FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EXECUTIVO
CONTRATO DE GESTÃO: A EXPERIÊNCIA DA
CESAN
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE Am-1INISTRAÇÃO PÚBLICA PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE
ARAMIZ BUSSULAR DA SILVA
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA MESTRADO EXECUTIVO
CONTRATO DE GESTÃO: A EXPERIÊNCIA DA CESAN
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADO POR
ARAMIZ BUSSULAR DA SILVA
E
DEBORAH MORAES ZOUAIN(Doutora em Engenharia
da Produ
-R BSON
SA MENTO
(Doutor
em
Engenharia
Hidráulica)
, l.fltl
Dedicatória
RESUMO
o
objetivo deste estudo é explorar os motivos que levaram
à
interrupção do contrato de gestão da CESAN, sem uma explicação
relevante. A análise da crise gerada com o fracasso do contrato de gestão
da CESAN, considerado naquele período de gestão como ferramenta
indispensável ao apoio gerencial,
demonstrou a necessidade de
aprofundar conhecimento sobre o assunto.
Estudos foram realizados
buscando uma explicação, particularmente no que se refere
àverificação
do grau de integração dos sistemas de planejamento da CESAN e o Estado,
assim como o comprometimento político e a consistência do arcabouço
institucional do contrato. O produto da pesquisa foi apresentado a
profissionais da CESAN
devidamente qualificados,
com formação
acadêmica em Mestrado e/ou MBA, que, após sua leitura, participaram de
rodadas de conhecimento e reuniões críticas, com a finalidade de tornar o
conteúdo do documento mais completo e próximo da realidade vivenciada.
O conhecimento gerado dará contribuições de alta relevãncia para o setor,
uma vez que os três níveis de governo carecem de ferramentas
semelhantes ao contrato de gestão como estratégia para reverter a
incapacidade da máquina pública. As experiências encontradas em
documentações e no meio literário aqui reunidas, permitiram avaliar a
objetividade de critérios e o nível de comprometimento entre os diversos
segmentos envolvidos, condições básicas para a sustentação e a
Abstract
The objective of this study is to explore the reasons that resulted in the interruption of the contract management of CESAN, without a relevant explanation. The analysis of the crisis generated by the failure of the management contract of CESAN, considered in that administration period as an indispensable tool to the managerial support, demonstrated the need to deepen the knowledge on this subject. Studies were done searching for an explanation, particularly about the verification of the degree of CESAN's and the State's planning systems integration as well as the political commitment and the consistence of the
Sumário
1- INTRODUÇÃO, 1
1.1- Formalização do Problema, 1
1.2- Objetivos, 2
1.3- Suposição, 3
1.4- Delimitação do Estudo,3
1.5- Relevância do Estudo, 3
1.6- Definição dos termos, 5
1.7- Metodologia, 7
II- O SETOR DE SANEAMENTO NACIONAL, 9
11.1- Introdução, 9
11.2- A criação do plano nacional de saneamento, 10
II.3- Os grandes desafios, 15
III- A CONSTITUIÇÃO DA CESAN, 21
III. 1- Evolução histórica, 21
III.2- A CESAN e o PLANASA, 23
II1.3- O movimento pós-Constituição de 1988, 26
IV- REFERENCIAL TEÓRICO, 34
IV.l- Introdução, 34
IV.2- Origem do contrato de gestão, 35
IV.3- O contrato de gestão como instrumento de reforma, 36
IVA- Contribuição do contrato de gestão para o desenvolvimento
gerencial, 38
IV.5- A implementação do contrato de gestão, 40
IV.6- A efetividade do contrato de gestão, 42
IV.7- O contrato de gestão e a avaliação de seu desempenho, 47
IV.8- O contrato de gestão e o planejamento e controle, 48
IV.9- Contribuições dadas pelo contrato de gestão, 51
v -
O CASO CESAN, 53
V.l- Introdução, 53
V.2- Comprometimento político e gerencial para continuidade do
contrato de gestão, 58
V.3- Integração do sistema de planejamento da CESAN com o
Governo do Estado, 66
VA- A efetividade do contrato de gestão, 70
VI- CONCLUSÃO, 83
VII- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFIAS, 94
I
INTRODUÇÃO
A Companhia Espírito Santense de Saneamento - CESAN é uma sociedade anônima de economia mista, criada em 1967 pelas Leis Estaduais nO 2.282, de 08 de fevereiro e nO 2.295, de 13 de julhoJ67, com a missão de
produzir água tratada e serviços de esgotos para o Estado do Espírito Santo.
Assim como as demais concessionárias do ramo, em todo o Brasil, foi fortemente influenciada pelo GoveTIlo da União, que, ao mesmo tempo, criava o Plano Nacional de Saneamento - PLANASA.
Esse modelo possuía um órgão formulador das políticas, o Banco Nacional da Habitação - BNH, que exercia, também, a função de órgão financeiro, utilizando-se de recursos do Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço - FGTS. Sua característica operacional principal foi a criação das companhias estaduais de saneamento básico, responsáveis pela gestão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Com o processo de faléncia do modelo centralizado, que teve início em 1983 e culminou com a extinção do BNH, em 1986, e com a dificuldade de aporte de recursos federais para o setor, a CESAN foi forçada a reduzir seus investimentos, bem como a buscar alternativas para um modelo gerencial próprio, uma vez que ficou desprovida daquele órgão central normativo.
sustentação de seus negócios, sendo que, entre outras medidas, aSSInOU
um Contrato de Gestão com o Governo do Estado do Espírito Santo, compreendendo o período de 1990 a 1999.
Em 1994, na busca de equação financeira, a CESAN contratou um empréstimo com o Banco Mundial, no valor de 308 milhões de dólares, para execução de um programa de saneamento ambiental, oportunidade em que o contrato de gestão foi encampado pelo Banco, tendo suas metas e indicadores introduzidos no contrato de financiamento, com o objetivo de servirem ao acompanhamento e avaliação do desempenho do programa.
1.1 - Formulação do problema:
o
contrato de gestão da CESAN foi operacionalizado plenamente até 1994, apresentando significativos resultados, porém, a partir de janeiro 1995, coincidindo com a transição governamental, o mesmo foi interrompido, perdurando nesta situação até os dias atuais. O presente trabalho se desenvolverá com base na experiéncia da CESAN e se propõe a levantar questões relacionadas com duas variáveis: Se o contrato de gestão, foi, de fato eficaz, por que não teve sua efetiva continuidade?À semelhança de outros pesquisadores, o autor entende que o comprometimento político de todos os agentes envolvidos influencia na efetividade do contrato de gestão e que o principal obstáculo reside na falta
de vontade política de governantes e gerentes. Nesse sentido, um entre outros problemas que podem ser suscitados é:
Até que ponto a falta de comprometimento político e gerencial afetou
1.2 - Objetivos:
1.2.1- Objetivo Final:
Analisar a experiência da CESAN com o contrato de gestão,
investigando elementos ou fatos que impediram a sua continuidade
1.2.2- Objetivos Intermediários:
2
o
Levantar elementos que possam identificar o grau de envolvimento político e gerencial em todos os níveis, no sentido de aferir o efetivo comprometimento como força motora para a continuidade do contrato de gestão.o
Analisar a existência e o nível de integração entre o sistema de planejamento da CESAN e o planejamento governamental e entre outrassecretarias e órgãos de controle.
o
Através de pesquisa bibliográfica, levantar aspectos relacionados com a concepção, implantação e manejo do contrato de gestão.o
Analisar as características do sistema de planejamento e controle da CESAN, utilizado como braço principal do contrato de gestão.3
1.3- Suposição:
A falta de comprometimento político e gerencial influiu, de maneira significativa, na continuidade do contrato de gestão da CESAN.
1.4- Delimitação do estudo
o
assunto objeto do presente trabalho, poderia enveredar por uma diversidade de enfoques e variáveis, terminando por apresentar desvios do objetivo e perda de foco. Portanto, será explorado o cumprimento de papéis, por parte do Governo do Estado e da CESAN, o primeiro como principal indutor de mudanças nos padrões organizacionais e administrativos, e da CESAN, uma de suas empresas, no tocante ao seu desempenho na execução do contrato.o
saneamento básico, como parte integrante do melO ambientesustentável, so poderá ter efeito de continuidade com a fundamental participação do governo em todos os níveis, e, acima de tudo, com o necessário comprometimento das autoridades com as políticas públicas,
originárias do levantamento de necessidades da sociedade.
Entre outras formas de abordagens, será concentrada atenção na
análise dos sistemas de planejamento do Governo do Estado e da CESAN, enfocando suas carateristicas, formas de integração, fluxo de informações e outras possíveis contribuições geradas com a experiéncia do contrato de
gestão da CESAN.
o
contrato de gestão é uma das ferramentas de administraçãoutilizadas, tanto no setor privado quanto no setor público, como forma de promover a transformação de uma cultura burocrática para uma cultura empresarial. No caso do contrato celebrado entre a CESAN e o governo, o
objetivo principal foi concentrar a ação do governo nos resultados da entidade contratada e, ao mesmo tempo, liberá-la da teia burocrática, tornando-a, portanto, mais ágil.
Entretanto, o autor entende que as políticas de curto prazo, praticadas pelo governo, em nada contribuíram para a sustentação do contrato de gestão da CESAN e nenhum projeto desse porte terá êxito se não estiver lastreado na articulação política, capaz de propiciar sua execução e continuidade, notadamente quando se refere aos períodos de instabilidade, como ocorre na transição governamental.
gestão
As evidências de que os motivos da descontinuidade do contrato de estavam diretamente relacionados com a questão do
comprometimento político e gerencial, levaram o pesquisador a esforço extremo em estudos e pesquisas a fim de explicar a ocorrência dessa anomalia. Acresceu-se a isso, as intransponíveis dificuldades de literaturas específicas, versando sobre o tema, pois, das análises realizadas em todas as literaturas pesquisadas, nenhuma delas apresentou equação semelhante que pudesse servir de solução à questão formulada.
Consta haver um reconhecimento público do bom desempenho do contrato de gestão, com o que concorda plenamente o autor. O simples fato do mesmo ter sido acolhido como a base de sustentação de um projeto de saneamento básico de 308 milhões de dólares, financiado pelo Banco Mundial, explica sua eficácia enquanto utilizado como instrumento de gestão
na CESAN.
.5
comunitárias, abrindo-lhes oportunidades de participação através de
seminários organizados e reuniões de avaliações do contrato. Estas iniciativas sinalizavam na época corno total possibilidade de garantia da
continuidade do contrato, urna vez que esse envolvimento VIsava urna participação proativa e não somente fiscalizatória.
A análise científica do terna proposto, explicitando as razões da crise gerada com a descontinuidade do contrato de gestão, representará um avanço, posto que, a exemplo da CESAN, outros segmentos do setor de saneamento básico e órgãos governamentais, esperam por urna solução para a cnse que se abateu sobre este paradigma e encontra-se sem urna resposta até o momento.
1.6- Definicão de termos
o
Articulação política - Esforço realizado por várias pessoas que exercem um mandato político, visando buscar o apoio necessário ao atingimento de um determinado objetivo.o
Utilitarismo - Satisfação para o desejo de todos ou, pelo menos, do maior número possível de pessoas. Parte do princípio de que o moralmentecorreto é o que proporciona o maior bem comum.
o
Transição governamental - Período em que se encerra um mandato de governo e se inicia outro, de regime politicamente igual ou diferente.o
Teia burocrática - Definição metafórica de uma estrutura organizacional constituída de exceSSIVO formalismo e normas de procedimentos, normalmente envolvendo uma série de passos que entravam a rotina administrativa.o
Empresas coligadas - Empresas que operam sobre os regImes administrativo e jurídico, emanados de um mesmo acionista ou dono, no caso, o governo.o
Agentes indutores - Pessoas ou organismos que agem com a finalidade de produzir determinado efeito convergente para um objetivo comun.o
Efetividade - Tempo durante o qual se exerce um serviço ou permanece a duração de um contrato de gestão.o
Eficácia - Qualidade daquilo que produz o resultado esperado.o
Políticas públicas - Planejamento e gestão do Estado centrado nacaptura dos interesses coletivos, que visa o atendimento prioritário desses interesses, através da distribuição do orçamento de forma
transparente possível.
mms
o
Concessionárias do ramo - Empresas que exploram serviços de água e de esgotos exercendo atividades similares, situadas em outros estados ou regiões geográficas.o
Líderes comunitários - Pessoas detentoras de um mandato, com aresponsabihdade de defender o interesse coletivo de um bairro ou uma
.
7
o
Plano Plurianual - Planejamento físico-financeiro contendo objetivos e metas a serem atingidas pelo Governo do Estado em penodo de médio prazo.1. 7 - Metodologia
1.7.1- A fim de realizar o presente trabalho foram adotadas as seguintes pesquIsas:
o
Quanto aos fins - explicativa, posto que se propôs a investigar e explicar os fatos que levaram à interrupção do contrato de gestão da CESAN.o
Quanto aos meIOS - A pesqUlsa telematizada e bibliográfica propICIOU levantar as contribuições teôricas e clássicas que envolvem o tema; já a pesquisa documental consistiu na análise de documentos como: leis, decretos, pareceres, processos, relatôrios, entre outros, tanto da CESAN quanto das Secretarias de Estado.Os resultados parCIa1S e final dos trabalhos de pesqUlsa e do
estudo de caso foram submetidos à crítica de profissionais da CESAN (anexo 1) que, à época, envolveram-se com a execução do contrato de gestão, todos atualmente, com formação acadêmica em MBA
ef
ou Mestrado. Tal iniciativa serviu para propiciar rodadas de discussão, visando ampliar o tema, garantir sua impessoalidade, além de aproximá-lo da realidade.1.7.2 - Universo e amostra:
O universo da pesquisa documental foram a biblioteca e a área de planejamento da CESAN, localizada no edifício sede da empresa, na cidade de vltóna-t;S, a Secretaria ..le PlanejamenLu do Governo c J arq11;.vO público,
Santo e a Auditoria Geral do Estado, situada no Edifício Fábio Rusch, no centro de Vitória.
I. 7 .3- Coleta e tratamento dos dados:
Os dados foram coletados através de pesqUlsa bibliográfica e documental em livros, artigos, teses, dissertações e periódicos
especializados. Além de se realizar consultas a bibliotecas, pesquIsou-se, também, o Arquivo Público do Estado do Espírito Santo e literaturas do
Programa de Modernização de Saneamento _ PMSS do Governo Federal. Foram levantadas as diretrizes de govenlO, mensagens de leis, decretos, portarias, entre outros documentos que deram origem ao contrato de gestão bem como outros atos bai"Xados pelos poderes constituídos, afetos ao assunto objeto da presente pesquisa.
r.
7.4- Limitacões do método:A pesquisa bibliográfica sobre o assunto apresenta uma limitação natural por se tratar de um tema recentemente discutido no meio
académico. No caso brasileiro, pelo que se deparou do levantamento em bibliotecas e através da internet, o assunto aparece de forma superficial.
Outras publicações, como artigos e decretos, prendem-se mais ao caráter
9
I I
o
SETOR DE SANEAMENTO NACIONAL
1I.1 - INTRODUCÃO:
o
presente capítulo tem o objetivo de apresentar um breve relato das informações pesquisadas sobre o setor de saneamento e das políticas públicas levadas a efeito nos últimos anos, especificamente aquelas voltadas para os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.o
enfrentamento de grandes dificuldades provocadas pela falta deinfra-estrutura demandada pelo avanço do desenvolvimento econômico do País mobilizou o Governo Federal, que foi obrigado a administrar sucessivas transições de modelos que servissem de solução para cada situação que se apresen tavam.
10
foram traçados planos para os servIços de abastecimento de água e esgotamento sanitário (SILVA: 1995).
No período anterior a 1968, o modelo era bastante flexível. Dele
participavam o setor público, empresas privadas e o Estado Brasileiro delegava a prestação dos serviços públicos para empresas estrangeiras, inclusive os serviços de abastecimento de água e esgotos (ibid., 1995).
Fatos importantes para o setor de saneamento ocorreram entre 1964/67, quando foram criados o Sistema Financeiro de Saneamento -SFS, no âmbito do BNH, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, o Plano Estratégico de Desenvolvimento - PED e a captação de empréstimo do
Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID para aplicação em saneamento básico (ibid., 1995).
A mesma fonte aponta que um diagnóstico contido no PED ressaltando que:
(la inexistência de um programa global de governo na área
de saneamento e a consignação de verbas para obras especificas e localizadas são responsáveis pelos escassos
resultados obtidos na área" (SIL VA, 1995:85).
A política nacional para o setor foi criada pela Lei nO 5.318, de 26 de setembro de 1967, que também instituiu o Conselho Nacional de
Sanearnento, que tinha a missão de trabalhar em harmonia com a Política Nacional de Saúde, no sentido de fixar ação governamental no campo do saneamento e meio ambiente.
II
Segundo o diagnóstico citado no sub-item anterior, a partir dos instrumentos e experiências gestados no período de 1968/70, o BNH
instituiu o PLANASA no ano de 1971, definindo de forma clara as políticas federais para o setor e, a partir daí, abriu caminhos para o crescimento que se realizou.
Entre os objetivos do PLANAS A destacavam-se a atuação de forma planejada, a auto-sustentação financeira do setor, a eliminação do déficit de saneamento no menor tempo possível e a instituição de uma política tarifária realista e dentro das possibilidades dos consumidores.
o
arranjO institucional do PLANAS A envolvia um conjunto de órgãos como o BNH, Governos Estaduais, CESB's, agentes financeiros,órgãos técnicos, empresas privadas e Governos Municipais (SILVA: 1995).
o
aporte financeiro do PLANASA compreendia, basicamente, oFGTS e os Fundos Estaduais de Água e de Esgotos - FAE's, cujo percentual de até 5% provinha de receitas tributárias dos Estados.
Entre as características do PLANASA estava patente o privilégio
dado às CEB's, principais responsáveis pelo seu sucesso ou fracasso. Para tanto, seus serviços deveriam ter características empresariais e serem remunerados pelos clientes de forma a garantir viabilidade de continuação (ibid.,1995).
Aos Governos Estaduais atribuía-se a responsabilidade pela constituição e controle das CEB's e estas constituíam-se na base de todo o sistema sendo, de fato, agentes promotores e executores do PLANAS A (ibid.,1995).
12
mUillClplOs, inclusive de grande porte, não concordaram em aderir ao
mesmo, não fazendo a concessão dos serviços às CEB's.
A decisão pela não adesão por parte de importantes cidades, as
maIS rentáveis, deu contribuição negativa para a análise de viabilidade global do PLANASA e dificultou a implantação de sistemas em cidades menores. Os Estudos de Viabilidade Global, que se baseavam em um modelo matemático criado com esta finalidade, foi característica marcante do PLANASA (ibid.,1995).
Outros fatos que impactaram negativamente o PLANASA foram os sucessivos planos econômicos que não conseguiam estabilizar as altas taxas de inflação, que atingiram o patamar de 200% ao ano em 1983 e permaneceram nesse nível nos dois anos seguintes. Este quadro provocou
inúmeras revisôes das metas do plano, além de ter levado o governo a voltar sua atenção mais para o eqüacionamento do processo inflacionário, desvirtuando o cumprimento do plano (ibid.,1995).
Frente às fragilidades do Plano e às pressôes contínuas para sua revisão, em 16 de outubro de 1985, o Ministério de Desenvolvimento Urbano
_ MDU, através da Portaria GM nO 142/85, criou a comissão de reformulação
do sistema financeiro do saneamento, composta de representantes do governo federal e associaçôes representantes de classes envolvidas no setor
(Ibid.,1995:132). Em que pese as inúmeras propostas apresentadas, o setor continuou a enfrentar problemas cruciais, como a inviabilidade econômico-financeira das CEB's e a política tarifária inadequada.
A incorporação do BNH à CEF em novembro de 1986, inaugurou uma longa crise institucional no setor que perdura até os dias atuais (ibid.,1995).
13
"A má situação das empresas estaduais de saneamento é
conseqüência dos altos investimentos realizados, seja pela
utilização de tecnologias sofisticadas, seja por qualquer
sorte de desperdícios"( SILVA, 1995: 135)
A Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais, por
sua vez, apresentou suas principais dificuldades financeiras: política tarifária inadequada, conseqüências negativas do Plano Cruzado e obras expandidas para a periferia urbana que não permitiam o retorno dos investimentos adequadamente.
"Ao assumIr, o governo Collor realizou ampla e desastrosa reforma administrativa, que entre outros equívocos
extinguiu o Ministério do Interior, sem perceber que, com ele, dissolvia todos os órgãos ligados às questões urbanas e ao
saneamento básico" (SILVA,.1995: 141)
Um conselho curador formado por representantes dos
trabalhadores, representantes da CEF, do Ministério do Trabalho, Planejamento e Assistência Social e Banco Central do Brasil, foi criado pelo
Decreto-Lei n° 2408, de 05/01/88 (ibid.,1995).
1-1
Já no período da Nova República, a situação de enfraquecimento do Plano tornou -se mais agravada em função das defasagens tarifárias e mesmo das inadimplências mais presentes no governo civil.
A Constituição Federal promulgada em 05 de outubro de 1988, foi a primeira constituição brasileira a dedicar um capítulo à política urbana, com muitos dispositivos voltados para o setor de saneamento. Entretanto, não está claro o princípio da competência em todas as esferas de governo
com relação ao setor, principalmente nos grandes conurbados urbanos ou Regiões Metropolitanas, em que pese caber à União o poder de legislar genericamente no presente caso (ibid.1995).
o
diagnóstico aponta que, no ano de 1970, cerca de 55% dos domicílios urbanos estavam ligados à rede de abastecimento de água, percentual elevado para 84% em 1983. Já o esgoto sanitário, no mesmo período subiu de 22% para 40%. Em 1990 88% da população urbana estava ligada à rede de água, enquanto apenas 39% estava conectada à rede de esgotos sanitários, embora grande parte desses esgotos continuassem sem tratamento e dispostos inadequadamente.o
Programa de Ação Governamental - PAG, formulado para o período 1987/91, atesta que o setor de saneamento básico apresentou avanço na área de abastecimento de água e relativo atraso nos serviços de esgotos sanitários, motivado principalmente pelo uso de tecnologiasinadequadas e de custo elevado.
o
documento"saneamento: modernização
eparcena com
osetor
privado",
volume 9, da série modernização do setor de saneamento, confirma15
(%)
SERVIÇO PAIS NORTE NORDESTE SUDESTE SUL IC.OESTE
ÁGUA
86,34 67,47 78,26 93.53 90,621 79,71I
ESGOTO
I I
49,01 1,72 13,22 70,45 17,85! 13,27
LIXO
78,67 54,81 63,72 86,99 87,29 76,20Já o Sistema Nacional de Informações sobre o Saneamento, editado pelo PMSS em 1999, corrobora todo o exposto acima, quando apresenta no quadro a seguir, a população atendida com água e com esgotamento sanitário nas diferentes regiões do País:
(em milhões)
SERVIÇO PAIS NORTE NORDESTE SUDESTE SUL IC.OESTE
ÁGUA
92,9 4,9 25,5 39,9 15,6i 6,9ESGOTO
7,7 0,03 0,9 5,5 7,41 0,6II.3 - Os grandes desafios
!ó
As doenças relacionadas à falta de saneamento básico
representaram, em 1990, cerca de 32% das internações hospitalares e 20% dos gastos totais naquele ano(SILVA,1995).
o
diagnóstico do setor de saneamento revela que, no período de 1987/92, o Ministério da Saúde totalizou 4,5 milhões de internaçõeshospitalares por doenças relacionadas à falta de saneamento básico. Os óbitos em crianças de zero a cinco anos, causados pela falta de saneamento totalizaram 102 mil, predominando as doenças motivadas por infecções (ibid.,1995).
Acrescenta-se a este quadro os impactos negativos sobre o melO-ambiente, causados pela falta de condições adequadas de saneamento básico, sobretudo esgotamento sanitário e disposição de resíduos sólidos.
A situação se agrava quando se busca solução para a matemática da água, desfavorável à natureza e à sobrevivência humana, em que sua solução envolve duas variáveis contraditórias. De um lado, o crescimento económico e, de outro, a construção de barragens, o assoreamento e a poluição de rios.
Na Grande Vitória, que concentra quase metade da população
capixaba (1,28 milhões de pessoas), a grande preocupação tem sido com os rios Santa Maria da Vitória e Jucú, mananciais que produzem 18 m3/s, sendo retirado 7 m3/ s, ou seja, quase 50%, para o abastecimento residencial e industrial. Registra-se que a quantidade máxima permitida para captação ê de 50%. Aduz-se a isto a relativa incapacidade da CESAN de
combater as perdas de água que atingem 42% de sua produção, e a falta de alternativas, como por exemplo a dessanilização da água do mar, em função
do seu custo. (Revista Século/ES, Out./2000).
"Para garantir a toda a população urbana do Pais os
17
até o ano 2010, serão necessários investimentos superiores a R$ 40 bilhões, ou seja, R$ 2 bilhões por ano"
(PEREIRA,1997:9).
A mesma fonte relata que, à medida que os matores déficits situam-se nas camadas com menor capacidade de pagamento, localizadas nas reglOes da periferia, e portanto, mats pobres, o desafio da universalização torna-se ainda mais complexo.
As empresas públicas brasileiras praticam tarifas que se
comparam às empresas de países desenvolvidos, porém, não têm capacidade de investir e dar solução aos problemas de abastecimento e coleta de esgotos.
Os meios de comunicação informam que as empresas estaduais de saneamento têm restrições em tomar financiamento junto a organismos financeiros como a Caixa Econõmica Federal - CEF, pelos limites de endividamento. Afirma que o Governo Federal deve anunciar, em breve, uma engenharia financeira para disponibilizar investimentos para o setor de saneamento (JORNAL Valor Econõmico: A4, Jun.j2000).
A incapacidade dos agentes operadores atuais é apontada pelo
IPEA, particularmente no que se refere às perdas de faturamento que, na média, atinge 45%. Como exemplo, toma-se por base o faturamento anual das CESB's que, no ano de 1995, atingiu 5,1 bilhões e calcula-se que a
redução do índice de perdas para 25% resultaria numa economia de cerca de 1,0 bilhão por ano (PEREIRA, 1997).
lS
Como saídas para a crise, o Governo Federal procura equacionar um novo modelo de prestação dos serviços de saneamento, que envolve a reestruturação do poder público, nos três níveis de governo, a prestação eficiente dos serviços e a flexibilização das formas de prestação dos serviços,
com padrões tecnológicos elevados (PEREIRA et al., v.10, 1998).
Com a responsabilidade exercer a coordenação desse novo modelo, surge o Programa de Modernização do Setor de Saneamento - PMSS, principal instrumento de execução do Plano Nacional de Saneamento - PNS, no que se refere à reorganização da prestação de serviços, redução de custos e regulação.
Entre as atividades de maior importãncia por parte do PMSS, pode-se citar a legislação e modernização institucional, a construção de um sistema de informações como instrumento de política do setor, diversos estudos e pesquisas, assistência técnica a estados e municípios, enfim, todas as preocupações com o ordenamento institucional do setor (ibid., 1998).
A Secretaria de Política Urbana do Ministério de Planejamento
-SEPURB, vem realizando gestões nos meios legislativos em nível Federal com a finalidade de definir claramente a titularidade dos serviços e a forma de cooperação entre os entes federados (ibid.,1998).
Todas as medidas aClma tomadas pelo PMSS e pela SEPURB, VIsam a universalização dos serviços em prazo razoável, aSSIm como a regulação e o controle que constituem-se em peças fundamentais para atrair
investidores e operadores privados. (ibid., 1998).
Segundo argumentos apresentados acerca dos riscos envolvidos na
privatização, apresentam-se o abuso monopolístico, com a empresa privada
~~npoli'::':; seu;:; ?I"CÇOS, a~ lT;udanças naco: regr"'-s cl)ntratll!Oli~ pelo governo e os
19
sinalizando, equivocadamente, o valor econômico do recurso água (ibid.,1998).
Nesse aspecto, a regulação e o controle cumprem papel
fundamental em reduzir estes riscos para todos os agentes envolvidos no processo.
A realidade nacional em termos de regulação ainda ê precária e o
Presidente do BNDES, Francisco Gross, ao conceder entrevista sobre os beneficios da privatização, manifesta preocupação com a regulação dos serviços já privatizados no País e informa que "as agências reguladoras ainda
estão sendo implementadas" (Revista Istoê n.1629, 20/12/2000).
Apesar dessa deficiência na regulação a iniciativa privada vem avançando, mesmo que de forma lenta, como noticiou a imprensa sobre a
compra da Companhia de Saneamento do Amazonas - COSAMA, pela empresa francesa Lyonnaise des Eaux, sem a necessária existência de um
ôrgão regulador (Gazeta Mercantil, 30/06/2000).
"As vendas de empresas de Saneamento ocorridas até agora tém sido selvagens, segundo o ministro secretário geral da Presidência da Repziblica, destinadas apenas a fazer caixa, sem nenhum compromisso com a
universalização dos serviços. Foi o que ocorreu em Manaus
e Niterói, inclusive com financiamento do BNDES" (OLWEIRA E SAFATLE, Jornal Valor Econômico, 09/10/2000, n.p.).
Segundo noticiou o referido jornal, o governo tem pressa em encaminhar projeto de lei para disciplinar as atividades de saneamento, uma
2U
momento em que o país se prepara para dar posse aos novos prefeitos eleitos
no final do ano 2000.
Outras CEB's, como a Empresa Baiana de Saneamento - EMBASA,
Companhia Pernanbucana de Saneamento - COMPESA e a CESAN, encontram-se em fase de preparação para o processo de privatização, mesmo que ainda esteja faltando um marco institucional que defina claramente as
regras do jogo, o que seria fundamental para atrair a iniciativa privada e garantir a esperada universalização dos serviços.
O Governo Federal, através da Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDU, encontra-se discutindo com o legislativo o projeto que trata da titularidade e permite a livre concorréncia, assim como fixa limites para inibir monopólios de grandes extensões. Não se tendo essas precauções, tal fato pode ocorrer através do arremate em leilões de mais de uma CEB
(JORNAL Valor Económico-A5, 08/05/2000).
Para o ex-diretor do BNDES, Senador Paulo Hartung (PSB-ES) o
setor de saneamento vem passando por uma privatização selvagem, incentivada pelo próprio governo. Em mais de 30 cidades do País, empresas
privadas já prestam serviços de saneamento (ibid., 08/05/2000).
O governo Federal ensaia uma alternativa para conter a escalada da iniciativa privada sobre o setor de saneamento, lançando mão de um modelo de licitação diferente daquele posto em prática nos setores elétricos e de telefonia. No caso do saneamento, segundo o Governo, a empresa vencedora dos serviços deverá apresentar a proposta de preços com o menor
valor de tarifa a ser cobrada da sociedade. Esta será uma resposta aos prefeitos e governadores que priorizaram a obtenção de recursos com a venda das empresas sem dar atenção aos investimentos e preços das tarifas
(JOR~AL '/alor ~çJr:ômico-A2, 01/ l:?/2000).
21
III
A CONSTITUIÇÃO DA CESAN
III.1- Evolucão histórica:
Anteriormente à criação da CESAN, os sistemas de abastecimento de água construídos pelo Governo do Estado faziam parte do património do Departamento de Água e de Esgotos - DAE, cuja jurisdição se estendia por todo o Estado. O DAE estava subordinado ao Conselho Estadual de Água e de Esgotos, criado em 09 de Abril de 1958.
Na década de 60, os pnmelros Slllms de que o modelo não funcionava já se apresentavam, com a constatação de que a autarquia estadual tornava mais dificil a agilidade das decisões para fazer face à complexidade advinda com a evolução dos crescimentos populacional e
industrial, particularmente na região da Grande Vitória (BROEDEL, 1994).
demanda requerida com o crescimento desordenado e os problemas advindos, dificultava ainda mais o funcionamento desse modelo(ibid., 1994).
Frente a este quadro, que ocorreu em todo o País, o Governo
Federal decidiu disponibilizar para o setor uma fonte de financiamento, criando o Sistema Financeiro do Saneamento - SFS, cujos recursos como já
se disse, provinham, em grande parte, do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS e era coordenado pelo extinto BNH (ibid.,1994).
A liberação de tais recursos estava vinculada a uma sene de
exigências e condicionantes, cujo objetivo era garantir a rigorosa devolução dos recursos financiados, mas que tornavam inviável seu acesso, devido à
forma de estruturação do setor de saneamento à êpoca.
Entre as exigências, constava a reestruturação dos órgãos estaduais, transformando seus Departamentos de Água e Esgotos em companhias de economia mista, de forma que ganhassem mais agilidade, autonomia administrativa e aplicassem reajustes tarifários mais realistas, que lhes permitiriam autonomia financeira e, conseqüentemente, garan ti ri am a devolução dos recursos financiados (ibid., 1994).
o
ciclo do arranjO financeiro iniciava com a prévia aprovação doprojeto e concessão do empréstimo pelo BNH e finalizava com a fiscalização das obras pelo Departamento Nacional de Obras de Saneamento - DNOS,
órgão técnico do PLANASA (ibid., 1994).
Tais exigências levaram o Governo do Estado do Espírito Santo a iniciar estudos e, através da Lei 2.282, de 08 de fevereiro de 1967, ampliada pela Lei 2.295, de 13 de julho de 1967, criou a Companhia Espírito Santense de Saneamento - CESAN, cuja missão é produzir água tratada e serviços de
A empresa ofertou seus serviços a todos os municípios do Estado; porém, como o modelo PLANAS A compreendia um contrato de adesão, boa parte dos municípios preferiu continuar adotando o modelo antigo, fato ocorrido não só no Espírito Santo, mas em todo o Brasil. Atualmente, a
CESAN atende a 52 de um total de 77 municípios, com cobertura de 98,1 % de água e 15,1% de esgotos, até 1997, conforme relatório fornecido pela sua área de planejamento. Os demais municípios são operados pela Fundação
Nacional de Saúde - FNS ou pelos próprios municípios.
III.2 - A CESAN e o PLANAS A:
A partir deste importante marco na história do saneamento
estadual, uma série de projetos estratégicos foram elaborados pela CESAN, como exemplo, a separação da Grande Vitória em duas regiões, propiciando
o abastecimento de água por dois sistemas produtivos -Santa Maria e Jucu-e a Jucu-exJucu-ecução do sistJucu-ema dJucu-e abastJucu-ecimJucu-ento dJucu-e água dJucu-e Carapina, município da SerrajES, contribuindo, inclusive, para o desenvolvimento turístico da região, que reúne importantes balneários. Tal necessidade fez-se presente, principalmente, em razão do crescimento industrial ocorrido neste mUlllClplO, que culminou com a cnaçao do Centro Industrial de Vitória -CIVIT, onde se instalaram grandes empresas como a Companhia
Siderúrgica de Tubarão - CST, Companhia Vale do Rio Doce - CVRD e outras, demandando projetos de captação e tratamento de água imprevistos para aquela ocasião (ibid. ,1994).
2-+
As transformações sócio-econõmicas ocorridas no Estado e a
migração do campo para a cidade, ocasionaram mumeras contradições
SOCla1S e políticas, fazendo com que a CESAN criasse uma estrutura
específica voltada para assuntos comunitários, que visava avaliar as necessidades e os pleitos apresentados pelos representantes de bairros. A
coordenadoria de assuntos comunitários da CESAN teve, entre outras, a incumbência de elaborar o Programa de Educação em Saneamento, abrangendo empregados, líderes de bairros e escolas, visando a mudança de mentalidade no tocante às questões ambientais, ainda na primeira idade (ibid.,1994).
A CESAN passou a investir em seu quadro de recursos humanos, realizando treinamentos e outros investimentos, de forma a despertar o trabalhador para uma nova realidade, mostrando a face de uma nova
empresa. De igual modo, mudava-se a política de comunicação e relação com os clientes. Preocupações com o aspecto comercial foram tomando espaço na gestão da empresa, culminando com ações de modernização do sistema,
passando a emitir contas por meios informatizados terceirizados, permitindo a eficiente emissão de faturas, baixa de pagamentos, o cadastramento e o controle dos consumidores, antes realizado de forma precária (ibid., 1994).
Não só o programa de obras da CESAN apresentou resultados impactantes, mas, também, seus projetos organizacionais e institucionais, desenvolvidos em paralelo ao projeto de obras, em consonãncia com as
diretrizes do PLANAS A (ibid.1994).
Uma das experiências marcantes na história da CESAN, no campo
do desenvolvimento institucional, foi a elaboração do seu orçamento-programa, que surgiu no àmbito do governo estadual, no ano de 1972. Seguindo orientação do Programa de Assistência Técnica às Companhias de
3an~i::U.Ht;li~C - 3ATECIA, êlgü::; ';inculudo ~o 31'TH, a CFSAN se destacnll pel",
25
empresa piloto para aperfeiçoamento e posterior disseminação para outras companhias do setor (ibid., 1994).
Nessa mesma direção, a CESAN investiu em diversas áreas visando sua revitalização organizacional e a necessária adeqüação ao novo modelo de orçamento-programa recém-implantado, o que representou melhorias nas áreas de pessoal, contabilidade, suprimentos e comercial.
Tais considerações merecem ser feitas, urna vez que as tecnologias desenvolvidas nos ãrnbitos organizacional e gerencial, foram de fundamental importãncia para propiciar campo fértil ao processo de planejamento e
controle, corno haverá de se destacar mais adiante.
Outra importante observação a se fazer é que a prática dos estudos de viabilidade global, exigida pelo SATECIAjBNH corno determinante da capacidade financeira em tornar empréstimo junto ao agente financiador, deu importantes contribuições ao processo de planejamento da CESAN, servindo para incorporá-lo à sua estrutura. A prática desta atividade servia de balisador do processo de planejamento de médio e longo prazo e para despertar, no corpo gerencial, a utilidade prática e o hábito de planejar.
Entretanto, com o passar do tempo, o modelo PLANASA começou a demonstrar sinais de fraqueza, perdendo de vista objetivos para o qual foi criado, motivado por questões conjunturais corno as apontadas abaixo:
a)- Registra-se, corno causa principal da faléncia do modelo, a decisão do Governo Federal de reduzir recursos financeiros através do SFS e impedir reajustes tarifários, na tentativa de controlar a inflação. Tais
medidas levaram a CESAN à inviabilidade de honrar seus compromissos por prolongado período. Exemplo deste quadro de contradição é apontado no livro l<A CE:JAN t- sua hist':'i"ia", c'::ja autora tnms('rE'veu as palavras do ent50
26
"Em Maio de 1989, foi liberado o reajuste das tarifas em
9,8% e na realidade esse aumento deveria ser na ordem de
80%"(Broedel:1994).
b)- A redução da capacidade do FGTS, principal responsável pelo financiamento da CESAN e do setor, motivado por uma série de fatores como o desemprego, a redução da massa salarial e a evasão das contribuições.
III.3 - O Momento pós-Constituição de 88
A Constituição Federal de 1988, nos diversos dispositivos relacionados ao setor de saneamento básico, não definiu claramente sobre a
titularidade dos serviços, o que provocou interminável polémica, que permanece até os dias atuais (SILVA, 1995)
A incorporação do BNH pela Caixa Econõmica Federal provocou uma longa crise institucional no setor de saneamento que, também, perdura até o momento (ibid., 1995).
Estas dificuldades atingiram o setor como um todo e, também,
levaram a CESAN a buscar modelos organizacional e de gestão próprios, surgindo, entre uma série de alternativas e ações empresariais, o "Contrato
de Gestão", assunto que merecerá abordagem em capítulo específico.
Cou be à Diretoria da CESAN o desafio de viabilizar a empresa economicamente, o que eX1gm imprimir ações de redução de custeio e elevação de receita. Destaca-se o redimensionamento e redução do quadro de pessoal e a informatização para melhor controle dos principais sistemas
27
"A CESAN procurou nos últimos quatro anos implementar
uma política institucional com características de empresa
privada, sem afetar seu cunho social". Broedel (1994:56)
referindo-se à gestãO da CESAN no período de 1991/94.
De fato, uma série de prograIllas voltados para a transformação da empresa de uma administração burocrática para um estilo de gestão com traço mais empresarial foraIll implementados, alguns deles perduraIll até os dias atuais.
Um sistema de planejaIllento estratégico foi desenvolvido com apolO de consultoria externa, cujo objetivo principal era permitir uma profunda mudança na postura gerencial em todos os níveis. Tal sistema tinha, ainda, como objetivo a integração entre a contabilidade e o orçaIllento empresarial, de sorte a permitir as necessárias avaliações.
Entre outras contribuições de maIor relevãncia proporcionadas
pelo sistema de planejaIllento e controle da CESAN, destacava-se a disciplina de demandas de toda sociedade, principalmente aquelas advindas do meio político. O planejaIllento tinha o objetivo de servir de comporta para
conter as avalanches de pedidos políticos, nem sempre convenientes economicaIllente à empresa.
Diante da carência de poupança interna e dos constantes atrasos de desembolsos das parcas linhas de financiaIllento nacionais, a CESAN sofria com atrasos nos cronograIllas de execução dos empreendimentos em andaIllento, muitos deles considerados inadiáveis.
Além disso, os investimentos realizados restringiaIll-se a serviços de abastecimento de água, restando um grande déficit social em relação aos seC"'-í.çOS de C3,;otOS sanitário~, reconhecid?'TIentf' um r'los malOres
28
Face a este quadro, A CESAN buscou equaclOnar financeiramente sua situação contratando um empréstimo de 154 milhões de dólares com o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento _ BIRD, cujo
empreendimento atinge o montante de 308 milhões de dólares, recursos estes que vêm sendo investidos, predominantemente, em um programa de saneamento ambiental, o PRODESPOL (Ibid., 1994).
A implementação do PRODESPOL preVIa grandes e importantes metas que, inclusive, foram negociadas com o BIRD e com a sociedade capi.xaba, atravês dos líderes comunitários. Entre as grandes metas do projeto figurava a incorporação de mais 800 mil habitantes aos serviços de esgotamento sanitário, e a ampliação dos sistemas de abastecimento de água na Grande Vitória, que representava uma cobertura e inúmeros municípios do interior do Estado. O programa tambêm previa a redução de perdas de água, prevendo uma queda no índice de 40% para 24%, aproximadamente, ao seu final (APPRAISAL REPORT, JUN.6, 1994)
Ocorre que, nenhuma dessas metas se concretizou atê o momento, conforme o previsto. O PRODESPOL tornou-se alvo de criticas e explorações políticas. Das obras realizadas relativas a sistemas de esgotos, nenhuma
delas surtiu resultado eficaz. Segundo consta nos relatórios da CESAN, grande parte das redes coletoras foram executadas sem planejamento e em desacordo com o projeto originalmente concebido. Tal situação vem expondo a CESAN a criticas por parte da imprensa e de toda a sociedade.
IIIA- O Momento atual:
As contradições, marchas e contramarchas desencadeadas por
SUCC;:'3~\.-'l::: ::ldministrQçõe~ e ~e'...l s vari2.dos e:c'tilos, algum8s delas
29
contribuíram para uma sene de deformações e esmorecimento do corpo técnico e gerencial da CESAN.
o
contrato de gestão, cujo estudo de caso da CESAN é o núcleo dopresente trabalho, merecerã capítulo específico, onde se relatarã o resultado da análise de sua operacionalização e os fatos que podem ter contribuído para sua interrupção da forma como se verificou.
Alguns programas que funcionavam como âncoras de sustentação do contrato de gestão, como o Programa de Qualidade Total e o Planejamento
Estratégico além de inúmeros projetos de melhorias institucionais, também sofreram solução de continuidade durante a transição do governo de 1994 para 1995, permanecendo nessa situação até os dias atuais.
Questões fundamentais para o setor de saneamento do Estado, que deveriam representar preocupações e busca de solução imediata, como é o caso da destinação final do lixo, principalmente o lixo hospitalar e tóxico,
parecem estar à deriva, aguardando um posicionamento que envolve, basicamente, a vontade política.
Não existem dados disponíveis e confiáveis no Estado e na CESAN, mas sabe-se que significativa parcela da população sofre com insuficiéncia de drenagem urbana em todo o Estado, passando por situações críticas, ocasionadas pelas enchentes.
A questão da reserva de recursos hídricos, matéria que precisa ser tratada de forma integrada, ainda é assunto de desconhecimento da maioria da sociedade e das autoridades, que não estão preparadas para um debate com vistas à solução do assunto. A CESAN está implementando seu projeto de gestão ambiental, onde estão cravados compromissos inclusive de
desenvol-.-~r parceir-os e :vrn::,('~dcres, poré!Y! enC'0ntra dificClldades por f?l+~_
de decisão política e intermináveis alternâncias de sua direção (SARDI,
3D
Apesar do manifestado desejo da CESAN em mudar sua relação com os clientes, podendo ser citado, como exemplo, recente decisão da
diretoria da empresa em constituir uma instãncia com a responsabilidade de preservar o direito dos consumidores, criando, para esta finalidade uma "central de atenção ao cliente", decisões políticas vêm interferindo no seu ambiente interno e desestruturando os sistemas recêm criados com intuito dessa mudança.
A empresa vê-se ãs voltas com inúmeras atividades que conflitam com seu objetivo e que refletem negativamente na cobrança da tarifa.
Tais decisões quando tomadas a fim de atender a solicitações políticas, representam retrocesso nas conquistas realizadas pela própria empresa em favor de seus clientes, e ao mesmo tempo recebe críticas de autoridades responsáveis pela defesa do consumidor, como vem ocorrendo com o PROCON e o Ministério Público, sendo que este último já se manifestou contrário ao procedimento adotado pela CESAN. (Jornal A
Gazeta/ES, 25/ jul./2000).
A partir de 1995, acompanhando a política do Governo Federal e a decisão do Governo Estadual, a CESAN iniciou estudos com vistas à
privatização, processo este que se arrasta até a atualidade, sem um horizonte definido, posto que envolve variáveis que geraram confusão no
setor, como a questão da titularidade dos serviços, até o momento, carente de legislação regulatória, uma vez que o texto da Carta Magna deixa dúvida so bre a matéria.
Conforme noticiado amplamente pela Imprensa (Jornal a
Gazeta/ES 13/03/98), o governo eleito para o período 95/98, pretendia
vCILdcr o con.'cl";)le acionáric da CESAN. l\T~ti""i()l!-Se que o editq] par""
31
sequer a contratação da consultoria se viabilizou. Tal situação ocaSlOnou
confusões no meio corporativo, vez que os empregados não foram devidamente preparados para receber o impacto da notícia veiculada externamen te.
Entende o autor que decisões lançadas de forma intempestiva e desprovidas de necessário planejamento, sõ contribuem negativamente para desarmonizar o ambiente interno.
Diante de inúmeras tentativas e desacertos na condução do processo de privatização, a CESAN foi perdendo seu vigor empresarial, cedendo espaço ao desãnimo dos gerentes e de todo o corpo funcional.
o
Governo do Estado avançou com algumas medidas com vistas atransferir as atividades do saneamento básico para a iniciativa privada, porém, em sua maioria, aínda não surtiram efeitos práticos. Cita-se as seguintes.
• Lei n° 5276, de 08/10/96, instituindo o programa de desestatização, reestruturação e ajuste do Estado, que, entre
outros, tem como objetivo modernizar, racionalizar e garantir a eficiência da administração pública, alienar ações e bens e
estimular a livre concorrência.
• Decreto nO 4.191-N, de 04/12/97, regulamentando a lei 5.276, de 08/10/96, disciplina e dá atribuições ao Conselho Técnico Executivo para a reforma do Estado.
• Lei nO 5720, de 17/08/98, que dispõe sobre o regIme de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto nu arc. ::0 da Constituição do Estado do F~pírito
• Lei n° 5.721, de 19/08/98, que dispõe sobre a política, a organização e a regulação da prestação de serviços públicos estaduais, cria o órgão regulador e dá outras providências.
• Decreto nO 168-R, de 26 de junho de 2000, dá prosseguimento ãs providências propostas objetivando uma
nova modelagem de desestatização da CESAN, envolvendo os entendimentos a serem realizados com os Municípios e
vincula a CESAN ã Secretaria de Estado dos Transportes e Obras Públicas.
• Deliberação n° 2613/2000, do Conselho de Administração da CESAN, autorizando a Diretoria da CESAN a implantar um
Programa de Incentivo ã demissão voluntária e aposentadoria, visando reduzir o custo com pessoal.
Como se sabe, não existe qualquer imposição para que o estado se coloque como empresarlO, responsabilizando-se pelo suprimento de atividades que representem a produção de bens para a sociedade, porém, o Governo do Estado do Espírito Santo decidiu delegar essas atividades para a iniciativa privada. Com isso, surge a necessidade de organização do ente regulador.
Observa-se que a criação do órgão regulador deve ser revestida de cuidados especiais a fim de evitar o que vem ocorrendo pelo País, conforme já relatado no presente documento. As agências existentes funcionam
precariamente, quando funcionam.
A experiência de outros países mostra ser fundamental a presença de órgãos reguladores, mesmo que o serv1ço seja realizado pelo próprio estado via CEB's.
Estranho que, com a edição da Lei 5.721 antes citada, em 19 de Agosto de 1998, nenhuma providência tenha sido adotada pelo Governo do Estado para organização do órgão regulador, ainda que a expenenCla demonstre ser esta ação recomendável para implantação imediata, independente do operador privado, isto como forma de mcorporar experiências úteis para avaliação da futura empresa privada.
o
fato mais recente ocorrido, relativo ao processo de privatização da CESAN, foi a edição do Decreto n° 168-R, de 26 de junho de 2000, dandoIV
REFERENCIAL TEÓRICO
IV.l- Introducão:
Como se depara no relato nos capítulos anteriores, a situação a que chegou o setor de saneamento, desprovido de órgãos centrais normativos, levou a CESAN a equacionar soluções organizacionais próprias, no sentido de garantir sustentação necessária à continuidade da prestação de seus servIços. Um dos mecanIsmos integrantes desse novo reordenamento institucional foi o contrato de gestão, cuja origem e expenenClas relatadas por outros pesquisadores será apresentado neste capítulo.
"Contrato de gestão é o compromIsso assumido entre os
dirigentes de uma empresa estatal ou órgão público com o
órgão central do governo, como, Ministério, Secretaria, etc., no qual se compromete a atingir determinadas metas e
objetivos, num período de tempo determinado. Quando não
"'>2 ref€TC a é~[;ãOS nQO emproc;:rp,.jn.is f1úblicos costuma ser
35
Em contrapartida, o Estado concede autonomia de gestão para que
o dirigente disponha de flexibilidade administrativa e financeira indispensável para urna gerência eficiente e eficaz.
Dutra afirma que:
"Os objetivos
docontrato
degestão, claramente definitos
equantificados, devem constar
doPlano Nacional, que,
adaptado
aessa finalidade, funcionará como 'registro
duplo' primeiro
eessencial elemento da operação
econtrole"
(DUTRA, 1991 :8).
IV.2 - Origem do Contrato de Gestão
Segundo Pennafort (1994) os pnmeIros contratos de gestão foram assinados na França entre 1970 e 1973, com as empresas Eletrecité de France - EDF e Societé National de Chemins de Fer - SNCF, sendo que os resultados foram diferenciados entre as duas empresas. Na EDF, as tarifas permitiram a cobertura dos custos, mas com o choque do petróleo em1973, o contrato precisou ser abandonado.
36
Para André,
"Os contratos de programa foram criados na
França a partir de
1969 eaplicados nos anos
70 e 80a oito
grandes empresas públicas. Mais recentemente, a partir de
1990, passaram a
ser aplicados
a
unidades de
Administração Pública direta, sob a denominação de
Contratos de Serviços" (1994:29).
"O contrato de gestão
éum instrumento originário da
Administração por Objetivo - APO, que tem origem com Peter
Drucker
eque desloca a ênfase para dos meios para
osfins
do como para
opor que
epara quê.
Éum instrumento que
permite incorporar múltiplas dimensões organizacionais"
(LIMA, 1996: 129).
o
resultado de pesquisas sobre o tema indica que as experiênciascom o contrato de gestão se disseminaram por variados países, citando a Itália, Espanha, Benin, Congo, Marrocos, Senegal, Índia, Uruguai, Bolívia, Venezuela, entre outros, demonstrando que a preocupação com a gestão do setor público abrange todo o mundo contemporâneo e o contrato de gestão destaca-se como instrumento bastante utilizado (OLIVEIRA, 1996)
Apud Oliveira, no Brasil, as pnmeiras expenenclas remontam ao
início dos anos oitenta com a Rede Ferroviária Federal, em 1983, e, em seguida, com a Companhia Vale do Rio Doce - CVRD, em 1992.
IV.3 - O contrato de gestão como instrumento de reforma
37
contratos de gestão para as empresas estatais, buscando uma gestão mais efetiva com a redução do papel do Estado na economia.
Segundo o autor, o Governo Angolano está buscando o
rebalanceamento entre os setores público e privado, seguindo o caminho da desregulamentação, desestatização e privatização, com a reestruturação das empresas estatais.
Os contratos de gestão angolanos tiveram seu início de implantação a partir do segundo semestre de 1994, com a entrada em vigor da economia de mercado, sendo aplicado naquelas empresas que o governo não pretendia privatizar.
Em estudos realizados por André (1999) na avaliação dos contratos gestão do Governo de São Paulo, encontra-se que, a partir de 1995, a política governamental do país abandonou o contrato de gestão, concentrando-se no programa de privatizações.
Há evidências de que os Contratos de Gestão têm estimulado a desestatização e, também, a terceirização de servIços, encontrando-se exemplos como os da Companhia Municipal de Gás - COMGÃS e da Empresa Municipal de Transportes Urbanos - EMTU, ambas do Estado de São Paulo (IPEAjIBAM, 1994). A COMGÃS foi privatizada recentemente.
As empresas das áreas de energia, saneamento e transportes do
Estado de São Paulo, são exemplos de contratos de gestão melhores formulados, avaliados e cumpridos. O contrato tem metas e objetivos integrados ao plano gerencial interno e o corpo funcional é envolvido desde a
etapa de formulação (ibid., 1994)
O!~-.~eira (1996) :::2uH1('')E aspecto~ favoráveis fé' dfé'sf::woráveis à
3R
poder central; porém, finalmente, concluiu pela possibilidade de descentralizar o controle através do uso do contrato de gestão.
IVA- Contribuicão do contrato de gestão para o desenvolvimento
gerencial
Explicando problemas gerenciais específicos do Governo de Angola, Major (1997) aponta a crise econômica que o País atravessou associada à
falta de gestores devidamente qualificados, ocasionando o baixo desempenho e prejudicando o rendimento das Empresas Estatais. A preferência do governo foi assinar contratos de gestão com empresas estrangeiras.
Tal atitude é típica de países sub-desenvolvidos ou em desenvolvimento, como ocorre com o Brasil ultimamente. Constatação idêntica ao quadro angolano noticiou a Confederação Nacional da Indústria.
"53% das empresas nacionais encontram dificuldades para
contratar mão de obra qualificada. Segundo a pesquisa da
CNI, a legiãO de estrangeiros nas grandes multinacionais
sediadas no país varia de 1 % a 5%" (Jornal A Gazeta. Vitória: 17/09, p.17).
No caso brasileiro, aduz-se a falta de profissionalização e de compromISSO por parte de governantes e profissionais do setor demonstrando uma total incoerência, pois, os mesmos profissionais que advogam a mudança e a transformação, rejeitam o contrato de gestão, apesar de discursarem favoravelmente ao mesmo. Tais comportamentos,
:,,-:gLlwllJ !u.'1.dré (~995) estão relc.::ion&dos COffi ~ rC8ç'-:c às mudanças, que
Quanto às reações negativas aos processos de mudança, André
(1995) busca socorro em Ted Gaebler, co-autor do livro "Reinventando o
Governo", que ensinou em seminário realizado em São Paulo, em 14/06/94:
"As experiências observadas mostram que um terço quer
inovar, um terço não acredita em mudança e um terço é
contra e tudo fará para impedí-la. O conselho é para que um terço que acredita deve realizar a mudança e não devem se
preocupar com o desgaste do um terço que não concorda
com a mudança, pois, mostrando para o segundo um terço
que não acredita na mudança que esta já está acontecendo,
terminará por convencê-los e eles se tomarão agentes de
mudança" (Ted Gaebler, in: André, 1995:11).
Apesar de todos esses percalços com o contrato de gestão, nota-se que, a cada ano vem se consolidando na empresa mais um passo na co-responsabilização de toda a administração das empresas por urna administração por objetivo e pelo desenvolvimento de sistemas de informações (ANDRÉ, 1995).
o
autor diverge do pensamento aClma quando afirma a consolidação da administração por objetivo e o desenvolvimento de sistemas de informações ano após ano. A experiéncia da CESAN, que durante 4 anos manejou seu contrato de gestão e outros programas institucionais, nãologrou evoluir positivamente em termos de planejamento nem na construção de sistemas de informações.
Pereira (1998) a propósito do terna da reforma do Estado para urna administração pública gerencial, sublinha tratar-se de assunto de altíssima
complc:~dac.:: p03tO q"Je cIJ:v'olve aspé'~i:os políticos c, por conseguir:tc, dev~
