xY +rD−t(Y +rD) (6)

2.3 Dinˆamica do Capital

A renda dispon´ıvel dos agentes ´e dada porYd = (1−t)(Y +rD), ou seja, ´e a renda

não tributada proveniente do ganho de juros e da produção. Vamos assumir um modelo simples onde os indiv´ıduos poupam uma parcela fixa s de sua renda dispon´ıvel, ou seja, S = sYd. A poupança dos agentes é então alocada entre investimento privado e

financiamento do governo, logo,I =S−B, de forma que quando o governo aumenta a sua taxa de endividamento diminui os recursos alocados diretamente à produção. Assumindo que não há depreciação teremos que K˙ = I. Destas identidades segue diretamente que,

˙

K =s(1−t)(Y +rD)−B

Ou, comoD˙ =B, temos que,

˙

K+ ˙D=s(1−t)(Y +rD) (7)

Assim, o sistema (4), (5), (6), e (7) caracteriza completamente o modelo.

3 Dinˆamica da Economia e Equil´ıbrio de Longo-Prazo

Para determinar a dinâmica da economia temos de avaliar qual a taxa de crescimento de capital f´ısico no equil´ıbrio, uma vez que a relação capital-produto é claramente constante seguindo a equação (4). Assim, substituindo (6) em (7) e colocandoY erD

(8)

˙

K = [s(1−t)−(g+x−t)]Y −[(1−s)(1−t)]rD

De (4) e (5) temosY e r, logo substituindo na equac¸˜ao acima, e em seguida di-vidindo porK, temos,

˙

K

K =s(1−t)Zx α

1−α −(g+x−t)Zx α

1−α −[(1−s)(1−t)](1−α)Zx α

1−α D K (8)

A princ´ıpio vamos assumir que há equil´ıbrio estável na economia, ou seja DK é

constante. Neste caso a equação (8) nos informa a dinâmica de equil´ıbrio do capital, e conseqüentemente do produto. No lado direito da equação há três componentes que nos mostram os três caminhos pelos quais um aumento dos gastos produtivos do governo afetam o crescimento.

A primeira parte da equação mostra que um aumento em tais gastos aumenta o crescimento, refletindo o seu impacto sobre a produtividade da economia, aumentando a poupança agregada e o crescimento econômico.

O segundo componente da equação se tornaria zero quando o déficit primário(g+

x−t) fosse zero. E mostra que o efeito marginal dos gastos produtivos do governo depende do superávit primário. Isso mostra que quando o governo aumenta os gastos produtivos, como em educação, infra-estrutura ou saúde, isso tem um componente perverso sobre o crescimento uma vez que aumenta o endividamento do governo e reduz a poupança destinada ao investimento privado. Por outro lado, em um caso onde o governo simplesmente realoca seus gastos diminuindo os gastos improdutivos g na mesma quantidade que aumenta os gastos produtivosxo efeito marginal desta pol´ıtica sobre o crescimento seria maior.

O terceiro componente da equação reproduz o impacto indireto dos gastos produ-tivos do governo sobre o endividamento, e, logo, sobre o crescimento. Uma vez que aumentos emxelevam a taxa de juros, e o governo paga juros no serviço da d´ıvida, um aumento dos gastos produtivos têm um efeito sobre os custos da d´ıvida, elevando in-diretamente a taxa de endividamento do governo. Assim, quanto maior for o tamanho da d´ıvida pública, mais perversa será esta relação e menor será o efeito marginal dos gastos produtivos no crescimento.

(9)

Figura 1: Estabilidade do Equil´ıbrio

educação e saúde, ou quaisquer outros gastos produtivos, impulsionem o crescimento em economias onde o tamanho improdutivo do governo e a relação d´ıvida-PIB sejam menores.

Para verificar se há equil´ıbrio de steady-statena economia a caracterizá-lo temos de verificar a dinâmica da d´ıvida. Assim, substituindo (4) e (5) em (6) e dividindo por

Dtemos,

˙

D

D = (g+x−t)Zx α

1−αK

D + (1−t)(1−α)Zx α

1−α (9)

Assim, para que as taxas de crescimento deK e de Dsejam constantes, ou seja, haja um equil´ıbrio, é necessário que a relação KD seja constante, ou seja, que

˙

K K =

˙

D D.

Para ilustrar essa condição vamos considerar a Figura 1 onde as equações (8) e (9) são plotadas em um exemplo onde(g+x−t)<0e há equil´ıbrio.

(10)

(11)

(12)

econômico é localmente estável e o segundo, caracterizado por baixo crescimento e elevada razão d´ıvida-PIB é instável.

Na Figura 2 avaliamos a situação onde em uma economia que se encontra em equil´ıbrio há um aumento de gastos do governo improdutivos (g). Neste caso a curva do crescimento do capital se desloca para baixo e a de crescimento da d´ıvida para cima. Se a economia estiver inicialmente em uma situação de equil´ıbrio estável com alto crescimento isso implica em uma queda do crescimento econômico de steady-statee aumento da razão d´ıvida-PIB. Em uma situação extrema de aumento excessivo de gastos improdutivos as duas curvas não se cruzam mais, o que significa que a taxa de crescimento da d´ıvida seria maior que a da economia, implicando em um aumento explosivo da d´ıvida e um colapso absoluto da economia. Esse seria o caso claro onde não haveria equil´ıbrio desteady-state. Este resultado é basicamente o mesmo obtido por Bräuninger (2005).

Porém o caso que estamos mais interessados e que o presente artigo visa fornecer alguma contribuição é o de aumentos de gastos produtivos do governo. Este é o caso ilustrado pela Figura 3. Com um aumento dos gastos produtivos (x) as duas curvas mudam de inclinação. No caso em que a economia se encontra no steady-state estável o crescimento econômico aumenta, assim como a razão d´ıvida-PIB. Isso ocorre porque o custo fiscal de se aumentar esse tipo de gastos ainda é pequeno diante dos ganhos de produtividade proporcionados. Como conseqüência, a economia ainda tem o fôlego fiscal necessário e uma pol´ıtica desse tipo é bem sucedida. Por outro lado, no equil´ıbrio com alta relação d´ıvida-PIB o efeito sobre o crescimento e um aumento dos gastos produtivos será negativo, embora o efeito sobre a relação d´ıvida-capital seja incerto pois dependerá da inclinação das curvas, que é determinada pelos demais parâmetros do modelo.

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4 Sustentabilidade da Pol´ıtica Fiscal

Uma vez que entendemos os limites fiscais dos gastos produtivos do governo uma questão que naturalmente surge é se estes são sustentáveis do ponto de vista fiscal. Em outras palavras, se o governo aumentar seus gastos produtivos o ganho de tributação oriundo de um maior crescimento obtido será suficiente para manter o equil´ıbrio orça-mentário do governo?

Isso ocorrerá apenas quando o aumento do crescimento for maior ou igual ao au-mento da d´ıvida, reduzindo ou pelo menos mantendo a razão d´ıvida-PIB no seu pata-mar inicial. Logo, podemos dizer que a condição da sustentabilidade fiscal dos gastos produtivos do governo é,

dKˆ dx ≥

dDˆ dx

ondeKˆ = ˙K/KeDˆ = ˙D/D.

Utilizando as equações (8) e (9) e fazendo algumas manipulações para isolar x

chegamos à condição dada por,

x≤ α{s(1−t)−[(1−t)(1−α)][1 + (1−s)

D

K]−[(g−t)(1 + K

D)]} K

D + 1

(10)

Logo, existe um limite segundo o qual o governo pode aumentarxde forma fiscal-mente sustentável. No caso em que a economia está emsteady-stateeste será o mesmo valor para que ela se mova e continue em equil´ıbrio.

Este x cr´ıtico depende de diversos parâmetros da economia. É poss´ıvel ver, por exemplo, que em pa´ıses com elevada taxa de poupança se externalidade dos gastosα

oxcr´ıtico ´e maior. Por outro lado, pa´ıses onde o governo tem um gasto improdutivog

maior o limite de gastos produtivos que são sustentáveis é menor.

Assim como os efeitos dos gastos produtivos do governo sobre a taxa de cresci-mento dependem de outras vari´aveis fiscais e estruturais da economia, o mesmo ocorre com a sua sustentabilidade fiscal.

5 Evidˆencias Emp´ıricas

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gov-erno. Logo, para testar a validade destas implicações temos de estimar uma equação de crescimento onde os gastos produtivos do governos afetem o crescimento, porém incluindo interações com a razão d´ıvida-PIB e com o superávit primário.

Com um painel de dados para pa´ıses da América Latina utilizamos uma especificação tradicional de modelos de crescimento (ver Durlauf et. al., 2005) onde o crescimento depende de valores defasados no n´ıvel de PIB per capita e de demais controles, além da variáveis de interesse. Logo o modelo de regressão é dado por,

grit =αyit₋1+γ0xit+γ1xit∗superavitit+γ2xit∗Dit/Yit+wit′ β+ui+eit (11)

ondegr ´e a taxa de crescimento do PIB per capita. A vari´avelyit₋1, o PIB per capita

defasado, busca capturar o componente de convergˆencia de crescimento, e o vetor w

inclui os demais controles previstos na literatura, como as razões investimento-PIB (INV) e tamanho do governo-PIB (GOV). As variáveis de interesse são xit e suas

interações com d´ıvida e superávit primário. A variávelx é o log da soma dos gastos per capita do governo central dos pa´ıses com educação, transporte, comunicações, energia e saúde, a variável superavit é o superávit primário do governo central em percentual do PIB e a variável D/Y é a razão d´ıvida PIB em valores percentuais. Os componentes de efeitos fixos que captam as diferenças idiossincráticas entre os pa´ıses são captados pelos termosuina equação.

Um problema evidente nesta estimação é a endogeneidade dos gastos com relação ao crescimento. Uma forma geralmente encontrada para remediar este problema é o uso de variáveis instrumentais, como origem colonial (Acemoglu et. al., 2001) e origem legal (La Porta et. al., 1999). No nosso caso estas soluções não se aplicam pois quase todos os pa´ıses inclu´ıdos na amostra têm a mesma origem legal e carac-ter´ısticas coloniais similares, ou seja, têm-se muito pouca variância dessas variáveis instrumentais.

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Os dados de PIB per capita, INV e GOV são da Penn World Table, os dados com gastos produtivos do governo central e do superavit primário são do GFS do FMI e a razão d´ıvida-PIB tem como fonte o BID. Assim as estimações compreendem um painel não balanceado abrangendo 10 pa´ıses Latino Americanos de 1972 a 2004.

Os resultados das estimações estão apresentados na Tabela 1. Na primeira coluna são apresentados os resultados sem a correção para endogeneidade. Na segunda col-una são apresentados os modelos estimados por system GMM. Os erros padrão dos estimadores estão em parênteses abaixo da estimação dos coeficientes, e um asterisco implica significância a pelo menos 10% e dois asteriscos significância a 5%

Nos dois modelos as variáveis apresentam os sinais esperados, ou seja, sinal pos-itivo para os gastos produtivos e para a interação com o superávit primário, e sinal negativo para a interação com a relação com a d´ıvida-PIB. A variável tamanho do governo, GOV, apresenta sinal negativo e significante em todas as estimações, eviden-ciando que os gastos improdutivos têm um efeito perverso no crescimento, assim como previsto pela literatura e confirmado pelo modelo desenvolvido nas seções anteriores.

No modelo estimado com system-GMM são apresentadas as estimações dos efeitos de longo-prazo das variáveis e a sua significância para as variáveis de interesse. Todas as variáveis são significantes e com sinal esperado. Para avaliar como um choque nos gastos produtivos pode aumentar o crescimento podemos calcular o efeito destes gastos na taxa crescimento desteady-stateutilizando os valores estimados. Tais efeitos marginais são apresentados na Figura 4.

Os valores da figura mostram quantos pontos percentuais aumentam no cresci-mento per capita anual do pa´ıs se houver um aucresci-mento perpétuo de 100% nos gastos produtivos do governo. As três linhas apresentam os resultados para os casos quando o superávit primário é de -1.8%, que é a mediana na amostra, e nos casos de superávit iguais a -6.76% e 1.15%, que são os percentis 10 e 90 na amostra. Assim, a figura deixa claro que, dependendo do superávit primário, um choque de 100% nos gastos aumen-taria a taxa de crescimento em 1.4 a 1.7 pontos percentuais ao ano em um pa´ıs onde a d´ıvida é de 10% do PIB e de 0.5 a 0.8 pontos percentuais onde há uma d´ıvida pública igual a 120% do PIB. Tais resultados mostram que a magnitude dos efeitos da pol´ıtica fiscal sobre o crescimento variam muito dependendo das condições fiscais, e que uma pol´ıtica de aumento de gastos produtivos pode ter seus resultados comprometidos em pa´ıses que não têm um equil´ıbrio fiscal adequado.

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Tabela 1: Efeito dos Gastos Produtivos do Governo (x) no Crescimento Econˆomico

modelo 1 modelo 2 Constante 1.3021 -3.5801

(7.99) (5.90)

INV 0.0484 0.0473

(0.08) (0.10) GOV -0.2651** -0.3357**

(0.11) (0.12)

yt₋1 -0.0003**

(0.00)

grt₋1 0.2757**

(0.10)

x 1.0077 1.2680**

(0.78) (0.44)

x∗superavit 0.0198 0.0269** (0.02) (0.01)

x∗D/Y -0.0068** -0.0061* (0.00) (0.00) Efeitos noSteady-State

x 1.7507**

(0.44)

x∗superavit 0.0371* (0.01)

x∗D/Y -0.0083*

(0.00) Teste de Sargan

Estat. (p-valor) 78.03 (0.60) Teste de Autocorrelac¸˜ao

Ordem 1

Estat. (p-valor) -1.98 (0.04) Ordem 2

(17)

Figura 4: Efeito do Aumento dos Gastos Produtivos no Crescimento

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 1.6 1.8

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120

E

fei

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asto

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e

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Dívida Pública / PIB (%)

(18)

1.5% e 45% do PIB, respectivamente, tem um valor calculado de impacto de efeito marginal de 1.43. Esse resultado deve ser visto com cautela pois o modelo considera que a relação d´ıvida-PIB é mantida constante assim como o superávit primário. As-sim, o que de fato podemos dizer é que um aumento de 100% dos gastos totais em infra-estrutura, saúde e educação, acompanhado de ajustes fiscais significativos, como queda de gastos improdutivos, para manter a razão d´ıvida-PIB e o superávit primário constantes, teria um impacto de 1.43 pontos percentuais na taxa de steady-state de crescimento do PIB per capita.

6 Conclus˜oes

O presente trabalho buscou avaliar como pol´ıticas de gastos produtivos do governo, como em educação, saúde e infra-estrutura, afetam o crescimento econômico dos pa´ıses da América Latina. Ao levar em conta a possibilidade de endividamento como forma de financiar estes gastos, um modelo teórico de crescimento endógeno foi con-stru´ıdo e foi poss´ıvel concluir que o efeito marginal dos gastos produtivos do governo sobre o crescimento dependem do tamanho da d´ıvida pública e do superávit primário. Assim, os pa´ıses podem ter sucesso ou não em adotar essa pol´ıtica diante de diferenças em suas condições fiscais.

O modelo teórico constru´ıdo assumiu um formato AK onde os gastos do governo afetam a produtividade total dos fatores na economia similarmente a Barro (1990). En-tretanto considerou-se aqui que estes gastos são financiados via d´ıvida, e não tributação. Como um aumento de gastos produtivos afeta a produtividade da economia, também afeta os juros. Assim, o governo têm um efeito perverso nas suas contas de serviço da d´ıvida, além do efeito direto de aumento de gastos. Estes efeitos limitam o impacto de choques de produtividade positivos sobre o crescimento econômico.

Um resultado obtido, diante de algumas hipóteses sobre os valores dos parâmetros do modelo, foi uma economia com múltiplos equil´ıbrios, com um equil´ıbrio local-mente estável com elevado crescimento e baixa razão d´ıvida-PIB e outro instável com baixo crescimento e elevada relação d´ıvida-PIB. Os efeitos dos gastos produtivos sobre o crescimento dependem de em qual equil´ıbrio a economia se encontra.

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do governo dependem do tamanho da d´ıvida e do superávit primário do governo, com os valores podendo variar entre 0.5 a 1.7 pontos percentuais após um choque de 100% nos gastos produtivos do governo,ceteris-paribus.

Ao se utilizar os resultados para fazer um exerc´ıcio simples para verificar qual o tamanho deste impacto para o caso do Brasil calculou-se que um aumento de 100% dos gastos totais em infra-estrutura, saúde e educação, acompanhado de ajustes fiscais significativos, como queda de gastos improdutivos, para manter a razão d´ıvida-PIB e o superávit primário constantes, teria um impacto de 1.43 pontos percentuais na taxa de

steady-statede crescimento do PIB per capita.

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