O ESTADO BRASILEIRO DIANTE DA GLOBALIZAÇÃO
E DA PREFERÊNCIA PELO CONSUMO IMEDIATO
LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA
Agosto
de 2013
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Os artigos dos Textos para Discussão da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas são de inteira responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente a opinião da
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O Estado brasileiro diante da globalização
e da preferência pelo consumo imediato
Luiz Carlos Bresser-Pereira
Versão de 6 de julho de 2013.
Abstract. O estado-nação é a unidade político-territorial específica do capitalismo. Na globalização a sua lógica é a mesma do capitalismo: competir. Mas para alcançar competitividade é preciso que neutralize a tendência à sobreapreciação cíclica e crônica da taxa de câmbio que existe nos países em desenvolvimento. O que depende de ter uma nação forte e de saber contornar a preferência pelo consumo imediato . Entretanto, tanto a ortodoxia liberal quanto o keynesianismo vulgar estimulam esse consumo. Só uma política novo desenvolvimentista poderá enfrentar esses problemas. Mas precisará evitar os riscos do desenvolvimentismo ingênuo.
Palavras-chave. Estado-nação, globalização, preferência pelo consumo
imediato, taxa de câmbio.
JEL Classification. O11, O54, F31, P10
O Brasil é um estado-nação de renda média democrático inserido na globalização, que foi objeto da hegemonia neoliberal, rendeu-se a ela durante algum tempo, mas desde que esta entrou em crise, vem procurando reencontrar seu próprio caminho nacional. O estado-nação, por sua vez, é a unidade político-territorial específica do capitalismo. Nessa condição, sua lógica é a do desenvolvimento econômico e da competição com os demais estados-nação – uma lógica que, no estágio atual do desenvolvimento capitalista, tornou-se ainda mais acentuada. No último quartel do século XX, o capitalismo identificou-se com globalização. Ao mesmo tempo, depois de um período de grande desenvolvimento e de estabilidade do capitalismo que foram, no após-guerra, os Anos Dourados do Capitalismo do após-guerra, assistimos ao retrocesso político e social: os Anos Neoliberais do Capitalismo. Uma crise relativamente menor nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha, nos anos 1970, permitiu que uma coalizão de classes formada por capitalistas rentistas e financistas lograsse o abandono das políticas desenvolvimentistas e keynesianas, e se instalasse no mundo um caminho
único : o caminho neoliberal dos Estados Unidos. Buscou-se identificar a globalização com o neoliberalismo, e se decretou o fim ou a perda de relevância dos estados-nação. Este sistema hegemônico alcançou seu auge nos anos 1990, mas, depois de uma sucessão de crises intermediárias, entrou em colapso com a crise financeira global de 2008.
reagiu ao fato que no meio desse período, em 1985, ocorreu finalmente a transição da sociedade brasileira para a democracia? Até que ponto a resposta à globalização é o liberalismo econômico, ou, ao contrário, será o desenvolvimentismo a melhor forma de o Estado organizar o capitalismo nacional para que ele possa competir no plano mundial? Diante da globalização, fazia todo sentido que o Brasil nela se integrasse, mas como? De maneira subordinada, através da abertura financeira e da renúncia a uma política cambial, ou de maneira independente, conservando sua capacidade de realizar uma política cambial? E como pode o Brasil superar o baixo crescimento que caracteriza sua economia desde 1980? Sem renunciar ao consumo imediato, como querem tanto a ortodoxia liberal quanto o keynesianismo vulgar, ou renunciando a ele, como defende o novo desenvolvimentismo social? Qual foi a influência do fato de o Brasil haver-se transformado em uma democracia durante o período sob análise?
Meu pressuposto, que discuti em outros trabalhos, é o de que o problema fundamental do desenvolvimento econômico brasileiro é o da sua incapacidade em neutralizar a tendência à sobreapreciação cíclica e crônica da taxa de câmbio
– o que impede que o Brasil seja competitivo internacionalmente.1 Não se trata, portanto, de um problema de oferta, como pressupõem os economistas neoliberais, nem um problema de demanda, como pressupõe o keynesianismo vulgar ou o desenvolvimentismo ingênuo, mas um problema de acesso à
demanda tanto interna quanto externa que uma taxa de câmbio cronicamente apreciada nega às empresas brasileiras competentes tecnologicamente. Isto não
significa que não existam problemas do lado da oferta ou da demanda. É claro que do lado da oferta existem sempre os problemas da educação, da saúde, da infraestrutura, das instituições; e existem ciclicamente problemas de insuficiência do lado da demanda. Mas as deficiências que o país apresenta no plano da oferta não constituem fato novo, que possa explicar por que no Brasil, que entre 1930 e 1980 cresceu a uma taxa de 4,1% ao ano per capita, desde então essa média baixou para 1%. Como também o fato de o Brasil enfrentar ciclos de aquecimento e de desaquecimento da demanda não explica essa quase-estagnação de longo prazo que prevalece no país desde 1980. Já a grande crise financeira nos anos 1980 causada pela política de crescimento com poupança externa, e a decisão de abrir o país financeiramente em 1991, que levou o governo brasileiro a perder sua capacidade de controlar as entradas de capitais e de neutralizar a doença holandesa, são fatos novos fundamentais que explicam a quase-estagnação desde então vigente. Que relação tem este problema com a globalização e o estado-nação?
Neste artigo não farei uma exposição sistemática das três abordagens teóricas e de política econômica acima referidas (a ortodoxia liberal, o keynesianismo vulgar e o novo desenvolvimentismo), mas as discutirei no transcorrer do texto. Basta agora entender que a ortodoxia liberal essa associada ao pensamento neoclássico e ao neoliberalismo, enquanto que o keynesianismo vulgar é o entendimento equivocado que boa parte dos economistas e da imprensa têm do que seja o pensamento keynesiano e o estruturalista. Enquanto a ortodoxia liberal resolve todos os problemas com ajuste fiscal, o keynesianismo vulgar os
associado a uma nova escola de pensamento que vem surgindo nos últimos anos, a partir da definição das Dez Teses sobre o Novo Desenvolvimentismo (2010) por um grupo de economistas keynesiano-estruturalistas.
Vale observar que há vários anos venho contrapondo o velho ao novo desenvolvimentismo social. Estou aqui usando a expressão
desenvolvimentismo ingênuo , o qual, entretanto, não deve ser confundido com velho ou antigo desenvolvimentismo, porque tanto este como o novo podem ser ingênuos ou então competentes; e tanto podem ser sociais ou progressistas como podem ser conservadores. O velho desenvolvimentismo de Celso Furtado, de Ignácio Rangel e de Raul Prebisch, por exemplo, não teve nada de ingênuo, e foi progressista; já o desenvolvimentismo de Getúlio Vargas ou dos militares brasileiros e de Antonio Delfim Neto foi conservador. Não podemos dizer o mesmo do desenvolvimentismo de Juscelino Kubitschek, que envolveu grandes realizações mas implicou populismo tanto fiscal quanto cambial, e do desenvolvimentismo de José Sarney, que, também foi populista, e, afinal, desembocou em hiperinflação nos últimos meses de seu governo.
Primeiro, buscarei entender melhor a globalização como um sistema generalizado de competição entre estados-nação; segundo, discutir a lógica do estado-nação como unidade político-territorial específica do capitalismo; terceiro, examinar as condições para que um estado-nação seja suficientemente forte para competir na globalização e enfrentar o liberalismo econômico e o imperialismo; e, quarto, discutir as condições para que, internamente, enfrente não apenas as elites liberais associadas ao imperialismo, mas também os intelectuais e políticos locais que, apoiados no keynesianismo vulgar, pretendem que o desenvolvimento econômico possa ocorrer sem a necessária poupança, sem que haja qualquer sacrifício do consumo imediato.
Estados-nação
Os estados-nação, que hoje cobrem toda a terra, são a unidade política-territorial que nasce com a revolução capitalista. Os grandes e seguros mercados internos, que foram essenciais para a revolução industrial de cada país, fazem parte do conceito de estado-nação. Através do demorado processo de institucionalização política e econômica que é o da formação do estado-nação, o monarca, sua corte aristocrática patrimonialista (que vive do Estado), e sua burocracia também patrimonialista se associaram à burguesia mercantil que estava se transformando em burguesia industrial e formaram uma coalizão de classes que foi fundamental para a construção do estado-nação e para a revolução industrial; seus adversários foram os senhores feudais ou a aristocracia rentista que pretendia ser independente do monarca. É verdade que os conflitos internos às classes dominantes são sempre relativos, e que as coalizões de classe são sempre incompletas, mas, não obstante essa dificuldade, as coalizões de classes são associações poderosas que marcam a história do capitalismo a partir da revolução capitalista. 2
por excelência de organização política territorial das sociedades antigas, escravistas, os estados-nação exercerão esse papel nos tempos modernos ou capitalistas. Enquanto no império antigo a oligarquia conservava sua cultura superior, no estado-nação a classe dirigente busca transmitir para todos sua cultura superior através da educação pública. Enquanto o poder imperial se afirmava pela força militar, o poder nos estados-nação depende do nível de desenvolvimento econômico. Enquanto o império limitava-se a cobrar impostos da colônia, deixando intactas sua organização econômica e sua cultura, os estados-nação competem entre si por maior crescimento, e, para isso, buscam integrar toda a população, ou, em outras palavras, buscam tornar o sentido das mensagens compreensível por todos, porque agora todos fazem parte da cultura superior.
O Estado que Marx conheceu – o Estado liberal e nacionalista do século XIX – era,
sob muitos aspectos, o comitê executivo da burguesia . A partir do século XX já não é mais. O Estado desenvolvimentista ou do bem-estar social, seu aparelho e sua ordem jurídica não são mais um simples instrumento das classes dirigentes; são também instrumentos de emancipação social (Souza Santos 2004). Nas sociedade capitalistas atuais passa a caber ao Estado e a seu governo, em cada momento, estabelecer o delicado equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a distribuição de renda, entre lucros e salários, entre investimentos e despesas sociais. São alternativas não excludentes, que muitas vezes se somam, mas que, com a mesma frequência, se opõem.
A nação e o Estado se juntam sobre um território para formar o estado-nação. Cabe à nação ou à sociedade civil definir os objetivos e realizar os acordos ou compromissos necessários, enquanto que cabe ao Estado atuar como o instrumento fundamental de coordenação social utilizado pela nação ou pela sociedade civil. É um Estado moderno porque, ao contrário do que acontecia com o Estado antigo, o patrimônio público está separado do privado. É através do Estado que essa ação coletiva se exerce; é através dele que as nações regulam a vida social buscando alcançar os objetivos políticos das sociedades modernas. É através do Estado que são criadas as condições necessárias para que o mercado coordene as ações econômicas; é o Estado que corrige e complementa a coordenação econômica realizada pelo mercado. É através do mercado que as empresas concorrem entre si, que os preços são formados, e que a alocação de recursos nos diversos setores competitivos da economia é realizada de forma razoavelmente eficiente.
Globalização
estados-nação. Não é verdade; como a globalização é o estágio do capitalismo em que a competição se torna mundial, e como essa competição não se limita às empresas, mas inclui os estados-nação, hoje, mais do que foi no passado, é estratégico paras as nações contar com um estado-nação forte e autônomo, capaz de se inserir na esfera global de forma competitiva ao invés de subordinada. Ao se abrirem todas as economias nacionais que até os anos 1970 estavam fechadas, seja por uma questão de estratégia substitutiva de importações ou por razões políticas, como no caso dos países comunistas, a competitividade internacional tornou-se uma condição necessária para a continuidade do desenvolvimento econômico em cada país. Antes da globalização o país podia fechar-se e tratar de reunir forças para crescer. Essa estratégia, entretanto, era duplamente transitória: porque o modelo de industrialização por substituição de importações só é viável e recomendável na primeira fase da industrialização de um país, e, segundo, porque hoje, mesmo para esses países, não é fácil fechar-se ao exterior dada a própria globalização.
O fato de que o estado-nação não perdeu relevância não significa, porém, que ele não tenha mudado diante da globalização. Conforme assinala Saskia Sassen (2013: 200), é um equívoco opor a globalização ao estado-nação. Na verdade, em cada nação o Estado contribui para a globalização ao mesmo tempo em que se protege dela: O Estado e a mundialização estão longe de serem mutuamente exclusivos. Ao contrário, o Estado é um dos domínios institucionais estratégicos onde ocorre o trabalho crítico em favor do desenvolvimento e da mundialização. Isto não leva necessariamente ao declínio do Estado, mas também não significa que seu funcionamento não muda ou que ele não precisa se adaptar às novas
condições .
O sistema econômico mundial constitui-se pela primeira vez como tal na época mercantilista, a partir do desenvolvimento da tecnologia dos transportes marítimos e das grandes descobertas. Considerando-se que existem apenas duas
formas básicas de organização econômica e social do capitalismo, o desenvolvimentismo e o liberalismo econômico, ambos afirmando a importância
da coordenação pelo mercado –o segundo, rejeitando, enquanto o primeiro
afirmando o papel principal do Estado nessa coordenação – , o mercantilismo foi a primeira forma histórica de desenvolvimentismo. Seguiu-se a ela a fase do liberalismo econômico que, tomando-se a Grã-Bretanha e a França como referências, foi dominante entre os anos 1830 e 1929. Nesse período, dominado pela máquina a vapor que permitiu a enorme redução dos custos do transporte terrestre através das estradas de ferro, e do marítimo, através dos navios a vapor,
aconteceu o que alguns têm chamado de a primeira globalização Nogueira
moderada nos anos 1970 determinou o fim desse período e o surgimento de um período de retrocesso político e social, o neoliberalismo, uma tentativa de fazer reviver o liberalismo econômico do século XIX. 3
A globalização implica uma reorganização da produção que tem como característica central um grande aumento das trocas intra-industriais no âmbito internacional e, portanto, uma crescente integração da atividade econômica sob controle das empresas multinacionais. Nesta reorganização a divisão internacional do trabalho deixa de ocorrer apenas entre setores econômicos ou entre bens finais, para ocorrer intra-setores – a produção de cada bem se dividindo entre vários países. O comércio de tarefas é compatível com o fato de que os países em desenvolvimento dinâmicos, aproveitando a vantagem do seu menor custo de trabalho, estão se industrializando aceleradamente, e exportando para os países ricos. É o caso dos países asiáticos dinâmicos. E é também compatível com os demais países de renda média, como o Brasil e o México, que não estão logrando o catch up ou alcançamento devido
principalmente a uma taxa de câmbio sobreapreciada. Para esses países, que já possuem mão-de-obra mais qualificada, este processo implica taxas modestas de
crescimento da produtividade, ou, em outras palavras, implica industrialização tipo maquila que dá emprego apenas à mão-de-obra pouco qualificada e barata.4 Não devemos, porém, exagerar o alcance do comércio intrassetorial.5 A produção continua a ser organizada principalmente em nível nacional, não obstante o grande crescimento do comércio internacional.
Um pouco de história
A discussão que acabei de realizar da globalização e do estado-nação mostrou que a competição a que estão sujeitos requer que os estados-nação sejam fortes ou capazes para enfrentar os desafios do desenvolvimento ou da competição. A competição ocorre entre todos os países, mas não se limita a uma questão técnica de maior ou menor produtividade; depende também, senão principalmente, do poder dos países mais ricos e poderosos de explorar de forma imperialista os países em desenvolvimento através de uma combinação de pressões e hegemonia ideológica, e da capacidade dos países em desenvolvimento de resistir a essa influência e agir de acordo com seus interesses nacionais. A capacidade do estado-nação, por sua vez, requer que seus dois componentes fundamentais, a nação enquanto sua forma específica de sociedade, e o Estado moderno enquanto instituição fundamental a serviço da nação, sejam fortes ou capazes.
Amedrontada pela revolução socialista cubana de 1959, a burguesia brasileira se aliou aos militares em 1964. Porém, em razão de um conjunto de medidas autoritárias adotada pelo governo Geisel – o Pacote de Abril de –, essa burguesia, indignada com essas medidas desnecessárias e violentas, começa a se associar às classes populares, que desde 1964 defendiam a democracia. A democracia é afinal alcançada, com a eleição de um candidato de oposição à Presidência da República e a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte. Entretanto, o primeiro governo democrático, o governo Sarney – um governo caracterizado pelo desenvolvimentismo ingênuo, foi incapaz de enfrentar a crise financeira e da alta inflação causada pela política de crescimento com poupança externa adotada a partir de meados dos anos 1970 pelo regime militar, e terminou em uma crise ainda mais profunda, que foi desencadeada pelo fracasso do Plano Cruzado, no início de 1987. Um fracasso que, além de tornar mais aguda e violenta a crise financeira, implicou uma crise política de grandes proporções – a crise do Pacto Democrático-Popular de 1977 que permitiu, no final de 1989, a eleição de um candidato presidencial sem passado político.
A rendição do Brasil ao Norte, em 1991, ocorreu sob o comando de políticos e burocratas liberais no segundo ministério do governo Collor, depois de quatro anos de vácuo de poder (1987-1990) causado pelo colapso do Plano Cruzado. A partir desse momento, no quadro do Pacto Liberal-Dependente de 1991, o país, sob a orientação da ortodoxia liberal, voltou por um período à condição semicolonial que tivera antes de 1930. Com o fracasso do Plano Collor, assumiu o ministério da Fazenda Marcílio Marques Moreira. Com ele chegava ao poder o departamento de economia da PUC do Rio de Janeiro – um grupo de economistas que foi heterodoxo apenas em relação à inflação inercial e, portanto, ao Plano Real; no mais, desenvolveu no Banco Central, entre 1991 e 2010 uma política ortodoxa e neoliberal caracterizada por um nível de taxa de juros extremamente alto e pelo uso abusivo da apreciação cambial para controlar a inflação. O plano de estabilização de dezembro de 1991, que contou com o apoio do FMI, marcou a submissão do Brasil ao Consenso de Washington. E, como era de se esperar, fracassou. Nos termos do acordo, ao mesmo tempo que o governo aumentava a taxa de juros de forma estratosférica, perdia o controle de sua taxa de câmbio que mantinha desde 1930 devido à abertura da conta de capitais – uma das condições básicas colocadas pelo FMI para sua participação no plano de estabilização ortodoxo. A inflação mensal, em dezembro de 1991, estava em 20%. Contando com o ajuste fiscal já feito, a carta de intenção aprovada pelo FMI previa que, graças à elevação da taxa de juros, essa inflação reduzir-se-ia obedientemente um pouco menos de 2 pontos percentuais por mês, de forma que um ano mais tarde ela estaria no nível de 2% ao ano. Refletia uma visão monetarista convencional sobre a inflação brasileira. Em dezembro de 1992 a inflação mensal continuava nos mesmos 20%. Não obstante o grande ajuste fiscal de 1990, a economia voltou a apresentar déficit público em 1992 devido ao enorme aumento da taxa básica de juros paga pelo governo, que alcançou mais de 30% ao ano em termos reais, enquanto a economia estava mergulhada na
FMI de 1991, o Brasil aderia sem restrições às teses do Consenso de Washington, abria sua economia as entradas de capitais, perdia seu controle sobre a taxa de câmbio, e fazia a promessa de reformas liberais instituições que, até há pouco, eram consideradas impensáveis.
Por ser também conservador, nos primeiros momentos o Pacto Liberal-Dependente de 1991 contou com a participação dos empresários industriais. Mas logo esses empresários perceberam a incompatibilidade da ortodoxia liberal com o desenvolvimento econômico, e, como seus interesses estão diretamente relacionados com esse desenvolvimento, buscaram alternativa. Dessa maneira, a coalizão de classes foi formada essencialmente por rentistas, pelos capitalistas das grandes empresas de serviços públicos operando em situação de monopólio ou quase-monopólio, pelo agronegócio, e pelo setor financeiro. Nas economias modernas – no capitalismo do conhecimento ou dos profissionais – o poder do setor financeiro deriva, de um lado, de seu papel quase-público de criar moeda, e, de outro, de seu conhecimento de política macroeconômica – um conhecimento que decorre de sua necessidade de contratar um grande número de economistas para gerir suas próprias tesourarias e a riqueza de seus clientes. A política macroeconômica e o conhecimento da teoria das finanças tornaram-se estratégicas: têm mais poder aqueles que conhecem ou que aparentam conhecer melhor essa técnica social. No caso brasileiro, a instabilidade macroeconômica crônica acentuou esse poder.
Dada sua dependência ou seu globalismo, essa coalizão liberal-dependente contou com a participação distante, mas efetiva, dos governos e das elites dos países ricos, e com a participação direta das empresas multinacionais aqui situadas. Enquanto os rentistas, o setor financeiro e o grande capital investido nos serviços públicos interessam-se principalmente pela taxa de juros alta e por preços monopolistas altos, os países ricos e as empresas multinacionais se interessam pelo câmbio apreciado, que reduz a capacidade competitiva do país, e aumenta o valor em divisa forte das remessas de lucros, dividendos e royalties
para as matrizes. A associação em condições de inferioridade de nacionais com estrangeiros não tem nada de surpreendente, já que a cooptação de elites locais sempre foi uma estratégia dos impérios. Está baseada na força da ideologia dominante e em interesses econômicos comuns. Como lembra Paulo Nogueira
Batista Jr. : , as nações hegemônicas operam de forma a beneficiar aqueles que se dispõem a cooperar com os seus projetos de poder ,
Ao adotarem tal pressuposto, as esquerdas inviabilizavam o próprio conceito de nação. Só existe uma Nação quando, apesar dos conflitos de classe, há uma solidariedade básica entre as classes em relação à competição com as demais nações. No passado essa solidariedade era essencial para ganhar a guerra. Hoje, é necessária para poder crescer e competir na arena global. Enquanto as elites dos países ricos sabem (ou até os anos 1970 sabiam) bem isso e eram nacionalistas, a começar pelos Estados Unidos, as elites econômicas, políticas e intelectuais brasileiras ignoraram essa simples verdade e, no início dos anos 1990, pelas três razões acima referidas, submeteram-se ao Norte.7
A perda da ideia de nação ocorreu inicialmente entre os intelectuais brasileiros a partir da hegemonia da interpretação da dependência associada nos anos 1970. Entre 1968 e 1973, no quadro de um regime militar nacionalista e repressivo,
ocorreu o milagre econômico durante o qual as taxas de crescimento
econômico foram em média de 10%. A reação dos intelectuais progressistas foi ver na política do regime militar a confirmação que não podia haver no Brasil uma burguesia identificada com a nação. Mas, segundo essa visão, a ausência de burguesia nacional não impedia o desenvolvimento econômico, que agora seria
assegurado pelas empresas multinacionais. Assim, abandonaram a
interpretação nacional-desenvolvimentista e anti-imperialista do ISEB, da CEPAL e do Partido Comunista Brasileiro e, na prática, se subordinaram ao Norte. Ao invés de entenderem que a dependência tornava a burguesia nacional ambígua e contraditória, ora nacional, ora dependente, e que era legítimo firmarem um pacto político com ela, preferiram uma interpretação purista que conduzia os socialistas de volta às origens do seu pensamento baseado no internacionalismo e na luta de classes. Mas afinal, nos anos 1990, a maioria daqueles que nos anos 1970 adotaram as teses da dependência associada e rejeitaram o nacionalismo, abandonaram o socialismo que haviam partilhado na juventude.
A ideologia neoliberal e globalista expressava-se na crença de que os economistas neoclássicos, com seus modelos matemáticos, com sua racionalidade superior, sabem mais e são mais racionais. E, por isso, aceitam a tese defendida por esses senhores quanto à superioridade da coordenação pelo mercado das atividades econômicas em relação à coordenação pelo Estado. Mercados são, de fato, excelentes mecanismos de coordenação, que alocam recursos relativamente bem, mas são intrinsecamente instáveis, são sujeitos a recorrentes bolhas de preços de ativos, e são cegos à justiça e à moral, além de não terem como critério o interesse nacional. Por isso, precisam ser firmemente regulados pelo Estado. Dominante no Brasil em um momento de ampla hegemonia neoliberal, o Pacto Liberal-Dependente de 1991 partilhava com a ortodoxia neoclássica a crença em mercados autorregulados que, afinal, a partir da Crise Financeira Global de 2008, causaria tantos prejuízos aos próprios países ricos.
característica que Otto Bauer [ ] definiu como fundamental, a
consciência de um destino comum . Nessas condições deixa de contar com uma
estratégia nacional de desenvolvimento ou de competição internacional e o crescimento fica prejudicado, se não inviabilizado.
A preferência pelo consumo imediato
Para que um estado-nação se desenvolva é necessário que sua nação seja forte e seu Estado, capaz, porque só assim poderão enfrentar os problemas estratégicos
que dificultam seu desenvolvimento econômico. Não vou incluir entre eles os
problemas de falta : de falta de população educada, bem alimentada e com bom
atendimento de saúde, falta de capitais, falta de boas instituições, falta de uma boa infraestrutura econômica, etc.. O fato de o país não ser ainda um país desenvolvido significa que lhe faltam essas coisas. Por outro lado, são problemas óbvios, contra os quais cada sociedade luta diuturnamente para superar; são problemas que por definição se resolvem no longo prazo, na medida em que ocorre o desenvolvimento econômico.
O que precisamos são de fatos novos que expliquem por que o Brasil que, não
obstante todas aquelas faltas, se desenvolveu rapidamente entre 1930 e 1980, a partir desse ano passou a crescer muito lentamente. E precisamos de uma explicação tanto econômica quanto política.
No plano das relações com os países ricos, poderíamos dizer que a nação e o Estado brasileiros não foram suficientemente fortes e não se demonstraram capazes de adotar uma política novo-desenvolvimentista e social, não lograram definir uma estratégia nacional de desenvolvimento baseada no investimento e na distribuição da renda, esta baseada na expansão do Estado social ao invés de baseada aumento de salários acima da produtividade. Ao não lograrem que a taxa de câmbio de mercado flutuasse em torno do seu nível de equilíbrio industrial, não puderam evitar que os salários reais se estabelecessem em um nível incompatível com o nível de produtividade da economia, e, portanto, não lograram garantir aos empresários as oportunidades de investimentos lucrativos essenciais para o desenvolvimento econômico.
Por que o estado-nação brasileiro não se revelou suficientemente forte ou capaz de comandar a retomada do desenvolvimento brasileiro com estabilidade, melhoria dos padrões de vida, e diminuição das desigualdades? Porque a nação brasileira se enfraqueceu durante os Anos Neoliberais do Capitalismo, porque
não se mostraram capazes de enfrentar a crise e controlar a inflação, o Pacto Democrático-Popular de 1977 entrou em colapso, e, a partir de 1991, no quadro da nova hegemonia ideológica neoliberal, o Brasil se submeteu ao Norte. Ao invés de se integrar competitivamente na globalização, integrou-se de forma subordinada, aceitando as pressões, as recomendações, as políticas e as reformas neoliberais.
No plano econômico, devemos dividir o período posterior a 1980 em dois. Entre 1980 e 1994, a estagnação econômica em termos de renda por habitante foi consequência direta da crise financeira causada pela política equivocada dos militares de buscarem o crescimento com déficits em conta corrente financiados
por endividamento externo a crise da dívida externa , e da alta inflação que decorreu da desorganização da economia causada pela crise financeira de grandes proporções . Já a partir de 1995, quando o problema da dívida externa e o problema da alta inflação haviam sido resolvidos, o crescimento continuou insatisfatório, porque o país deixou de neutralizar a tendência à sobreapreciação cíclica e crônica da taxa de câmbio que caracteriza os países em desenvolvimento. Em consequência do fato de o nível da taxa de câmbio haver-se apreciado, (a) as empresas nacionais a perderem competitividade, e foram desconectadas tanto dos mercados internos quanto externos, na medida em que desapareciam as oportunidades de investimentos lucrativos para elas; (b) a taxa de investimento estagnou em torno de 17 a 18% do PIB, não obstante boa parte do financiamento dos déficits em conta corrente fosse realizado por investimentos diretos;8 (c) o país incorreu em elevados déficits em conta corrente, que o fragilizaram
financeiramente, o levaram à política do confidence building pautar suas
políticas econômicas não pelo interesse nacional mas pelas opiniões dos credores), aumentaram sua dívida externa, e, afinal levaram o país à grande crise financeira de balanço de pagamentos dos anos 1980.
Já vimos que, externamente, essa incapacidade de neutralizar a tendência à sobreapreciação cíclica e crônica da taxa de câmbio deveu-se ao enfraquecimento da nação. No plano interno, decorreu essencialmente do que
Mas não é essa uma tese clássica que Keynes criticou de forma definitiva? Não, nos termos em que eu a estou apresentando. Não estou afirmando queseja necessário primeiro poupar e, depois investir. Estou dizendo que, primeiro, é necessário que existam oportunidades de investimentos lucrativos, que estimulem e aumentem o investimento privado, e, em consequência, a poupança. Para isto, é essencial adotar todo um conjunto de políticas, inclusive um imposto variável sobre a exportação de commodities, para garantir que a taxa de câmbio de mercado gire em torno de seu valor: a taxa de câmbio de equilíbrio industrial. Segundo, que além da poupança privada, é preciso aumentar a poupança pública; que é necessário que o aparelho do Estado apresente uma poupança correspondente a de um quinto a um quarto do investimento total do país. Além de financiados pela poupança pública (receita menos consumo do Estado), os investimentos públicos podem ser financiados por déficits públicos, mas estes devem ser limitados para que, no médio prazo, a dívida pública em relação ao PIB se mantenha constante.9 Terceiro, que para se evitar a concentração de renda que geralmente acompanha as primeiras fases do desenvolvimento capitalista, não se deve buscar a diminuição dos lucros dos empresários; pelo contrário, quando dizemos que é essencial aumentar as oportunidades de investimentos lucrativos, estamos dizendo que a taxa de lucro da economia aumentará. Ao invés, através de uma política de nível de taxa de juros baixa, e de impostos sobre a riqueza e os rendimentos financeiros, deve-se buscar reduzir as rendas dos capitalistas rentistas e dos financistas que estão no cerne da coalizão de classes neoliberal.
No Brasil, entre 1930 e 1980 a preferência pelo consumo imediato pôde ser neutralizada pelos governos porque estes eram em diversos graus autoritários. Já durante o período de transição democrática (1977-1984) tornou-se mais difícil neutralizá-la. E tornou-se ainda mais difícil a partir do momento em que afinal as classes populares conquistaram a democracia. O preço da liberdade alcançada foi, ao que tudo indica, uma taxa de desenvolvimento menor. A grande crise financeira dos anos 1980 explicou a estagnação nessa década; a prevalência, desde 1991, de um nível de taxa de câmbio cíclica e cronicamente sobreapreciado explica essencialmente o baixo crescimento. Desde então a economia brasileira vem sendo objeto de políticas que misturam, em maior ou menor grau, a lógica da ortodoxia liberal e a lógica do keynesianismo vulgar, as quais, em relação ao problema central da sobreapreciação cambial, se reforçam mutuamente.
Não basta, portanto, que a nação seja forte e rejeite as propostas da ortodoxia liberal e dos países ricos e imperialistas que não atendem a seus reais interesses. É preciso que também rejeite as propostas populistas do keynesianismo vulgar ou desenvolvimentismo ingênuo, que tem a ilusão de que seja possível crescer sem sacrifício imediato do consumo, que a teoria keynesiana permite o milagre de seu aumentarem, ao mesmo tempo, os salários acima da produtividade e as oportunidades de investimentos lucrativos, através de políticas de sustentação da demanda agregada. Keynes, de fato, viu essa possibilidade, a ser aproveitada seja por uma política fiscal ou uma política monetária expansivas, mas por breves momentos, quando havia claramente uma recessão e elevada taxa de desemprego a serem combatidas. E desde que essas políticas estimulassem o investimento. Jamais admitiu déficits públicos crônicos para estimular o consumo.
Ortodoxia liberal e keynesianismo vulgar
Tanto, portanto, a ortodoxia liberal e o keynesianismo vulgar defendem o consumo imediato, traduzido em uma taxa de câmbio crônica e ciclicamente sobreapreciada, que desestimula o investimento e impede que a taxa de poupança cresça. Se a nação brasileira rejeitar essas duas falsas alternativas e aceitar as políticas novo-desenvolvimentistas baseadas na responsabilidade fiscal e na responsabilidade cambial, estará aceitando trocar o consumo imediato por um substancial aumento da taxa de investimento, acompanhado pelo aumento da poupança, que farão que a taxa de crescimento de longo prazo seja cerca de duas vezes maior do que vem sendo hoje, o que significará um aumento a médio prazo substancial dos salários e dos padrões de vida.
Tanto a política da ortodoxia liberal quanto a do keynesianismo vulgar são populistas; ambas defendem um nível de salários mais alto do que o nível de produtividade do país aconselha, e o consumo imediato em detrimento do investimento e de um desenvolvimento econômico que no médio prazo aumente muito mais os salários e o padrão de vida da população. A ortodoxia liberal é populista apenas no plano cambial; a keynesiano-vulgar, também no plano fiscal.
Tanto o governo FHC quanto o governo Lula e, até agora, o governo Dilma, incidiram no populismo cambial, embora o primeiro fosse um governo liberal e o segundo procurasse ser desenvolvimentista. Os dois governos foram razoavelmente responsáveis no plano fiscal, mas, além de não se preocuparam em neutralizar a doença holandesa que aprecia permanentemente a taxa de câmbio, levaram o país a incidir em elevados déficits em conta corrente financiados por entradas de capital que apreciaram adicionalmente a taxa de câmbio, e, assim, desconectaram as empresas brasileiras, primeiro, do mercado externo, e, em seguida, assim que os importadores se organizaram, também as desconectaram do mercado interno e causaram desindustrialização. Tanto em um caso como no outro, a prioridade foi dada ao consumo imediato, não ao investimento.
PIB. Quando os déficits em conta corrente surgiam, entravam capitais para financiá-los, boa parte deles sob a forma de investimentos diretos, e a taxa de câmbio se apreciava, enquanto a taxa de investimento pouco ou nada aumentava, dada a alta taxa de substituição da poupança interna pela externa que a apreciação causava. No breve período em que, no governo Lula, devido ao grande aumento do preço das commodities, o déficit em conta corrente se transformou em superávit, em despoupança externa, mas não caíram os investimentos, porque o processo inverso de substituição da poupança externa pela interna ocorreu.
Os economistas ortodoxos equivocam-se ao quererem que os brasileiros mudem seus hábitos e consumam menos e poupem mais, porque é impossível mudar as práticas dos consumidores sem afetar sua renda. Também não faz sentido reduzir indefinidamente a despesa pública quando o orçamento do Estado já está razoavelmente equilibrado. Esse tipo de política é meramente ideológico; não visa corrigir os desequilíbrios macroeconômicos, mas caminhar na direção absurda do Estado mínimo neoliberal. Para que o Brasil volte a se desenvolver de forma acelerada e volte a realizar o alcançamento o essencial é estimular os investimentos privados e, limitadamente, os investimentos públicos. Para isto é necessário que haja crédito (algo que existe no Brasil, anda que não da forma ideal), e oportunidades de investimento lucrativo. Porque nesse caso, os empresários obterão crédito, investirão, a taxa de investimento aumentará, e, em consequência, a taxa de poupança também aumentará.
Mas, para que os empresários invistam não basta que haja demanda, como querem os keynesianos vulgares. É preciso que haja também acesso à demanda. Ou, em outras palavras, é preciso que a taxa de câmbio seja competitiva, que se situe no nível do equilíbrio industrial, que torna as empresas brasileiras
competentes também competitivas. No governo Lula, entre 2006 e 2008, houve um grande aumento do mercado interno provocado pela excelente política distributiva, facilitada pelo aumento das exportações de commodities, mas como a taxa de câmbio se apreciou violentamente, as empresas brasileiras perderam, ainda no seu governo, o acesso aos mercados externos, e, já no governo Dilma, perderam o acesso ao próprio mercado interno, que foi tomado pelos importadores.
As duas causas fundamentais da tendência à sobreapreciação cíclica e crônica da taxa de câmbio são a doença holandesa, que a puxa para baixo do equilíbrio industrial até o equilíbrio corrente, e as entradas excessivas de capital que levam a taxa de câmbio abaixo do equilíbrio corrente, e a situam na área do déficit em conta corrente e do endividamento externo. Assim, a sobreapreciação crônica da
taxa de câmbio é causada essencialmente pela doença holandesa – uma falha de mercado que torna a taxa de câmbio permanentemente sobreapreciada porque o valor ou preço necessário da taxa de câmbio é determinado por commodities que se beneficiam dos recursos naturais, e, por isso, são rentáveis a uma taxa de câmbio mais apreciada do que aquela necessária paras empresas industriais competentes do país. E a sobreapreciação cíclica, que leva o país ao déficit em
conta corrente, é causada pelas entradas excessivas de capitais, que decorrem da política de crescimento com poupança externa, da política de se controlar a
controla a inflação às custas da sobreapreciação cambial que inviabiliza as empresas na competição internacional, e, finalmente, do populismo cambial puro e simples – da estratégia dos políticos de apreciar o câmbio para aumentar os salários e controlar a inflação antes das eleições e, esperando, naturalmente, que a crise financeira que essa política afinal provocará, não ocorra antes das eleições.
Começar um governo depois de uma crise que o torna fortemente depreciado, e poder apreciá-lo é uma oportunidade de ouro. Como a apreciação cambial reduz a inflação e aumenta salários reais, o governo pode durante um bom tempo alcançar taxas razoáveis de crescimento com baixa inflação e diminuição da desigualdade. Foi o que aconteceu no governo Lula, não no governo FHC, nem no governo Dilma. Tanto o governo liberal FHC como nos governos desenvolvimentistas de Lula e de Dilma nada fizeram seja para neutralizar a doença holandesa ou para limitar os déficits em conta corrente e as entradas de capital. No governo Lula houve uma tentativa tímida de controlar as entradas de capital, que afinal foi ineficaz, e no governo Dilma, uma tentativa de desvalorizar a taxa de câmbio, mas também tímida e insuficiente.
Conclusão
Em conclusão, a nação brasileira e seu Estado democrático não foram suficientemente fortes para reconstruir um estado-nação capaz de competir de forma adequada no quadro da globalização. Reconstruir, porque entre 1930 e 1980, ele teve a força necessária para alcançar as elevadas taxas de crescimento que implicaram a Revolução Capitalista Brasileira, mas, a partir de 1980, devido a uma grande crise financeira, depois, na segunda metade dos anos 1980, devido a um keynesianismo vulgar e populista, e, finalmente, a partir de 1991, devido à perda da ideia de nação, implicaram uma desconstrução do estado-nação brasileiro. Nos governos Lula e Dilma houve uma tentativa de sua reconstrução em bases desenvolvimentistas, mas o desenvolvimentismo revelou-se ingênuo, e, por isso mesmo, incapaz de resolver o quadro de crescimento insuficiente que vem caracterizando a economia brasileira desde 1980, que o equacionamento da alta inflação, em 1994, não permitiu resolver, como também não o permitiram a eleição de presidentes desenvolvimentistas a partir de 2002.
A discussão se o Brasil deve ou não se integrar ao capitalismo global não faz sentido. O Brasil já está nele integrado. A última coisa que se pode pensar é no Brasil como uma autarquia. Mas como deveria ser essa integração? Deveria ser feita através da realização de déficits em conta corrente elevados, que fragilizam o país, e precisam ser financiados por investimentos diretos? Evidentemente, não. Uma política novo-desenvolvimentista é uma política de integração competitiva. Defende a limitação da abertura comercial e principalmente financeira, de forma a permitir que o país tenha a política cambial necessária para que neutralize a tendência à sobreapreciação cíclica e crônica da taxa de câmbio. Defende o equilíbrio não apenas fiscal mas também cambial, este definido por déficit em conta corrente em torno de zero.
A transição democrática ocorrida em 1985 e consolidada pela Constituição de 1988 representou um imenso avanço político, e permitiu que o Estado brasileiro ampliasse de maneira decisiva seus grandes serviços sociais de educação, saúde, previdência e assistência social. Mais amplamente permitiu que, principalmente nos anos 2000, ocorresse uma substancial diminuição das desigualdades econômicas. Mas não contribuiu para a retomada do desenvolvimento econômico, e para a elevação dos padrões de vida que só o desenvolvimento econômico acompanhado de desenvolvimento social podem lograr.
Referências
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Bresser-Pereira, Luiz Carlos (2013b Developmental capitalism and the liberal alternative , trabalho apresentado à conferência anual da Society for The Advancement of Socio-Economics, Milão, 29 de junho de 2013. Disponível em www.bresserpereira.org.br.
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Sutcliffe, Bob and Andrew Glyn Still underwhelmed: indicators of globalization and their misinterpretation ,Review of Radical Political Economics 31(1): 111-131.
1
Ver Bresser-Pereira (2007), A Macroeconomia da Estagnação, e (2013a), A Construção do Brasil.
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Essas coalizões naturalmente mudam com o tempo. No capitalismo globalizado e tecnoburocrático de hoje, o conflito é entre uma coalizão desenvolvimentista formada pela burguesia produtiva, os trabalhadores e a tecnoburocracia pública, e a coalizão liberal formada por capitalistas rentistas, classe média rentista, e financistas que administram a riqueza dos primeiros. Nos 30 Anos Dourados do Capitalismo, a coalizão desenvolvimentista foi dominante, e nos 30 Anos Neoliberais do Capitalismo, que suponho tenham encerrado em 2008, a coalizão dominante foi liberal.
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Ver Bresser-Pereira (2013b Developmental capitalism and its liberal alternative , disponível em www.bresserpereira.org.br.
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Para a análise do desenvolvimento econômico como aumento da produtividade causado não tanto pelo aumento dessa produtividade na produção dos mesmos produtos, mas principalmente pela transferência da mão-de-obra para setores ou tarefas com maior conteúdo tecnológico e portanto com maior valor adicionado per capita e maiores salários, ver Bresser-Pereira (2006).
5 Bob Sutcliffe e Andrew Glyn (1999: 120) mostram, por exemplo, que o investimento
externo direto tem crescido, mas que em 1995 ele correspondeu respectivamente a apenas 4,4% e 8,2 % do investimento interno nos países desenvolvidos e em desenvolvimento.
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Mais coerentes, mas utópicos, foram aqueles – os defensores da interpretação da dependência radical, baseada na tese da superexploração imperialista – que, a partir do mesmo pressuposto de impossibilidade de uma burguesia nacional, concluíram pela revolução socialista a ser realizada naquele momento.
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Durante os 30 Anos Neoliberais do Capitalismo, na medida em que o lucro das empresas multinacionais deixa de ser realizado principalmente no próprio mercado interno, o nacionalismo das elites dos países ricos também passa a sofrer. Ao invés da coalizão elites-povo, que, não obstante os conflitos de classe, define a nação, começamos a ver em cada país central a busca por coalizões transnacionais, acordos com as elites econômicas dos outros países. A grande crise desses países a partir de 2008 está relacionada com esse fato, mas não cabe aqui discuti-lo.
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Isto acontece porque nos países em desenvolvimento há geralmente uma alta taxa de substituição da poupança interna pela externa.
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