Uma avaliação política da política de avaliação da educação superior brasileira

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS

Pedro Isaac Ximenes Lopes

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Natal

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Uma avaliação política da política de avaliação da educação superior brasileira

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais.

Orientador: Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza

Natal

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Uma avaliação política da política de avaliação da educação superior brasileira

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais.

Área de concentração: Política, Desenvolvimento e Sociedade

Data de aprovação: 08/03/2013

Banca Examinadora

________________________________

Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza – Presidente – PPGCS/UFRN

________________________________

Prof.ª Dr.ª Irene Alves de Paiva – Membro Interno – PPGCS/UFRN

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Com muita saudade e coração partido

Dedico ao meu irmão Daniel (30/10/1971-05/07/2012)

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AGRADECIMENTOS

Agradeço à Universidade Federal do Rio Grande do Norte por ser minha segunda

casa desde 2001. Lugar onde aprendi grande parte do que sou hoje.

Agradeço ao ex-diretor do Centro de Tecnologia, Prof. Manoel Lucas Filho, e aos

atuais diretor e vice, respectivamente, Prof. José Daniel Diniz Melo e Prof. João Bosco da

Silva, pelo apoio incondicional para concretização deste trabalho.

Agradeço ao meu orientador, Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza, que apostou no

meu projeto. Além de uma relação acadêmica profícua, pudemos estreitar as relações e nos

tornamos amigos.

Agradeço à Prof.ª Irene Alves de Paiva por ter colaborado para a pesquisa desde o

período da Pré-Qualificação.

Agradeço ao Prof. Dr. Marcio Adriano de Azevedo pelas relevantes contribuições.

Agradeço aos colegas do Grupo Interdisciplinar de Estudos e Avaliação de

Políticas Públicas (GIAPP), com quem pude debater diversos temas e ampliar minhas

discussões teórico-metodológicas.

Agradeço a meu amigo Ezaú pela a elaboração do abstract.

Agradeço a meu pai, Cezar, pela revisão do texto.

Agradeço a minha mãe, Jandira, e a Grazi por terem sido minhas companheiras

durante todo o percurso dessa árdua caminhada.

Agradeço ao meu filho, Beto, a Gabriel, e aos meus sobrinhos, Rebeca, Vinicius e

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RESUMO

Teve-se como problema de análise nesta pesquisa: quais os pressupostos, princípios e conteúdo geral que fundamentam o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES)?. Partiu-se da hipótese que o conteúdo geral do SINAES está essencialmente fundamentado nos pressupostos e princípios de uma perspectiva de controle/regulatória da avaliação e de uma epistemologia somativa, quantitativista e objetivista, constituído por elementos que priorizam os testes e a classificação de cursos e instituições, baseados em valores de mercado. O objetivo geral foi realizar uma avaliação política do SINAES e os objetivos específicos foram: a) aplicar os conceitos de avaliação política e meta-avaliação; b) identificar o papel dos organismos internacionais na reforma educativa nos anos 1990 e sua repercussão na educação superior no Brasil; c) resgatar a concepção de avaliação, sobretudo no campo de estudos da Educação; e d) investigar as políticas avaliativas da educação superior brasileira que antecederam ao SINAES. Quanto aos procedimentos técnicos de coleta e análise dos dados, a pesquisa foi bibliográfica e documental, uma vez que se desenvolveu por fontes bibliográficas e publicações oficiais. Desenvolveu-se através do cruzamento de fontes: textos ou documentos remetiam a outros; também se concentrou: no papel dos organismos internacionais nas reformas educativa e do Estado (década de 1990); nas políticas de avaliação da educação superior brasileira (décadas de 1980 e 1990); na proposta da Comissão Especial de Avaliação (CEA); na Lei nº 10.861/2004; nos documentos da CONAES; no Decreto nº 5.773/2006; e nas Portarias Normativas do MEC n° 4/2008 e nº 12/2008. Não se deteve a aspectos ditos puramente técnicos, mas sim ao campo propriamente ideológico. A pesquisa constatou que os organismos internacionais, destacadamente o Banco Mundial, tiveram um papel político, intelectual e financeiro, determinantes para o campo da educação, fato este que reflete no marco jurídico. Verificou-se também que a política de avaliação da educação superior é marcada historicamente por um conflito, representado por duas perspectivas de naturezas distintas e de ênfases diferentes. Por um lado, o foco ocorre no controle/regulação, privilegiando eficiência, produtividade e competitividade e priorizando a aferição pontual de desempenhos e a mensuração. Por outro, busca-se a transformação acadêmica, em uma perspectiva prioritariamente formativa/emancipatória, com o intuito de subsidiar a melhoria institucional. Concluiu-se que a CEA apresentou uma concepção de avaliação predominantemente formativa e emancipatória, que enfatizava a ideia de sistema, centralizava a instituição e repudiava as práticas de rankings. No período pós-formulação, porém, alguns de seus princípios foram se fragmentando e, paulatinamente, a instituição foi cedendo lugar aos cursos e o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE) foi crescendo em destaque. Com a criação do Conceito Preliminar de Cursos superiores (CPC) e do Índice Geral de Cursos da Instituição de Educação Superior (IGC), resgatou-se a prática de avaliação como medida e controle, sob os princípios de eficiência e produtividade. Assim, o SINAES, que parecia possibilitar uma avaliação progressista, tem assumido uma configuração que o aproxima da sistemática do Exame Nacional de Cursos (ENC-Provão). Não obstante, a sobrevivência da avaliação institucional formativa, nas políticas de avaliação da educação superior, ainda é uma questão em disputa.

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ABSTRACT

We had as the problem of analysis in this research: what are the assumptions, principles and general content that based the Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). We started from the hypothesis that the general content of SINAES is essentially based on the assumptions and principles of a control/regulatory perspective of evaluation and a summative epistemology, objectivist and quantitativist, constituted by members who prioritize testing and classification of courses and institutions based on market values. The overall goal was to make a political evaluation of SINAES and the specific objectives were: a) apply the concepts of politics evaluation and meta-evaluation, b) identify the role of international organizations in education reform in the 1990s and its impact on superior education in Brazil c) redeem the concept of evaluation, especially in the field of studies in education; and d) investigate the evaluation policies of Brazilian superior education leading to SINAES. As for the technical procedures for collecting and analyzing data, the research was made with bibliography and documents, considering that it was developed by bibliographic sources and official publications. It was developed by crossing sources: texts or documents remitted to others; it was also concentrated: on the role of international organizations in educational and State reforms (in the 1990s); on the policies of evaluation of the Brazilian superior education (1980s and 1990s); on the proposal of the Comissão Especial de Avaliação (CEA); on the Law No. 10.861/2004; on the documents of CONAES; on the Decree No. 5.773/2006, and the MEC Regulatory Ordinances No. 4/2008 and No. 12/2008. It did not stop in the so called purely technical aspects, but in the ideological field itself. The research found that international organizations, notably the World Bank, played a political, intellectual and financial role determinant to the field of education, a fact that reflects in the legal framework. It was also found that the politics of evaluation of the superior education is historically marked by conflict, represented by two distinct perspectives of different natures and emphases. On one hand, the focus is on control / regulation, favoring efficiency, productivity and competitiveness benchmarking and prioritizing the punctual performance and measurement. On the other, it seeks to transform academic perspective in primarily formative / emancipatory, in order to support more institutional improvement. It was concluded that the CEA presented a conception evaluation predominantly formative and emancipatory, which emphasized the idea of system, centered around the institution and repudiated the rankings practices. In the post-formulation period, however, some of its principles were fragmenting and, gradually, the institution was giving way to the courses and the Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE) grew in prominence. With the creation of the Conceito Preliminar de Cursos superiores (CPC) and of the Índice Geral de Cursos da Instituição de Educação Superior (IGC), it was redemeed the practice of evaluation as measurement and control, under the principles of efficiency and productivity. So, SINAES that seemed like a progressive evaluation method has assumed a setting that close resembles the Exame Nacional de Cursos (ENC-Provão). Nevertheless, the survival of institutional formative evaluation, in the superior education evaluation policies, still an issue in dispute.

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LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – Operacionalização do SINAES, conforme proposta da CEA ... 101

Figura 2 – Relações entre o marco normativo, o processo de avaliação e o processo de regulação, conforme proposta da CEA ... 104

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Instrumentos, características e componentes do SINAES ... 16

Quadro 2 – Tipologia de diversificação institucional para a América Latina e Caribe, segundo o BID ... 58

Quadro 3 – Tipos de concepções de avaliação em Educação ... 68

Quadro 4 – Comparação entre o PARU, CNRES, GERES, PAIUB e ENC ... 91

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABESC Associação Brasileira das Escolas Católicas

ABRUEM Associação Brasileira das Universidades Estaduais e Municipais

ACE Avaliação das Condições de Ensino

ACO Análise das Condições de Oferta

AGCS/GATS Acordo Geral sobre Comércio de Serviços

AGTC/GATT Acordo Geral de Tarifas e Comércio

ANDES-SN Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior

ANDIFES Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior

ANUP Associação Nacional das Universidades Particulares

AVALIES Avaliação das Instituições de Educação Superior

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BM Banco Mundial

CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

CEA Comissão Especial de Avaliação

CEPAL Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe

CFE Conselho Federal de Educação

CNE Conselho Nacional de Educação

CNRES Comissão Nacional para Reformulação da Educação Superior

CONAE Conferência Nacional de Educação

CONAES Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior

CPA Comissão Própria de Avaliação

CPC Conceito Preliminar de Cursos superiores

CRES Conferência Regional de Educação Superior

CT Centro de Tecnologia

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ENC-Provão Exame Nacional de Cursos

ENEM Exame Nacional do Ensino Médio

FASUBRA Federação de Sindicatos de Trabalhadores Técnico-Administrativos em Instituições de Ensino Superior Públicas do Brasil

FHC Fernando Henrique Cardoso

FMI Fundo Monetário Internacional

FNES Fórum Nacional de Educação Superior

FOPROP Fórum de Pró-Reitores de Pós-Graduação e Pesquisa

FORGRAD Fórum Nacional de Pró-Reitores de Graduação

FORPLAD Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração

FURB Universidade Regional de Blumenau

GERES Grupo Executivo para a Reformulação da Educação Superior

GIAPP Grupo Interdisciplinar de Estudos e Avaliação de Políticas Públicas

IDD Indicador de Diferença entre os Desempenhos Observado e Esperado

IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

IDES Índice de Desenvolvimento do Ensino Superior

IES Instituições de Ensino Superior

IESALC Instituto Internacional da UNESCO para a Educação Superior na América Latina e Caribe

IFRN Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte

IGC Índice Geral de Cursos da Instituição de Educação Superior

INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

INSAES Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior

LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

MEC Ministério da Educação

MPv Medida Provisória

OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico

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ONGs Organizações Não Governamentais

PAIDEIA Processo de Avaliação Integrada do Desenvolvimento Educacional e da Inovação da Área

PAIUB Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras

PARU Programa de Avaliação da Reforma Universitária

PDE Plano de Desenvolvimento da Educação

PDI Plano de Desenvolvimento Institucional

PISA Programa Internacional de Avaliação de Alunos

PL Projeto de Lei

PNE Plano Nacional de Educação

PSB-SP Partido Socialista Brasileiro – Diretório Estadual de São Paulo

PUCRS Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul

REUNI Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais

SEMTEC Secretaria de Educação Média e Tecnológica

SESu Secretaria de Educação Superior

SINAES Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior

SINAPES Sistema Nacional de Avaliação e Progresso do Ensino Superior

TICs Tecnologias da Informação e Comunicação

UCAM Universidade Candido Mendes

UEL Universidade Estadual de Londrina

UFG Universidade Federal de Goiás

UFPA Universidade Federal do Pará

UFPE Universidade Federal de Pernambuco

UFPR Universidade Federal do Paraná

UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul

UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte

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UFSM Universidade Federal de Santa Maria

UnB Universidade de Brasília

UNE União Nacional dos Estudantes

UNESA Universidade Estácio de Sá

UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

UNICAMP Universidade Estadual de Campinas

UNISINOS Universidade do Vale do Rio dos Sinos

UPF Universidade de Passo Fundo

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SUMÁRIO

1 DELINEAMENTO TEÓRICO-METODOLÓGICO ... 14

1.1 Delimitando o objeto de estudo ... 14

1.2 Justificativa e objetivos ... 18

1.3 Referencial teórico-metodológico ... 20

2 DISCUTINDO OS CONCEITOS DE AVALIAÇÃO POLÍTICA E META-AVALIAÇÃO ... 27

2.1 Meta-avaliação ... 27

2.2 Avaliação política ... 34

2.3 Implicações dos conceitos na pesquisa ... 39

3 REFORMA EDUCATIVA NOS ANOS 1990 E SUA REPERCUSSÃO NA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL ... 41

3.1 Transformações socioeconômicas e políticas ... 41

3.2 A política para a educação superior no Brasil e o papel dos organismos internacionais a partir dos anos 1990 ... 50

4 AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR: CONDENSAÇÃO DO CONFLITO DE CONCEPÇÕES ... 64

4.1 Avaliação em educação: um breve percurso histórico ... 69

4.2 Primeiras propostas de avaliação institucional da educação superior no Brasil ... 73

4.2.1 Programa de Avaliação da Reforma Universitária (PARU) ... 74

4.2.2 Comissão Nacional Para Reformulação da Educação Superior (CNRES)... 75

4.2.3 Grupo Executivo para a Reformulação da Educação Superior (GERES) ... 77

4.2.4 Final da década de 1980 ... 78

4.3 Avaliação da educação superior como política pública ... 79

4.3.1 Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB) ... 79

4.3.2 Exame Nacional de Cursos (ENC-Provão)... 82

4.4 Confrontando os processos avaliativos que antecederam a política atual: PARU, CNRES, GERES, PAIUB e ENC-Provão ... 89

5 SISTEMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR (SINAES) ... 93

5.1 O processo de formulação ... 95

5.1.1 A proposta da Comissão Especial de Avaliação (CEA) ... 98

5.1.2 Lei 10.861/2004: a institucionalização do SINAES ... 106

5.2 Pós-formulação ... 111

5.3 O SINAES e as possibilidades atuais de encaminhamentos... 117

6 CONCLUSÕES ... 124