E d u c a ç ã o , a m p li a ç ã o d a c i d a d a n ia e p a r t i c i p a ç ã o
Pe dro Ro ber to Ja co bi
Uni ver si da de de São Pa u loR e s u m o
Est e ar t i go apre sen t a uma re f le xão so bre edu ca ção e as pos si bi li da des de am pli a ção da ci da da nia e da par t i ci pa ção, con si de -ran do es pe ci al men t e as con di ções em que est á se cons t ru in do
u m es pa ço pú bli co no Bra si l , as sim como os al can ces e li mi t es do pro ces so de con so li da ção de en ge nha ri as ins t i t u ci o na is ino -va do ras na ges t ão da co i sa pú bli ca.
Os da dos f o ram co lhi dos em pes qui sa re a li za da em qua t ro municípios pa u lis t as São Pa u lo, San t o André, It u e Bo t u ca t u com a f i na li da de de exa mi nar em que me di da e de que f or ma se
dá a par t i ci pa ção na ges t ão da edu ca ção. Os re sul t a dos per m i -t em ava li ar as pos si bi li da des e im pos si bi li da des de vi a bi li za ção de di nâ mi cas ino va do ras na re la ção ges t ão lo cal/ po pu la ção usuá ria. Dada a di ver si da de de f or mas de ação, f oi pos sí vel ana -li sar o pa pel dos di ver sos at o res in t er ve ni en t es, num con t ex t o
em que ain da con vi vem f or mas t ra di ci o na is de ges t ão e ex pe -riên ci as ino va do ras que co me çam a se l e gi t i mar aos olhos da po pu la ção.
O ar gu men t o que est á no cen t ro da re f le xão sus t en t a que a par -t i ci pa ção en con -t ra- se em es -t re i -t a vin cu la ção com o pro ces so de des cen t ra li za ção e pode ser um me ca nis mo es sen ci al para a de
-mo cra t i za ção do po der pú bli co, além de cons t i t u ir um es pa ço vi t al para o f or t a le ci men t o de uma ci da da nia at i va e para o pro -ces so de de mo cra t i za ção da ação do Est a do e das suas prá t i cas ins t i t u ci o na li za do ras.
O t ema ar t i cu la dor t em em vis t a a par t i ci pa ção po pu lar na ges t ão pú bli ca e as t rans f or ma ções qua li t a t i vas na re la ção Est a -do/ So ci e da de Ci vil, con si de ra das como re f e rên cia de um pon t o de i n f le xão e re f or ço das po lí t i cas pú bli cas cen t ra das na am -pliação da ci da da nia at i va.
P a la v r a s - c h a v e
Po lí t i ca edu ca ci o nal – Par t i ci pa ção – Ges t ão lo cal – Ci da da nia. Cor res pon dên cia:
Pe dro R. Ja co bi Fa cul da de de Edu ca ção Av. da Uni ver si da de, 308 São Pa u lo, SP 05508- 900 e- mail: prja co bi@usp.br
E d u c a t i o n , e x p a n s i o n o f c i t i z e n s h ip a n d
p a r t i c i p a t i o n
Pe dro Ro ber to Ja co bi
Uni ver si da de de São Pa u loA b s t r a c t
This ar ti cle pre sents a re flec ti on on edu ca ti on and the
pos si bi li ti es of the ex pan si on of ci ti zens hip and
par ti ci pa ti on, ta king into ac count the con di ti ons un der which
a pu blic spa ce is be ing bu ilt in Bra zil, the re ach and li mits of
the con so li da ti on pro cess of in no va ti ve ins ti tu ti o nal
en gi ne e ring in pu blic ma na ge ment.
The em pi ri cal data were drawn from a re se arch con duc ted in
four ci ti es in São Pa u lo Sta te São Pa u lo, San to A ndré, Itu, and
Bo tu ca tu with the pur po se of exa mi ning to what ex tent and in
which ways the par ti ci pa ti on in the ma na ge ment of edu ca ti on
oc curs. The re sults al low as ses sing the pos si bi li ti es and
im pos si bi li ti es of im ple men ting in no va ti ve dyna mics in the
re la ti ons hip bet we en lo cal ma na ge ment and com mu nity. Gi ven
the di ver sity of forms of ac ti on, it was pos si ble to analy ze the
role of the dif fe rent agents in a con text whe re tra di ti o nal forms
of ma na ge ment still co e xist with in no va ti ve ex pe ri en ces that
be gin to gain le gi ti macy un der the eyes of the po pu la ti on.
The core ar gu ment of this re flec ti on sus ta ins that
par ti ci pa ti on is clo sely lin ked to the pro cess of
de cen tra li za ti on, and it is an es sen ti al me cha nism to the
de mo cra ti za ti on of pu blic aut ho rity. Be si des, it cons ti tu tes a
vi tal spa ce for the streng the ning of an ac ti ve ci ti zens hip and
the de mo cra ti za ti on pro cess of the Sta te ac ti on and its
ins ti tu ti o na li zing prac ti ces.
The ar ti cu la ting the m e has in view the pu blic par ti ci pa ti on in
pu blic ma na ge ment and the qua li ta ti ve chan ges in the
Sta te/So ci ety re la ti ons hip, re gar ded as the re fe ren ce of a
tur ning po int and re in for ce ment of pu blic po li ci es cen te red on
the ex pan si on of ac ti ve ci ti zens hip.
K e y w o r d s
Edu ca ti o nal po licy – Par ti ci pa ti on – Lo cal ma na ge ment –
Ci ti zens hip.
Est e ar t i go apre sen t a uma re f le xão so bre os t e mas da par t i ci pa ção e do con t ro le so ci al; da con s t ru ção do es pa ço pú bli co nas re la ções
en t re po der pú bli co e So ci e da de Ci vil; dos al -can ces e li mi t es no pro ces so de con so li da ção de en ge nha ri as ins t i t u ci o na is ino va do ras na ges -t ão da co i sa pú bli ca; e da ci da da nia.
A qu es t ão da par t i ci pa ção e de suas múl t i plas di men sões com par t i cu lar ên f a se na par -t i ci pa ção ci -t a di na, na sua di men são co -t i di a na e em seu im pac t o so ci e t al, é abor da da se gun do as t e o ri as con t em po râ ne as de So ci e da de Ci vil, so bre t u do aque las que t ra t am do t ema da re de
-f i ni ção das re la ções en t re Est a do e So ci e da de Ci vil no Bra sil.
Ten do como re f e rên cia qua t ro es t u dos de caso, ana li sam se os al can ces e li mi t es da par t i -ci pa ção na ges t ão da edu ca ção. A aná li se est á
ba se a da nos re sul t a dos de pes qui sa so bre Des cen t ra li za ção, Par t i ci pa ção e De mo cra cia de -sen vol vi da na Fa cul da de de Edu ca ção d a Uni ver si da de de São Pa u lo en t re 1989 e 1994, com o apo io do CNPq. Re a li za da em qua t ro mu ni cí pi os pa u lis t as – São Pa u lo, San t o André,
It u e Bo t u ca t u –, pro cu rou i n ves t i gar os al can -ces e li mi t es de ações des cen t ra li za do ras, e a par t ir daí ava li ar seu sig ni f i ca do e con jec t u rar acer ca das pos si bi li da des e i m pos si bi li da des de vi a bi li za ção de di nâ mi cas ino va do ras n a re la
ção en t re ges t ão lo cal e po pu la ção usuá ria, as -sim como so bre o seu im pac t o j u n t o aos dis t in t os se t o res so ci a is en vol vi dos du ran t e o pe río do 1989 1992. Sen do as sim, é pos sí vel es t a be le cer ele men t os de com pa ra ção so bre o pa -pel dos di f e ren t es at o res in t er ve ni en t es, n u m
con t ex t o no qual ain da con vi vem as f or m as t ra di ci o na is de ges t ão e as ex pe riên ci as ino va -do ras qu e co me çam a se le gi t i mar aos olhos da po pu la ção.
O prin ci pal ar gu men t o des t a re f le xão est á cen t ra do na no ção se gun do a qual a par t i ci pa ção est á em es t re i t a vin cu la ção com o pro -ces so de des cen t ra li za ção e, por est a ra zão, é com pre en di da como um me ca nis mo es sen ci al para a de mo cra t i za ção do po der pú bli co, além
de cri ar um es pa ço vi t al para o f or t a le ci men t o de uma ci da da nia at i va e para o pro ces so d e de mo cra t i za ção da ação do Est a do e das suas
prá t i cas ins t i t u ci o na li za do ras. O t ema ar t i cu -la dor t em em vis t a a par t i ci pa ção po pu -lar n a ges t ão pú bli ca e as t rans f or ma ções qua li t a t i -vas na re la ção en t re Est a do e So ci e da de Ci vil,
con si de ra das como re f e rên cia de um pon t o de in f le xão e como re f or ço das po lí t i cas pú bli cas cen t ra das na am pli a ção da ci da da nia at i va.
Est a es co lha de cor re da ne ces si da de d e apro f un dar a re f le xão em t or no de um t ema que, dada a sua at u a li da de, exi ge an á li ses so bre os seus al can ces e li mi t es, mas prin ci pal
-men t e so bre a po t en ci a li da de i m plí ci t a n a cons t i t u i ção de uma es f e ra pú bli ca não es t a -t al. Is-t o se con subs -t an cia por meio da cri a ção de in s t i t u i ções vol t a das para a pro du ção e
reprodução de po lí t i cas pú bli cas não con t ro la das pelo Est a do, mas com um ca rá t er i n du -t i vo, f is ca li za dor e con -t ro la dor so bre es-t e.
O de sa f io, por t an t o, é o de an a li sar, d e um lado, os im pac t os de prá t i cas par t i ci pa t i -vas que apon t am, a par t i r da ma ni f es t a ção do
co le t i vo, para uma nova qua li da de de ci da da nia, que ins t i t ui o ci da dão como cri a dor de di -re i t os, o que per mi t e abrir no vos es pa ços d e par t i ci pa ção so ci o po lí t i ca; e de ou t ro, os as pec t os que con f i gu ram as bar re i ras que pre ci
-sam ser su pe ra das para mul t i pli car ini ci a t i vas de ges t ão que ar t i cu lam ef i caz men t e a com -ple xi da de com a de mo cra cia.
A aná li se das prá t i cas par t i ci pa t i vas t raz à t ona, na ma i or par t e das ve zes, uma le i t u ra que os ci l a en t re a apo lo gia e o vo lun t a ris mo
de um lado; e a in di f e ren ça e a su bes t i ma ção, de ou t ro; o que pou co con t ri bui para a pro -ble ma t i za ção dos com ple xos e di ver si f i ca dos pro ces sos em cur so.
Exis t e, por t an t o, uma cres cen t e ne ces si da de de en t en der as am bi güi da des dos pro ces sos so ci a is e os ar ran jos pos sí ve is, prin ci -pal men t e os li mi t es, t en do como re f e rên cia uma aná li se qua li t a t i va das prá t i cas so ci a is e das at i t u des dos di ver sos at o res en vol vi dos,
t an t o nas ex pe riên ci as que ino vam na ges t ão da co i sa pú bli ca, como nas que man t êm inal t e ra das as prá t i cas t ra di ci o nal men t e de sen vol vi
-das.
R e f le t in d o s o b r e p a r t i c i p a ç ã o e d e m o c r a c ia
A s m ú l t i p la s d i m e n s õ e s d a p a r t i c i p a ç ã o
Na Amé ri ca La t i na a lut a pela con quis t a de es pa ços para au men t ar a par t i ci pa ção so ci al é sem dú vi da um dos as pec t os mais de sa f i a do
res para a aná li se so bre os al can ces da de mo cra cia nas re la ções en t re o ní vel lo cal de go ver -no e a ci da da nia.
Na dé ca da de 1990 a par t i ci pa ção, nas suas di ver sas di men sões, vem sen do am pa ra da
e ins t i t u ci o na li za da na Amé ri ca La t i na den t ro dos mar cos das de mo cra ci as re pre sen t a t i vas. A par t i ci pa ção po pu lar se t ran s f or ma n o re f e ren -ci al de am pli a ção das pos si bi li da des de aces so dos se t o res po pu la res a es pa ços an t es não ocupados, den t ro de uma pers pec t i va de de sen
-vol vi men t o da So ci e da de Ci vil1, e de f or t a le ci men t o dos me ca nis mos de mo crá t i cos. É t am bém a ga ran t ia de que pro gra mas de com pen -sa ção so ci al – no con t ex t o das po lí t i cas d e ajus t e es t ru t u ral e de li be ra li za ção da eco no mia
e de pri va t i za ção do pa t ri mô nio do Est a do – se -jam exe cu t a dos de f or ma ef i caz. Ent re t an t o, o que se ob ser va é que no ge ral as pro pos t as par -t i ci pa -t i vas ain da per ma ne cem mais no pla no da re t ó ri ca do que da prá t i ca.
Pou cas são, de f at o, as ex pe riên ci as d e
ges t ão mu ni ci pal que as su mem uma ra di ca li da -de -de mo crá t i ca na ges t ão da co i sa pú bli ca e am pli am con cre t a men t e o po t en ci al par t i ci pa -t i vo.
A aná li se dos pro ces sos exis t en t es est á per me a da pe los con di ci o nan t es da cul t u ra po -lí t i ca, t an t o no Bra sil como no res t o dos pa í ses da Amé ri ca La t i na, mar ca dos por t ra di ções es -t a -t is -t as, cen -t ra li za do ras, pa -t ri mo ni a lis -t as e, por t an t o, por pa drões de re la ção cli en t e lis t as e
me ri t o crá t i cas. Ent re t an t o, es t es con di ci o nan t es não t êm sido ne ces sa ri a men t e um f a -t or im pe di -t i vo para a emer gên cia de u m a
di ver si da de de f or mas de par t i ci pa ção dos se -t o res po pu la res, em bo ra en -t re es -t as haj a aque las que ain da se si t u am no es co po das prá t i cas de con t ex t os mais t ra di ci o na is e ou
-t ras que as con -t ra di zem aber -t a men -t e. Ao iden t i f i car a par t i ci pa ção ci t a di na como uma f or ma di f e ren ci a da da de mo cra cia re pre sen t a t i va – a que pas sa pe los par t i dos po lí t i cos, ele i ções e i n t e gra ção f or mal dos go -ver nos –, sig ni f i ca que a pen sa mos a par t ir de sua di men são co t i di a na e de seu im pac t o so
ci e t al. Assim sen do, a par t i ci pa ção pode as su -mir duas f a ces: a que co lo ca a so ci e da de em con t a t o com o Est a do, e a que re con cen t ra a par t i ci pa ção em si mes ma, bus can do seu f or
-t a le ci men -t o e de sen vol vi men -t o au -t ô no mo. O que est á ef e t i va men t e em pa u t a é o al can ce da de mo cra t i za ção do apa re lho es t a t al, n o t a -da men t e quan t o à sua pu bli ci za ção. Dit o em ou t ros t er mos, t ra t a se de pen sar so bre a par -t i ci pa ção da po pu la ção e a sua re la ção com o
f or t a le ci men t o de prá t i cas po lí t i cas e de cons t i t u i ção de di re i t os que t rans cen dem os pro ces sos ele i t o ra is e seus f re qüen t e men t e am bí guos e/ ou con t ra di t ó ri os re f le xos so bre a ci -da -da nia.
E s f e r a p ú b li c a , d i r e i t o s e c i d a d a n ia : o s a t o r e s e m p r o c e s s o
O t ema dos di re i t os e da ci da da nia as su me di men são re le van t e no con t ex t o des t e re -f e ren ci al an a lí t i co, na me di da em que per mi t e
apro f un dar o sig ni f i ca do do im pac t o e das t rans f or ma ções ocor ri das na re la ção en t re So ci e da de Ci vi l e Est a do des de me a dos da dé ca -da de 1980.
No li mi ar do sé cu lo XXI, as con t ra di ções em t or n o do uso dos con ce i t os se acen t u a ram, pois há a con t i nu i da de do uso de uma aná li se
“ dos pro ces sos de t rans f or ma ção so ci al do f im do sé cu lo XX com re cur so a qua dros concep -t uais de sen vol vi dos no sé cu lo XIX e ade qua dos aos pro ces sos so ci a is en t ão em cur so” , como
bem viu San t os (1996, p. 243 245). A nos sa re f le xão t am bém se apóia nos con ce i t os f or mu la -dos por Ara t o e Co hen (1994), Avrit zer (1993) e Ha ber mas (1990), que t o mam como pon t o de par t i da ana lí t i co a re vi t a li za ção da So ci e da de Ci vil as so ci a da à cri se do Est a do key ne si a no.
Avrit zer (1993) de sen vol ve su a an á li se em t or -no des se res sur gi men t o e dos pa ra dig mas em pa u t a. Ele t oma pri me i ra men t e a abor da gem ha ber ma si a na, cen t ra da no t ema da es f e ra pú -bli ca como ca i xa de res so nân cia dos pro ble mas
a se rem or ga ni za dos pelo sis t e ma po lí t i co. Para Ha ber mas, se gun do Avrit zer (1993, p. 214),
as so ci e da des mo der nas se es t ru t u ram at ra vés
de dois prin cí pi os so ci e t á ri os dis t in t os: a ló gi ca
es t ra t é gi ca do sis t e ma que or ga ni za ria o mer ca
do e o Est a do e a ló gi ca da ra ci o na li da de co mu
-ni ca t i va que leva à or ga -ni za ção da so li da ri e da de
e da iden t i da de no in t e ri or do mun do da vida. A
dis pu t a do es pa ço so ci al nos pon t os de en con t ro
en t re sis t e ma e mun do da vida cons t i t u i ria, se
gun do Ha ber mas, a dis pu t a po lí t i ca f un da men
-t al das so ci e da des con -t em po râ ne as.
A es f e ra pú bli ca é apon t a da por Ha ber -mas como pon t o de en con t ro e lo cal de di s pu t a en t re os prin cí pi os di ver gen t es de or ga ni za ção
da so ci a bi li da de e os mo vi men t os so ci a is, que, por sua vez, se cons t i t u i ri am nos at o res que re a -gem à re i f i ca ção e bu ro cra t i za ção dos do mí ni os de ação es t ru t u ra dos co mu ni ca t i va men t e, em de f e sa da res t a u ra ção das f or mas de so li da ri e da -de pos t as em ris co pela ra ci o na li za ção sis t ê mi ca (Avrit zer,1993).
A pos si bi li da de de al t e rar a ins t i t u ci o na -li da de pú b-li ca est á as so ci a da às de man das que se es t ru t u ram na so ci e da de, e a es f e ra pú bl i ca
re pre sen t a a cons t ru ção da vi a bi li da de ao exer cí cio da in f luên cia da so ci e da de nas de ci sões pú bli cas as sim como co lo ca uma de man
-da de pu bli ci za ção no Est a do. O que est á em jogo é a ne ces si da de de at u a li za ção dos princípios ét i co- polít icos da de mo cra cia e o f or t a le ci men t o do t e ci do as so ci a ci o nal, qu e
po t en ci a li za a con cre t i za ção da de mo cra cia n o res t o das es f e ras da vida so ci al. Se gun do Put nam (1994) as prá t i cas so ci a is que cons -t ro em a ci da da nia po dem cons -t i -t u ir- se n u m es pa ço pri vi le gi a do para cul t i var a res pon sa bi li da de pes so al, a obri ga ção mú t ua e a co o -pe ra ção vo lun t á ria. As prá t i cas so ci a is que são
ine ren t es à ci da da nia re la ci o nam se com a so li da ri e da de e com o equi lí brio de di re i t os e de -ve res. A am pli a ção da es f e ra pú bli ca co lo ca uma de man da à so ci e da de em t er mos t an t o
de ob t er uma ma i or i n f luên cia so bre o Est a do como de co nhe cer/ es t a be le cer sua li mi t a ção, o qu e i m pli ca que a au t o no mia so ci al su põe t rans cen der as as si me t ri as na re pre sen t a ção so ci al, bem como mo di f i car as re la ções so ci a is em f a vor de uma ma i or au t o- organização
so ci al.
R e d e f i n i ç ã o d a s r e la ç õ e s e n t r e E s t a d o e S o c i e d a d e C i v il n o B r a s il
A re de f i ni ção das re la ções en t re Est a do
e So ci e da de Ci vi l2 no Bra sil no f i nal da dé ca da de 1970 im pli cou a cons t i t u i ção, com mu i t os per cal ços, de uma es f e ra so ci e t á ria au t ô no ma. O sur gi men t o da So ci e da de Ci vil bra si le i ra est á i n dis so lu vel men t e vi n cu la do não ape nas à emer gên cia de m o vi men t os so ci a is, mas
t am bém ao “ pro ces so pelo qual at o res so ci a is mo der nos e de mo crá t i cos sur gi ram, ad qui ri ram uma nova iden t i da de de mo crá t i ca e pas sa ram a pres si o nar o Est a do e o sis t e ma po lí t i -co a se adap t a rem a uma nova -con cep ção
Educação e Pesquisa, São Paulo, v.26, n.2, p. 11-29, jul./dez. 2000 15
acer ca da m o der na ins t i t u ci o na li da de de mo -crá t i ca“ (Avrit zer, 1994, p.290).
Os at o res so ci a is que emer gem na So ci e
da de Ci vil após 1970, à re ve lia do Est a do, cri a -ram no vos es pa ços e f or mas de par t i ci pa ção em f ace do po der pú bli co. Essas re la ções f o ram cons t ru í das t an t o pe los m o vi men t os po pu la res
como pe las di ver sas ins t i t u i ções da So ci e da de Ci vil que ar t i cu lam de man das e ali an ças de re -sis t ên cia po pu lar e lu t as pela con quis t a d e direit os ci vis e so ci a is. Os mo vi men t os não só t i ve ram pa pel re le van t e no es t a be le ci men t o d e es t ru t u ras de mo crá t i cas f u n da men t a is propí
-cias à par t i ci pa ção po pu lar, como t am bém exer ce ram um im pac t o subs t an ci al so bre as f or ma ções n or ma t i vas do ele i t o ra do, e, por t an -t o, so bre a are na po lí -t i ca f or mal. Ao ge ra rem no vos ele men t os de co nhe ci men t o e de cul t u ra,
mu i t os m o vi men t os i m pri mi ram sua mar ca e ori en t a ram su a ação pela de f e sa de prá t i cas paut adas pela sua au t o no mia, pela ne ces si da de de t or nar vi sí vel a su a ca pa ci da de de au -t o- organizar- se e de de sen vol ver a de mo cra cia di re t a, o que t rans f or mou as ca rên ci as do seu
en t or no em prá t i cas re i vin di ca t ó ri as.3
Ou t ro as pec t o que não pode ser pos t o d e lado re f e re se ao f at o de as ins t i t u i ções da So ci e da de Ci vil não re pre sen t a rem um t odo mo -no lí t i co, dada a com ple xi da de da so ci e da de.
Isso t raz à t ona as di f e ren ças en t re as so ci a ções da So ci e da de Ci vi l e os gru pos de i n t e res se, o que per mi t e des t a car a par t i ci pa ção po pu lar e a con quis t a de di re i t os de ci da da nia.
De ve- se en f a t i zar t am bém os im pac t os que as t rans f or ma ções do pro ces so po lí t i co
mais am plo pro vo cam na f e i ção dos mo vi men -t os po pu la res, na me di da em que es -t es pas sam a ser re co nhe ci dos cada vez mais como in t er lo -cu t o res vá li dos. No pro ces so de diá lo go com es ses mo vi men t os, o dis cur so dos ór gãos pú bli cos se t rans f or ma, in cor po ran do pa u la t i na -men t e as de man das da po pu la ção, por exem plo às das co mu ni da des de ba ir ro que re i vin di cam aces so a ser vi ços ur ba nos bá si cos. O Est a do não vê mais os mo vi men t os so men t e como seus
ad ver sá ri os, pois pas sa a le gi t i mar suas re i vin -di ca ções e as ins cre ve n o cam po dos -di re i t os. M u i t os m o vi men t os apon t am, a par t ir da re
-po si ção do co le t i vo, para uma par t i ci pa ção ori gi nal na ges t ão da co i sa pú bli ca, na qual a re pre sen t a ção não re su me t odo o es f or ço de or ga ni za ção, mas con f i gu ra a par t e de u m
pro ces so por meio do qual a po pu la ção cria as con di ções para in f lu en ci ar a di nâ mi ca de f un -ci o na men t o de um ór gão do Est a do. Assim, os mo vi men t os t or nam ma ni f es t a uma iden t i da -de que se con cre t i za a par t i r da cons t ru ção co le t i va de uma no ção de di re i t o, que, rela -cionada di re t a men t e com a am pli a ção do
espaço de ci da da nia, dá lu gar ao re co nhe ci -men t o pú bli co das ca rên ci as (Ja co bi, 1990).
Com as mu dan ças po lí t i co ins t i t u ci o na is que se dão a par t ir de 1983, os mo vi men
-t os pas sam a en f ren -t ar a -t en são em f ace de sua ins t i t u ci o na li za ção4
, que acon t e ce em ra zão da dú vi da em par t i ci par ou não nos mol -des da po lí t i ca ins t i t u ci o nal, que vai de en con t ro à de f e sa de u m as so ci a t i vis mo in gê -nuo e in t ran si gen t e; dú vi da t am bém quan t o
ao vi sí vel per f il cor po ra t i vis t a que t ais moviment os aca bam t o man do, si t u a ção que de cor re da au sên cia de cri t é ri os re gu la t ó ri os que cor t em t rans ver sal men t e os gru pos de in -t e res se, ga ran -t in do a par -t i ci pa ção das
di f e ren ças.
3 . Doimo (1995, p. 47-48) desenvolve uma excelente reflexão sobre o perfil e o impacto dos movimentos e as polaridades interpretativas. Segundo a autora três matrizes interpretativas prevaleceram desde os anos 70. A primeira de inflexão estrutural-autonomista a partir de dois postulados: as contradições urbanas e a capacidade de organização autônoma da Sociedade Civil, com base na reflexão de Manuel Castells, Jordi Borja e Jean Lojkine nos países centrais e de José A. Moisés no Brasil. A segunda de inflexão cultural-autonomista, a partir de 1982, enfatizando a “ pluralidade de sujeitos” e uma “ constelação de novos significados” criados “ a partir da própria experiência” através dos ensaios de Lúcio Kowarick, Eder Sader, Maria Célia Paoli, VeraTelles dentre os principais analistas. A terceira matriz mais conhecida como “ enfoque institucional” é representada dentre outros por Renato Boschi, Ruth Cardoso e Carlos Nelson dos Santos.
O pro ces so de cons t ru ção da ci da da nia é per pas sa do por pa ra do xos, na me di da em que se ex pli ci t am t rês di nâ mi cas con co mi t an t es: o
re co nhe ci men t o e a cons t ru ção das iden t i da des dos dis t in t os su je i t os so ci a is en vol vi dos, o con -t ex -t o da in clu são das ne ces si da des ex pres sas pe los dis t in t os su je i t os so ci a is e a de f i ni ção de
no vas agen das de ges t ão, no t a da men t e quan t o à ex t en são dos bens a am plos se t o res da po pu -la ção. Est a no ção de ci da da nia est á es t ru t u ra da a par t i r de uma de f i ni ção l e gal dos di re i t os e de ve res que a cons t i t u em.5
A re a li da de so ci al des t e f im de sé cu lo
apre sen t a um mo sa i co caó t i co, no qual t am bém se ins cre ve o Bra sil. A di men são da ci da da nia est á an co ra da na “ par t i ci pa ção na es f e ra pú bli -ca” . Isso in clui a par t i ci pa ção at i va no pro ces so pú bli co (as res pon sa bi li da des da ci da da nia) e
nos as pec t os sim bó li cos e ét i cos apo i a dos em f a t o res sub je t i vos, que con f e rem um sen t i do de iden t i da de e de per t en ci men t o, ou seja, um sen -t i do de co mu ni da de. Além dis so, da pers pec -t i va da or dem de mo crá t i ca em cons t i t u i ção, o com ple xo pro ces so de cons t ru ção de ci da da nia re
-pre sen t a, de um lado, a ar t i cu la ção en t re os re qui si t os da go ver na bi li da de e da re pre sen t a ção; e, de ou t ro, a par t i ci pa ção e o con t ro le pe -los ci da dãos da ges t ão go ver na men t al, como di men sões não só su f i ci en t es, mas ne ces sá ri as
para ga ran t ir a cons t ru ção de mo crá t i ca.
A s c o m p le x i d a d e s d a e x t e n s ã o d a c i d a d a n ia n o B r a s il
No Bra si l , a re f le xão em t or no da ci da da -n i a6
se at ém aos obs t á cu los à sua ex pan são, de
-cor ren t es da cul t u ra po lí t i ca t ra di ci o nal e das pers pec t i vas da sua t rans f or ma ção.
A no ção de ci da da nia at i va, que se dis t in -gue da que la de ci da da nia pas si va – ou t or ga da pelo Est a do com a idéia mo ral do f a vor e da t u -t e la –, es-t á f or -t a le ci da pela Cons -t i -t u i ção de 1988, im pli can do o re co nhe ci men t o da com -ple men t a ri da de en t re a re pre sen t a ção po lí t i ca t ra di ci o nal e a par t i ci pa ção po pu lar di re t a men -t e exer ci da (Be ne vi des, 1991). Na di nâ mi ca do
f or t a le ci men t o dos ins t ru men t os ju rí di cos que t or nam ef e t i vos os di re i t os e de ve res, a ci da da nia exi ge ins t i t u i ções, me di a ções e com
-por t a men t os pró pri os, e se cons t i t ui à me di da que es pa ços so ci a is de lu t as são cri a dos e me di an t e a de f i ni ção de ins t i t u i ções per ma nen -t es para a ex pres são po lí -t i ca, -t o ma das como
ins t ru men t os para o aper f e i ço a men t o e f or t a -le ci men t o da de mo cra cia par t i ci pa t i va. A nova di men são da ci da da nia in clui a const i t uição de ci da dãos como su je i t os so ci a is at i -vos e, para a so ci e da de como um t odo, um apren di za do de con vi vên cia com es ses ci da dãos emer gen t es que se re cu sam a per ma ne
-cer n os lu ga res que lhes f o ram de f i ni do so ci al e cul t u ral men t e (Dag ni no,1994).
No Bra si l , o mo de lo de ges t ão pú bli ca at é o f i nal da dé ca da de 1970 es t a va es t ru t u
ra do com base na con cen t ra ção do po der de -ci só rio e da exe cu ção no ní vel do go ver no f e de ral, de f i nin do at ri bu i ções e com pe t ên ci as re si du a is para o ní vel es t a du al e de f i nin do para os mu ni cí pi os at ri bu i ções de in t e res se lo cal. Tal pro ces so se t rans f or ma sig ni f i ca t i
-va men t e a par t ir da cri se do mo de lo exis t en t e e das mu dan ças no de se nho po lí t i co ins t i t u -ci o nal.
Na dé ca da de 1980, du ran t e a cri se eco -nô mi ca, mu i t os ser vi ços que es t a vam na mão
da União pas sa ram para os go ver nos sub na ci o -na is. E o que a ex pe riên cia re cen t e mos t ra é que t em ha vi do uma ut i li za ção ine f i caz dos re -cur sos por par t e des sas ins t ân ci as de po der.7
Educação e Pesquisa, São Paulo, v.26, n.1, p. 11-29, jan./jun. 2000 17
5 . Há dois eixos centrais do debate ideológico, teórico e político: a natureza dos sujeitos e o conteúdo dos direitos. O primeiro refere-se à visão liberal-individualista e o segundo à existência de direitos universais e à relação entre direitos humanos, civis, políticos, econômico-sociais e coletivos (Jelin, 1994, p. 43).
6 . Para um aprofundamento da noção de cidadania, ver Maria V. Benevides (1991). A autora aponta o caminho da democracia semidireta como meio de recuperar a soberania popular: a associação da democracia representativa com mecanismos de democracia direta.
Ist o aca ba por cons t i t u ir um con jun t o f rag men t a do e inor gâ ni co de pro gra mas e pro je t os go -ver na men t a is, que con f i gu ram um pa drão
al t a men t e he t e ro gê neo na im ple men t a ção da des cen t ra li za ção, os ci lan do en t re ini ci a t i vas que ino vam na ló gi ca da ges t ão com par t i ci pa ção e as que man t êm as f ór mu las t ra di ci o na is de cli en t e
-lis mo e pa t ri mo ni a -lis mo. Nes sa di re ção um dos as pec t os mais com ple xos e ques t i o ná ve is est á re la ci o na do com a pos t u ra ins t i t u ci o nal de es t i mu lar a par t i ci pa ção como um f a t or de subst i -t uição, que pro cu ra en vol ver cada vez mais e de f or ma mais di re t a os ci da dãos na pro du ção e/ ou
no geren ciament o dos ser vi ços pú bli cos. A no ção de par t i ci pa ção po pu lar est á as so ci a da des de os anos 1960 ao de ba t e in t er na -ci o nal so bre o de sen vol vi men t o (Wol f e, 1991). Teve ma i or re per cus são na dé ca da de 1970, na
oca sião em que se f or t a le ce ram as pro pos t as al -t er na -t i vas de de sen vol vi men -t o e se ad mi -t iu a in ca pa ci da de do Est a do de con t ro lá lo e pla n i f i cá lo. O f at o de o mes mo con ce i t o e as prá t i -cas pro pos t as se rem ut i li za dos por di f e ren t es ide o lo gi as des per t a dú vi das e des con f i an ças
quan t o aos re sul t a dos pos sí ve is. De acor do com Wol f e, os di f e ren t es at o res do ce ná rio de de -sen vol vi men t o con ce be ram a par t i ci pa ção d e di ver sas f or mas e pro mo ve ram dis t in t as ini ci a -t i vas par -t i ci pa -t i vas com pers pec -t i vas -t em po ra is
e ex pec t a t i vas di f e ren t es ou se opu se ram a elas. Ist o po t en ci a li za, se gun do Cu nill Grau (1991, p. 87), “ uma car ga va lo ra t i va de ca rá t er po si t i -vo que a con ver t e em pla t a f or ma de f á cil uso para cons t ru ir ar t i f i ci al men t e con sen sos e le gi -t i mar de si gual da des” .
A par t i ci pa ção den t ro da pers pec t i va d e um novo par t i lhar do pro ces so de ci só rio pode ser vis t a como um
en con tro
en t re ca t e go ri as so ci a is, clas ses, gru pos de in t e res se, in clu in do uma am pla gama de in t e ra ções.No con t ex t o da t ran si ção pós de mo crá t i -ca no Bra sil, e em vir t u de das pres sões de uma So ci e da de Ci vil mais at i va e mais or ga ni za da, f o ram sen do cri a dos no vos es pa ços pú bli cos de in t e ra ção, so bre t u do de ne go ci a ção. Nes se con
t ex t o a par t i ci pa ção ci t a di na emer ge prin ci pal -men t e como re f e ren ci al de rup t u ras e t en sões, e as prá t i cas par t i ci pa t i vas as so ci a das a uma
mu dan ça qua li t a t i va da ges t ão as su mem vi si -bi li da de pú bli ca e re per cu t em na so ci e da de.
No Bra sil, o t ema das po lí t i cas so ci a is e o das de si gual da des so ci a is de vem ser ana li sa
dos como ele men t os cons t i t u t i vos da ci da da nia de su je i t os so ci a is co le t i vos. As t rans f or -ma ções po lí t i co- inst it ucionais e a am pli a ção de ca na is de re pre sen t a t i vi da de dos se t o res or ga ni za dos para at u a rem jun t o aos ór gãos pú bli cos, como con quis t a dos mo vi men t os or ga ni za dos da So ci e da de Ci vil, mos t ram a
po t en ci a li da de de cons t ru ção de su je i t os so -ci a is iden t i f i ca dos por ob je t i vos co muns n a t rans f or ma ção da ges t ão da co i sa pú bli ca, as so ci a da à cons t ru ção de uma nova ins t i t u ci o
-na li da de. Qu an do se f ala de “ par t i ci pa ção dos ci da dãos“ , de ve- se en f a t i zar que se t ra t a de uma f or ma de i n t er ven ção na vida pú bl i ca com uma mo t i va ção so ci al con cre t a, que se exer ce de f or ma di re t a, ba se a da num cer t o ní vel de ins t i t u ci o na li za ção das re la ções Est a
-do/ So ci e da de (Ja co bi, 1990).
Isso abre a pos si bi li da de de pen sar a ar -t i cu la ção en -t re a im ple men -t a ção de prá -t i cas des cen t ra li za do ras e uma en ge nha ria ins t i t u -ci o nal como o que con -ci lia par t i -ci pa ção com
he t e ro ge ne i da de, f or mas mais at i vas de re pre -sen t a t i vi da de qu e re f or çam a re ci pro ci da de em f ace da di men são da or ga ni za ção
mo le cu
-lar
da so ci e da de.A f or mu la ção mais re cor ren t e est á es t ru t u ra da em t or no do apro f un da men t o do pro
-t es pú bli cos e pri va dos no mar co de ar ran jos socioinst it ucionais es t ra t é gi cos. A par t i ci pa ção so ci al se en qua dra no pro ces so de re de f i ni ção
en t re o pú bli co e o pri va do, den t ro da pers pec t i -va de re dis t ri bu ir o po der em f a vor dos su je i t os so ci a is que ge ral men t e não t êm aces so a ele. Tra t a se de pen sar o or de na men t o das di f e ren
-ças t en do em vis t a o ques t i o na men t o so bre o pa pel do Est a do como re gu la dor da so ci e da de. Por um lado, a par t i ci pa ção é iden t i f i ca da com os ar gu men t os da de mo cra t i za ção que t êm como re f e rên cia o f or t a le ci men t o dos es pa ços de so ci a li za ção, de des cen t ra li za ção do po der e
de cres cen t e au t o no mi za ção das de ci sões, o que aca ba, por t an t o, por en f a t i zar um pa pel mais au t ô no mo dos su je i t os so ci a is. Por ou t ro lado, a par t i ci pa ção é vis t a a par t ir da cri a ção de es pa -ços e f or mas de ar t i cu la ção do Est a do com os
su je i t os so ci a is, que as sim se con f i gu ra em um ins t ru men t o de so ci a li za ção da po lí t i ca, re f or çan do o seu pa pel como meio para re a li zar in t e -res ses e di re i t os so ci a is que de man dam uma at u a ção pú bli ca (Cu nill Grau, 1991).
O i n cen t i vo à par t i ci pa ção no Bra sil pro
mo vi do por um nú me ro cres cen t e de ad mi nis -t ra ções mu ni ci pa is com per f il pro gres sis -t a -t em ge ra do re a ções por par t e dos se t o res con ser va -do res da so ci e da de, que se mo bi li zam para neut ralizar as pos si bi li da des que se abrem para
uma ef e t i va de mo cra t i za ção nos pro ce di men t os de ges t ão dos as sun t os pú bli cos. A par t i ci -pa ção se t or na um meio f un da men t al de ins t i t u ci o na li zar re la ções mais di re t as, f le xí ve is e t rans pa ren t es, que re co nhe çam os di re i t os dos ci da dãos; bem como de re f or çar la ços de
so li da ri e da de, num con t ex t o de pres são so ci al e po la ri za ção po lí t i ca, que pro mo vam uma ci da -da nia at i va, que dis po nha, por seu t ur no, dos ins t ru men t os para o ques t i o na men t o per ma -nen t e da or dem es t a be le ci da.
A vi a bi li za ção da par t i ci pa ção deve pos si bi li t ar, ape sar das li mi t a ções exis t en t es, uma f or -ma -mais di re t a e co t i di a na de con t a t o en t re os ci da dãos e as ins t i t u i ções pú bli cas, para que es t as con si de rem os in t e res ses e con cep ções po lí t i
-co- sociais da que les no pro ces so de ci só rio. As prá t i cas par t i ci pa t i vas re pre sen t am uma ef e t i va pos si bi li da de de am pli a ção do es
pa ço do pú bli co. A am pli a ção da es f e ra pú bli ca, re f or çan do a par t i ci pa ção ci da dã, pot en -cializa a de mo cra t i za ção da so ci e da de. Para isso t or na- se im por t an t e que ocor ra o que
Bejarano (1994) de no mi na de
so ma- positiva
en t re Est a do e So ci e da de Ci vil, con si de ran -do- se que es t es ope ram di f e ren ci a da men t e. A f ra gi li da de ins t i t u ci o nal que ca rac t e ri za o Est a do e a So ci e da de Ci vil na Amé ri ca La t i na se ex pli ci t a pela pre va lên cia de uma di nâ mi ca mar ca da pela apro pri a ção pri va da do pú bli co epela ero são da qua li da de de ci da da nia. Uma ef e t i va par t i ci pa ção ci da dã re quer o que Cu nill Grau (1998) de no mi na de prin cí -pi os para o de sen vol vi men t o da le gi t i mi da de
de mo crá t i ca: a igual da de po lí t i ca, o plu ra lis -mo po lí t i co, a de li be ra ção e a so li da ri e da de. Assim, pode se af ir m ar que, ape sar de al guns avan ços, uma par t i ci pa ção ci da dã as so ci a da a um pro je t o de am pli a ção da es f e ra pú bli ca de -pen de da ca pa ci da de de cada so ci e da de d e
am pli ar a ins t i t u ci o na li da de pú bli ca, as sim como de f or t a le cer a co mu ni da de cí vi ca (Put -nam,1994).
Um dos prin ci pa is be ne f í ci os da par t i ci pa ção das co mu n i da des lo ca i s no pla n e j a
m en t o, m o ni t o ra men t o e ava l i a ção das po l í t i cas so ci a i s é a pos si bi l i da de de rup t u ra gra du al, que pode ge rar o con t ro le so ci al do cha -ma do es pa ço pú bli co (Na var ro, 1999) e, quan do bem sucedido, pro du zir se á nas es -t ru -t u ras de po der lo cal .
E d u c a ç ã o , d e s c e n t r a li z a ç ã o e p a r t i c i p a ç ã o : r e f le x õ e s e m t o r n o d e q u a t r o e x p e r iê n c i a s
A p o lí t i c a m u n i c i p a l e o s a l c a n c e s d a d e s c e n t r a li z a ç ã o
Três das qua t ro ex pe riên ci as de ges t ão mu ni ci pal da edu ca ção, San t o André, It u e
Bot ucat u, no pe río do 1989- 1992, mos t ram o pe que no i m pac t o do Pro gra ma de M u ni ci pa li za ção. Isso ocor re, por qu e a exis t ên cia do con
-vê nio por si só não ga ran t e a ob t en ção d e re cur sos, pois re pre sen t a ape n as um re pas se bu ro crá t i co que, ao não ser cum pri do, i m pe de que es ses mu ni cí pi os man t e nham e ga ran t am o
at en di men t o de cri an ças em ida de pré- escolar, pe las qua is são res pon sá ve is.
A f al t a de re pas ses de ver bas es t a du a is e f e de ra is é a prin ci pal ca u sa das di f i cul da des d e at en di men t o das de man das, o que se con f i gu ra como um alt o grau de de pen dên cia do mu ni cí
-pio em re la ção às t rans f e rên ci as or ça men t á ri as das ou t ras es f e ras de po der. Isso re du z sig ni f i -ca t i va men t e o al -can ce da des cen t ra li za ção que, em vez de ge rar o f or t a le ci men t o do po der local, se t rans f or ma num pro ces so de
pre fe i tu
-ri za ção
, que é, em suma, ape nas a des con cen -t ra ção dos ser vi ços e a-t i vi da des. Des se modo, esse pro ces so t en de a ca rac t e ri zar- se mais como uma des con cen t ra ção ad mi nis t ra t i va do que uma des cen t ra li za ção po lí t i ca que vi ria a f or t a le cer o po der lo cal.Ape sar de im ple men t a das as Co mis sões de Edu ca ção em Bo t u ca t u e It u, como princi pais ins t ru men t os de acom pa nha men t o, ava li a -ção e re f or mu la -ção das ações pre vis t as nos con vê ni os, elas não con se guem exer cer suas
f un ções, per den do cre di bi li da de jun t o à co mu -ni da de como ins t ân cia ar t i cu la do ra, em vir t u de da f al t a de re pas se de re cur sos da es f e ra es t a -du al. Tais Co mis sões, por t an t o, t êm um pa pel mu i t o li mi t a do, na me di da em que suas de man -das n ão t êm re per cus são j u n t o à Se cre t a ria
Est a du al, o que leva pou co a pou co a es va zi ar suas f un ções.
Não se ob ser va, por t an t o, o avan ço d e f or mas de co o pe ra ção en t re o Est a do e es t es mu ni cí pi os que pu des sem re pre sen t ar uma am -pli a ção do po der lo cal na ges t ão da edu ca ção. Assim a des cen t ra li za ção f ica mu i t o mais no pla no da re t ó ri ca, t en do pou ca re per cus são como meio de t rans f or ma ção da ló gi ca d e ges t ão.
Na ci da de de São Pa u lo o pro ces so é di -f e ren t e, na me di da em que esse mu ni cí pio é res pon sá vel por 33,3% da of er t a de Ensi no
Fun da men t al e é o prin ci pal exe cu t or da edu ca ção pré escolar. Por isso se es t ru t u ra di f e -ren t e men t e de mu ni cí pi os me no res, mas, mes mo as sim, se res sen t e de uma con t ra par t i
-da do Go ver no Est a du al para que se vi a bi li ze sa t is f a t o ri a men t e a mu ni ci pa li za ção.
O pro ces so de ne go ci a ção po lí t i ca se dá, com ex ce ção de São Pa u lo, prin ci pal men t e f ora do Le gis la t i vo, que não se cons t i t ui em ins t ân cia de f or mu la ção de po lí t i cas. M es mo em San t o André, onde o Exe cu t i vo as su me
uma cul t u ra de ges t ão ino va do ra, a par t i ci pa -ção do Le gis la t i vo é ori en t a da para ações pon t u a is. Já em São Pa u lo, o Le gis la t i vo se con f i gu rou como um es pa ço de ne go ci a ção
po lí t i ca, ca ben do lhe um pa pel mais di nâ mi -co na f or mu la ção da le gis la ção so bre o t ema da edu ca ção, em bo ra as t e má t i cas f os sem geralment e res t ri t as a in t e res ses par t i cu la ri -za dos.
Nos qua t ro mu ni cí pi os, o Exe cu t i vo
cen t ra li za as ini ci a t i vas de f or mu la ção de po -lí t i cas e, no t a da men t e em São Pa u lo, os t e mas abran gem a es t ru t u ra f u n ci o nal da Se cre t a ria e dis põem so bre di re t ri zes do en si n o mu ni ci -pal t en do por ob je t i vo con so li dar as ações em
edu ca ção.
A des cen t ra li za ção pra t i ca men t e não ocor re em It u e Bo t u ca t u, pois, em bo ra hou -ves se pro ces sos con sul t i vos jun t o à po pu la ção, as de ci sões são t o ma das pelo Exe cu t i vo, pre va -le cen do um pro ces so de ges t ão cen t ra do n o
peso do
par ti do que ad mi nis tra
. O pre f e i t o es t a be le ce uma di nâ mi ca de at en di men t o par t i -cu lar e pon t u al, pri vi le gi an do o cli en t e lis mo e a res pos t a a de man das par t i cu la ri za das.cra t i za ção da ges t ão. A ên f a se nes t es ei xos nor -t e a do res ex pli ci -t a uma pos -t u ra de en f ren -t ar o pa drão cli en t e lis t a pre do mi nan t e nas ges t ões
an t e ri o res, re ver t en do a ex pec t a t i va da po pu la -ção, que na ma i o ria das ve zes es pe ra res pos t a às suas de man das par t i cu la res.
A ex pe riên cia de São Pa u lo, par t i cu lar
-men t e, se ca rac t e ri za por um pro gra ma de go ver no vol t a do para a par t i ci pa ção da co mu ni -da de e para a des cen t ra li za ção, vi san do uma es t ra t é gia de am pli a ção de sua base so ci al e polít ica, a f im de con so li dar uma f or ma de go -ver nar a ci da de que re f or ce a ci da da nia at i va. A
de mo cra t i za ção da ges t ão para re or ga ni zar a dinâmica de at u a ção do po der pú bli co est á, por sua vez, con subs t an ci a da em t rês prin cí pi os básicos: par t i ci pa ção, des cen t ra li za ção e au t o -no mia. Com base nes t es prin cí pi os f o ram
im ple men t a das a de mo cra t i za ção da ges t ão, a de mo cra t i za ção do aces so e uma nova qua li da de do en si no com re sul t a dos di f e ren t es em vir t u de das re sis t ên ci as da pró pria má qui na ad mi nis t ra -t i va, e das di f i cul da des em es -t i mu lar o en ga ja men t o dos at o res en vol vi dos. Exis t iu um
es f or ço sig ni f i ca t i vo em vi a bi li zar a re or ga ni za -ção t er ri t o ri al/ ad mi nis t ra t i va e de ci só ria a par t ir da im ple men t a ção de uma en ge nha ria inst it u -cional cen t ra da na con so li da ção dos Nú cle os de Ação Edu ca t i va (NAEs) – que at u am como
unidades de apo io pe da gó gi co numa pers pec t i -va re gi o na li za da e par t i ci pa t i -va – e no pa pel aglu t i na dor dos Con se lhos de Esco las e os Con -se lhos Re gi o na is de Con -se lhos de Esco las (CRECES), no ní vel da uni da de es co lar, que f uncionam como uni da des de li be ra t i vas. A
concepção des sa pro pos t a f un da men t a- se n a ló gi ca de uma ação di re ci o na da da base para cima, re f or çan do os Con se lhos de Esco la como ins t ân ci as de or ga ni za ção co le t i va da es co la e como ór gãos de li be ra t i vos, as se gu ran do seu poder de de ci são so bre as ques t ões es t ru t u ra is e pe da gó gi cas.
Ape sar de a Admi nis t ra ção de sen vol ver um enor me es f or ço para des mon t ar a ló gi ca cen t ra li za do ra da má qui na ad mi nis t ra t i va, a re
-sis t ên cia de al guns se t o res a uma par t i ci pa ção mais abran gen t e da po pu la ção usuá ri a di f i cul t a a im ple men t a ção ge ne ra li za da dos Con
-se lhos de Esco la, ob -ser van do- -se va ri a ções en t re re giões e es co las.
A p a r t i c i p a ç ã o e o c o n t r o le p ú b li c o
Embo ra t o dos os mu ni cí pi os con t em -plem, de al gu ma f or ma, em seus pro gra mas de go ver no a par t i ci pa ção so ci al, as di f e ren -ças en t re as ges t ões são mu i t o sig ni f i ca t i vas.
Em It u e Bo t u ca t u o mo de lo da re la ção Exe cu t i vo- Sociedade est á cen t ra do n a f i gu ra
do pre f e i t o, que exer ce um pa pel i n du t i vo, ao qual se as so cia a di nâ mi ca da cul t u ra po lí t i ca t ra di ci o nal ba se a da no at re la men t o po lí t i co das li de ran ças co mu ni t á ri as. A i n e xis t ên cia de ca na is ins t i t u ci o na is per ma nen t es e de li be ra
t i vos de par t i ci pa ção re f le t e uma pos t u ra t ra -di ci o nal des sas ad mi nis t ra ções. O Exe cu t i vo se cons t i t ui no es pa ço pri vi le gi a do das de ci -sões e exer ce uma f un ção ca t a li sa do ra pou co ino va do ra. A re la ção do pre f e i t o com a po pu -la ção dos ba ir ros por meio de ca na is in f or ma is
re duz, sig ni f i ca t i va men t e, t an t o o pa pel das vias ins t i t u ci o na li za das de par t i ci pa ção di re t a na ges t ão pú bli ca como a in t en si f i ca ção da par t i ci pa ção en t en di da como es pa ço pú bli co de exer cí cio da ci da da nia e de ef e t i va de mo
-cra t i za ção da ges t ão.
Os en t ra ves ins t i t u ci o na is ge ram imo bi -lis mo, i n clu si ve da So ci e da de Ci vil, que de i xa de ut i li zar as Co mis sões M u ni ci pa is, que são u m es pa ço cons t i t u ci o nal men t e ou t or ga do, como f ó rum e como lo cal de par t i ci pa ção.
Isso re duz, por t an t o, a ca pa ci da de de acom -pa nha men t o da ges t ão e as pos si bi li da des d e ques t i o nar a po lí t i ca i m ple men t a da pelo pre f e i t o.
Tan t o em São Pa u l o como em San t o An dré, o i deá ri o da ges t ão dá mu i t a ên f a se ao com po nen t e par t i ci pa t i vo. Em San t o André, a Admi n i s t ra ção pri vi l e gi a o t ra ba l ho com a comu n i dade, en t re t an t o, os ca n a i s de par t i ci pação n ão f o ram pl e na men t e i m pl e
men t a dos, e di ver sos Con se lhos de Esco la pa -ri t á -ri os t i ve ram u m de sem pe n ho bas t an t e dis cre t o porque os f u n ci o n á ri os re sis t i ram a
uma rel ação mais aber t a com a co m u n i da de. Ape sar de a Adm i n i s t ra ção ser per m eá vel às de man das, p o dem ser f e i t as crí t i cas sob doi s f o cos: de u m l ado, exi s t e a f ra gi l i da de da po
-pu la ção em organ i zar- se para ex pres sar su as de man das e i n t e ra gir com a Adm i n i s t ra ção; de ou t ro, há os se t o res or ga n i za dos qu e qu es t i o -nam a t i mi dez do pro ces so par t i ci pa t i vo e su as am bi gü i da des em cer t os m o men t os do pro ces -so de ci só rio.
Em São Pa u lo, na ges t ão Lu i za Erun di na, em bo ra não t i ves se ha vi do um pro je t o ple na men t e es t ru t u ra do para vi a bi li zar a par t i ci pa ção po pu lar nos di ver sos as pec t os da Admi nis t ra ção M u ni ci pal, é ine gá vel que exis t iu von t a
-de po lí t i ca para in cor po rar a par t i ci pa ção da po pu la ção nas di ver sas ins t ân ci as cri a das para a t o ma da de de ci sões.8
O pon t o de par t i da da ges t ão era o pro -gra ma de go ver no apre sen t a do na cam pa nha, ba se a do numa pro pos t a “ de mo crá t i ca e po pu
-lar de go ver no” , cujo com pro mis so era o de invert er pri o ri da des, re o ri en t an do os in ves t i men t os pú bli cos de modo a at en der pri o ri t a ri a -men t e as ne ces si da des e os di re i t os so ci a is dos se t o res mais ca ren t es da po pu la ção. Tra t a va- se
de go ver nar uma ci da de de mais de nove mi -lhões de ha bi t an t es num con t ex t o mar ca do: 1) pelo de sa f io pro gra má t i co de con cre t i zar uma ne ces sá ria ru p t u ra com os ve lhos pa drões de se f a zer po lí t i ca; 2) pela ino va ção da di nâ mi ca po lí t i co administ rat iva; e 3) pe las t en sões na de li
-mi t a ção de es pa ço en t re a Ad-mi nis t ra ção e o par t i do.
A in t en ção ini ci al des sa ges t ão f oi a de go ver nar a par t ir de uma pro pos t a f or t e men t e an co ra da no ideá ri o po lí t i co part idário pre sen -t e na cam pa nha ele i -t o ral, cen -t ra do no es -t í mu lo e apo io às ini ci a t i vas da po pu la ção, com o ob -je t i vo de cri ar Con se lhos Po pu la res au t ô no mos. Tal pro pos t a t am bém re sul t ou de uma con cep -ção pre do mi nan t e nos se t o res po pu la res mais
or ga ni za dos, n o t a da men t e os da área de sa ú -de. Ent re t an t o, a ar gu men t a ção con f u sa em t or no do re la ci o na men t o en t re a Admi nis t ra
-ção M u ni ci pal e os Con se lhos Po pu la res deu es pa ço para a emer gên cia de po si ções m ar ca -das por f or t e viés con ser va dor, cri an do u m cli ma de hos t i li da de en t re di ver sas f or ças so
-ci a is e o Exe cu t i vo nos pri me i ros me ses de ges t ão. No pri me i ro ano de ges t ão sur ge ain -da como f a t or com pli ca dor a pri o ri za ção d a cam pa nha de Lula à pre si dên cia da Re pú bli ca, o que pro vo cou um f oco de t en são en t re a Admi nis t ra ção e o par t i do, já que o su ces so das ad mi nis t ra ções pe t is t as era f un da men t al
para as es t ra t é gi as ele i t o ra is do par t i do. As t en sões sur gi ram por que, en quan t o o par t i do t en t a va i n t er f e rir na ges t ão para que ela mos -t ras se re sul -t a dos po si -t i vos de vi do ao con -t ex -t o
ele i t o ral, a pre f e i t u ra es t a va mais pre o cu pa da em acer t ar o pas so no pla no f i nan ce i ro e ad -mi nis t ra t i vo, que be i ra vam o caos, por ca u sa da per ver sa he ran ça re ce bi da da ges t ão Jâ nio Qu a dros.
Em São Pa u lo, a par t i ci pa ção da so ci e
da de f oi um com po nen t e pri o ri t á rio na de mo cra t i za ção da ges t ão edu ca ci o nal, es t i mu lan -do a co mu ni da de a at u ar como in t er lo cu t o ra pri vi le gi a da na ges t ão da po lí t i ca t an t o no ní -vel lo cal como mu ni ci pal, bus can do re du zir,
na me di da do pos sí vel, os as pec t os f i si o ló gi -cos e pa t er na lis t as f re qüen t e men t e i m plí ci t os em pro je t os par t i ci pa t i vos. A di na mi za ção das ins t ân ci as par t i ci pa t i vas, ape sar da re sis t ên cia do f u n ci o na lis mo, pos si bi li t ou um avan ço ef e t i vo na au t o no mia ad mi nis t ra t i va, f i nan
-ce i ra e pe da gó gi ca das es co las, o que se pôde ve ri f i car pe las di f e ren ças de de ci sões nas di ver sas re giões da ci da de. O al can ce da par t i ci -pa ção, ape sar do es t í mu lo da Admi nis t ra ção, es t a va di re t a men t e re la ci o na do ao n í vel de mo bi li za ção, or ga ni za ção e pres são exis t en t es
nos ba ir ros. Os Con se lhos de Esco la f o ram in cen t i va dos pela Admi nis t ra ção, e seus re sul t a -dos f o ram di ver si f i ca -dos, prin ci pal men t e pela
ine xis t ên cia de um
et hos
ef e t i va men t e par t i ci -pa ci o nis t a na po pu la ção.O de sa f io que es t a va pos t o era o de rom per com as re la ções de po der exis t en t es, va lo ri
-zar e res ga t ar a no ção de es co la, aco mo dan do a de man da e es t i mu lan do me ca nis mos de co responsabilização da po pu la ção na di nâ mi -ca da ges t ão, na me di da em qu e es t a va em jogo o
pro ta go nis mo
, prin ci pal men t e dos se t o res mais ex clu í dos. Nes se sen t i do as ações dos Nú-cle os de Ação Edu ca t i va (NAEs) – vol t a dos para a am pli a ção do ní vel de au t o no mia re gi o nal, a f im de pos si bi li t ar u ma re la ção mais di re t a com a po pu la ção – f o ram cri t i ca das e ques t i o na das, por ca u sa das ca rac t e rís t i cas de seu en vol vi
-men t o com a co mu ni da de edu ca ci o nal, que t am bém re sis t e bas t an t e à par t i ci pa ção dos usuá ri os numa ló gi ca de pla ne ja men t o com -par t i lha da. Além dis so o f at o de a rede ser baseada numa ló gi ca hi e rar qui za da ge rou di f i cul da des n o n í vel or ga ni za ci o nal. As resist ên
-cias se cen t ra vam so bre t u do por ca u sa de ve lhos pre con ce i t os, ex pres sa dos por meio de ques t i o na men t os do cor po di re t i vo e do cen t e so bre o ca rá t er de li be ra t i vo do Con se lho e so bre a des cen t ra li za ção do po der, o que de
-mons t ra va cla ra re sis t ên cia da par t e des ses at o res em abrir mão de seu po der. M u i t os di re t o res e pro f es so res viam a pro pos t a da Se cre t a -ria como uma in va são de es pa ço.
M u i t as equi pes res pon sá ve is pe los NAEs es t i mu la ram prá t i cas mais abran gen t es dos
Con se lhos, a f im de am pli ar o ní vel de mo t i va -ção e para pos si bi li t ar aos pais que co lo cas sem suas idéi as au t o no ma men t e. Ent re t an t o, ape nas os gru pos mais or ga ni za dos (que eram pou -cos) par t i ci pa ram mais at i va men t e, o que de i xa va al gu mas NAEs mais sus ce t í ve is à ma ni -pu la ção, es pe ci al men t e aque las ain da pre sas às prá t i cas mais ver t i ca li za das do pro ces so de ci só rio. Nas re giões nas qua is ha via ma i or mo bi li za -ção os re sul t a dos em t er mos de in t e gra -ção d a
pro pos t a de ges t ão par t i ci pa t i va f o ram me -lho res. Po rém, cabe res sal t ar que, no ge ral, a par t i ci pa ção es t a va mu i t o vin cu la da à no ção
de ut i li da de/ ob je t i vi da de da qui lo que era dis cu t i do e pro pos t o, o que re f le t ia as di f i cul da -des em rom per com a cul t u ra po lí t i ca pre do mi nan t e, ape sar do es f or ço da ges t ão
em in t ro du zir uma nova qua li da de do t ra ba -lho na edu ca ção.
Cri a ram se con di ções para que as re la -ções com a cli en t e la da es co la se t or nas sem mai s res pon sá ve is, e de mons t rou se a vi a bi li -da de, ape sar -das gran des re sis t ên ci as, d e cons t ru ção de um es pa ço pú bli co onde o
apren di za do da ci da da nia at i va as su me pa pel cen t ral. Embo ra uma es t ru t u ra par t i ci pa t i va t e nha sido im ple men t a da no âm bi t o lo cal , f oram gran des as di f i cul da des para se ins t i t u
ci o na li zar a pro pos t a. Vin cu lam se as re sis -t ên ci as cor po ra -t i vas à im ple men -t a ção d e prá t i cas par t i ci pa t i vas, sem pre que vêm à t on a qu es t ões como con t ro le, f is ca li za ção e de li be ra ção por par t e da co mu ni da de.
Os re sul t a dos he t e ro gê ne os no con jun
-t o da ci da de re f le -t em as di f i cul da des de se mo di f i car uma cul t u ra bu ro crá t i ca e cen t ra li za do ra mu i t o con so li da da, que co lo ca en t ra -ves à de mo cra t i za ção dos ser vi ços e aos me ca nis mos de f is ca li za ção e con t ro le so ci al
da ad mi nis t ra ção pú bli ca. Bus cou- se ga ran t ir a ca pa ci da de de crí t i ca e de in t er ven ção, prin ci pal men t e dos se t o res mais ca ren t es e cul t u -ral men t e ex clu í dos me di an t e um pro ces so pe da gó gi co e in f or ma t i vo de base re la ci o nal, e vi a bi li zar a ca pa ci da de de m u l t i pli ca ção e
apro ve i t a men t o do po t en ci al crí t i co e in t er -ven ci o nis t a no pro ces so de ci só rio den t ro d e u ma ló gi ca não co op t a t i va.
As di f i cul da des de in s t i t u ci o na li zar as pro pos t as nas áre as de edu ca ção e sa ú de e o seu ba i xo en ra i za men t o jun t o à po pu la ção usuá ria f a ci li t a ram o es va zi a men t o, pela ad mi nis t ra ção Pa u lo M a luf , das ações de go ver -n o i m ple me-n t a das pela ges t ão do PT – cen t ra das, como vi mos, na de mo cra t i za ção
das po lí t i cas pú bli cas de cor t e so ci al, com o f it o de vi a bi li zar a des cen t ra li za ção e le var à de mo cra t i za ção ao apro xi mar o go ver no da po pu la
-ção. Isso re ve la que a di men são vo lun t a ris t a é su pe ra da pela re a li da de dos f a t os, sin t o ma da com ple xi da de em se mo di f i car uma cul t u ra bu -ro crá t i ca, cli en t e lis t a e cen t ra li za do ra ba se a da
na co op t a ção. A f al t a de re gu la men t a ção d e uma en ge nha ria ins t i t u ci o nal des cen t ra li za da e par t i ci pa t i va, pela ges t ão Erun di na, na qual as f or ças pro gres sis t as t i nham po der de de ci dir n a Câ ma ra M u ni ci pal, abriu um f lan co f a vo rá vel à re t o ma da das prá t i cas t ra di ci o na is pela ges t ão
Pa u lo M a luf , qu e t eve t am bém ma i o ria na Câ -ma ra, o que lhe per mi t iu de sar t i cu lar as f or -mas de par t i ci pa ção ino va do ras, que ain da não ha -vi am se con so li da do.
P a r t i c i p a ç ã o e c o n t r o le s o c i a l n a p o lí t i c a p ú b li c a d e E d u c a ç ã o
A ini ci a t i va de abrir ca na is de par t i ci pa ção cria es pa ço para um im por t an t e ques t i o na -men t o da re la ção en t re Est a do e So ci e da de. Em
pri me i ro lu gar, es t i mu la a co mu ni da de, por in t er mé dio de suas f or mas or ga ni za t i vas e re pre sen t a t i vas, a en f ren t ar as pro pos t as de par t i ci -pa ção i m ple men t a das pela Admi nis t ra ção, d e acor do com a pers pec t i va de de mo cra t i za ção e
ino va ção da ges t ão pú bli ca. As di nâ mi cas d e par t i ci pa ção im ple men t a das pos si bi li t am u m au men t o do grau de in f or ma ção so bre o f un ci o -na men t o dos ser vi ços e da Admi nis t ra ção. Isso re f or ça a im por t ân cia des sas co mu ni da des como ins t ân ci as com ba ses se t o ri a is e t errit o
riais, de con cre t i za ção de um exer cí cio de con -t ro le mais per ma nen -t e e con sis -t en -t e da co i sa pú bli ca pe los usuá ri os, e re pre sen t a uma re f e -rên cia de ino va ção e de cons t ru ção de no vas iden t i da des dos at o res so ci a is en vol vi dos.
Na ges t ão Lu i za Erun di na, a ex pe riên cia par t i ci pa t i va não se deu sem con t ra di ções e am bi güi da des. Fre qüen t e men t e, di an t e da im -pre ci são exis t en t e quan t o ao pa pel dos di ver sos at o res in t er ve ni en t es nas ins t ân ci as par t i ci pa t i
vas, ocor reu uma re du ção da ef i cá cia da par t i -ci pa ção dos gru pos me nos con t es t a do res. A ins t i t u ci o na li za ção da par t i ci pa ção é per me a
da de di f i cul da des de cor ren t es da he t e ro ge ne i da de dos gru pos co mu ni t á ri os e as so ci a t i -vos, t or nan do mais com ple xos os pro ble mas de re pre sen t a ção, além de ge rar t en sões quan
t o aos cri t é ri os de es co lha, acir rar a con cor rên cia e t ra zen do à t ona a pres são dos gru pos or -ga ni za dos, o que vem a re f or çar prá t i cas ne o cor po ra t i vas.
A aná li se do caso de São Pa u lo mos t ra o de sa f io que se co lo ca para se ga ran t i rem a ef i -cá cia e a con t i nu i da de de po lí t i cas pú bli cas de
ca rá t er pro gres sis t a. M ais do que isso, re ve la as di f i cul da des em re f or çar os me i os que visam en vol ver e man t er o i n t e res se da po pu la ção e di men si o nar ade qua da men t e os ar ran
jos ins t i t u ci o na is. Tal des con t i nu i da de re f or -ça o ar gu men t o de que ges t ão de mo crá t i ca e par t i ci pa ção po pu lar re que rem uma f or ma com bi na da de f or t a le ci men t o das f or mas de or ga ni za ção da So ci e da de Ci vil, uma mu dan ça na cor re la ção de f or ças, uma t rans f or ma
-ção qua li t a t i va dos pa drões de ges t ão, en f im, um pro ces so real de de mo cra t i za ção do Est a -do e de sua ges t ão. Essa t rans f or ma ção re quer a exis t ên cia de uma So ci e da de Civil or ga ni za -da, di f e ren ci a da e ade qua da men t e de f en di -da,
ca paz de in f lu en ci ar o Est a do e que t e n ha con di ções de ga ran t ir a ma nu t en ção de di re i -t os es sen ci a is e de mo ni -t o rar e in f lu en ci ar o s pro ces sos que se re gu lam pel a l ó gi ca sis t ê mi -ca (Ara t o e Co hen, 1994). M as t am bém mos t ra que os pro ces sos são len t os e não ne ces sa ri a
-men t e uni di re ci o na is.
-f i gu ra como ele men t o de t er mi nan t e para a con so li da ção de su je i t os cidadãos. Est es, por -t a do res de di re i -t os e de ve res, de vem de f en der
com con vic ção a aber t u ra de no vos es pa ços de par t i ci pa ção, que é um com po nen t e es sen ci al de rup t u ra con t ra as es t ru t u ras que os man t êm ex clu í dos uma vez que os man t êm de pen den t es
de f ór mu las t ra di ci o na is da vida po lí t i ca bra si -le i ra.
A ef e t i va par t i ci pa ção da po pu la ção n os pro ces sos de ci só ri os, como é o caso do Orça -men t o Par t i ci pa t i vo,9 que vem se cons t i t u in do como um me ca nis mo am pli a do de en ga ja men
t o da so ci e da de na ges t ão das po lí t i cas pú bli cas, re quer um es f or ço cres cen t e de ins t i t u ci o -na li za ção da pos si bi li da de de at en di men t o das de man das em ba ses ne go ci a das. Tra t a- se de pro ces sar de man das e pres sões e de im ple men
-t ar me ca nis mos f or ma is que con -t em plem -t an -t o os se t o res or ga ni za dos e mo bi li za dos – es t i mu lan do sua ade qua ção à ins t i t u ci o na li da de e res -pe i t an do sua au t o no mia e a au t o- organização – como os se t o res de sor ga ni za dos. O in gres so da ci da da nia or ga ni za da n a má qui na do Est a do
pos si bi li t a co nhe cer seu f un ci o na men t o e seus li mi t es e es t i mu la a cons t ru ção de uma re la ção de co- responsabilização e de dis pu t a, vi san do pro du zir con sen sos cada vez mais qua li f i ca dos. A no t ó ria ex pe riên cia do Orça men t o Par
-t i ci pa -t i vo em Por -t o Ale gre es-t á di re -t a men -t e vin cu la da à ca pa ci da de de a Admi nis t ra ção lo -cal cri ar ca na is le gí t i mos de par t i ci pa ção e com bi nar ele men t os da de mo cra cia re pre sen t a -t i va e da de mo cra cia par -t i ci pa -t i va. Tra -t a- se de uma ex pe riên cia que t em se mul t i pli ca do, t or
na do se re f e rên cia na ado ção de pro ces sos par -t i ci pa -t i vos ba se a dos no con ce i -t o de es f e ra pú bli ca não- es t a t al.1 0 Nes se con t ex t o, a par t i ci -pa ção ad qui re uma nova lin gua gem e uma prát ica de rup t u ra em re la ção ao cor po ra t i vis -mo t er ri t o ri al men t e de t er mi na do, com ên f a se numa ló gi ca pre si di da por uma abor da gem uni -ver sal da ci da de,1 1
pro vo can do a re du ção das prá t i cas cli en t e lis t as. M as, ape sar da sua re per -cus são po si t i va, t am bém de vem ser mos t ra dos
os seus li mi t es, e es t es re si dem, se gun do os ana lis t as, nas con t ra di ções as so ci a das às di f i cul da des em am pli ar a par t i ci pa ção e a de pen
-dên cia em re la ção às au t o ri da des mu ni ci pa is para es t ru t u rar a di nâ mi ca de f un ci o na men t o (Na var ro, 1999).
As t rans f or ma ções po lí t i co ins t i t u ci o
-na is aqui apre sen t a das abrem um es t i mu lan t e es pa ço para a cons t ru ção de uma nova ins t i -t u ci o na li da de, que -t em na par -t i ci pa ção u m com po nen t e im por t an t e para o f or t a le ci men t o da of er t a ci t a di na na ges t ão da co i sa pú bli ca. As di men sões di f e ren ci a das de par t i ci pa -ção mos t ram a n e ces si da de de su pe rar o u
con vi ver com cer t os con di ci o nan t es so ci o po -lí t i cos e cul t u ra is, vis t o que o sal t o qua li t a t i vo co me ça a ocor rer a par t i r de di f e ren t es en ge nha ri as ins t i t u ci o na is que “ t êm uma pro gres
si va pe ne t ra ção de f or mas pú bli cas de nego -ciação den t ro da ló gi ca da ad mi nis t ra ção pública, re no van do os po t en ci a is do exer cí cio da de mo cra cia” (Avrit zer e Aze ve do, 1994, p. 12). Ist o t am bém re f or ça a im por t ân cia d e pen sar a par t i ci pa ção como um mé t o do d e
go ver no (Bor ja,1988) que pres su põe a re a li za -ção de cer t as pré- condições ne ces sá ri as à sua vi a bi li za ção, da das as ca rac t e rís t i cas da cul t u -ra po lí t i ca b-ra si le i -ra.
Educação e Pesquisa, São Paulo, v.26, n.1, p. 11-29, jan./jun. 2000 25
9 . O Orçamento Participativo foi criado no primeiro ano de governo e desde o início existiu uma preocupação da Administração em articular e compensar tanto os objetivos-carências como os aspectos marcados pela subjetividade que é inerente a um processo participativo. O regulamento é uma peça central porque inibe as práticas clientelistas. A implantação foi muito difícil, notadamente pela falta de recursos para investimento. A partir de 1989/90 com base numa profunda reforma tributária concomitante a outras medidas de saneamento financeiro verifica-se um fortalecimento do processo. Atualmente o processo está legitimado e consta da agenda pública como mola propulsora do processo decisório da ação governamental (Jacobi e Teixeira, 1996, p. 3-6).
10 . O governo é um ator relevante no processo, entretanto opera segundo regras que a comunidade define e que ele aceita por meio de um pacto político (Utzig, 1996, p. 215).
