Planejamento e investimentos publicos no setor agropecuario baiano

(1)

,

~ .

,

r

I

,

,.

,

..

,

.,

,

.,

,

.,

..

-

...

FUNDÁÇÁO GETOLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRACÃO PtlBLICA

_.

CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRACÃO PtlBLICA

E

PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS PÚBLICOS NO

SETOR. . AGROPECUÁRIO BAIANO

C

MONOGRAFIA DE ·MESTRADO APRESENTADA

POI:

REGINALDb SOUZA SANTOS

APROVADA EM 09.09.83

PELA COMISSÃO JULGADORA

ClÁUDIO ROBERro COh'TADOR - PhD (ORI ENTADOR)

FERNANDO A. REZENDE DA SILVA - MESTRE

l~~~~

EDUARDO OLIVEIRA DAPIEVE - MESTRE

(2)

,

FUNDAÇÃO GEl'OLro VARGAS

, ESCOLA BRASn..EIRA DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA

, CURSO DE MESTRADO EX ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

,

, E

PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS PÚBLICOS NO

SETOR AGROPECUÂRIO BAIANO

MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA POR

REG INALDO SOUZA SANTOS

, APROVADA EM 09.09.83

, PELA COMISSÃO JULGADORA

,

• ,

,

.,

,

.,

FERNANDO

A. REZENDE DA SILVA - MESTRE

.,

• .,

.,

,

.,

- EDUARDO OLI.VE.lRA DAPIEVE - MESTRE

(3)

,

í N D I C E

APRESENTAÇÃO. . . • . . . • • • . . . • . . . • . • . . . 01

INTRODUÇAo . . . • . . . • . . . • . . . • . . . • . • . . . . 04

CAPíTULO I

O ESTADO BRASILEIRO E AS MODIFICAÇÕES RELEVANTES OCORRIDAS NO SEU

INTERIOR (AP6S 1930) . . • • . • • . . . • . • • • . • . • . • . • • . • . . • • • • . . . . • • . . . • . . 11

CAPíTULO 11

, A POLíTICA AGRíCOLA NO B R A S I L . . . 20

,

.,

!li

,

2.1. Politica Agricola "versus" Politica Industrial: As Condições

Históricas que Determinam o Novo Posicionamento do Estado ..

2.2. O Setor Agricola:as Causas que o Fizeram Funcional Dentro

do Processo de Crescimento sem o Apoio do Estado . . . .

2.3. A Emergência das Necessidades: Primeiras Medidas de Apoio

ao Setor Agropecuár io . . . • . . . • . . . • . . . • . . .

CAPíTULO 111

20

34

40

A POLíTICA AGRíCOLA NA B A H I A . . . 45

, 3.1. Algumas Considerações Sobre a Politica Agricola Regional.- A

,

Atuação do Estado Nacional . . . .

3.2. As Pré-Condições para a Intervenção do Estado Local . . . .

3.3. A Evolução Recente do Setor Público Baiano . . . .

3.4. A Política Agrícola na Bahia e suas Fazes mais Relevantes ..

CAPíTULO- IV

45

51 54

58

,

.,

OS INVESTIMENTOS ESTATAIS NO .SETOR AGROPECUÁRIO :BAIANO .. ". . . • . . . . 8 O

~ 4.1. A Evolução Recente dos Investimentos dos Governo Federal e

,

"

,

Estadual . . . • . . . • . . . • . . .

(4)

,

, 4.3. A Desagregação dos Investimentos Segundo os Níveis de Gover

,

"

,

•

• ,

,

..

,

• ,

,

no: Estadual e Federal . . . • . . . • • . . . • . 102

ij.4. A Análise dos Investimentos Segundo Os Programas .•..•.••.•. : 113

(5)

,

111

,

...

.,

...

,

..

e

ponto de partida e o caráter ideológico da c!

ência, definido de maneira construtiva. A meu

ver, uma atividade tem caráter ideológico se

existem várias maneiras de realizá-la, algumas

das quais contribuem para sustentar o sistema

social vigente ou dificultam sua substituição

e outras não. Neste sentido ••. a ciência, no

mundo de hoje, é ideológica como o sao os •••

níveis ••• tecnológicos, produtivo e educacionaL

(6)

,

..

,

..

,

lJi

..

,

APRESENTAÇAo

são inúmeras as dificuldades enfrentadas por aqueles que se aventuram

a escrever uma tese, na tenta t i va de obter o grau de Mestre ou de Dou

toro Estas dificuldades vão desde a falta de apoio institucional, no

sentido de criar condições infraestruturais e facilitar o acesso do

pesquisador às instituições, principalmente as oficiais, em busca dos

dados requeridos, até chegar à mais díficil e dolorosa tarefa de con

ciliar o tempo de trabalho (não menos de 8 horas diárias) com o tem

po para desenvolver o trabalho de pesquisa e entregá-lo, em tempo h~

bil. Além disso, não raro é acontecer ao aluno, pelo fato de ter fe!

to o curso fora de seu Estado ou país, ter que passar angústias de o~

tra natureza, em razao de nao estar em contato mais permenente com o

seu Professor Orientador .

.. Fazemos questão de evidenciar estes problemas porque, certamente, eles

,

se constituem em fatores que condicionaram os resultados de uma pe~

, quisa. Não obstante isso, queremos ressaltar que a responsabilidade

,

primeira dos erros e omissões contidos neste trabalho é do autor.

, Além disso, queríamos dar algumas explicações a respeito dos crité

,

li'

,

rios que foram utilizados para se definir as áreas que se constituí

ram objeto de análise. Poder-se-ia perguntar p:)];"_que o programa tran~

porte não foi incluído como área de investigação, já que se sabe de

.. antemão da sua fundamental importãncia no incentivo

à

produção agr~

,

pecuária.

li'

(7)

,

Sabemos que o peso relativo dos investimentos no setor é bastante si~

nificativo, mas a sua exclusão se fez necessária pelo fato de aprese~

tar sérias dificuldades de individualização, visto ser um tipo de in

vestimento que beneficia, indistintamente, vários setores a um so

tempo: por exemplo, agricultura, indústria, comércio, turismo etc. ~

extremamente difícil se saber em que proporção uma estrada que inter

liga dois centros urbanos está beneficiando a agricultura e a indús

tria, por exemplo.

, Também gostaríamos de esclarecer que, apesar de termos utilizado- a

,

111

,

..

,

fII

,

.,

,

.,

,

..

,

expressão "investimento" para definirmos os gastos estatais no se

tor agropecuário, ela não encontra correspondência na Formação Bruta

de Capital Fixo em razão de incluirmos as atividades de planejamento

dentro do conceito de tecnologia e pelo fato de compreendermos esta,

não somente no âmbito da tecnologia física, mas que extrapola até aos

limites do social. Nesse caso, a tecnologia seria entendida-como sen

do um instrumento ou método para atingir certos objetivos concretos

de produção, mas produção em seu sentido mais amplo, que inclui, não

so os bens (mercadorias), como também os serviços.

Ao finalizar esta apresentação, gostaríamos de agradecer ao profe~

sor Cláudio Roberto Contador pelo seu trabalho de orientação a esta

monosrafia, ainda que os erros e omissões sejam de inteira respons~

bilidade do autor. Também desejamos agradecer ao professor Geraldo

Dias de Brito, Chefe da Assessoria Econômica da Secretaria da Fazen

da do Estado da Bahia, por ter-me concedido não so apoio infraestru

(8)

,

~

,

~

,

tural, corno também por ter-me liberado durante as duas últimas sema

nas que antecederam ao prazo limite para apresentação deste traba

lho. De igual modo, ficamos gratos ao apoio dado pela CPE - Comissão

de Planejamento e Estudos (antes de sua incorporação à CEPLAB - Cen

tro de Planejamento da Bahia), inclusive nos apresentando aos órgãos

envolvidos na pesquisa, facilitando, assim, o acesso aos dados. porúl

timo, queremos expressar nossa gratidão a Elizabeth M~tos Ribeiro,

Secretária daquela Assessoria, pelo paciente trabalho de datilografia

dos originais desta rnono0rafia.

Reginaldo Souza Santos

(9)

,

~

,

111

,

INTRODUÇÃO

A velocidade que se verifica nas mudanças dos padrões produtivos do

Estado é um fato de significativa importância na atual fase do desen

volvimento capitalista. Até durante as três primeiras décadas deste

século, as funções econõmicas desenvolvidas pelo Estado nâo estavam

além daquelas que criavam as "condições externas" ao processo acumu

lativo; isto significa dizer que a produção de bens e serviços ou as

despesas governamentais estavam mais vinculadas à esfera da circula

çao. Desse modo, todo o sistema de política econõmica do governo es

tava centrado nas políticas fiscias, de transferência de riqueza, adua

neira, cambial, crediticia,de subvenções e compras públicas. A partir

de 1930 e, particularmente, no pos-guerra, esta situação se modifica

inteiramente. Apesar de, na fase atual do desenvolvimento cap!

talista, os mecanismos e instrumentos de apoio à circulação estarem

muito mais ampliados e sofisticados, é fora de dúvida que o Estado

se caracteriza mais corno produtor de mercadorias, porque é desse la

do onde se concentra a parte mais significativa das despesas realiza

das pelo subsetor empresarial estatal. Seja por força de ter que as

sumir urna posição de "vanguarda" ou "substitutiva" ao capital priv~

do - decorrente de crises profundas no conjunto ou em setores locali

zados da economia -, o fato e que, nos dias de hoje, em grande num e

ro de países o Estado tem o efetivo controle nos setores de minera

• çao, energético, petrolífero, siderúrgico, químicajpetrCX"juImico

,:-e

de

a!

,

guns ramos do setor eletrõnico, entre outros. Isto sem levar em con

(10)

,

.5

dinárias.

A mudança ocorrida nos padrões produtivos fez aumentar significativ~

mente os níveis das despesas estatais com impactos profundos sobre

toda a economia. Por esse fato, é que hoje a definição dos níveis de

investimentos estatais já indica "ex-ante" qual será a dinãmica da

, economia no futuro.

,

Pelo seu significado, o aprofundamento das relações do Estado com a

economia passou a despertar o interesse de estudiosos para o fenõme

no. No Brasil, este fato passou a ocorrer de forma mais significat!

va a partir dos anos 60. É certo que, àquela época, o debate e a pr~

dução estavam desvinculados de um comprometimento mais científico no

tratamento dado à questão, pois se situavam mais no ãrnbito ideológ~

co, no sentido de se avaliar as conveniências ou não da intervenção.

Posteriormente, através dos economistas principalmente, passou-se

a dar um certo rigor científico às abordagens a cerca do entendimen

to das relações do Estado capitalista com a economia. No entanto, em

, razão da própria situação política que vivia o país, os estudos nao

,

~

só mostravam fortes marcas do ideologismo, corno também estavam muito

presos ao aspecto político-institucional.

, Mais recentemente, porem, já começa a se verificar urna certa tendên

cia no sentido de se procurar entender o Estado capitalista pela óti

,

ca da política de investimentos. É certo que estes estudos ainda sao

, poucos, mas o fato de estarem surgindo já evidencia urna situação de

(11)

,

... 6

significado particular. Vemos dessa forma, porque ;a.creditamos só se

po-der entenpo-der os verdadeiros propósitos e a lógica orientadora da poli

tica a partir da análise "ex-post" do processo de alocação de recur

sos por parte do Estado capitalista.

É dentro dessa última linha de raciocínio que se insere a idéia cen

, traI da presente monografia.

,

Advirta-se, por outro lado, que, dado ao fato de que estamos aborda~

do o processo de formulação do planejamento, programas e a definição

das prioridades de investimentos governamentias, este estudo poderia

., parecer, "a priori", que estaria dentro do mesmo contexto de outros,

,

-,

,

.,

,

.,

,

•

que procuram avaliar os projetos de investimentos governamentais a

luz da lucratividade "social" dos empreendimentos; nesse caso, os pr~

gramas de investimentos governamentais seriam justificados e execut~

dos com base na sua exequibilidade financeira, isto é, de acordo com

sua rentabilidade privada. Antes disso, a nossa preocupação fundame~

tal localiza-se em tentar identificar a lógica orientadora da polít~

ca de investimentos do Estado Capitalista - notadamente um Estado ca

pi talista federado como é o caso da Bahia, ponto de referência de nos

sa abordagem.

A opçao em se delimitar o espaço da análise decorreu de dois fatores

básicos. Em primeiro lugar, em razão de que o fenômeno que estamos

querendo identificar já é relativamente conhecido, quando tomada a

(12)

,

..

,

.7

semos afirmado acima que os estudos dentro dessa linha ainda sao po~

cos, é certo que a grande maioria dos estudos realizados no Brasil

tem sempre uma abrangência nacional, inclusive as próprias disserta

ções de mestrado e doutorado. Por esse fato, as indicações bibliogr~

ficas, mesmo que ainda estejam longe de nos oferecer uma melhor qua~

tificação do quadro de inversões do Estado nacional brasileiro, con

têr:l indIcios significativas para que se possa, pelo menos, ter uma idéia

aproximada de como o fenõmeno vem ocorrendo em ãmbito nacional.

Em segundo lugar, decorreu:::lo fato de que-algLIDS estudos de natureza re gional, produzidos mais recentemente no Brasil e que tomavam como p~

no de fundo as relações intergovernamentais, pareciam identificar na

tureza ou características distintas entre o Estado nacional e o Esta

,

, do local. Esta hipótese, partia do fato de que sendo o Estado local

,

.,

,

~

,

,.

subordinado ao Estado nacional, então as mudanças ocorridas nos p~

drões produtivos - passagem de um Estado de "bem-estar" para um Esta

do produtor de mercadorias - eram decorrentes do atrelamento da vin

culação dos programas estaduais aos programas do governo federal.

Ora, partindo do suposto de que, em ambos os casos, prevalece o mesmo

modo de produção (o capitalista) e, mais, que a mudança nos padrões

produtivos não se constitui numa singularidade brasileira e que o e~

tágio mais ou menos avançado deste processo depende fundamentalmen

te do estágio de desenvolvimento das forças produtivas no interior da

formação social capitalista, logo, a lógica que orientasse a polít~

(13)

,

.. 8

verificada noutro. Na tentativa de comprovaçao ou nao dessa nossa hi

pótese, tornou-se, corno base, a política de investimentos dos governos

federal e da Bahia, no setor agropecuário da economia local, em pr~

gramas selecionados.

Corno o estudo torna também corno referência o Estado nacional brasilei

ro e este foi quem primeiro introduziu mudanças no seu interior no

sentido de reformular as concepções que tinha sobre o processo de de

, senvólvimento da economia brasileira, a nossa preocupaçao no Capít~

,

_{lo I foi basicamente tentar compreender as mudanças ocorridas no} _in

,

terior do Estado brasileiro, a partir de 1930; as causas determinan

, tes principais, as novas características que passavam a assumir e em

,

qual direção os seus instrumentos de apoio às atividades produtivas

, apontavam.

,

, O Capítulo 11 do trabalho contém urna análise do processo histórico de

,

..

implementação da política agrícola no Brasil. Já tendo sido explic~

tado que a política econômica do governo tinha comometabásicaapoiar

decisivamente o desenvolvimento das forças produtivas, nesta parte

do estudo nossa tentativa é no sentido de entender porque esse apoio

se dava de forma desequilibrada, isto é, que fatores estaríam a expl!

car o Estado brasileiro ter, até os primeiros anos da década dos 60,

urna atitude passiva em relação ao setor agrícola "vis-à-vis" o setor i~

dustrial sem que isto colocasse obstáculos de monta no ritmo do desen

volvimento econômico.

(14)

,

• ,

.9

plementação da política agrícola na Bahia, tomando-se como base a in

, serçao mais consequente do Estado local no processo produtivo. Este

,

•

• ,

,

"

processo e subdividido em três fases distintas. A primeira refere-se

ao período em que o Estado local define-se por um envolvimento maior

nas relações econômicas e, ao contrário do Estado nacional, tenta uma

recuperação do setor agropecuário através da tentativa de moderniza

çao com a introdução das relações capitalistas de produção. A segu~

da, ao período em que o Estado, vendo fracassada sua tentativa de

recuperação do setor agrícola, passa a instrumentalizar os seus meca

nismos, no sentido de promover o crescimento econõmico centrado numa

base industrial. A terceira se caracteriza pelo fato de o Estado re

tomar sua política de modernização do campo motivado por diretrizes

definidas no âmbito do governo federal.

No Capítulo IV, e último, parte-se para verificar a lógica orientad~

ra dos investimentos estatais no setor agropecuário baiano, a partir

da análise dos investimentos segundo as regiões da aplicação e os pr~

gramas. Ademais, dentro dessa mesma conceituação, procura-se, por o~

tro lado, discutir se o fato de o Estado local ter um comportamento

idêntico ao da União e decorrente de seu caráter capitalista ou de

seu caráter subordinado às esquematizações formuladas pelo governo

federal.

Para finalizar estas notas introdutórias, gostaríarros de dizer que ~ste trabalho,

como tantos outros, pode refletir um pecado em razão de sua apare~

(15)

,

~

,

.10

gentes e por isso nao conseguem um nível maior de aprofundização do

terna em questão. Este fato é atribuído, principalmente, à poucaoun~

nhuma vivência dos mestrandos ou doutorandos em atividades de pesqu!

sa - geralmente a tese é a primeira experiência. Apesar desses arg~

mentos encerrar verdades, nao devemos esquecer, porém, que a apare~

te amplitude do estudo nem sempre está relacionada com o novici

ado do pesquisador mas sim ao método de investigação utilizado. Qua~

to à superficialidade, devemos estar conscientes de que os estudos

que partem para a interpretação de nossa realidade social são, antes

de tudo, parciais e as conclusões sempre provisórias. É com estas res

(16)

,

CAPíTULO I

,

, O ESTADO BRASILEIR0 E AS MODIFICACOES RELEVANTES OCORRIDAS NO SEU IN

,

TERIOR

, O caráter planejador do Estado nem sempre se configura pela elabor~

,

ção de planos em seu sentido estrito. Logicamente que determinadas

açoes, mesmo parciais ou intermitentes, podem ser consideradas .como

1

tal . Note-se que os estudos de cunho histórico-interpretativo da

ação planejada do Estado começam a compreender esse processo exata

, mente a partir da identificação de algumas incursões do Estado, ainda

,

que desconectadas e sem urna articulação mais consistentes entre as

, atividades de um mesmo setor ou da economia corno um todo.

,

•

,

No caso específico do Brasil o caráter parcial da açao do Estado na

,

, política econômica, até 1930, parece estar diretamente vinculado ao

,

estágio de desenvolvimento e a forma de estruturação da formação bra

sileira. Primeiramente, porque até então as forças produtivas. eram

, pouco desenvolvidas (isto é, havia pouca acumulação de capital, o de

,

senvolvimento científico-tecnológico era quase zero, em alguns casos

simplesmente inexistente2, baixo nível de especialização da força de

trabalho e, por consequência, a divisão social do trabalho era ainda

fracamente desenvolvida em relação aos padrões verificados noutros

(1) A partir de concepções variadas que se tem sobre planejamento do governo, tor

na-se quase impossivel fixar-se a sua origem. Talvez por isso é que não há

"um

consenso entre os autores, pois é comum cada um apresentar sua concepção indi

vidualizada a respeito da questão.

(2) VanyaSant'Ana, em sua obra Ciência e Sociedade no Brasil ed. Simbolo, são

Kaulo, 1978, diz que no per{odo agro-exportador 'pode a ciência brasileira

âesenvolver-se nas áreas biomédicas pelas ações governamentais dirigidas con

(17)

,

;

,

_{palses). Em segundo lugar, a produção social estava totalmente} _volta

,

da para o mercado externo e centrada em produtos primários (café, açú

, car, algodão, cacau e borracha). Em terceiro lugar, a abundância rela

,

tiva de fatores de produção (terra e mão-de-obra) fortalecia ainda

mais a permanência dessa estrutura produtiva. Acrescente-se a isso as

concepções ideológicas do liberalismo para essa inaptidão intervencio

nista do Estado, verificada então.

Desse modo, salvo algumas intervenções localizadas, como por exemplo,

a implantaçao de uma infra-estrutura de transporte ferroviário, na

economia cafeeira, e a estruturação de um setor financeiro - que come

ça com o Banco do Brasil e as Caixas Econômicas Federal e Estadual

até 1930 a açao do Estado é bem mais administrativa que produtiva, e

consistia basicamente no estabelecimento de políticas de sustentaçao

, do preço do cafe, na criação de favorabilidades para a importaçao de

,

mão-de-obra estrangeira, na "manipulaçao" da taxa de câmbi.o, e na fix~

, ção de uma política de crédito de controle de preços de alguns prod~

, 3

tos .

,

No entanto, como a conveniência de intervenção estatal mais vigorosa

surge dos impulsos da situação objetiva, da estrutura social e econo

endemias~ epidemias e doenças vegetais~ o Brasil atingiu~,nos primeiros anos do

seculo atual~ a'maioridade cientifica naquelas áreas ... Entretanto~ os outros

setores cientificos permeneceram durante o per iodo agro-exportador inexistente

ou em fase muito incipiente~ como

é

o caso da Fisica e da Q;uimica~ que tem

apli-cação~ mediata ou mesmo imediata~ no setor secund.á:1'io' da economia".

(3) Já

é

bastante significativo o número de trabalhos que procuram identificar as

funções econômicas exercidas pelo Estado brasileiro antes de 1930-principalmen

te os textos de SKIDMORE~ Thomas E. Brasil de Getúlio a Castelo. Rio de Janeiro-;

Paz e Terra~ , l~76 e IANNI~ Octavio - Estado e Planejamento Econômico do Brasil

1930-l970J. Rio de Janeiro; Civilizaçao Brasileira~ 1979.

(18)

.·13

, mica específica da cada país e do estágio de desenvolvimento de suas

,

forças de produção, no caso particular do Brasil essa si tuação obj~

tiva começa a se esboçar já no período da primeira guerra (1914-1918)

e culmina com a crise econômica do período 1929-1933. Essas crises,

que têm sua origem no seio dos paísessubord.i.nantes, forçam, por um l~

, do, uma ruptura rela t i va entre as formaçôes ~subo:!:"dinada3 e os países

que compõem o centro do sistema e, por outro, abrem espaços para uma

, açao produtiva interna mais consequente, tendo no Estado o elemento

,

mais importante desse process04

Por outro lado, parece óbvio que qualquer tipo de mudanças no compoE

tamento do Estado brasileiro seria incompatível com a estrutura de

poder vigente no período da República Velha. Com a Revoluão de 30,

houve o rompimento no seio da classe dominante, com a derrota, ainda

que parcial, da oligarquia agrária. Com isso, pôde-se criar as condi

ções para o desenvolvimento do Estado "burguês", como um sistema que

engloba instituições políticas e econômicas, bem como padrões e valo

res sociais e culturais de tipo propriamente "burguês"S

A partir daí, o Estado motivado tanto pelo estrangulamento das estr~

turas produtivas, em razao das crises, quanto pela complexidade cre~

cente dosistema~financeirodopaís adota uma política agressiva de

(4) Na verdade esse foi o comportamen to de todos os Es tados latino americanos, . ,no

tadamente Brasil, México, Argentina, Venezuela, Chile e Peru. O mais interes

sante, porém, a ser observado é que com o inicio em 1929 da crise mais aguda

do capitalismo no presente século abriu-se espaços para que paisesEuropeus (In

glaterra, França e Itália), em estagios de desenvolvimento mais avançado, tam

bém aprofundassem suas relações (produtivas) com a economia como forma não so de superação da crise bem como de garantir a acumulação de capital.

(19)

modernizaçao de suas estruturas administrativas para poder desemf€nhar

o papel que lhe é reservado no processo de acumulação de capital den

tro do setor privado. Ou seja, seria a implantação de uma nova estru

tura administrativa (principalmente através da expansão das empresas

, públicas, incorporando o princi::;üo da eficiência na medida em que de

,

"

,

~

,

.,

,

.,

vem representar um instrumento eficaz e racional da política de plan~

ficação) que se contraporia ã velha imagem da decadência da estrutura

anterior. Em resumo: seria a maneira de o Estado promover o desenvol

vimento acelerado da economia e "corrigir" os desequilíbrios

regio-nais inevitáveis, induzidos pelo mercado.

Esse processo de modernização e seus objetivos são assim resumidos fOr

.6 I.annl .

Nos anos de 1930-45 o governo federal criou comissões, con

selhos, departamentos, institutos, companhias, fundações e

promulgou planos. Além disso, promulgou leis e decretos. E

incentivou a realizaçao de debates ... sobre os problemas

econômicos, financeiros, administrativos, educacionais, tec

nológicos e outros ... Tratava-se de estudar, coordenar,

projetar, disciplinar, reorientar e incentivar as ativida

des produtivas em geral . . . Pretendia-se, tambéI!l estabele

cer novos padrões e valores especificos das relações e ins

tituições de tipo capitalista. Note-se que a cultura dos

valores e padrões surgidos na sociedade escravocatra ... que

então eram predominantes os estilos de mando, liderança,

or-ganização e mentalidade de tipo oligarquico*.

(6) Ver IANNI~ pp. 22/23.

(*) Nesse perioao os principais órgãos e institutos criados foram: Ministério do

trabalho~ Indústria e Comércio (l93l); Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA)

(l933); Conselho Federal do Comércio Exterior~ Código de Minas e Água (l934);

Conselho Técnico de Economia e Finanças (l937); Conselho Nacional de Petróleo

(CNP) ~ Departamento de Administração do Serviço PÚb lico (DASP) e Instituto Br!!;.

sileiro de Geogriafia e Estatistica (IBGE) (7.-938); Comissão de Defesa da Eco

(20)

,

~

,

·15

vê-se, então, que ao lado do processo de modernizaçao e ampliação das

estruturas administrativas, inclusive capacitando-se a fazer análises

, retrospectivas e prospectivas da realidade econômico-social do pais,

,

através da criação de órgãos específicos, tais como o Conselho Técnico

de Economia ~ Finanças ~ IBGE, o Estado passou a desempenhar um outro

papel, que até então estava fora de sua esfera de atuação: o produt~

vo, através das empresas públicas, cujo alvo yrincipal era impulsionar

o processo de acumulação do ca?ital social.

, Não obstante isso, urna análise mais cuidadosa do processo de moderni

-zaçao e ampliaçao dos aparelhos de Estado revela claramente que as p~

liticas adotadas eram resultado muito mais de situaç~es

circunstan-cias, e portanto de caráter parci.al, do que fruto de urna ação integr~

dora e globalizante7.

A partir dessa compreensão, é que o Estado tenta dar um salto qualit~

tivo, pois abandona as aç6es de caráter parcial e passa a adotar pol~

ticas de planificação mais ampla e prospectiva, com o fito de desemp~

, nhar sua tarefa supletivo-integrativa, e até mesmo substitutiva, no

,

• ,

,

.,

processo de acumulação. E o ponto de partida dessa nova estraté

nomia Nacional e Fãbrica Nacional de Motores (l940); Companhia Siderúrgica Na

cional (CSN) (l94lJ; Missão Cooke e Serviço Nacional da IndÚstria (SENAI) (l942); .

Coordenadoria de MobilizaçãO Econômica~ Companhia Nacional de Alcalis~ Consoli

dação das Leis do Trabalho (CLT) e Serv'iço Nacional do Comércio (SENAC) (l943i7

Conselho Nacional de politica Industrial e Comercial (l944); e Superintendência da Moeda e do crédito (SUMO C) (l945); Para uma relação mais completa dos órgãos

criados no periodo aludido ver FILHO~ Alberto V. ~ Intervençao qo Estado no

Do-minio Econõmico. Rio de Janeiro~ Fundação Getúlio Vargas~ l-968 e O. Ianni~ op. cito

pp. 23/24.

(7) Comumente os estudiosos do planejamento incorre em erro de interpretação teóri

ca quar>.ao passam a defender para uma economia de tipo misto~ tal como a n08sa.)um

a

espécie de planejamento global da economia. Em sociedade com essas éaracteristi

(21)

,

gia de ação, através da especialização dos mecanismos de intervenção,

isto é, alargando o aparelho de Estado, é exatamente as missões mistas

Brasil - Estados Unidos: Missão Cooke, em 1942, e a Missão Abbinik, em

1948. Depois disso, seguem-se-lhes os planos propriamente . ditos, a c~

~ meçar pelo plano SALTE (que se ci.rcunscrevia aos setores de saude, al~

,

mentaçao, transporte e energia), o de METAS (que privilegiava, sobre

tudo, a indGstria de capital e a de consumo dur&veD:. o plano Trienal

(que tinha como filosofia básica promover reformas de base), o PAEG

(que se caracterizava como um plano de emergência e de estabilização

econ6mica, ap6s o periodo conflituoso anterior a 1964) e, finalmente,

na década de 70, entramos na era dos PNDs, que nasciam sob a auréola

• ideo16gica de Brasil-potência8

,

• ,

,

Uma das maneiras do Estado justificar sua intervenção produtiva no ~

texto econõmico consiste na formação e na difusão de uma ideologia

que reflita e legitime esta presença. Logicamente que os conteúdos ide

016gicos desta ideologia variam historicamente. Porém, pelo menos dois

componentes da mesma são relativamente generalizáveis: um comportamen

to "assistencial-social" e um outro "tecnocrático-eficientista ". Enqu~

, to a primeira é voltada para a legitimação na base de supostas

fina-,

,

lidades sociais; a segunda, ao contrário, propaga uma imagem de

utiUzarido.como instrumento a matriz de insumo-produto (o que é wn privilégio das

sociedades onde o Estado é detentor dos meios de produção~ em razão de alguns se

tores estarem totalmente fora de influência do Estado (exceto no que diz respeT

to a politicas fiscais e crediticia) e nao se poder estimar" por consequinte" as

ofertas e demandas intra e inter-setoriaZmente.

(8) Além desses" da segunda metade da década de 40 até 1970" tivemos aindaosseguin

tes planos: Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico (l95l-l964)" Plano Dece

nal de Desenvolvimento Econômico Social (l967-l976) e o Plano Estratégico de De

senvolvimento Cl968-l970). Para uma compreensão melhor do conteúdo desses pla=

nos ver os estudos de O. Ianni" op. cit; MELLO e SOUZA" Nelson - O Planejamento

Econômico no Brasil: Considerações criticas. Revista de Administraçao Publica"

Rio de Janeiro" 2(4)" 1968; e MONTEIRO" J. V. & CUNRA;-L.R,A. -Alguns Aspectos

da Evoluçao do Planejamento no Brasil (l934-l963). Rio de Janeiro" 1974.

(22)

,

~17

tipo modernizador9. É com base nessa ideologia que o Estado justif!

ca sua ação planejada como forma de atenuar os desequílibrios regi~

nais fatalmente inevitáveis, caso o econômico fique sujeito ao livre

jogo das leis de mercado.

, Desse modo, ao lado das políticas de planificação mais gerais, o Es

,

~

,

tado viu-se na contingência de tomar algumas medidas de caráter regi~

nal no sentido de estreitar o "gap" inter-regional, que estava se for

mando, em razao da política econômica privilegiar sensivelmente a acum~

lação de capital. Daí, passaram a criar orgaos estritamente voltados

para o planejamento regional: a CVSF (comissão do Vale do são Francis

co) , hoje Comf),:L>1hia :!e D2s2l1volv.iJ'1:cnto de vale do são Francisco - CODEVASF i

a SPVEA (Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazô

nia), hoje Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia; SUDENE

-Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste; além de insti tuciona

lizar um setor financeiro que fosse capaz de financiar os projetos

produtivos implantados na região, como por exemplo, o Banco do Norde~

, te do Brasil - BNB. Note-se que a justificativa da intervenção esta

va tão eivada de um conteúdo puramente ideológico que as medidastom~

das pelo Estado brasileiro sequer foram capazes de manter o mesmo dis

tanciamento entre uma região e outra; ao contrário disso, ela se ala~

,

_{gou malS aln a}. . d 10 I V1S . t o que as po 1 1 ~t' lcas lmp an a as no sen . 1 t d t ' d 1 o de

, concentrar especialmente a produção industrial foram muitomaisefica

,

zes do que aquelas que procuravam atenuar os desequílibrios. Ocontrá

,

(9) MlJJIJ'TI, 4ntónio e SEGATTI, Paolo. A BUY'(171?Sia de Estado; Estrutura e Funções

da Empre sa Púb liça ; Rio de J ane iro ~ Zahar ~ 1979. _

, (lO) Dados divulgados pelo BNB mostram que nos últimos vinte anos a partiçipaçao do , Nordeste na renda interna do pais caiu de 14,4%, em 1959, para 10,4%, em 1978.

,

(23)

,

li

,

;

,

. 18

rio desse comportamento seria totalmente ilógico para uma economiade

corte capitalista e que procurava de todos os meios acelerar o ritmo

da acumulação.

Porém, o interessante a ser observado na politica de planificação eco

nõmica do governo brasileiro, e que constitui objeto de

estudo do presente trabalho, é que ela privilegiou nitidamente o se

. d . 1 1 d d 1 - . 11

tor ln ustrla , re egan o a segun o p ano o setor agropecuarlo As

• medidas tomadas com relação a este setor visavam sempre alguns prod~

,

. tos especificos, porque sem os protegê-los seria quase impraticável

, levar-se adiante o modelo de desenvolvimento sustentado basicamente

,

na substituição de importações e que exigia, na fase inicial, grande

volume de recursos para importações de bens de capital. Deste modo,

, compreende-se porque quando se implantava alguma poli tica de apoio ao

setor agricola ela visava sempre os produtos de exportação: café, com

a criação, em 1930, do Conselho Nacional do Café, posteriormente o

IBCi o cacau, criando o Instituto de Cacau da Bahia - ICB e, poster~

, ormente, a Comissão Executiva do Plano de Recuperação da Lavoura Ca

,

caueira - CEPLACi a cana-de-açúcar, através da implantação do Insti

tuto do Açúcar e do Álcool - IAA; etc.

o

governo só adota uma politica de modernização do setor agricola,

visando o aumento da produção e da produtividade, a partir dos meados

dos anos 60. O que explicaria, ou melhor, que fatores foram respons~

veis por essa suposta inação do governo, durante muito tempo, quando

(11) Isto, de cer~a forma, ~ o .que defin~ o caráter parcial da ~t~çqo oco~ridano

sistema economico bras~le~ro a part~r do processo de subst~tu~çao de ~mport~

(24)

,

• ,

,

t

,

• ,

,

• ,

,

• ,

,

'. 1 9

se sabe que foi este setor que praticamente sustentou o arrojado pr~

grama de desenvolvimento econômico do Brasil? A tentativa de

respos-ta a este questão será o ponto central da discussão do próximo capi

(25)

,

.,

,

.,

,

.,

,

CAPÍTULO II

~ POLÍTICA AGRíCOLA NO BRASIL

2.1. Politica Agricola "versus" politica Indfistrial: As Condições Ris

tóricas que Determinaram o Novo Posicionamento do Estado .

As politicas adotadas pelo governo com relação ao setor agricola es

r tavam longe, tanto pelo aspecto quantitativo, quanto pelo qualitat!

,

vo, de ter o mesmo significado daquelas tomadas em relação ao setor

industrial. "Nos periodos de guerra e pós-guerra, em que a politica

de substituição de importações dominou o cenário econõmico nacional

e os esforços do pais se concentraram no sentido de alcançar uma in

dustrialização rápida a qualquer preço, poder-se-ia dizer que os pr~

blemas do setor agricola foram legados a um plano secundário, ou mes

mo esquecidos inteiramente"12.

, O que levou, então, o Estado brasileiro a ter uma atitude passiva em

,

.,

,

relação ao setor agricola 'lvis-à-vis" o setor industrial, principalmeE.

te quando se sabe que aquele foi quem basicamente financiou o proce~

so de industrialização acelerada da economia brasileira? Este atraso

relativo do desenvolvimento das forças produtivas no interior do se

tor agricola brasileiro seria explicado a partir da forma corno esta

va organizada a divisão internacional do trabalho ou condições histó

ricas especificas da formação brasileira estariam a condicioná-Ia13?

(]2) PAIVA .. Ruy .'.1iUer etali.i, Setor Agrícola do Brasil - Comportamento Econômico, Pr.oblemas e Possibilidades, Rio de Janeiro .. Forense.. 19?6.

(26)

,

Ruy Miller et alii parecem reconhecer que esse desequilibrio ~ fruto

de uma politica econômica racional, que procurou a?roveitar as condi

ções históricas de favorabilidades do desenvolvimento industrial bra

, sileiro e que poderiam n~o se re?etir adiante nas mesmas condiç~es.

,

l1li

,

Reconhece-se alguma racionali dade des se tratamento desigual.

As oportunidades surgidas durante a segunda Guerra Mundial

foram muito favoráveis para o Brasil intensificar e ampliar

o seu então incipiente parque industrial. A escassez gener~

lizada de produtos no mercado internacional e as dificulda

des de transporte maritimo impediram o surgimento normal de

bens de consumo no mercado brasileiro, permitindo que indú~

trias nacionais am?liassem suas produções ou iniciassem a

produção de novos produtos, livres da pressão dos concorre~

e livres para exigirem preços que lhes garantissem alta ma~

tive analisar as relações entre agricultura e o desenvolvimento econômico bra

sileiro~ o entendimento do porquê o Estado (enquanto elemento potencializador

da acumulação geral de capital no conjunto da economia) passa a encontrar um

esforço para o deserrvolvimento da indústria em "detrimento" da agricultura tan

gencie~ necessariamente~ a ~úestão das relações da agricultura com o desenvol

vimento econômico. Por outro lado~ acreditamos que o descompasso entre as po

liticas para o desenvolvimento da indústria e aquelas em favor da agricultura

pode ser perfeitamente entendido a partir de algumas premissas básicas que de

modo geral são perfeitamente aceitáveis pelos autores. O nosso suposto é de

que se o objetivo fundamental era o&senvolvimento capitalista Cisto ê~ a acu

mulação de capital no seio do setor privado) e isto foi alcançado sem que a acumulação de capital se fizesse no mesmo ritmo na agricultura através ou não

das politicas do Estado (infra-estrutura~ crédito)~ logicamente que as condi

ções históricas (do lado dos fatores) durante a fase inicial de desenvolvimen to da indústria no Brasil foram bastantes favoráveis a ponto de não ser neces sário o acionamento do Estado para desenvolver mecanismos capazes de modificar as relações de produção no campo. Esse ponto de vista é também compartilhado

por TAVARES~ Maria da Conceição em seu ensaio Da Substituição de Importações

ao Capitalismo Financeiro. Rio de Janeiro~ Zahar~ 1977.quando afirma~ numa ge

neralizaçao a respeito do novo modelo de desenvolvimento econômico da América

Latina~ a partir do processo de substituição de importações~ que "as transfor

mações da estrutura produtiva circunscreveram-se~ praticamente~ no setorindus

trial e atividades conexas sem modificar de modo sensivel a condição do

setor-primário~ inclusive as atividades de exportação ... Desse caráter parcial da

mutação ocorrida no sistema econômico - acrescenta - resultam duas circunstân cias ... uma delas é a preservação de uma base exportadora precária e em dina

mismo ... uma das causas do estrangulamento externo ... A outra é o caráter par

cial da mutação ocorrida no sistema econômico e o consequente surgimento de

um

noVo tipo de economia dual".

(27)

,

gem de lucro. Esta situnção de escassez tornava-se ainda

mais favorável para as indústrias, por ter-se elevado nes

sa ocasiao o valor das exportaç6es (ain~a que diminuída a

quantidade exportada), o que resultou em aumento da deman

d a e etiva no merca o lnterno f d · 14 .

Apesar disso ser verdadeiro, acredita-se ser por demais simplificad~

, ra da realidade a tentativa de pretender-se explicar o tratamento de

,

sigual C1arjo ~lo EstarlO à aqricu}_ turc., "vis-à-vis" o dispensado à indú~

,

tria, a partir exclusivamente de uma componente apenas, no caso as ba~

, reiras de ordem física - em virtude da II :r;rande Guerra -, que dificul

,

• ,

tavam as relaç6es comerciais do Brasil com o resto do mundo.

Em verdade, o fenômeno da Segunda Guerra apenas se constitui nUIT

fa

-tor a mais que veio justificar e, por que nao dizer, acelerar o ritmo

do processo de substituição de importaç6es e, consequentemente, daacu

mulação de capital no setor urbano-industrial. Isto significa :::izer

que os antecedentes ou as causas reais (lesse processo se cristalizaran,

, para não retrocedermos muito, dez anos antes do início da guerra. Ne~

,

"

,

se caso, se o quadro beligerante é insu-Ficiente como variável de expl;!;.

cação do processo de substituição de importaç6es e ao seu desdobrame~

to na aceleração da acumulação de capital, no setor industrial, muito

menos suficiente ainda (para não dizer errôneo) seria tomá-lo como re

ferencial para explicar por si mesmo o tratamento desigual, dado a

agricultura, verificado nas políticas governamentais.

t necessário notar aue a crise prolongada (los anos trinta, que teve

(l4) PAIVA~ Ruy Miller et alii; op. cito p. 2l

(28)

,

;

,

seu início mais precisamente em 1929, e a Revolução de 1930 marcaram

o fim de um cíclo e início de outro e ensejaram, também, mudanças e~

truturais significativas na sociedade brasileira: quer sejam no pl~

no econômico, quer ao nível político-ideológico.

Antes da eclosão da crise de 1929, tinha-se urna economia marcadamen

, te agrário-exportadora, na qual as exportaçôes se caracterizavam co

,

mo uma variável exógena, que era responsável por uma parcela signif~

, cativamente importante de Renda Nacional e como fonte importantíss~

ma de geração de divisas garantidoras do suprimento interno de bens

,

, e serviços demandados, invariavelmente, pelas elites autóctones. É l-ª.

,

gico que se tratava de um caso típico de uma economia que tinha seu

crescimento dirigido "para fora" e que estava subordinada ã dinâmica

, de acumulação mundial, cujo cerne principal dessa problemática esta

,

• ,

,

va evidentemente vinculado ao quadro da divisão internacional do tr~

balho imposto pelo próprio processo de desenvolvimento das economias

líderes e do qual decorria urna divisão interna do trabalho social to

talmente distinta da do centro15 .

Masoquismos à parte, mas a verdade é que, quando a crise se cristali

zano conjunto das economiasdinâinicas.,ela tende a produzir efeitos

(]5) _{TAVARlIS .. Maria da ConçeiçãoYxp. cit., di?- quer ':no caso dos paise.s desenvolvi-.}

dos,nao havia, como naoha, uma separaçaon1-t1-da entre a capac1-dade produt1-va destinada a atender aos mercados interno e externo. Não é possivel disti; guir um setor propriamente exportador: as manufaturas produzidas são tanto ex portadas quando consumidas em grandes proporções dentro do pais e a especia lização com vistas ao mercado externo se faz antes por diferenciação de prodU

tos do que por setores produtivos distintos. Ao contrário, para a maioria dos

paises da América Lotina, há uma divisãonitida do trabalho social, entre os setores externo e interno da economia. O setor exportador era (e continua sen do) um setor bem definido da economia, especializado em um ou poucos produtos

dos quais apenas uma parcela reduzida é consumida internamente. Já.o setor in

(29)

,

positivos sobre o conjunto das economias subordinadas, tendo em vis

ta provocar rupturas nas relações centro-perifer~a1G . O aspecto p~

.24

, sitivo está em que as economias subdesenvolvidas impossibilitadas de

,

importar, em razao da queda acentuada nas suas receitas cambiais, pa~

sam então a por em marcha um processo de desenvolvimento "para den

tro" através da instalação de unidades produtivas substituidoras de

bens anteriormente importadas, o que faz reduzir o grau de dependê~

. 17 Cla

No entanto, a depressão mundial dos anos trinta é um elemento que se

antepõe e inviabiliza a sobrevivência do modelo agrário-~rtadorbr~

, sileiro e redefine as novas condições em que se baseiam o processo

,

_{de acumulação de capital, que passa a depender substancialmente} _de

,

, u m a realização parcial interna crescente.

,

terno, de baixa produtividade, era basicamente de subsistência, e somente sa

tisfazia parte das necessidades de alimentação, vestuário e habitação da pa~

cela da população monetariamente incorporada aos mercados consumidores".

(]6) E verdade Que e.~se suposto teórico, que está em alto n{vel de abstração, não

pode ser generalizado a todas as economias consideradas subordinadas e menos em qualquer momento histórico. Percebe-se que as economias que foram relativa

mente beneficiadas com a grande depressão mundial dos anos trinta -

e

que ins

talaram um parque industrial interno que veio atender toda a demanda de consu mo corrente e parte significativa do setor de bens de capital - já não podem ter as mesmas vantagens, por exemplo, na atual crise do capitalismo. Isto por

que, se nos anos trinta estas economias eram dependentes do mercado externo

na exportação de primárias e importação de bens necessários ao atendimento de parte apreciável da demanda interna, hoje essa dependência (que assume uma na tureza qualitativamente nova) está em que elas passam a depender do mercado es

terno na tentativa de realizar o "excedente" da produção de manufaturas agora

produzida internamente, visando assegurar o ritmo de acumulação endógeno.

(1?) A redução relativa ou absoluta da importação de manufaturas, em razão desse grau de dependência, é apenas aparente, pois no bojo dessa redução estão sen

do criadaB novas formas de dependência, de natureza qualitativamente nova. Is

to acontece, principalmente, no campo da ciência e tecnologia. Veja-se que o

processo de substituição de importação se realizou através dos capitais multi

nacional e nacional. Aquele, embora viesse trazendo uma tecnologia superada

no pais de origem, significava um avanço extraordinário em relação à base aqui