Iran Talks: Das Palavras aos Atos. A Declaração de Teerã e o Plano de Ação Conjunto de Genebra em Perspectiva.

Introdução

N

chegaram a um acordo, em Genebra, acerca do programa nuclear iraniano. Trata-se de um acordo provisório, mas também de um evento histórico, que merece exame detido.

As razões por que o Irã optou pelo acordo são controversas. Tampou-co há Tampou-consenso acerca da medida em que as sanções internacionais impostas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) influenciaram a decisão iraniana em Genebra. O certo é que

nenhu-* Artigo recebido em 7 de março de 2014 e aprovado para publicação em 27 de agosto de 2014. ** Doutor em Ciências Sociais pela Universidade de São Paulo (USP) e professor do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (iREL-UnB). E-mail: antonio.ramalho@ gmail.com.

*** Mestra em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB) e pesquisadora do Instituto Pandiá Calógeras do Ministério da Defesa. E-mail: perolabreu@gmail.com.

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 36, no_{2, julho/dezembro 2014, p. 655-682.}

Palavras aos Atos.

A Declaração de

Teerã e o Plano de

Ação Conjunto de

Genebra em

Perspectiva*

ma interpretação estará inteiramente isenta de juízo de valor. Isso é relevante porque, neste caso, as interpretações não são neutras: se fo-rem bem construídas, poderão contribuir para plasmar percepções – e, por conseguinte, atitudes – da comunidade internacional com res-peito ao compromisso iraniano de implementar o acordo firmado. Ao afetar a opinião prevalecente na mídia ocidental, por exemplo, tais interpretações também poderão impactar, indiretamente, as ações da comunidade internacional.

A relevância do assunto dispensa comentários extensos. Pelo menos desde fins dos anos 1970, as tensões criadas em torno do Irã e de seu programa nuclear nas últimas décadas, justificadas ou não, ocupa-ram analistas e operadores de política externa em caráter permanen-te. Mesmo países cujas relações com a nação persa são distantes, po-sitivas ou simplesmente incontroversas sempre tiveram presente o fato de que as repercussões de um conflito envolvendo o Irã lhes atin-giriam os interesses precípuos de forma contundente, donde a preo-cupação em acompanhar os acontecimentos na região.

No caso dos Estados Unidos, por razões históricas, a relação com o Irã constitui sensível prioridade nos campos da defesa e da política externa, estendendo-se a seus aliados. Evidências disso não faltam. Em recente discurso voltado para reafirmar a parceria entre os EUA e os países europeus, o atual secretário de Defesa realçou a importân-cia do Irã, ao lado de suas preocupações com Rússia e China, ao mes-mo tempo em que expôs a perspectiva que interessa aos EUA:

Voos de imaginação são desnecessários para imaginar as repercus-sões de semelhante discurso em Teerã. A mensagem de desconfiança é clara e reafirma uma posição que, no Irã, é percebida como parte de um conjunto de pressões destinadas a isolar o país, privando-o de de-senvolver tecnologias que lhe são necessárias para atender aos ansei-os de sua população, em termansei-os quer de acesso aansei-os empregansei-os pacífi-cos da tecnologia nuclear, quer de prestígio no plano internacional.

Não por acaso, o atual presidente iraniano busca convencer a opinião pública internacional da necessidade de se deixar no passado as ten-sões herdadas de sessenta anos de intervenções externas nos assuntos domésticos de seu país e do caráter pacífico de seu programa

nu-clear.2 Entre as alegações, ganha relevo a fatwa proclamada pelo

líder supremo, aiatolá Ali Khamenei, que reafirma a crença de que “o desenvolvimento, a produção, a estocagem e o uso de armas nucleares são contrários às normas islâmicas” (ROUHANI, 2014). Por essa ra-zão, continua Rouhani (2014), “nós nunca contemplamos a opção de adquirir armas nucleares, porque nós acreditamos que essas armas

poderiam comprometer nossos interesses de segurança nacional”.3

Nesse contexto, comparar o Acordo de Genebra com os termos da Declaração de Teerã, firmada por Irã, Brasil e Turquia há pouco mais de três anos, permite jogar luz sobre o significado histórico das duas iniciativas. Embora formulados para atender ao mesmo objetivo, os dois acordos diferem em vários aspectos. Pelo menos três merecem atenção especial: o método de negociação e os atores envolvidos; a amplitude; e a essência formal dos acordos firmados.

Essas diferenças não explicam o injustificável contraste entre os des-tinos de cada processo negociador. Mas seu exame permite levantar hipóteses acerca das razões pelas quais as grandes potências, haven-do rejeitahaven-do a Declaração de Teerã, mostram-se otimistas com rela-ção ao Acordo de Genebra.

***

Este artigo compara esses acordos e registra lições que se pode tirar dos erros e acertos associados a cada um deles, visando contribuir para estabelecer expectativas realistas acerca da implementação do Acordo de Genebra e de suas implicações para as relações interna-cionais nos próximos anos. O texto organiza-se em três seções: a pri-meira explica o pano de fundo em que se desenvolveram os acordos e descreve seus respectivos objetivos; a segunda examina os processos negociadores que marcaram sua condução; e a terceira avalia os as-pectos positivos e negativos de cada um deles, em perspectiva com-parada. Segue-se breve conclusão.

Do Pano de Fundo e dos Objetivos dos Acordos

instrumento para construir confiança em suas relações com a comu-nidade internacional, notadamente com os Estados Unidos.

Nenhum deles afirma isso abertamente, mas o pano de fundo das ne-gociações sobre a questão nuclear é geopolítico. Caso o Irã obtenha armas nucleares, a região observará profundo rearranjo na distribui-ção relativa de poder entre as principais potências. No momento em que os EUA reduzem sua presença no Oriente Médio e na Ásia, isso não interessa à maioria dos países dessas regiões – menos ainda à Arábia Saudita.

O que ficou conhecido como “a questão nuclear iraniana” expressa o temor de que o país se nuclearize, contribuindo para desestabilizar ainda mais uma região que sofre com numerosas tensões: o histórico e persistente conflito israelo-palestino; Israel nuclearmente armado; a milenar rivalidade entre sunitas e xiitas; a questão curda; e instabili-dades internas que afetam as realiinstabili-dades domésticas e regionais – de que são exemplos as marchas e contramarchas da Primavera Árabe. Mais recentemente, os riscos de fragmentação política no Iraque e a crise na Síria adicionaram complexidade à equação.

Em outras palavras, é difícil prever quais seriam as implicações da posse de armas nucleares pelo Irã na dinâmica de poder do Oriente Médio. Sua interpretação reclama considerações de ordem geopolíti-ca, uma vez que, para citar os exemplos mais óbvios, a Arábia Saudi-ta pode sentir-se constrangida a perseguir o mesmo objetivo; e Israel a assumir sua condição de potência nuclear. Reclama também análi-se das nuances que contribuem para fazer do Irã um Estado margina-lizado por parte da comunidade internacional e o inimigo preferido da maioria dos países do Oriente Médio.

De fato, embora o Irã seja signatário do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) e tenha direito a desenvolver um programa nuclear

pacífico, conforme estabelece o TNP em seu artigo 4o, parte da

iranianas de que seu programa nuclear tenha natureza pacífica. O dis-curso agressivo do ex-presidente Ahmadinejad, o viés tradicional-mente adotado na mídia ocidental e a impressão de que o Irã resiste ao monitoramento internacional de seu programa nuclear decerto contribuíram para fortalecer a percepção dessa parte da comunidade internacional de um Irã que, mal-intencionado, constituiria séria ameaça à paz e à segurança internacionais.

A Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) monitora o Irã

ininterruptamente desde 2003.4A presença constante de inspetores

da AIEA no país contradiz a suposição de que o Irã resistiu sistemati-camente a esse monitoramento. Entretanto, é fato que, a partir de cer-to momencer-to, seu governo deixou de comunicar à Agência novos de-senvolvimentos em seu programa nuclear. Além disso, sua resistên-cia a implementar o disposto em resoluções do Conselho de Seguran-ça da ONU (em especial a 1.696 e a 1.737, ambas de 2006) alimentou a construção da imagem do Irã como Estado-ameaça.

Sobejamente explorada por grupos conservadores nos Estados Uni-dos e em Israel, principalmente ao longo da última década, essa ima-gem contribuiu para isolar o Irã. Mesmo parcialmente desprovida de fundamento em fatos, essa percepção é forte o suficiente para mobili-zar recursos e influenciar as políticas externas das grandes potências.

Como resultado, a identidade iraniana, tal como percebida no Oci-dente, aproxima o país persa da posição de inimigo – o que também serve a interesses políticos internos, particularmente em tempos de campanha eleitoral. Isso contrasta fortemente, por exemplo, com o caso de Israel. Com efeito, embora não tenha assinado o TNP e sabi-damente possua artefato nuclear não declarado oficialmente, o país

está longe de ser usualmente percebido como ameaça no Ocidente.5

projeção. A aliança entre o Irã, grupos como o Hamas e países como a Síria reforça o paradigma da oposição ao Irã. Além disso, o medo

do chamado “crescente xiita”6e de um Irã nuclear move as elites

su-nitas (BARZEGAR, 2008), consubstanciadas no Conselho de Coo-peração do Golfo (CCG) e lideradas pela Arábia Saudita, onde orga-nizam tentativas de conter o Irã. Historicamente aliados aos EUA, es-ses paíes-ses atuam habilmente junto à opinião pública e ao Congresso estadunidense, onde encontram solo fértil para reforçar a imagem ameaçadora do Irã, afastando o governo estadunidense de uma solu-ção negociada com Teerã.

Ironicamente, contudo, nenhum país se beneficiou mais da política externa implementada pelos Estados Unidos na região nas últimas décadas do que o Irã, a despeito das hostilidades entre os dois países – alimentadas seguidamente pelos dois Estados, vale dizer, não obs-tante as mudanças de governo que observaram. Ao assumirem o po-der, os aiatolás tinham dois grandes inimigos no campo externo e um enorme desafio no plano doméstico. Os inimigos eram o Iraque, com quem o Irã travou sangrenta guerra ao longo dos anos 1980, e os tali-bãs. Graças aos EUA, o Iraque hoje está aberto à influência iraniana como seguramente não esteve no último século e meio, e os talibãs estão acuados, lutando para sobreviver ao conflito no Afeganistão.

Graças aos EUA, também, o governo iraniano conta com a coesão política que uma ameaça externa, como poucos outros fenômenos, proporciona a um governo minoritário, além de poder atribuir as atuais dificuldades socioeconômicas à imposição das sanções inter-nacionais.

Ao cabo, inclusive devido ao inegável crescimento de sua influência na Ásia e no Oriente Médio ao longo da última década, o Irã encontra poucos aliados no Oriente Médio e é identificado como ameaça tanto por Israel quanto pela maioria dos países árabes.

Eis o pano de fundo dos acordos, em poucas palavras. Passemos, agora, ao exame dos processos negociadores.

O Processo Negociador da Questão Nuclear Iraniana: Uma Comparação entre Teerã e Genebra

Firmado em 2010, o documento de Teerã7 é enxuto: enumera dez

itens em texto com natureza declaratória e operativa. Em contraste, o Plano de Ação Conjunto de Genebra constitui um acordo mais exten-so, com um preâmbulo e três seções programáticas que totalizam 24 itens.

A Declaração de Teerã marca a posição comum dos três signatários, oferecendo solução alternativa às sanções econômicas impostas ao Irã bilateralmente pelos Estados Unidos e pela União Europeia, as-sim como às sanções multilaterais aprovadas no âmbito do Conselho

de Segurança da ONU. Já o Plano de Ação Conjunto8acordado pelo

P5+1 e pelo Irã consiste em documento de ambição mais restrita e de caráter mais operacional. Trata-se de um instrumento provisório, destinado a criar confiança entre as partes e a anteceder um acordo mais amplo.

atores, como a AIEA e o Grupo de Viena.9Segundo seus termos, o Irã notificaria sua concordância com o depósito de urânio fracamente

enriquecido (LEU)10na Turquia, por meio dos canais oficiais, em até

sete dias a contar da Assinatura da Declaração, quando o Grupo de Viena possivelmente viria a manifestar sua concordância com a De-claração. Após o reconhecimento da Declaração de Teerã, o que se previa era que um novo acordo de procedimento fosse firmado entre o Irã e o Grupo de Viena.

Claramente, a intenção do Brasil e da Turquia foi a de contribuir para um processo mais amplo, em que importava criar confiança inicial, necessária à promoção de uma solução definitiva no futuro.

De sua parte, o acordo de Genebra também foi concebido como o pri-meiro passo de um processo mais amplo, destinado a construir uma solução de longo prazo para a questão nuclear iraniana. O acordo tem duração definida de seis meses, período durante o qual as partes se comprometeram a manter atitude construtiva para fazer prosseguir as negociações em clima de boa-fé.

Uma diferença fundamental entre os dois acordos reside no juízo que cada documento faz da legitimidade de programas nucleares pacífi-cos. Em seu primeiro item, a Declaração de Teerã reafirma o com-promisso dos três países signatários com o TNP e o direito de os Esta-dos-parte no Tratado, inclusive o Irã, desenvolverem pesquisa, pro-dução e uso de energia nuclear e atividades de enriquecimento, para

fins pacíficos. Em linha com o artigo 4odo TNP, não cabe

discrimi-nação adicional à que o texto do Tratado prevê – a qual, aliás, países como o Brasil questionam reiteradamente.

di-zer que o Irã tem direito ao enriquecimento” (KERRY, 2013). Curio-samente, o mesmo Kerry, quando senador, ao criticar a política ex-terna do governo Bush com relação ao Irã, declarou que o argumento da “administração Bush de não enriquecimento era ridículo [...] por-que ele parecia tão pouco razoável para as pessoas” e, referindo-se aos direitos do Irã em sua condição de signatário do TNP, afirmou: “[Aquilo] era diplomacia retórica. Era perda de energia. [...] [Aquilo] meio que endurecia o discurso, se você quer saber. Eles têm direito ao poder nuclear pacífico e ao enriquecimento com esse propósito” (KERRY apud DOMBEY, 2009).

É possível interpretar a mudança de opinião do secretário de Estado como um aceno aos conservadores estadunidenses – um esforço no sentido de reduzir sua oposição ao acordo de Genebra, que integraria o jogo político típico nessas circunstâncias. Mas também é certo que, tanto do ponto de vista legal quanto do ângulo dos princípios que re-gem as relações internacionais contemporâneas, entre os quais o de tratamento igualitário dos Estados soberanos pelo direito internacio-nal público, não se pode negar ao Irã o direito de desenvolver seu

pro-grama nuclear nos termos definidos pelo artigo 4odo TNP.

criativa interpretação dos problemas em negociação ou mesmo de

ofertas de terceiros países, que funcionam como “brokers”.

Já Estados Unidos e Europa tradicionalmente aplicam sanções eco-nômicas e embargos, e seu peso econômico (comercial e financeiro) confere a esses instrumentos significativo impacto sobre os países sancionados e embargados. Sua presunção é a de que os governos dos países alvo de sanções só mudarão seu curso de ação política se estiverem convencidos de que os custos de preservar suas políticas originais são inaceitavelmente elevados. Em vez do diálogo e da per-suasão estimulada por expectativas de ganhos no futuro, neste caso prevalece a ideia de que os agentes políticos são movidos fundamen-talmente pelo medo e pelo interesse em evitar prejuízos no porvir.

Os acordos incorporam, assim, diferentes posturas diante das rela-ções internacionais. Marcam-se, ademais, pela patente disparidade de poder entre seus respectivos empreendedores, que, em alguma medida, informam as diferenças de abordagem empregada nos méto-dos utilizaméto-dos para tentar solucionar a questão.

***

O processo que culminou na assinatura da Declaração de Teerã co-meçou com uma solicitação do Irã à AIEA para compra de combustí-vel à base de urânio enriquecido a 20% para abastecer o reator de pes-quisas de Teerã, que produz isótopos medicinais para diagnóstico e cura de câncer. O formato das pastilhas de urânio combustível não permite que se continue o processo de enriquecimento, de modo que o urânio adquirido pelo Irã para seu reator de pesquisa não poderia, nem mesmo se o Irã quisesse, ser adicionalmente enriquecido a ní-veis que se aproximassem dos 90% necessários para com ele se cons-truir um artefato nuclear.

que o Irã entregaria parte de seu estoque de LEU em troca do bustível enriquecido a 20%. Pretendia-se transformar, assim, a com-pra a que o Irã tinha direito (com base no TNP) em um criativo cambo, por meio do qual o Grupo de Viena conseguiria reduzir o es-toque de LEU iraniano.

A proposta do Grupo de Viena era a de que o Irã deveria enviar ime-diatamente ao exterior 1.200 quilos de LEU enriquecido a 20%, em troca de 120 quilos de urânio combustível para seu reator. Ao Irã não interessavam, no entanto, as quantidades propostas pelo Grupo de Viena. Os 120 quilos de urânio combustível excediam a quantidade que o Irã havia solicitado à AIEA, e seriam, provavelmente, desper-diçados em alguma medida, já que o tempo de vida útil que restava ao reator de pesquisa de Teerã era menor do que a vida útil do combustí-vel enriquecido – cuja posse implicaria, ademais, custos de manuten-ção, já que as pastilhas deveriam permanecer guardadas em local se-guro e sob permanente supervisão da AIEA. Entretanto, à época esti-mava-se que o Irã teria um estoque de LEU não utilizado em seus rea-tores de água leve de aproximadamente 1.200 quilos, cujo valor de mercado corresponderia a cerca de 120 quilos de Urânio mediana-mente enriquecido. Eis porque o Grupo de Viena insistia nos 120 quilos de combustível, parte dos quais seria ociosa – e onerosa – para Teerã.

O Irã tampouco concordava, como demandava o Grupo de Viena, em depositar o LEU no exterior antes de receber as pastilhas de combus-tível – interessava-se, ao contrário, por uma troca simultânea, de modo que o LEU permanecesse em território iraniano até o momento em que o país fosse, de fato, receber as pastilhas. Além das quantida-des, havia, portanto, que se equacionar os elementos “tempo” e “lo-cal” da troca.

Brasil e Turquia inseriram-se nesse processo negociador, ao qual se

coor-denação com os países do Grupo de Viena, e em um contexto no qual as gestões do grupo não logravam, sozinhas, viabilizar o acordo.

A Declaração foi firmada a 17 de maio 2010, na esteira de um contí-nuo diálogo de Brasil e Turquia tanto com o Irã quanto com os países do Grupo de Viena, notadamente os Estados Unidos. O presidente

Obama chegou a enviar uma carta ao presidente Lula,11a 20 de abril

de 2010. Nela, confirmava os termos do acordo desejado pelo Grupo de Viena e a importância de que o Irã cedesse em relação aos elemen-tos quantidade, tempo e local acima mencionados e que aceitasse de-positar os 1.200 quilos de LEU na Turquia, como “caução”, até que a AIEA disponibilizasse o urânio combustível. Obama questionava a “boa-fé” do Irã, mas instava o Brasil a dialogar com o Irã acerca da possibilidade de aceitar o esquema do depósito “caução” de LEU na Turquia.

Menos de um mês depois, o Irã cedeu nos três aspectos considerados substanciais pelo Grupo de Viena: a quantidade, o local e o prazo re-lacionados ao depósito de LEU fora do Irã. Em seus itens 5 e 6, a De-claração de Teerã estabeleceu os termos segundo os quais o Irã con-cordava em depositar 1.200 quilos de LEU na Turquia imediatamen-te, em troca do combustível. Enquanto permanecesse na Turquia e até que a AIEA lhe entregasse o urânio enriquecido a 20%, os 1.200 quilos de LEU permaneceriam propriedade do Irã. A Declaração for-malizou, ainda, o compromisso unilateral iraniano de enviar carta à AIEA, no prazo de até sete dias, notificando sua concordância com

os termos da Declaração de Teerã,12sem sequer ter a certeza de que o

Grupo de Viena ofereceria reciprocidade ao gesto.13

es-condeu, à época, sua satisfação com a Declaração de Teerã e decla-rou que, caso o Grupo de Viena reagisse ao acordo impondo novas sanções, seria como se “não aceitassem um ‘sim’ como resposta”.

Dois outros fatos autorizam a interpretação de que dificilmente o acordo sofreria restrições de outros grupos políticos iranianos, o que conferiria mais credibilidade ao compromisso então firmado por Te-erã. O primeiro era o consenso de diplomatas e analistas envolvidos no processo de que todos os passos dados por Teerã eram conhecidos e previamente autorizados pelo líder supremo, o aiatolá Khamenei. Sem seu consentimento, de fato, nenhum governo iraniano seria ca-paz de firmar um acordo dessa magnitude e se manter no poder. O se-gundo era o de este “sim” vir de um governo considerado ameaçador, o verdadeiro bastião da resistência aos EUA. Comparadas ao grupo de sustentação de Ahmadinejad, as demais organizações políticas iranianas gozavam de reputação simpática ao Ocidente e à normali-zação das relações do Irã com a comunidade internacional.

No entanto, o que se seguiu à assinatura da Declaração foi a

aprova-ção14de um novo pacote de sanções contra o Irã, em uma clara

men-sagem de que o acordo articulado por Brasil e Turquia seria desperdi-çado. Permanece sem explicação essa mudança de posição do Grupo de Viena, assim como a recusa estadunidense em acolher a Declara-ção de Teerã, firmada nos exatos termos que os Estados Unidos ha-viam proposto tão pouco tempo antes – o presidente Obama chama-ra, na carta ao presidente Lula, de “rejeição sem explicação confiá-vel” a recusa do Irã em aceitar o depósito de LEU na Turquia, ressal-tando que essa medida contribuiria para reforçar a confiança e redu-zir tensões regionais.

atitudes que encaminhavam suas relações na direção do conflito. Ve-jamos suas características com mais detalhes.

O Irã comprometeu-se a diluir metade de seu estoque de urânio enri-quecido a 20%, para que a concentração se reduza a não mais do que 5%. Comprometeu-se, também, a não enriquecer qualquer

quantida-de quantida-de urânio acima quantida-de 5% nos próximos seis meses15e a apenas

man-ter, sem aumentar, o nível das atividades das plantas de enriqueci-mento de Natanz, Fordow e Arak. Comprometeu-se, por fim, a não estabelecer novas plantas de enriquecimento, aceitando, assim, o congelamento temporário de seu programa de enriquecimento de urânio.

A contrapartida do Grupo de Viena, em termos de redução de san-ções, materializa-se no descongelamento de ativos e no arrefecimen-to de restrições à participação iraniana no sistema financeiro interna-cional e nos fluxos de comércio exterior: os P5 e a Europa compro-meteram-se a pausar os esforços para continuar limitando as vendas de petróleo do Irã e a suspender sanções sobre serviços de seguro e de transporte relacionados à exportação de petróleo iraniano. EUA e União Europeia suspenderam, ainda, sanções às exportações de pe-troquímicos, ouro e metais preciosos, assim como aos serviços a elas associados, e à indústria automobilística iraniana. Firmou-se o com-promisso de não lançar novas sanções relacionadas ao programa nu-clear iraniano, tanto no âmbito da ONU quanto unilateralmente, pe-los Estados Unidos. Estabeleceu-se, finalmente, um canal financeiro para facilitar o comércio humanitário que atenda às necessidades domésticas do Irã.

monito-ramento mais amplo das instalações no país persa dependeria de novo acordo, continuado o processo negociador.

Esse foi, saliente-se, o principal argumento utilizado em 2010 pelo Grupo de Viena para justificar sua recusa a considerar seriamente a Declaração de Teerã, além do fato de que o Irã teria enriquecido quantidades adicionais de urânio enquanto as negociações se desen-volviam – das quais a Declaração não tratava. Obviamente, o fato de essa alegação ser provavelmente verdadeira não poderia constituir empecilho para que se aceitasse o resultado de uma negociação cujos limites haviam sido anteriormente fixados pelo próprio Grupo de Viena. Aliás, a ideia era justamente criar confiança nessas negocia-ções iniciais, a fim de encetar sucessivos processos negociadores so-bre distintos aspectos do programa nuclear iraniano.

Pelo documento de Genebra, o Irã compromete-se a prover a AIEA, no prazo de três meses, de informações específicas, inclusive planos e descrições de plantas nucleares, além de permitir o acesso diário de inspetores da AIEA e inspeções não anunciadas nas plantas de For-dow e Natanz. Em relação à planta de Arak, acordou-se o envio de in-formações que possibilitarão mecanismos de salvaguarda.

Se não se pode encontrar grande disparidade entre os efeitos que cada acordo poderia proporcionar com vistas a aceder a seu objetivo co-mum, como, então, explicar o contraste entre a rejeição de Teerã e o acolhimento de Genebra? Por que os Estados Unidos teriam assumi-do postura evasiva com relação à Declaração de Teerã, se aquele país não só já havia proposto solução similar, como também formularia documento com a mesma vocação três anos mais tarde? Como expli-car que Genebra sequer menciona Teerã como parte do processo de construção de confiança em relação ao programa nuclear iraniano? As características domésticas no Irã e nos Estados Unidos são rele-vantes para a comparação entre os dois acordos?

Essas questões orientam o exame das possíveis razões que motiva-ram reações tão diversas a esses acordos.

Das Possíveis Razões das Distintas Trajetórias dos Acordos

Irã e Estados Unidos, dois atores-chave em ambos os processos ne-gociadores, viviam situações domésticas distintas durante os dois processos negociadores em tela. Em 2010, o governo de Mahmoud Ahmadinejad oferecia margem de manobra mais estreita à negocia-ção com as potências ocidentais, em particular com os Estados Uni-dos, se comparado ao atual governo de Hassan Rouhani. Eleito em junho de 2013, Rouhani sinalizou sua intenção de dialogar com os Estados Unidos e com as potências ocidentais já em sua campanha eleitoral e a materializou em diversas iniciativas, notadamente a no-meação de Javad Zarif para o posto de chanceler. Zarif representara o Irã na ONU de 2002 a 2007 e goza de boa reputação junto a interlocu-tores ocidentais.

ne-gociar dois acordos. Tanto com Ahmadinejad quanto com Rouhani, o Irã sentou-se à mesa de negociação e mostrou disposição para dia-logar e ceder em prol dos acordos, que foram, no entanto, recebidos de maneiras distintas. O acordo firmado por Ahmadinejad foi

recebi-do com desconfiança pela comunidade internacional16e por parcela

da mídia brasileira. Agora, com Rouhani, o acordo foi geralmente bem recebido e é encarado pela comunidade internacional como um primeiro passo para a solução da questão nuclear iraniana.

Cabe considerar, todavia, que uma nova mudança de conjuntura in-terna em que grupos menos moderados voltem ao poder no Irã pode-ria resultar no fracasso da implementação do acordo de Genebra. Já o acordo de Teerã, por ter sido firmado por um governo mais radical, provavelmente teria aceitação mesmo junto a grupos mais modera-dos e, por envolver os conservadores, faz sentido supor que prova-velmente seria mais viável do ponto de vista político.

Nos Estados Unidos, o governo Barack Obama conduziu de manei-ras antagônicas cada um dos processos. Em seu primeiro mandato, apesar de a retórica que marcou o início da administração ter sido a da aproximação com o Irã e com o Oriente, em geral, Obama rejeitou a Declaração de Teerã e destacou aspectos negativos da atuação inter-nacional iraniana, aproximando-se de Israel. Observa-se, nesse caso, o funcionamento das dinâmicas de pressão de forças conservadoras internas, bem como de interesses eleitorais, que geralmente têm maior influência sobre os chefes do Executivo em seus primeiros mandatos.

mais dispostos a negociar com o novo governo moderado iraniano, liderados por um presidente que não mais se preocupa com sua ree-leição.

As dinâmicas da política doméstica estadunidense têm significativa influência sobre os rumos que toma a política externa daquele país e, não raro, constituem obstáculos a compromissos firmados pelo De-partamento de Estado. Atualmente, por exemplo, novas sanções con-tra o Irã aguardam votação no Congresso estadunidense. Propostas por um grupo de treze senadores republicanos e treze senadores de-mocratas no dia 19 de dezembro, semanas depois de vir a público o Acordo de Genebra, as sanções se apresentam como “preventivas” e seriam aplicadas caso o Irã não cumpra com o acordado em Genebra no devido prazo de validade.

Por fim, mas igualmente importante, os esforços do governo Obama no sentido de reduzir a dependência dos EUA do petróleo oriundo do Oriente Médio abrem espaço para redefinir sua relação com paí-ses-chave naquela região. O acelerado incremento da produção de gás de xisto e a importante ampliação da compra de petróleo oriundo do Golfo da Guiné e de outras partes do Atlântico Sul explicam, em parte, a redefinição das relações dos EUA com seus antigos aliados no Oriente Médio.

ne-gociada também conspira a favor da redefinição de seu lugar na região.

A Declaração de Teerã oferecia, ainda, o inusitado elemento repre-sentado por seu inédito rol de negociadores. Desde meados do século passado, as questões de paz e segurança internacional são tradicional e monopolisticamente tratadas pelo mesmo seleto grupo de países. Encabeçado pelos Estados Unidos, este grupo possui assento perma-nente no CSNU e, conforme o caso, agrega um ou outro país rico e bem armado. Muitas vezes, suas decisões e exigências associam-se a seus interesses específicos e a medidas autoritárias, uni ou plurilate-rais, de uso da força. Perdeu-se, com a rejeição à Declaração de Tee-rã, a oportunidade de renovar esse grupo, contribuindo para tornar mais representativo, senão mais democrático, o tratamento das ques-tões de paz e segurança internacional.

Tratava-se, por assim dizer, de um desafio ao consórcio que tradicio-nalmente administrava as questões mais relevantes da paz e da guerra no ambiente internacional. E um desafio que se impôs em um mo-mento particularmente delicado do CSNU: o governo Obama se em-penhara em reconstruir a relação com a ONU – bastante prejudicada na gestão Bush – e já havia tentado, em duas ocasiões, impor sanções ao Irã. Essas tentativas haviam sido abortadas em favor desse proces-so de melhoria das condições políticas no seio do CSNU. Em fins de 2010, foi possível construir, no Conselho, o consenso em prol da im-posição das sanções, um processo complexo e delicado. Assim, um dos temores dos EUA era o de desperdiçar a oportunidade criada com o consenso do P-5 naquele momento, algo que poderia levar muito tempo para ocorrer de novo. Entretanto, como argumenta Parsi (2012), a corrida pelas sanções tornou-se também uma corrida contra a diplomacia. É possível que essa mesma percepção tenha levado o Irã a ceder, em busca de evitar a imposição de sanções.

envol-vidos. Roger Cohen (2010) considerou que a Declaração de Teerã havia sido desnecessária e autoritariamente descartada quando cons-tituía uma proposta muito aproximada daquela feita pelos Estados Unidos ao Irã em 2009 e uma ótima oportunidade de levar os dois países à mesa de negociação. Cerca de um ano depois da Declaração de Teerã, a própria Anne-Marie Slaughter (2011), ex-diretora de pla-nejamento político do Departamento de Estado, ao tempo em que considerou o episódio uma oportunidade perdida “de estabelecer o precedente de manter-se o urânio iraniano fora do Irã e de trabalhar a questão dentro de uma moldura cooperativa, ao invés de coercitiva”, reafirmou sua convicção de que o objetivo do Irã ao firmar o acordo seria apenas o de “salvar a [sua] cara”.

O fato é que se excluiu a Declaração de Teerã do processo de constru-ção de confiança em relaconstru-ção ao programa nuclear iraniano. Ela não é sequer mencionada, seja nos documentos, seja nos diálogos que

de-ram continuidade aosIran Talks. Os Estados Unidos e os demais

ne-gociadores ocidentais parecem não ter encontrado condições para ar-car com os custos da aproximação com o Irã, nem para reconhecer o Brasil e a Turquia como interlocutores de alto perfil nessa questão. O resultado foi a manutenção do rol tradicional de interlocutores da questão do programa nuclear iraniano. Postergou-se, ademais, por três anos, o passo inicial na direção de melhores relações do Irã com o Ocidente.

Ao longo desse período, o Irã enfrentou sanções que prejudicaram sua população e sua economia, mas também aumentou consideravel-mente seus estoques de LEU e ampliou suas instalações nucleares. Ao que tudo indica, o emprego de sanções produziu o efeito oposto ao que se pretendia, a um custo humanitário elevado e desnecessário.

Conclusões

forma mais ampla, quanto nos dois Estados-chave, EUA e Irã. O mo-mento em que se viu a presença de emergentes se envolvendo direta-mente em assuntos de paz e segurança internacional, na tentativa de destrinchar uma questão que se arrastava problemática havia anos, coincidiu com a viabilização da possibilidade de sanções no CSNU e com condições políticas específicas nos EUA. Nesse contexto, a De-claração de Teerã não vingou. Tratou-se de uma oportunidade perdi-da de se promover a normalização perdi-das relações do Irã com a comuni-dade internacional, que tinha a vantagem de reduzir a imagem amea-çadora do país ao retirar de seu território grande quantidade de urânio enriquecido.

No plano do discurso, o principal obstáculo ao acolhimento da De-claração de Teerã pelo Grupo de Viena foi a desconfiança de que o Irã tenha agido de má-fé, aproveitando-se dos esforços do Brasil e da Turquia. Essa justificativa encontra ressonância na imagem de um Irã mal-intencionado, que planeja construir um arsenal nuclear, que

objetiva desequilibrar ostatus quogeopolítico do Oriente Médio e

que desrespeita as recomendações do CSNU. No plano concreto, não havia obstáculos significativos à implementação do plano traçado

em Teerã, a não ser otimingpolítico inadequado à consecução dos

objetivos que as grandes potências perseguiam no CSNU.

Embora a relativa opacidade e a grande complexidade da sociedade iraniana contribuam para torná-lo um enigma, essa imagem pode não corresponder à verdade. Fato é que ela foi construída e é sistematica-mente reforçada por atores interessados em evitar o reposicionamen-to iraniano no tabuleiro geopolítico regional, como os países árabes do Golfo Pérsico, Israel e os Estados Unidos.

Irã na comunidade internacional, acaso criando condições para se evitar evoluções como a que se observou na Síria.

Mas o tempo transcorrido não volta. Hoje estamos diante de outra oportunidade, o Plano de Ação de Genebra, cuja implementação está

em curso: em uma nova rodada deIran Talksem Genebra, um acordo

técnico estabeleceu o início do período de implementação do Plano de Ação, no dia 20 de janeiro. A partir dessa data, espera-se que o Irã dê início às medidas previstas no acordo de Genebra, como a diluição de metade de seu estoque de urânio enriquecido a 20% e a interrup-ção do enriquecimento acima desse montante.

No dia 1ode fevereiro, data em que Teerã comemora o aniversário da

Revolução Iraniana, seu governo recebeu a primeira parcela de ati-vos descongelados como resultado do relaxamento de sanções pre-visto no acordo (BHADRAKUMAR, 2014). No dia 18 de fevereiro, os negociadores reunir-se-ão novamente para dar início à negociação de um acordo amplo de longo prazo, que deverá ser tecnicamente significativo e politicamente aceitável, tanto nos Estados Unidos quanto no Irã.

A comunidade internacional torce para que Genebra dê certo. Isso dependerá de que o Irã convença o Grupo de Viena de que não tencio-na construir a bomba. Sua posição específica no imaginário da comu-nidade internacional e sua relevância para o equilíbrio de poder do Oriente Médio recomendam também boa vontade ao Ocidente pelo menos para questionar suas convicções com respeito ao Irã.

Notas

2. Na percepção iraniana, interferências americanas mais profundas em seus assuntos internos remontam ao início dos anos 1950, na reação, em parceria com o Reino Unido, à nacionalização da indústria do petróleo (em 1951), e mais particularmente por ocasião do golpe de 1953, que retirou Mossadegh do poder.

3. Para outros depoimentos relevantes do presidente iraniano, ver o discurso na 68a

Reunião da Assembleia Geral da ONU, em 24 de setembro de 2013, quando ele afirmou que “Sanções injustas, enquanto manifestação de violência estrutural, são intrinsecamente desumanas e contrárias à paz”. Disponível em: <http://gadebate.un.org/mwg-internal/de5fs23hu73ds/progress?id =UAOt8jlxY8>. Acesso em: 5 fev. 2014. Ver também seu discurso no Fórum Mundial de Davos, em que sublinhou o uso de “política externa ativa para alcan-çar o desenvolvimento econômico”. Disponível em: <http://iranprimer.usip. org/blog/2014/jan/23/rouhani-davos-invites-oil-execs-speech-tweets>. Aces-so em: 3 fev. 2014.

4. A Agência mantém uma página de acompanhamento da situação nuclear do Irã: <http://www.iaea.org/newscenter/focus/iaeairan/index.shtml>.

5. A Associação para o Controle de Armas Nucleares estima que Israel possua entre 75 e 200 ogivas (ver: <http://www.armscontrol.org/factsheets/Nuclear-weaponswhohaswhat>. Acesso em: 5 fev. 2014), enquanto o Painel Internacio-nal sobre Material Físsil estimava que o país detinha, em julho de 2013, 0,3 to-nelada de urânio altamente enriquecido e 0,84 toto-nelada de plutônio para uso não civil (ver: <http://fissilematerials.org/>. Acesso em: 5 fev. 2014).

6. Expressão cunhada pelo rei Abdallah da Jordânia em 2004, na sequência da vitória do partido xiita nas eleições do Iraque, que previu o crescimento da in-fluência xiita a partir do Irã espraiando-se por todo o Oriente Médio.

7. Íntegra da Declaração de Teerã: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-im- prensa/notas-a-imprensa/declaracao-conjunta-de-ira-turquia-e-brasil-17-de-maio-de-2010>.

8. Íntegra do Plano de Ação Conjunto de Genebra: <http://eeas.europa.eu/sta-tements/docs/2013/131124_03_en.pdf>.

9. Grupo negociador composto por Estados Unidos, Rússia e França.

10. Urânio enriquecido entre 1% e 20%. O urânio fracamente enriquecido ou LEU (do inglês,low-enriched uranium) é tipicamente utilizado a taxas de

uti-lizada como produto de substituição em reatores inicialmente concebidos para funcionar com urânio altamente enriquecido.

11. A íntegra traduzida da carta de Obama a Lula foi publicada pelaFolha de S. Paulo:

<http://www1.folha.uol.com.br/mundo/741132-leia-integra-traduzi-da-da-carta-de-barack-obama-a-lula-sobre-acordo-com-o-ira.shtml>.

12. Uma semana depois da assinatura da Declaração, o Irã enviou carta à AIEA confirmando os termos do documento, como previsto (AMORIM, 2011, p. 302).

13. Não houve, de fato, reciprocidade: “a reação formal dos países diretamen-te envolvidos na troca (Estados Unidos, França e Rússia) foi entregue ao dire-tor-geral da Agência Atômica em Viena no dia 9 de junho, apenas algumas ho-ras antes da adoção, em Nova York, da Resolução 1929 (2010) do Conselho de Segurança” (AMORIM, 2011, p. 302).

14. A aprovação não foi unânime, o que, para Parsi (2012), enfraqueceu o re-cado que os EUA queriam transmitir ao Irã. Brasil e Turquia votaram contra e o Líbano absteve-se.

15. Cabe sublinhar um fato curioso em relação ao atual limite de enriqueci-mento de urânio a que se sujeita o Irã (5%): hoje recebido como uma conquista do Plano de Ação Conjunto, há três anos esse limite foi considerado um proble-ma. Além da mudança retórica do Grupo de Viena com respeito a essa questão, registre-se a contradição lógica entre essa posição e a de não reconhecer o direi-to iraniano a enriquecer urânio no marco do TNP.

16. A esse respeito, o ex-chanceler Celso Amorim (2011, p. 283, nota 2) cons-tata que “a expressão ‘comunidade internacional’ costuma ser empregada como coletivo para um pequeno grupo de países ocidentais, membros permanentes do Conselho de Segurança. Quando os Estados Unidos, a França, o Reino Unido adotam um aposição comum, esta fica sendo a vontade da ‘comunidade interna-cional’”.

Referências

Bibliográficas

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Resumo

Iran Talks: Das Palavras aos Atos. A Declaração de Teerã e o Plano de Ação Conjunto de Genebra em Perspectiva

Este artigo analisa a Declaração de Teerã, de 2010, e o Plano de Ação Con-junto de Genebra, de 2013. Ao examinar as razões que explicam por que es-ses dois processos negociadores sobre o programa nuclear iraniano alcan-çaram resultados e repercussão tão distintos, o artigo tece considerações de ordem identitária e geopolítica sobre o papel do Irã na comunidade interna-cional, em particular no Oriente Médio. Aspectos específicos de política in-terna do Irã e dos Estados Unidos também influenciaram os resultados dos acordos, razão pela qual integram a análise. O argumento central aqui ex-posto é o de que em 2010 as condições políticas no ambiente internacional e nos dois Estados inviabilizaram a Declaração de Teerã, que constituiu uma oportunidade perdida de iniciar o processo de plena reinserção do Irã na co-munidade internacional.

Palavras-chave: Irã – Programa Nuclear Iraniano – Declaração de Teerã –

Plano de Ação Conjunto de Genebra

Abstract

Iran Talks, from Words to Deeds. The Declaration of Tehran and the Geneva Joint Plan of Action in Perspective

prevented the Teheran Declaration from succeeding. It was a missed opportunity to initiate the process of fully reinserting Iran in the international community. The article examines some reasons why these two negotiating processes about the Iranian nuclear program have reached different results and repercussion. It incorporates geopolitical and identitary considerations about Iran’s role in the international community, particularly in the Middle East. Because they have influenced the evolution of events, selected aspects of both Iranian and American domestic politics are also part of the analysis.

Keywords: Iran – Iranian Nuclear Program – Declaration of Tehran –