A informática no Brasil e o novo paradigma industrial

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Fundação GetúUo Vargas

Escol,ode Administração

de

Empresas

de São Paulo

Luzia Maria Mazzeo

São Paulo, 1996

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Fundação Getúlio Vargas

Escola de Administração de Empresas de São Paulo

A Informática no Brasil e o Novo Paradigma Industrial

Luzia Maria Mazzeo

Orientador: Prot. Gesner José Oliveira Filho

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Tese de Doutorado apresentada ao Curso de Pós-Graduação da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas como requisito para obtenção do grau de Doutor em Administração Contãbil e Financeira, com domínio conexo em Economia de Empresas.

São Paulo, 1996.

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Escola de Administraçao

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Agradecimentos

Estudos como este, envolvem sempre uma quantidade razoável de pessoas e

instituições que auxiliam, direta ou indiretamente, na concepção, execução, redação e

discussão de textos e idéias. Entretanto, gostaria de fazer alguns agradecimentos

especiais.

Inicialmente agradeço ao meu professor orientador Professor Or. Gesner José

Oliveira Filho pela sua orientação e amizade.

À SEPIN - Secretaria de Política de Informática e Automação, do Ministério da

Ciência e Tecnologia, na pessoa do Secretário Or. Ivan Moura Campos, por ter

permitido e dispensado do trabalho neste período de curso e colaborado no

fornecimento de todas as informações necessárias relativas ao setor de informática.

Aos meus amigos Célia Joselí do Nascimento e José Maria Gomes Martins

pelo apoio, amizade e colaboração em todos os momentos de reais dificuldades pelos

quais se passa quando se toma a decisão de enfrentar um curso como este.

Agradeço também, de forma especial, a Célia Joselí do Nascimento, Bernardo

Estellita Lins, Maria José da Costa e Lígia Maria Mazzeo pela contribuição com

comentários sobre alguns aspectos do tema estudado, discussão de textos

preliminares, análise dos dados, acompanhamento estatístico realizado neste estudo e

revisão ortográfica.

Agradeço também, a todos os funcionários da Secretaria de Política de

Informática e Automação que de forma sempre pronta colaboram, tais como, Scheyla

Vasconcelos, Eurípedes José de Souza, Celso Wiliam Borges, Lycia Maria Mello

Machado, Carlos Lombardi, Rosângela Ferreira dos Santos, Alice Soares de Azevedo

Marques e Sbnia Maria Soares Pantoja.

Desejo externar também meus agradecimentos às empresas de informática

que participaram desta pesquisa pela colaboração e apoio no fornecimento de

informações, extremamente relevantes para a efetivação deste estudo.

Finalmente, expresso meus agradecimentos aos professores da Fundação

Getú!io Vargas de São Paulo que de alguma forma me ajudaram nestes anos

dedicados ao curso.

,

.

índice

Agradecimentos

Introdução

.

Parte I: Modelos de Desenvolvimento e a Política

de Comércio Exterior no Brasil

1. Considerações sobre Aspectos da Economia Brasileira e

Instituição da Política de Informática no Brasil

1.1. O Consenso de Washington, a Crise Fiscal e a Política

Nacional de Informática - Um Breve Histórico 15

1.2. A Crise dos Anos 90 e o Novo Paradigma Industrial 22

2. Política de Comércio Exterior e Desenvolvimento Econômico

2.1. O Conceito de Desenvolvimento Econômico 28

2.2. O Desenvolvimento Econômico e os Países Subdesenvolvidos 30

2.3. Estratégias de Crescimento Econômico em Países em Desenvolvimento 31

2.3.1. A Teoria da Base Exportadora 32

2.3.2. O Modelo de Substituição de Importações 34

2.3.2.1. Vantagens 34

2.3.2.2. Desvantagens 37

2.4. Análise Comparativa dos Modelos 38

2.5. Desenvolvimento Industrial e a Política de Comércio Exterior do Brasil 39

2.5.1. Primeira e Segunda Revoluções Industriais 39

2.5.2. Terceira Revolução Industrial 46

2.5.2.1. A Inserção do Brasil na Terceira Revolução Industrial 49 2.5.2.2. Constrangimentos Externos 50 2.5.2.3. Constrangimentos Internos 51

3. A Nova Teoria do Comércio e o Atual Programa de Abertura Comercial

no Brasil

3.1. A Nova Teoria do Comércio e a Política Industrial e de Comércio Exterior 53

3.2. Principais Obstáculos ao Programa de Abertura Comercial no Brasil 57

3.3. Discussões Complementares da Política de Abertura Comercial 59

Parte 11:Economia Aberta e a Nova Ordem Mundial

1. Mercado Global: A Ordem Mundial Emergente e o Brasil

1.1. A Nova Ordem Mundial e os Estados Nacionais 66

1.2. O Pensamento Neoliberal 68

1.3. Postura Frente

à

1.3.1.A Posição Norte-Americana 74

1.3.2.A posição Européia 77

1.3.3.A Posição dos Países Periféricos 78

2. Modernização, Liberalização e Política Econômica Externa no Brasil

2.1. Liberalização e Modernização Tecnológica 81

2.1.1. Regulamentaçãoe Desregulamentaçãodo Mercado 81

2.1.2. O Processode ModernizaçãoTecnológica 83

2.2. A Política de Modernização Tecnológica num Mercado Global 88

2.2.1. A Rodadado Uruguai 88

2.3. Política Econômica Externa, Comercial e de Modernização Permanente 93

Parte 111:

Impactos da Abertura Comercial sobre o Setor de

Informática no Brasil

1-lnformática no Brasil: Ruptura com o Projeto de Industrialização e as

Bases do Projeto de Modernização

1.1 - O Desafio da Abertura Econômica 99

1.2 - A Reserva de Mercado de Informática e seus Resultados 102

1.3 - O Projeto de Modernização 110

1.4 - Desempenho da Indústria de Informática no Brasil 114

1.4.1 -Os Resultados da Política Nacional de Informática - Período: 1980 a 1990 116 1.4.2 - Os Resultados da Política Nacional de Informática - Período: 1991 a 1994 125 1.4.3 - Investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento 137

2 Comércio Exterior, Desenvolvimento e o Setor de Informática no Brasil

-Os Novos Rumos

2.1 - Competitividade Internacional: Os Novos Rumos da Informática no Brasil 143

2.1.1 - Pesquisa: Impactos da Política de Abertura Comercial sobre a Competitividade

da Indústria de Informática no Brasil 146

2.2 - Resultados da Pesquisa 147

2.2.1 - Competitividade da Indústria Brasileira de Informática 147

2.2.2 - Política de Abertura Comercial e a Informática no Brasil 150

2.2.2.1-Mudanças Organizacionais e Estruturais 157

2.2.2.2-Investimentos nas Empresas 161

2.2.2.3-CrIticas e Sugestões quanto ao Processo de Abertura e ao Papel do Estado 164

2.2.3 - Inovação Tecnológica 166

2.2.3.1-Importância da Tecnologia na Atualidade 166 2.2.3.2-Inovação tecnológica e Competitividade 169 2.2.3.3-Cooperação com Empresas, Universidades e Centros de Pesquisa 172 2.2.3.4-Transferência e Licenciamento de Tecnologia Externa 176 2.2.3.5-Atual Regulamentação da Transferência de Tecnologia no Brasil 185 2.2.3.6-Dificuldades para Desenvolver Tecnologia no Brasil 190 2.2.3.7-A Nova Lei de Informática e os Incentivos para Investimentos em Tecnologia 191

2.2.4 - Qualidade e Produtividade 197

2.2.4.1-Gestão da Qualidade nas Empresas de Informática no Brasil 201 2.2.4.2- Indicadores. da Qualidade e Produtividade nas Empresas de Informática 205

2.2.4.3-Gerência de Processos 216

2.2.4.4-Satisfação dos Clientes 221

2.2.4.5-Capacitação de Recursos Humanos em Qualidade 226

2.2.4.6-Garantia da Qualidade 227

Conclusão

Anexos

Bibliografia

Introdução

o

de abertura comercial brasileira, identificando e avaliando os impactos provocados pelo

fim da reserva de mercado de informática, em termos de estratégias empresariais,

modernização tecnológica e informatização da sociedade.

Supõe-se, neste trabalho, que a Política Nacional de Informática e Automação

seja um dos instrumentos efetivos na solução de problemas primordiais brasileiros e na

construção de uma sociedade desenvolvida.

--..,

Portanto, o objetivo geral deste estudo é o de identificar os novos desafios

que a indústria de informática brasileira terá que enfrentar, face ao novo modelo de

competição internacional estabelecido nas últimas décadas e as transformações

ocorridas em âmbito nacional neste início dos anos 90, apontando as eventuais

dificuldades a serem enfrentadas pelas empresas de informática e o comportamento

provável do setor diante deste novo padrão de concorrência internacional.

A justificativa para o aprofundamento sobre a análise deste setor baseia-se no

fato de que a informática possui duas vertentes que a diferenciam dos demais setores

industriais. A primeira relaciona-se com a robótica, ou seja, sua aplicação no meio

físico, ampliando a possibilidade de atuação do homem no mundo da física, ou seja,

da força, da precisão e velocidade. A segunda vertente relaciona-se com a sua

aplicação nas redes de comunicação, ou seja, a teleinformática, que amplia a

possibilidade de maior comunicação entre pessoas e máquinas, tratando e

disseminando a informação de forma adequada.

Vista dessa forma, a informática passa a ser um instrumento para todos os

demais setores, constituindo-se em insumo básico do desenvolvimento industrial e

com transcendência para o social.

o

instituiu a Política Nacional de Informática e Automação (PNI), consistiu em

estabelecer estratégias para alcançar o domínio da tecnologia de informática,

fundamental para a competência nacional. Optou-se então, quando da sua instituição,

pela estratégia de desenvolvimento de uma indústria nacional de informática, visando

se criar um ambiente propício para o efetivo desenvolvimento tecnológico.

O processo de capacitação tecnológica nacional, entretanto, pressupõe ainda

a existência de empregos especializados, investimentos em pesquisa e

desenvolvimento e produção e uso da tecnologia, portanto, da existência de empresas

viáveis economicamente.

As grandes transformações que estão ocorrendo no mundo hoje estão

promovendo, ao mesmo instante, grandes riscos e oportunidades de negócios. Dentre

as mudanças verificam-se o processo de globalização econômica; forma de competir

no mercado; franca expansão dos serviços oferecidos; qualidade como fator essencial;

preocupação com o meio ambiente; reestruturação das relações

sindicato/empresa/empregado; mudanças culturais das organizações e

desenvolvimento tecnológico acelerado.

Este processo tem tornado necessária a criação de parcerias entre empresas,

levando a sociedade a novas tendências mundiais e os países a adotarem novas

estratégias de crescimento, com tendências neoliberais, visando o desenvolvimento

econômico sustentado.

Neste cenário mundial, a indústria de informática brasileira está tendo que

alterar sua estratégia competitiva, pois se por um lado, a evolução tecnológica da

informática é colocada como a causadora de todas essas transformações mundiais

que estão ocorrendo na atualidade, a indústria de informática é, ao mesmo tempo,

extremamente afetada por elas.

Desta forma, este estudo procura identificar o efeito dessas transformações

mundiais sobre o setor de informática no Brasil, apontando os novos rumos que terá

que tomar, para poder continuar no mercado e concorrer em nível competitivo no

mercado internacional.

(

Alguns objetivos específicos embasam este estudo, ainda que aprofundados (--....

de forma genérica, tais como o grau de especialização intraindustrial do setor de

informática no Brasil, o grau de atualização tecnológica e infra-estrutura de

componentes, visando discutir as condições necessárias para que tais empresas

possam responder às crescentes pressões competitivas domésticas, penetrar no

mercado internacional e sustentar exportações de produtos de informática.

São revisadas também, as estratégias adotadas pelas empresas nacionais,

visando a elevação da capacidade tecnológica e redução de custos e preços para

poder competir no mercado internacional, assim como, são analisados os impactos

que o processo de abertura provocou nos investimentos em pesquisa e

desenvolvimento (P&D) de novos produtos por parte das empresas nacionais.

Em termos de política econômica, neste estudo são aprofundadas as recentes

estratégias adotadas pelo governo, visando a continuidade da Política Nacional de

Informática e das instituições e organismos ligados ao setor, assim como, a política

tarifária adotada, tendo em vista o MERCOSUL.

Desta forma, neste estudo confirmam-se algumas hipóteses, tais como a de

que a indústria brasileira de informática não está formada e nem apta a competir no

mercado internacional, sendo fonte de questionamento, portanto, a opção de proteção

à indústria nacional (reserva de mercado institucionalizada pela PNI), efetuada pelo

governo brasileiro até o processo de abertura da economia brasileira. Segunda, que a

abertura comercial proporcionou uma evolução tecnológica nos produtos brasileiros

pela possibilidade de importação mais facilitada de partes e peças e produtos

acabados, provocando impacto nos investimentos em P&D efetuados pelas empresas

nacionais. E terceira, que o fim da reserva de mercado de informática comprometeu a

sobrevivência de muitas empresas, mas por outro lado, propiciou uma melhoria no

grau de competitividade de algumas empresas brasileiras, através de produtos de

melhor qualidade e preços competitivos.

Na revisão bibliográfica deste estudo enfatiza-se o fato de que a década de 90

iniciou com algumas noções de extrema importância para o Brasil.

A primeira é a de que a estrutura da velha ordem está sendo substituída por

uma nova ordem mundial, deixando claro que alguns modelos de desenvolvimento

voltados "para dentro", ou seja para o mercado interno, chegaram ao seu final. Com as

introduções de um novo paradigma tecnológico-industrial e de um processo de

globalização dos mercados, novos desafios estão surgindo para a indústria brasileira,

em virtude das profundas transformações nas regras de operação da economia

mundial, exigindo uma reestruturação profunda do sistema empresarial brasileiro.

A segunda noção é a de que, neste momento de ruptura, onde estão em

discussão as futuras regras do jogo, abre-se uma "janela de oportunidades" aos países

marginalizados na partida anterior, instituindo-se um hiato momentâneo de liberdade

que deve ser aproveitado com rapidez.

A possibilidade de auferir algumas vantagens competitivas neste mercado de

extrema concorrência exige condições ambientais às empresas. Isto significa afirmar

que as políticas macroeconômica, industrial e tecnológica necessitam estar

coerentemente articuladas afim de que possam fomentar um desenvolvimento

industrial competitivo, que é a base do crescimento econômico sustentado.

Os segmentos difusores de progresso técnico, como a informática e

telecomunicações, entre outros, foram afetados pelo longo período de instabilidade da

economia brasileira e pelas políticas protecionistas do Estado.

Os argumentos do "Iearning by doing" e de "proteção à indústria nascente"

defendidos pelo modelo de substituição de importações não encontram mais espaço

na indústria de informática nacional que necessita de investimentos maciços em P&D e

reestruturação de seu parque industrial para poder competir em condições de

igualdade no mercado mundial.

Este novo período da indústria de informática no Brasil marca a transição de

uma estratégia de desenvolvimento, baseada no modelo de substituição de

importações, para um novo modelo cujos contornos estão sendo delineados na

atualidade. Correspondendo a uma nova realidade mundial, a reserva de mercado de

informática foi substituída por uma nova política de incentivo à produção local,

buscando a inserção do País no mercado internacional, tendo como novo modelo a

busca da qualidade e competitividade.

A PARTE I trata, pois, dos modelos de desenvolvimento e a política de

comércio exterior adotados no Brasil. Constituída de três capítulos, nesta parte da

pesquisa são apresentadas algumas considerações sobre aspectos da história

econômica brasileira e da implementação da política de informática, com enfoque para

a crise econômica das últimas décadas, agravada principalmente pelas políticas de

curto prazo implementadas na década de oitenta.

Os anos noventa se iniciam ainda imersos numa grave crise econômica,

política e social. Deve-se ressaltar que a década de 90 para o Brasil caracteriza o

momento de ruptura com o modelo de desenvolvimento adotado até então (o modelo

de substituição de importações). O novo paradigma tecnológico-organizacional e o

processo de globalização dos mercados mundiais estão forçando os países

industrializados a adotarem um novo modelo de desenvolvimento, voltado para

exportações e livre comércio, ou seja, de tendência neoliberal.

Em seguida faz-se uma análise teórica dos modelos de desenvolvimento

econômico baseados na substituição de importações e na teoria da base exportadora,

efetuando-se uma análise comparativa entre eles e definindo quais foram as

estratégias de crescimento econômico adotadas pelos países em desenvolvimento,

como o Brasil, nas últimas décadas. Resume-se também, o desenvolvimento industrial

brasileiro e a política de comércio exterior adotada nas últimas décadas, especificando

as dificuldades que os países subdesenvolvidos terão que enfrentar, em termos de

constrangimentos externos e internos de cada um, para inserirem-se definitivamente

na Terceira Revolução Industrial.

É apresentado também os esboços da nova teoria do comércio internacional e

dos principais obstáculos ao programa de abertura comercial brasileira, a partir do

início dos anos 90.

O novo padrão de comércio internacional incorpora ao seu arcabouço teórico

os "ganhos" de economia de escala, a concorrência imperfeita dos mercados e a

diferenciação de produtos, impondo aos países industrializados uma revisão na teoria

tradicional de comércio internacional, baseada nas vantagens comparativas oferecidas

e concorrência perfeita dos mercados. Enuncia também, que o processo de abertura

do comércio ao mercado externo pode ser uma estratégia estatal de desenvolvimento,

com ações coordenadas entre Estado e setor privado.

As medidas adotadas pelo Governo brasileiro, a partir de 1990, sinalizam uma

disposição de liberalizar o comércio e abrir a economia. Este programa de abertura foi

proposto dentro de um contexto de desequilíbrio macroeconômico e de elevada dívida

pública (interna e externa). O Brasil enfrentou por isso várias dificuldades, tais como, a

desorganização momentânea do processo produtivo, ocasionada pelo processo de

tentativa de estabilização da economia; a redução na taxa de investimentos; a política

de taxa de câmbio adotada; a credibilidade interna e externa na política econômica

brasileira e a ausência de uma política industrial efetiva que proporcionasse melhor

articulação entre o Governo e o setor privado.

A PARTE 11trata da economia aberta e a nova ordem mundial. Constituída de

dois capítulos, esta parte traduz as transformações econômicas, ideológicas e de

poder que estão ocorrendo em nível mundial e que estão provocando o

desmoronamento da chamada "velha ordem" e instituindo uma "nova ordem" mundial,

levando a mudanças radicais no cenário internacional.

Com isso, enfatiza-se debates sobre o fim dos Estados Nacionais, onde o

nacionalismo, de base defensiva, não encontra mais espaço. O cosmopolitismo liberal,

na forma de um ultraliberalismo econômico está se fazendo presente neste final de

século.

O mundo entrou na era da "informação instantânea", acumulando nas últimas

décadas transformações culturais, produzidas pelas mutações tecnológicas,

notadamente no campo da informática e telecomunicações. Os recentes avanços de

tecnologias eletrônicas vêm permitindo aumentar simultaneamente o grau de

centralização da produção e a extensão e velocidade de circulação de valores,

símbolos e informações, apontando o mundo como uma "aldeia global", onde se

verifica uma enorme capacidade de difundir informações de forma simples, econômica

e quase instantânea por toda a parte.

Face a todas essas transformações, no capítulo 2 da Segunda Parte,

examina-se o processo de modernização, liberalização e política econômica externa no

Brasil, retratando as dificuldades que terão os países subdesenvolvidos, como o

nosso, para desenvolver tecnologia de ponta, tendo em vista a grande defasagem

existente entre a ciência e a tecnologia brasileiras. e as dos países industrializados

mais avançados. Outros fatores ainda prejudicam este processo, tais como, as

instabilidédes econômica e social existentes e a impossibilidade de retomada do

desenvolvimento econômico no curto e médio prazos.

A despeito desses fatores, o entendimento das transformações que sinalizam

o perfil da realidade mundial emergente neste final de século e a definição de qual

deverá ser a estratégia de uma política econômica externa para os países periféricos

levam a um esforço de globalização e a aceitar algumas premissas estabelecidas.

A compreensão da necessidade de modernização permanente coloca para o

Brasil o fato de que precisa aumentar sua capacidade tecnológica, investindo

maciçamente no desenvolvimento de áreas estratégicas como a informática,

biotecnologia, química fina e energia nuclear.

Os setores considerados estratégicos, tais como a informática e bens de

capital são os que permitem introduzir nos processos produtivos de outros setores, de

forma contínua, inovações tecnológicas de produtos e processos ou geram novos

processos capazes de reduzir custos ou fabricar novos produtos.

A informática se aplica a todos os segmentos da indústria, nas mais diversas

fases de planejamento, programação e controle automático de operações industriais,

tornando possível a redução de custos e a inovação de produtos e processos. Os

produtos de informática são essenciais pela capacidade de armazenar e manipular

informações complexas com rapidez, eficiência e eficácia.

Uma política de modernização permanente exige uma política ativa de

investimentos o bastante para criar e manter vantagens comparativas, que privilegie o

capital nacional, sem prejudicar o capital estrangeiro. É necessário que não apenas se

importe bens de capital de última 'geração, mas também que se crie condições de

acesso ao mercado brasileiro desses bens sob pena de inviabilizar o parque de bens

de capital existente, não alcançar custos internacionais competitivos e não desenvolver

a capacitação tecnológica.

A PARTE 111trata dos impactos da abertura comercial sobre o setor de

informática no Brasil. Constituída de dois capítulos, essa parte analisa o setor de

informática, desde sua implantação através de uma política de mercado reservado até

este início dos anos 90, com os desafios da abertura comercial e fim da reserva,

visualizando um cenário em que novos rumos terão que ser tomados, visando a

concorrência de empresas estrangeiras tanto no mercado nacional como internacional.

Inicialmente, examina-se o setor de informática no Brasil, contextualizando o

processo de ruptura com o projeto de industrialização e as bases do projeto de

modernização, impostas pelos novos desafios do processo de abertura comercial.

Registram-se, de forma resumida, o período da reserva de mercado de informática e

seus resultados e o projeto de modernização estabelecido pela ascensão do

I

neoliberalismo. Este último instituído no Brasil, a partir dos anos 90, com a demolição

do aparato institucional e dos instrumentos de política.

Por fim, os novos rumos da informática no Brasil são analisados através da

nova PNI, instituída a partir do processo de abertura da economia brasileira e de uma

pesquisa efetuada junto a empresas do setor, enfocando a competitividade da

indústria brasileira de informática, os impactos da abertura comercial, o processo de

inovação tecnológica e a necessária mudança cultural das empresas com relação à

qualidade de seus produtos e processos como também a produtividade de sua

mão-de-obra.

Finalmente, à guisa de conclusão, ressaltam-se às principais evidências

alcançadas nesta pesquisa e fazem-se algumas considerações, enquanto projeções,

sobre os novos desafios que a indústria de informática no Brasil terá que enfrentar,

face ao novo modelo de competição internacional estabelecido nas últimas décadas e

as transformações ocorridas em âmbito nacional neste início dos anos 90.

A introdução de um novo paradigma tecnológico-industrial e o processo de

globalização dos mercados colocam novos desafios para a indústria brasileira de

informática, em virtude das profundas transformações nas regras de operação da

economia mundial.

Incorporar e transpor essas transformações, superando as dificuldades de

inserção neste novo modelo de competitividade internacional e posicionar-se dentro de

um processo de modernização permanente constituem-se em grandes desafios para a

indústria brasileira de informática, nesta década.

l.

J

Parte I

Modelos de Desenvolvimento

e a

1. Considerações sobre Aspectos da Economia Brasileira

e Instituição da Política de Informática no Brasil

1.1. O Consenso

de Washington,

a Crise

Fiscal

e a Política

Nacional de Informática - Um Breve Histórico

A crise econômica na América Latina e particularmente a brasileira, tem raízes

econômicas e políticas, embora interdependentes, mas que se influenciam mutuamente.

Não se pode achar que a crise seja meramente política ou só econômica. As práticas

políticas e as ideologias contrárias à adoção de uma política racional realmente existem,

mas não são as únicas causas da crise econômica que o país atravessa (BRESSER

PEREIRA, 1991).

Os maiores obstáculos à adoção de políticas econômicas racionais e

consistentes no Brasil e na América Latina são as ideologias e práticas políticas

populistas e o monetarismo ortodoxo.

Os principais reflexos das ideologias, do populismo econômico e do

monetarismo ortodoxo, no momento atual, são a crise fiscal que a maioria dos países

latino-americanos atravessam, os problemas do balanço de pagamentos e a elevada

taxa de inflação.

Analisando a história da industrialização brasileira e, particularmente, a

implementação da indústria de informática neste contexto, verifica-se que a estratégia

seguida foi a proclamada pela CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina, ou

seja, a de promover o desenvolvimento econômico e social nos países subdesenvolvidos,

via industrialização por substituição de importações e a acumulação de capital via

poupança compulsória.

Dentre os principais aspectos do desenvolvimento industrial no Brasil,

destaca-se a hegemonia do processo de substituição de importações a partir dos anos 30; o

papel desempenhado pelo Estado como fornecedor de poupança forçada para formação

estatais para a construção da infra-estrutura básica e a importância das empresas

multinacionais em setores mais avançados tecnologicamente a partir dos anos 50.

A década de 70 pode ser focalizada como o período de esgotamento do modelo

de substituição de importações, postergando, através do endividamento excessivo, os

problemas latentes no final do "milagre", tais como a baixa propensão a poupar para

assegurar os investimentos e o desequilíbrio dinâmico no balanço de pagamentos.

Problemas estes, que não foram solucionados, uma vez que as políticas adotadas foram

insuficientes para fazer frente aos desajustes da economia e conter as pressões

inflacionárias.

Contextualizando a implantação da indústria de informática neste processo,

verifica-se que com o advento dos circuitos integrados e sua extraordinária evolução, a

partir de 1959, e dos microprocessadores, em meados da década de 70 (que

possibilitaram o desenvolvimento dos processadores distribuídos e da microinformática),

pode-se detectar o início de uma revolução na tecnologia da informação, constituindo-se

em um dos fundamentos do novo paradigma tecno-econômico-industrial no momento

atual.

A popularização e uso de computadores no Brasil que se alastrou por toda a

década de 60, ampliou a percepção da dependência do País em relação à tecnologia

estrangeira e a de que o domínio tecnológico do uso dos bens importados era

insuficiente para gerar localmente a tecnologia desenvolvida em nível mundial. De acordo

com MCT/SEPIN (1991), o mercado nacional era atendido por computadores importados

ou montados localmente, disponíveis em âmbito mundial, considerados de médio e

grande porte na época.

As discussões em tomo da criação de uma indústria de informática local

começaram a tomar força a partir da segunda metade da década de 60, com o

surgimento dos minicomputadores no mercado mundial, "constituindo-se num ponto de

inflexão tecnológico, na medida em que abria a oportunidade para o projeto/concepção

(e produção) de computadores, a níveis de complexidade tecnológica bem mais baixos

Os pressupostos básicos foram os de que a criação de uma industria de

informática constituiria numa importante contribuição para o avanço do processo de

industrialização, geraria empregos intensivos em conhecimentos e permitiria a superação

ou redução da dependência tecnológica.

O não entendimento dos problemas surgidos na década de 70 e do

esgotamento do modelo de substituição de importações levaram o País a continuar

adotando políticas protecionistas, calcadas na ideologia do desenvolvimentismo. Esta

ideologia contava com o apoio teórico e político de diversas forças sociais e correntes de

pensamento que lutavam para superar o subdesenvolvimento do País.

No que tange à informática, a ideologia desenvolvimentista foi acrescida de um

elemento adicional, ou seja, o da segurança nacional. A PNI - Política Nacional de

Informática surgiu, na década de 80, de três forças sociais, ou seja, dos militares, da

tecnoburocracia estatal e do meio acadêmico, com o objetivo explícito de criar

capacitação tecnológica autônoma e estimular a produção nacional de bens e serviços

de informática.

Os anos 80 foram marcados por políticas essencialmente preocupadas com o

curto prazo, resultando numa estagnação profunda, com queda no nível de investimentos

e crise fiscal, provocando imobilização da economia, uma vez que o Estado perdeu sua

capacidade de realização de investimentos diretos e de subsidiar a formação de capital

privado.

De acordo com Bresser Pereira:

"O Estado teve um papel estruturador e fomentador do desenvolvimento

brasileiro entre os anos 30 e os anos 70. Suas funções estavam sempre mudando, as

formas de intervenção variaram a cada década, mas sempre seu papel foi decisivo na

promoção de um desenvolvimento econômico que nesse período foi realmente muito

grande. Entretanto, a partir dos anos 80, o Estado transforma-se em um obstáculo ao

desenvolvimento econômico do país. Qual é a causa dessa repentina ineficiência, ou,

mais amplamente, dessa desfuncionalidade recente do Estado?" (BRESSER PEREIRA,

A análise desta questão leva a duas teorias conflitantes sobre a crise econômica

latino-americana, ou seja, a visão neoliberal dominante nos países centrais ou do

chamado "Consenso de Washington" e a versão da "Crise Fiscal" acoplada à teoria do

caráter cíclico da intervenção do Estado na economia.

Para os seguidores do Consenso de Washington, surgido nos países centrais

após a crise do keynesianismo e da teoria do desenvolvimento econômico, as causas da

crise na América Latina seriam duas: populismo econômico, traduzido em indisciplina

fiscal e excesso de intervenção do Estado. Para tanto, os remédios seriam disciplina

fiscal e monetária, liberalização da economia e privatização. Ou seja, os países

latino-americanos deveriam combater o populismo econômico, lograr o equilíbrio fiscal e a

estabilização e adotar uma estratégia "market oriented", ou seja, baseada na redução do

tamanho do Estado, na liberalização do comércio exterior e na promoção das

exportações.

As idéias precursoras do Consenso de Washington podem ser vistas como

advindas do movimento de globalização das informações que provocaram

transformações importantes no plano da economia e da divisão internacional do trabalho.

A década de 80 trouxe as principais novidades e desafios à sobrevivência dos estados

nacionais, ocorridas pela crise econômica internacional dos anos 70 (fim do padrão dólar,

primeiro choque nos preços do petróleo) e se aprofundou na primeira metade dos anos

80, movida pelo segundo choque do petróleo e pela política monetária norte-americana

(o choque dos juros), iniciada no final do governo Carter.

Os países capitalistas ocidentais responderam a esses novos desafios, em sua

quase totalidade, seguindo o modelo proposto pela gestão neoliberal dos governos

conservadores de Thatcher e Reagan. As palavras-chave passaram então a ser

estabilizar, desregular e privatizar em quase todas as políticas econômicas.

Os conceitos neoliberais, hegemônicos nos anos 80, contaram com o apoio dos

governos e da comunidade financeira internacional, levando a mensagem do mercado

As idéias do neoliberalismo têm se projetado no meio acadêmico brasileiro atual,

influenciando a interpretação de economistas, que em primeiro lugar, não adotaram a

teoria da "Nova Dependência". E, em segundo lugar, não conseguiram enxergar a crise

fiscal pela qual o País já atravessava.

Segundo vários estudos, a crise fiscal da América Latina e particularmente a

brasileira foi resultado de dois fatores, ou seja, do excessivo endividamento externo dos

anos setenta e do atraso em abandonar a estratégia de substituição de importações e

em adotar uma estratégia orientada para exportações.

As reformas necessárias, de acordo com a abordagem da Crise Fiscal, são mais

abrangentes do que as previstas pela abordagem de Washington, argumentando que

não basta estabilizar através de disciplina fiscal e redução do tamanho do Estado. É

necessário, adicionalmente, superar a crise fiscal através da redução ou cancelamento

da dívida pública (interna e externa) que é excessiva e recuperar a capacidade de

poupança do Estado, que hoje é negativa, para que possa voltar a investir.

Deve-se ainda, definir uma nova estratégia de desenvolvimento ou um novo

padrão de intervenção, onde o Estado desempenhe um papel significativo, promovendo

o desenvolvimento tecnológico e aumentando seus gastos na área social. Desta forma,

haverá possibilidade de reversão dos problemas atuais, tais como a inexistência de

crédito público, déficit público elevado e ausência de credibilidade na capacidade dos

governos em solucionar os problemas nacionais. Logo, é necessário atacar de frente a

crise fiscal, recuperar a capacidade de poupança do Estado e definir uma nova estratégia

de intervenção (BRESSER PEREIRA, 1992).

As reflexões sobre a crise fiscal derivam da crítica efetuada à nova ortodoxia

acerca das reformas estruturais impostas aos países devedores para a superação da

crise.

A receita ortodoxa, sob a qual originou-se a teoria do Consenso de Washington,

é influenciada pelo surgimento de uma nova direita, neoliberal, a partir das contribuições

da escola austríaca, dos monetaristas (ou da chamada escola de Friedman), dos novos

expectativas) e da escola da escolha pública e se restringe na análise de que os

principais problemas da América Latina refletem a exaustão do modelo de

desenvolvimento voltado para o mercado interno ou para dentro e pela forte intervenção

do Estado nessas economias.

Com base nas experiências do Leste Asiático, destacam o sucesso relativo de

estratégias de desenvolvimento voltados para fora, advogando também, a necessidade

de substituir o sistema intervencionista de Estado por um sistema de mercado.

Para esta nova ortodoxia, a política de orientação externa deve incluir a redução

da intervenção estatal no mercado de capitais e de fatores; redução do nível global de

tributação e despesas governamentais; privatização de empresas estatais; depreciação

da taxa de câmbio real e unificação da taxa cambial e liberalização do comércio.

De acordo com JEFFREY SACHS (1988), esta série de recomendações ou

"pacote de liberalização" como é comumente chamado, é estimulado pelo governo norte

americano, pelo FMI - Fundo Monetário Internacional e pelo Banco Mundial que

caracterizam tais medidas como instrumento chave de controle da crise nos países

devedores. O FMI enfatiza a promoção das exportações e destaca a exigência de uma

política ativa de depreciação da taxa de câmbio, afim de elevar os ganhos de receita

advindos de exportação, ficando as metas de inflação como secundárias neste processo.

Com relação ao Banco Mundial, as reformas são estruturais, oferecendo aos países

membros planos detalhados, de médio prazo e voltados para o mercado externo, para

desnormatização, privatização e liberalização do comércio.

Ainda de acordo com JEFFREY SACHS (1988), o problema mais grave, para a

maioria dos países latino americanos, é a atual crise fiscal que eclodiu nos primeiros

anos da década de 80, surgida por várias razões: gastos exagerados na década de 70,

resultando em elevadas dívidas públicas (externa e interna); aumento elevado nas taxas

de juros internacionais em 1980, elevando os encargos da dívida do setor público;

suspensão dos empréstimos internacionais aos países latino-americanos em 1982,

impossibilitando-os de financiarem seus débitos fiscais; mudanças nos termos de

renda real nos países latinos a partir de 1982, provocando redução adicional na

arrecadação de impostos.

A abordagem da Crise Fiscal no Brasil está, portanto, embasada no

entendimento do processo de desenvolvimento econômico brasileiro e particularmente da

crise estrutural por que passa a vivenciar a economia brasileira a partir dos anos 80.

Centra-se também, na crítica àreceita ortodoxa oferecida pelo Consenso de Washington,

considerando que o diagnóstico feito da crise é incompleto e em parte equivocado, sendo

pois, suas propostas insuficientes.

Em meio a todas essas discussões, a indústria nacional de informática,

protegida pela reserva de mercado, cresceu de forma assustadora por toda a década de

80, sob o "guarda-chuva" do artigo 22 da Lei 7.232/84 (Lei de Informática) que

estabelecia a estratégia de acesso ao mercado interno, privilegiando a empresa nacional

de informática. Desta forma, a produção de bens e serviços de informática por empresas

que não se enquadravam como empresas nacionais somente poderia ocorrer no caso de

não haver empresas nacionais capazes de atender as necessidades efetivas do mercado

interno.

A manutenção desta política de ideologização da reserva de mercado, por toda

a década de 80, denotam o atraso brasileiro em entender seus problemas latentes e a

necessidade de reformas estruturais e de mudanças de rumo na política econômica.

Por outro lado, as conseqüências verificadas no processo como foi instituída a

política de informática geraram um quadro de fragilidades que tornaram a PNI - Política

Nacional de Informática - vulnerável frente aos interesses nacionais, já no final da década

de 80, tais como,a necessidade de maior capacitação tecnológica reclamada por todos

os setores do parque industrial brasileiro, a necessidade de aumento de desempenho da

indústria brasileira, considerando-se os padrões internacionais, o grau de

internacionalização da economia e o peso das empresas estrangeiras no País, a

impossibilidade da reserva para enfrentar, sozinha, os desafios do desenvolvimento

construir aliados e parceiros e a política de informática única no conjunto das políticas

setoriais.

No plano político, a crise da América Latina e particularmente a brasileira, pode

ser explicada, de acordo com BRESSER PEREIRA (1991), pelas ideologias e práticas

políticas tais como populismo econômico, desenvolvimentismo, crenças nacionalistas

anacrônicas, distributivismo ingênuo, neoliberalismo, ortodoxia monetarista e

incapacidade das elites de definir o interesse nacional constituem-se em sérios

obstáculos às políticas econômicas coerentes e progressistas, essenciais para se

conseguir a retomada do crescimento e estabilidade dos preços.

No Brasil, o que se tem verificado, a partir da segunda metade dos anos 80, é

uma alternância de desenvolvimentismo, populismo e políticas econômicas ortodoxas.

1.2. A Crise dos Anos 90 e o Novo Paradigma Industrial

Os anos 90 iniciaram com duas noções de extrema importância para o Brasil.

Primeiro, a de que a ordem econômica imperante no mundo estava em vias de ser

substituída por uma nova ordem, deixando claro que o modelo de desenvolvimento

fechado, voltado para o mercado interno, tinha chegado ao seu final. As economias

industrializadas de mercado aproximavam-se de um momento de ruptura. Segundo, que

neste momento de ruptura, onde estão em discussão as futuras regras do jogo

econômico, abre-se uma "janela de oportunidades" aos países marginalizados na partida

anterior, de tomar um lugar à mesa de discussões, uma vez que estes são momentos de

liberdade, que devem ser aproveitados com rapidez.

De acordo com NAKANO (1994), "o desafio que a indústria brasileira terá de

enfrentar nos próximos anos não será trivial, pois ocorre num momento em que um novo

paradigma tecnológico-organizacional e o processo de globalização dos mercados estão

uma reestruturação industrial de longo alcance, cujos contornos não estão ainda

claramente delineados".

Este novo paradigma tecnológico-organizacional irá exigir uma reestruturação

profunda do sistema empresarial brasileiro, com mudança de comportamento dos

empresários e dos administradores. De acordo com COUTINHO (1994), "as estratégias

de crescimento, as relações capital-trabalho, a reorganização produtiva e os acordos e

alianças devem viabilizar o avanço, não apenas em direção à gestão competitiva no

interior das empresas, mas também em direção a cadeias produtivas e grupos

empresariais mais coesos, melhor articulados com o setor financeiro e com maior

capacidade de gerar sinergias".

Entretanto, este momento de transição depara-se com um Brasil ainda imerso na

crise econômica e social, agravada pelos anos 80. Definida por altas taxas de inflação e

estagnação da renda por habitante, teve como origem uma profunda crise do Estado,

que, por sua vez, caracteriza-se pela crise fiscal e pelo esgotamento do modelo de

substituição deimportações.t

Com a economia desestabilizada, o Estado tem encontrado dificuldades para

recuperar as finanças públicas e articular fontes de financiamento tanto no setor público

como no setor privado, essenciais para recobrar dos agentes econômicos um mínimo de

confiança que possa traduzir-se em investimentos. Um dos indicadores de crescimento

econômico sustentado é a taxa de investimento da empresa, do setor e do país. E, de

acordo com NAKANO (1994), algumas das principais forças motoras do crescimento

econômico encontram-se no comércio, investimento e financiamento internacional.

Por outro lado, as políticas macroeconômica, industrial e tecnológica não estão

coerentemente articuladas afim de que possam fomentar um desenvolvimento industrial

competitivo, que é a base do crescimento econômico sustentado.

A principal vantagem competitiva da indústria brasileira é o tamanho do mercado

interno. Este se encontra, porém, estagnado para a maioria dos setores industriais,

devido ao baixo dinamismo apresentado na última década. Essa retração do mercado é

traduzida pela ociosidade de equipamentos e pelos baixos níveis de investimentos. Este

fator coloca em risco a sobrevivência de setores considerados essenciais ao processo de

desenvolvimento, como o de bens de capital.

Outro fator a acrescentar é o de que esse tamanho do mercado poderia ser

explorado com maior grau de potencialidade se ele não enfrentasse, como coloca

COUTINHO (1994), "as restrições decorrentes da crescente desigualdade na distribuição

da renda e da marginalização de parcela significativa da população do consumo dos

bens industriais".

Esta disparidade dos níveis de renda e consumo da população leva a uma

heterogeneidade de possibilidades competitivas na indústria brasileira, muito embora, na

fase atual, tem-se podido verificar um aumento da eficiência e da qualidade industrial,

principalmente por parte das empresas líderes, na maioria dos setores industriais.

Entretanto, este aumento de eficiência e qualidade não pode ainda ser considerado

como um salto qualitativo significativo do ponto de vista da competitividade, para vários

setores, pois não foi baseado em uma renovação profunda de equipamentos e processos

industriais.

Os setores que apresentam avanço de competitividade estão concentrados,

principalmente, em "commodities" que são a base da pauta de exportações brasileiras.

Ainda que esses setores apresentem boa capacidade de gestão de processos, escalas

técnicas adequadas e elevado grau de atualização tecnológica de processos, os

mercados internacionais para esses produtos apresentam-se com tendência a um baixo

verifica-se uma série de dificuldades de expansão externa, em virtude da ampliação .

recente das barreiras técnicas ao comércio por parte dos principais mercados.

Os setores com deficiências competitivas estão voltados apenas para o mercado

interno. Uma reativação sustentada do mercado interno propiciaria a multiplicação das

oportunidades de desenvolvimento competitivo da indústria brasileira. De acordo com

COUTINHO (1994), "mantidos os ajustes pró-competitividade, como a taxa de câmbio

real estável, estímulo à competição interna, desenvolvimento do tecido de fornecedores

com qualidade, modernização das relações de trabalho, o mercado interno certamente se

dinamizará. Um quadro de maior dinamismo e competitividade do mercado interno

acarretaria uma série de outros ajustes na formulação das politicas empresariais, como

por exemplo: escalas de produção crescentes e mais eficientes; mercados mais

exigentes e capazes de absorver novos produtos com mais velocidade; desenvolvimento

de novas aplicações, serviços e produtos com marcas e características brasileiras;

ampliação e renovação do parque de máquinas e equipamentos, viabilizando saltos de

qualidade e produtividade, com introdução de novos processos; aprimoramento da

qualidade maior conteúdo tecnológico e reforço à capitalização e à capacidade de

acumulação das empresas".

Os setores difusores de progresso técnico, como a informática e

telecomunicações entre outros, apresentam-se extremamente afetados pelo longo

período de instabilidade da economia brasileira e pelas políticas protecionistas do

Estado. A retração de seus investimentos criou uma cadeia de retrações dos demais

mercados e afetou a competitividade estrutural de todo o parque industrial, provocados,

principalmente, pela demora no processo de modernização apresentado pela indústria

brasileira.

Para COUTINHO (1994), "existe no País um nível satisfatório de capacitação

produtiva e disponibilidade de recursos humanos qualificados em alguns segmentos,

resultantes do aprendizado acumulado por diversas empresas. Há, entretanto, sérias

deficiências de articulação, seja na cadeia produtiva, com fornecedores de peças e

clientes, fator fundamental para o desenvolvimento de produtos mais adequados às

necessidades específicas dos usuários e indispensável para a elevação da

competitividade tanto nos produtores como nos utilizadores de bens de capital. ... A

política de desenvolvimento competitivo da indústria brasileira não será eficaz se não

tornar os setores difusores de progresso técnico capazes de contribuir para a

modernização do parque industrial".

A despeito deste quadro, o momento porque passa a economia mundial irá exigir

decisões estratégicas decisivas por parte do Brasil, visando sua inserção no mercado

internacional. Uma estratégia de desenvolvimento deverá ser definida, que assimile as

mudanças ocorridas no cenário econômico mundial nas últimas décadas, afim de que

possa participar da concorrência internacional.

Para BRESSER PEREIRA (1994), "o Brasil precisa rever sua estratégia de

inserção internacional não apenas porque o modelo de substituições de importações

esgotou-se, e porque a abertura comercial demonstrou que o Brasil possui uma indústria

internacionalmente competitiva, mas também porque a economia mundial sofreu nos

últimos 20 anos um extraordinário processo de transformação. Primeiro, a economia

globalizou-se definitivamente devido ao grande aumento do comércio internacional, dos

investimentos multinacionais e das transações financeiras internacionais. Segundo, a

Terceira Revolução Industrial, baseada na microeletrônica e na organização flexível e

cooperativa do trabalho, aumentou dramaticamente a produtividade das empresas,

obrigadas a sobreviver em um mercado internacional cada vez mais competitivo, não

apenas porque os custos dos transportes e das comunicações baixaram, mas também

porque a crise fiscal do Estado do Bem-Estar, nos países desenvolvidos, levou os

governos a ajustes fiscais necessários mas recessivos. Terceiro, houve um forte aumento

da concorrência internacional, em decorrência da desaceleração das taxas de

crescimento nos países centrais .... Finalmente, uma quarta transformação da economia

internacional foi o desaparecimento da hegemonia econômica norte-americana e a

formação de três grandes blocos regionais: o Bloco Europeu, o Bloco América do Norte e

É dentro deste quadro competitivo que o Brasil necessita tomar suas decisões e

2. Política de Comércio Exterior e Desenvolvimento

Econômico

2.1. O Conceito de Desenvolvimento Econômico

A definição de desenvolvimento econômico pode ser colocada como um

processo em que uma economia tradicional, que empregue técnicas primitivas de ,

produção, transforma-se numa economia moderna, de elevada tecnologia e de elevada

renda, envolvendo a substituição de técnicas de produção que envolvem trabalho

intensivo por capital intensivo. Esta economia moderna requer, portanto, o emprego

intensivo de capital, mão-de-obra qualificada e conhecimentos científicos para produzir a

variedade de produtos requeridos pelo mercado consumidor.

a pré-requisito fundamental do crescimento econômico é a acumulação de

maiores estoques dos fatores de produção, tais como os bens de capital físicos, o capital

humano e o capital intangível (conhecimento científico significativo), necessários para o

aproveitamento do conhecimento científico e para a aplicação de técnicas de produção

sofisticadas, objetivando a elevação do padrão de vida da sociedade (WILLlAMSaN,

1989).

a envolvimento do comércio exterior explica-se em função da opção por uma

estratégia de desenvolvimento, ou seja, a escolha dos bens que serão produzidos ou o

ambiente no qual será feita esta escolha por aqueles que tomam as decisões

microeconômicas. a comércio internacional interessa tanto ao desenvolvimento de

mercados visando o aumento de produção como para a aquisição de insumos

intermediários.

a desenvolvimento normalmente começa quando um pequeno setor exportador

desenvolve-se ao lado de uma economia de subsistência, produzindo uma faixa estreita

de bens baseados na dotação de fatores do país. Com isso desenvolve-se um setor de:

,

serviços dentro da economia monetária para atender ao setor exportador, paralelamente!

são usadas para adquirir bens de consumo, de capital e intermediários para o setor

moderno. E, na medida em que o setor moderno compre bens de consumo do setor

tradicional, este adquire moeda que pode ser usada para a compra de bens de consumo

importados. Assim, começa-se a gerar ofertas cada vez maiores de fatores de produção

necessários para a expansão do setor moderno (WILLlAMSON, 1989).

A questão a ser colocada é sobre a utilização destas ofertas afim de assegurar

um mercado para a produção resultante e a oferta necessária de bens intermediários.

A literatura econômica apresenta algumas estratégias alternativas de

desenvolvimento, ou seja, a teoria do Crescimento Equilibrado, o Modelo exportador e o

Modelo de Substituição de Importações.

A Teoria do Crescimento Equilibrado, desenvolvida por ROSENSTEIN-RODAN

(1943) e NURSKE (1953), é baseada no equilíbrio da procura. Os principais aspectos

desta teoria baseiam-se nas premissas de que as diversas partes de uma economia em

desenvolvimento devem acertar o passo para evitar as dificuldades de suprimento e que

as necessidades de capital fixo social devem ser supridas em quantidade para suportar e

estimular o crescimento da indústria. O papel do Estado é pois, o de assegurar uma

simultaneidade de investimentos, numa ampla variedade de empreendimentos que se

consideram necessários para garantir o bom êxito das empresas particulares, no sentido

de governo centralizado e coordenador do processo de desenvolvimento. Verifica-se que

é a "Teoria do Grande Impulso" ("big push") que está implícita na teoria do

desenvolvimento equilibrado, ou seja, a de que não é possível passar da estagnação ao

desenvolvimento através de um esforço contínuo, necessitando de um "grande impulso".

Esta teoria não foi corroborada com o passar do tempo, em função da não

praticidade de um avanço simultâneo num campo extenso, principalmente em países

pequenos, em função das economias de escala e também, porque a economia

internacional serve de fontes alternativas de mercados e oferta de bens intermediários.

O modelo Exportador é baseado na promoção das exportações, destinando as

ofertas adicionais de fatores aos setores que já estejam produzindo para exportação ou

o

com o crescimento econômico efetuando-se com base no mercado interno e as

exportações crescendo marginalmente.

Para efeito deste estudo, será efetuado uma avaliação dos modelos exportador

e substituição de importações.

2.2. O Desenvolvimento Econômico e os Países Subdesenvolvidos

A história econômica dos países latino-americanos, a partir deste século, tem

mostrado que a instabilidade das monoculturas de exportação levou muitos países a

adotarem uma política comercial de "fechamento de suas fronteiras" ao resto do mundo,

ou seja, a uma tentativa de "auto-suficiência econômica", por vezes nociva ao seu próprio

desenvolvimento. Embora o modelo de substituição de importações tenha sido

responsável pelo processo de industrialização em países como o Brasil e México, estes

países deixaram de exportar maiores quantidades de produtos, que poderiam ter

proporcionado um crescimento mais rápido, uma vez que nem todos os produtos

primários de exportação tiveram seus preços deteriorados secularmente (SOUZA, 1993).

O elevado grau de "pessimismo" quanto às possibilidades de expansão das

exportações por parte dos países subdesenvolvidos tem suas raízes históricas baseado

no fato de que a demanda por produtos primários, por parte dos países desenvolvidos,

não tem aumentado na mesma proporção de seu crescimento. Isto desencadeia um

embaraçamento do crescimento de países não-industrializados, em face das dificuldades

óbvias que têm estes países em exportar produtos manufaturados, devido aos seguintes

problemas: descontinuidade dos custos comparativos (devido à escala, carência de

mão-de-obra especializada, protecionismo nos países desenvolvidos, etc..);

Diante disso, os países subdesenvolvidos, após a Segunda Guerra Mundial,

tornaram-se muito protecionistas, taxando fortemente suas importações de bens

manufaturados e mantendo impostos na exportação de produtos primários. Como

resultado pode-se verificar uma perda efetiva de participação no mercado internacional,

tanto de produtos primários, como de produtos manufaturados, em face de dificuldades

internas tais como discriminação contra a agricultura em favor da indústria,

descontinuidades de políticas econômicas, carência de infra-estruturas, câmbio

supervalorizado e inflação. Como dificuldade externa, pode-se apontar a

inelasticidade-preço dos produtos primários como principal fator da perda de participação por parte

deste países no mercado internacional (SOUZA, 1993).

2.3. Estratégias de Crescimento Econômico em Países em

Desenvolvimento

Pode-se detectar duas correntes de pensamento, ou mais especificamente, duas

estratégias de crescimento econômico que permeiam os países em desenvolvimento.

Uma delas, baseada na expansão das exportações, segundo as vantagens

comparativas do país e na substituição seletiva de importações, com a economia

relativamente aberta ao exterior. Tese esta defendida por autores como KRUEGER

(1980) e BALASSA (1989), que acreditam na possibilidade de expansão das exportações

pelos países subdesenvolvidos, considerando infundado o elevado grau de pessimismo

que permeia este países e que políticas internas de substituição de importações têm

prejudicado o crescimento das exportações e da economia no seu conjunto.

A outra corrente, defendida por autores como FAJNZYLBER (1981) e BRUTON

(1989), apoia-se na substituição de importações, com a economia fechada, o crescimento

econômico baseando-se no mercado interno e as exportações crescendo marginalmente.

assimilação tecnológica e geração de novos produtos com vantagens comparativas que

levam a um aumento das exportações.

2.3.1. A Teoria da Base Exportadora

o

necessariamente à abertura comercial, pois as interdependências entre as exportações e

a renda interna incrementam a demanda de bens importados, exigindo que o país

exportador não se utilize exageradamente de políticas protecionistas.

De acordo com esta teoria, a interdependência existente entre as exportações, o

setor de mercado interno e as importações de bens de consumo, insumos industriais e

bens de capital, concilia os interesses entre crescimento da periferia e centro, cabendo

aos países centrais a possibilidade de um maior desenvolvimento, através do

deslocamento de sua produção para setores de mão-de-obra mais especializada, com

capital e tecnologia mais intensivos, enquanto que para os países periféricos caberia

centrar o desenvolvimento de sua produção para setores com tecnologia mais simples e

intensivos em trabalho.

Outros argumentos são utilizados para embasar esta teoria, afirmando que a

abertura às exportações, com economias orientadas para fora, promove maior

competitividade, cria economias de escala, gera empregos e pode levar a uma maior

produtividade, melhorando o nível de renda da população. Além disso, esta estratégia de

crescimento voltada para fora, com promoção das exportações, não requer um completo

abandono do modelo de substituição de importações.

Os pressupostos básicos da teoria da base exportadora é o de que o

crescimento das exportações gera efeitos de multiplicação e de aceleração no setor de

encadeamentos para frente e para trás no processo produtivo, criando demanda por

serviços como transportes, comunicações, financiamentos, etc.

Os efeitos importantes a considerar são que além dos reflexos sobre as

atividades secundárias de processamento, originados pela demanda de insumos

domésticos pela agricultura, indústria e serviços, verificam-se efeitos significativos sobre

a demanda final, em função do crescimento da renda e do emprego. Este efeito sobre a

demanda final amplia os impactos das exportações sobre a produção doméstica,

gerando maiores impactos sobre a renda e o emprego. Com isso, verifica-se também

uma elevação das importações de insumos, máquinas e bens de consumo final, dado a

variação verificada no nível de renda, exigindo assim, maiores cuidados com possíveis

déficits no balanço de pagamentos, apesar do crescimento das exportações e do afluxo

de capitais externos.

Ao produzir para o mercado mundial, as exportações reduzem o custo médio,

diminuindo os custos sociais, o grau de capacidade ociosa da economia e,

conseqüentemente, a relação capital-trabalho, aumentando a produtividade dos fatores.

Os efeitos multiplicadores de renda e emprego sobre o setor de mercado interno, não

exportador, ampliam o parque produtivo interno, emergindo novas substituições, mais

seletivas, dando lugar a um crescimento mais diversificado e ao surgimento de novas

vantagens comparativas. A economia sendo orientada para setores de maiores

vantagens comparativas, proporciona maior eficiência aos investimentos, gerando maior

nível de renda, de poupança e de crescimento econômico.

Um dos motivos do sucesso de países orientados para a exportação, é que esta

orientação exige um conjunto de restrições, ou mais precisamente, uma severa disciplina

na condução da política econômica. Maior abertura favorece a competição, permite a

especialização e o surgimento de economias de escala, reduzindo as indivisibilidades,

expondo rapidamente os erros de política para correção. A extensão da liberalização

melhora o funcionamento dos mercados, proporcionando rápido crescimento econômico

Como observou SOUZA (1993), "as trocas internacionais de bens, serviços,

capitais, tecnologias e informações magnificam· a concorrência e expõem a estrutura

econômica interna a um alto grau de competitividade e eficiência, em relação às

economias concorrentes. Essa interdependência constitui o chamado círculo virtuoso do

desenvolvimento: uma economia voltada às exportações obriga-se a adotar um conjunto

de políticas coerentes, continuamente revisadas, para dar ao País as condições de

enfrentar a concorrência externa e manter suas exportações em crescimento. Os custos

das intervenções aumentam com o crescimento, mas o sucesso inicial gera a

liberalização que, por sua vez, permite novos ganhos com a estratégia de certo grau de

abertura comercial. Além disso, esta abertura evita substituições indiscriminadas em

indústrias com altos custos médios, cujos produtos podem ser obtidos com menor custo

no exterior, beneficiando os consumidores e as empresas insumidoras".

2.3.2. O Modelo de Substituição de Importações

2.3.2.1. Vantagens

As vantagens apresentadas pelos defensores da teoria baseada na substituição

de importações se resume no fato de que o protecionismo ajuda o País a traçar os rumos

de sua economia, pois leva a adoção de processos de produção que já deram certo em

outros países, possibilitando o processo de aprendizagem (Iearning by doing) e a

geração de técnicas endógenas, que elevam a produtividade do trabalho,

proporcionando o surgimento de retornos crescentes de escala. O progresso técnico'

estimula o crescimento econômico, o qual, por seu turno, induz a inovações tecnológicas

posteriores.

Um dos argumentos básicos é o de que a substituição de importações pode ser

tecnológica. A tecnologia pode ser gerada através do "Iearning by doing", ou seja,

através do processo de aprendizagem. Aprende-se fazendo, ou seja, adquire-se

tecnologia no ato de produzir. Com isso, ao se atingir maior base industrial e

diversificação, a própria economia irá produzir a especialização necessária e propiciar

vantagens comparativas, proporcionando aumento das exportações.

Um outro argumento é o de que a economia passa a produzir para um mercado

cativo, já existente. Com isso, consegue fugir da deterioração dos termos de troca,

agravada pela especialização da base exportadora, uma vez que os preços relativos

elevam-se em favor da indústria e dos países exportadores de produtos industriais. Neste

crescimento voltado para dentro, o controle da demanda interna pode ser efetuado por

instrumentos de política monetária e fiscal, viabilizando uma estratégia de crescimento

com base no setor de mercado interno, reduzindo riscos e incertezas.

Um terceiro argumento provém da necessidade de proteção à indústria

nascente, e aqui pode-se exemplificar com o caso da indústria de Informática no Brasil,

por parte dos países subdesenvolvidos.

Analisando as vantagens comparativas por um princípio mais amplo que a

análise estática proporcionada pelo padrão da divisão internacional do trabalho,

verifica-se que, no longo prazo, com a própria industrialização, os produtos passam a apreverifica-sentar

especialização, reduzindo custos no tempo. Baseado neste processo dinâmico de

redução de custos no tempo, novos ramos podem tornar-se competitivos, resultando em

retornos crescentes de escala, em virtude da produção para mercados mais amplos e

induzindo a inovações tecnológicas posteriores.

O surgimento de retornos crescentes pode estar associado ao processo de

aprendizagem, através da adoção de técnicas que elevem a produtividade do trabalho,

ouà implantação de inúmeras indústrias simultaneamente que somente seriam rentáveis

quando implantadas em bloco, em face das interdependências. O aumento da escala e a

redução dos custos médios geram novas vantagens comparativas, em relação a outros

produtos. Ocorrendo vantagens comparativas em um contexto dinâmico, indústrias com