A administração civil na mobilização bélica

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A

TíTULO DE PREFÁCIO

Servimo-nos, para c01npôr o presente caderno, do material

por nós coligido e utiliza·do numa conferência que pronuncia·mos, .• a Escola Superior de Guerra, em ma.ÍQ de 1958, perante um grupo de alunos do Curso de Mobilização.

Anima·nos a. dar vid.a mais longa a êste trabalho, entre ou-tras razões, mencionadas abaixo, o interêsse crescente que as fôrças armadas -t:êm externando pelo estudo d.a administração. Com efeito, a lucidez com que as escolas militares e centenas de oficiais do Exército, da Aeronáutica e d.a Marinha amiudam demonstrações de interêsse prático pelo cultivo d.a administra-ção moderna, não poderia escapar à atençã.o do obser-t:aoor.

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incluí-I

!

I I

dn,s,

Ot~

ampliadas, recentemente, no curriculum da Academia

i

Militar dn,s Agulhas Negras. O Círculo de Oficiais Intendentes 11 das Fôrças Arrruula.'3 tem diligenciado difundir as tnOderna8 técni· . cas administrativas e empregado, para isso, as publicações da ~ EBAP. O Clube Militar, por sua 't>€z, patrocinou cursos de ReZa-

I

ções Públicas e o envio de militares d EBAP, cujas publicações !

lltiliza cada vez mais freqüentemente. Enfim, t6da uma série de iniciativas e realizações atesta o interésse, louvá'U'€1 e vigo-roso, das fôrças armadn,s pelos assuntos de administração.

*

O fato de publicar trabalho sôbre a administração civil na llwbilização bélica poderia sugerir certa condicionamento espiri-tual, de tendência guerreira, certo penchant belicoso por parte do autor. Longe de MS, porém, tal atitude. Pacifista por tem-pera<mento e de convicção, o autor da presente monografia con-sidera a guerra como teratologia histórica, aleijão social, ver-dadeira monstruosidade do comportamento coletivo. Das mal· dições evitáveis, que se abatem sôbre a humanidade, a guerra

é sem dúvida a mais desnorteante. As duas guerras mundiais, por exemplo, assemelham-se a esforços desesperados de auto·pu-nição, que os povos beligerantes se infligiram a si mesmos, tal-vez levados pelo sentimento de culpas tremendas. Dentre as con-vicções do autor, nenhuma será mais firme do que esta: a

guer-ra constitui a prova maciça, definitiva, implacável da estupidez humana.

Havendo aceitado o compromisso de pronllncwr, para um grupo de oficiais das fôrças armada.s, no Curso de Mobilização da EscoZa Superior de Guerra, ttma conferência sôbre o tema dêste folhêto, pusenw-nos em campo para coligir e correlacionar as inf01"7rw.ções disp01tíveis. Leitor habitual da Public Adminis-tration Review, vínhamos anotando numerosos trabalhos, duran-te e depois da segunda guerra mundial, sôbre o papel da admi-nistração civil na conduta da guerra. Dispunhaqnos assim de ra-zoável acêrvo de notas e dados, que nos habilitaram a realizar a tarefa, emb01"a modestamente.

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Esta cont1'ibuição, se adquirir a wtegoria de contribuição, nada mais é do que um ligeiro relance de olhos s6bre os 6nus severos que a guerra impõe à administração civil. Estarrnos ape-nas levantando uma ponta da cortina que oculta êS8e imenso panorama. Os que Hverem empenho profissional de aprofun-dar conhecimentos e reunir -mais informações s6bre o assunto, especia/.mente com base na experiência recente dos Estados Uni-dos, Inglaterra, Alemanha, França, Japão e Itália, encontrarão subsidios copiosos na bibliografia especializada que ane:romws a

esta publicação. ReZel>a notar que a predmnindncia, nessa biblio-gmfia, de trabalhos em inglês, escritos por ~s, não in-dica preferência do autor, mas simplesmente reflete a lei da situação. Como em vários outros setores, os americanos parecem mais a nsiosos por fixar em livros e relat6rios as lições apren· didas da segunda guerra mundwl. Alêm disso, tendo ocupado o Japão e O1dras ilhas do Pacífico, como participado na ocupação da Alemanha, da Itália e da Au.stria, os ameriacnos

acumula-mm uma experiência de administração bélica variada e rica, pela diversidade dos teatros de guerra e do background C'llltU-ral das diferentes regiões ocupadas. Daí, tah>ez, essa abund.ância de rela-t6rios, docu.mentos e depoimwntos.

*

o

estudo da biblwgrafia existente sôbre a guerra total, já bem nnmerosa, tem por efeito confirmar o ob8'Oleti8m.o de mui-tas idéias e concepções militares, ainda vigentes no mundo, res-ponsáveis por parte comiderável de despesas públioas sem razão de ser, e que representam apenas o pesado ônus histórico de so-brevivênckls culturais hoje desprovidflS de qualq1ler lastro

m-('ional.

As fortale2as e fortificações construídas antes da pr'~meira

guerra mundial e no inten'Qlo entre a primeira e a segunda, como as linhas Maginot e Siegfried, os armamentos e equipa-mentos co 11 V E'nc iona-is, inclusive os modernos, ad.quirilfus ou

ins-talados até 1945, as G<mcepções estratégicas baseadas nos arma-mentos tradicionais e na análise das guerras anteriores, a

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-trução militar clás8'ioa, tudo isso, e muitO' mais, tem hoje um ranço flagrante de obsoletWmo. Uma terceira grande guerra poria em relêvo trágico a inanidade de quase tôd.a a parafer-nália militar contemporânea, subitamente tornada arcáica pew

advento da era atômica. Que poder terão, por exemplo, a arti-lharia de grande alcance e a aviação militar, quaisquer que

se-jm o seu preparo e equipamento, contra os projéteis balísticos mtercontinentais' Que valerão O'S tanques contra os canhões táticos que disparam projéteis atômicos' Os couraçados, os

porta-aviões, e outros vasos de guerra igualmente representam inquietantes pontos de interrogação, em face da guerra nuclear. A. qzwlquer leigo poderá ocorrer a idéia de que uma só bomba atômica, igual à que os americanos lançara.m sôbre Nagasaki, prodUZiria danos muitas vêzes maiores do que os produzidos pela poderosa fôrça aero-naval de tipo tradicion.al, que os japo-nêses empregaram, em dezembro de 1941, no ataque a Pearl Harbour.

A guerra moderna deixou de ser cogitação preferencial dos militares. Na sua hedionda universalidade, engolfa tudo e toro na as populações civis e O'S cent1'os urbanos seus participantes compulsórios, possivelmente mais expostos do que os próprios I!oldados enviados às frentes de combate. Isso ocorreu freqüen-temente durante i! segunda guerra mundial. Milhares de soldados

e marinheiros inglêses, alemIíes, russos, poloneses e outros, ao regressarem da frente de combate às pacatas cidades de sua residência, encontravam apenas escombros. Edifícios, pontes, igrejas, escolas, fábricas, bairros residenciais inteiros, tudo

Ta-zenrado pelos bombardeios aéreos. De sorte que o dever de bus-car, analisar e difundir informações sôbre o papel da adminis-tração civil durante o estado de beligerância, já não cabe

so-mente aos militares. Pertence também aos civis, especialso-mente aos administradores.

Uma vez que a eventualidade de novas guerras, inclu,sive

de uma terceira guerra mundial, não está afastada, mas rond<1,

pelo contrário, O'S hO'rizontes da humanidade, como enorme nu-vem sinistra, nós, estudantes de administração, não dispomos

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-"

de outro remédio senão o de estendermos as nossa.s inquieta,. ções a.té MS assuntos especializados da guerra. Uma nova grOM-de guerra não poupará ninguém, nem fará vítmws em maior númlero entre os militares, como no passado. Civis e militares receberão o seu impacto com a mesma intensidade e a mesma brutalidade, desde os primeiros minutos. Haverá frentes mili-tares numa terceira grande guerra ?

A fim de que não caiamos em desesp{}ro prematuro, resta. nos buscai' refúgio na esperança de que os homens de govêrno e <JS líderes militares OOS países de ide<Jlogias rivais, comple-tamente advertiOOs pelos cientistas sôbre os efeitos de uma guerra atômica, saberão evitá-la, senão por sabedoria, senão por amor da humanidade, pelo menos por temor pessoal. O exem-plo da última guerra ainda está vivo na memória de todos. Muitas OOS militares e estadistas responsáveis pela hecatombe desapareceram com ela. Uns, como Hitler, Goering, Goebbels e Robert Ley, pela porta do suicídio; outros, como o famoso alo mirante Onishi, um OOS autores da Operação Kamikaze, pelo

hara-kiri; outros, oomo Mussolini, pelo fuzilamento vindicativo M grupos exaltados; outros, finalmente, como Alfred Rosenberg, .loach'm von Ribbentrop, Julius Streicher, Wilhelm Keitel, AI-fred Jodl and Seyss-Inquart, enforcados em virtude de condena. ção pelo Tribunal de Nuremberg.

No caro de se deflagrar a terceira guerra mundial, que aconteceria MS chefes - civis e militares - 00 grupo

ven-cido' Provàvelmente, seriam exterminados. Sõmente os chefes

00 grupo vitorioso teriam alguma possibilidade de sobrevivência, desde que esoapassem MS azares OOS bombardeios atômicos in-discriminados. Mas ... haveria grupo vitorioso 1

Se, como disse o poeta Archibald MacLeish no preámbulo da carta da UNESCO, a guerra c~a no espfrito OOS homens, peçamos a Deus que dali a extirpe.

BENFDICTO SILVA

Rio de Janeiro, 29 de dezembro de 1958.

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íNDICE

pp.

Considerações Preliminares ... 9

Estabelecimento da Administração de Guerra ... 13

Pesquisa e Planejamento ... 17

Distribuição de Mão-de-Obra ... 22

Execução de Programas Especiais de Treinamento ... 25

Racionamento de Gêneros, Mercadorias e Materiais Escassos 29 Contrôle da Inflação ... 30

Financiamento da Guerra ... 34

Estabelecimento de Escalas de Prioridade ... 36

Coordenação dos Esforços de Guerra no Setor Civil ... 39

Serviço de Informações de Guerra ... 42

Inquéritos de Opinião Pública ... 45

Proteção das Populações Urbanas .. '.' . . . 48

Serviço de Censura Postal-Telegráfibd- .:,,:.-. . . . 53

~anutenção da Administração Tradicional ... 54

Planejamento da Reversão à Economia de Paz ... 57

Conclusões ... 59

ANEXOS N.v 1 - Lista dos órgãos criados nos Estados Unidos para tratar de Problemas de Guerra (1939-1945) ... 65

N.· 2 - Decreto-Lei no· 4.750, de 28 de setembro de 1942. 69 N.· 3 - Decreto-Lei n.· 6.224, de 24 de janeiro de 1944 ... 73

N.· 4 - Decreto-Lei n.· 4.789, de 5 de outubro de 1942 .. 77

N.· 5 - Elenco Técnico-Profissional - estimativa das ne· cessidades do Brasil ... 81

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A ADMINISTRAÇÃO CIVIL NA

MOBILIZAÇÃO BÉLICA

CONSIDERAÇõES PRELIMINARES

A guerra moderna, mais prO-priamente chamada guerra to-tal, constitui uma experiência cruciante e decisiva. Trata·se, com efeito, da experiência mais penosa, mais exigente e mais complexa, a que um país ou um povo possa ser submetido.

Ao entrar na guerra, ou ao ser arrastada para a guerra, uma nação deve estar condicio-nada, psicológica e profissional· mente, organizacional e adminis-trativamente, para uma prova suprema - a prova das provas. Sair-se bem dessa prova é uma emprêsa difícil, consuntiva, one-rosa e vulnerante. Para subme-ter-se a ela, um pais necessita de mobilizar a fundo todos os recursos de que disponha: as

fõrças armadas, a mão-de-obra civil, os titulares de tôdas as profissões, as matérias-primas, os equipamentos industriais, to-dos os meios de produção, os meios de transporte e comunica-ção, os conhecimentos científi· cos e as capacidades técnicas. as instituições econõmicas e so-ciais - numa palavra: todo o seu arsenal de recursos huma-nos, materiais e tecnológicos.

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na-r - - - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _______ _

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CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

cionais são necessàriamente li-mitados. Limitado é o número de homens válidos para as li-des bélicas; limitado é o núme-ro de mulheres capazes de subs-tituir os homens na agricultura, na indústria e nos transportes; limitadas são as fontes de ma-térias-primas; limitado é o equi-pamento industrial; limitado é o repertório de conhecimentos científicos; limitado é o acer-vo de capacidades técnicas e pro-fissionais. Em suma - em face das múltiplas exigências e da voracidade (1) da guerra

mo-derna, nenhum país, seja qual fôr, dispõe de recursos sobejan-teso

Embora a tecnologia hodier-na torne intermutáveis muitos dos recursos, a guerra duradou-ra provoca escassez de tudo, ex-ceto de privações e sofrimentos. A intermutabilidade dos recur-sos não é remédio contra a es-cassez: é simplesmente um pa-liativo de emergência_ O fator tempo, por outro lado, é inexo-rável. assim como os recursos de mão-de-obra são inelásticos. Quer dizer: não há substitutos

ou sucedâneos nem para o tem-po nem para a mão-de-obra e ou-tras disponibilidades profissio-nais_

Conseqüentemente, para atin-gir o apogeu de seu poderio bélico potencial, qualquer pais depende da utilização adequa-da dos recursos disponíveis_ Não basta a existência dos recur-sos, nem basta a sua utilização de qualquer modo_ É preciso utilizá-los da melhor maneira possível, isto é, extraindo dêles o máximo de utilidade_ Em ou-tras palavras: o maxi7ltUm ma-ximorum de eficiência bélica, de que um pais seja capaz,

depende da administroção dos recursos nacionai-s_ Em verda-de, no núcleo central da tarefa complexissima de mobilizar os recursos nacionais para a guer-ra, o observador vai encontrar um problema específico de ad-ministraçoo_

Administrar é fazer que coi-sas aconteçam de acôrdo com planos prévios, mediante o uso de métodos racionais, para a consecuc:ão de objetivos licitos e úteis.

(1) V. Gullck, Luther, Admini8trative ReflectiolUl !rom World War 11

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A AD:\UNISTRAÇÃO CIVIL NA MOBILIZAÇÃO BÉLICA

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Também são limitados os meios de que o homem dispõe para fazer com que as coisas aconteçam por via administra-tiva. Diremos melhor: limita-dos, fixos e invariáveis. Em todos os países, em tôdas as circunstâncias, em tôdas as la-titudes, em todos os momentos históricos, sob tôdas as ideo-logias, em todos os pontos da escala de desenvolvimento eco-nômico, os meios administrativos disponíveis são bàsicamente os mesmos.

As escalas de valores morais e sociais, os padrões estéticos, os estilos de vida, as preferên-cias e intolerânpreferên-cias coletivas, as superstições, as leis, tudo isso muda no seio de uma socieda-de politicamente organizada, muda no tempo e no espaço, e cada mudança influi no modo de utilizar os meios administra· tivos. O volume dêsses meios naturalmente varia - diminui, cresce - mas as espécies não mudam jamais.

Dividem-se os meios adminis-trativos em quatro grupos dis-tintos, a saber: a) Funções de Chefia, que se desdobram em

direção, coo1'lJenação e contrôle;

b) Serviços de Estado-Maior Ci-vil (introduzimos aqui o

qualifi-cativo civil para distinguir dos serviços de Estado-Maior Mili-tar) os quais aplicam técnicas intelectuais mais ou menos re-centes, a pesquisa, a previsão, o

planejamento, e a organização;

c) Serviços Auxiliares, ou se-jam os meios físicos, materiais, tangíveis de ação: o elemento humano (pessoal), o dinheiro, o

equipéLmento de trabalho e o ma,.

terial de consumo, a base

física

de ação e as instalações, e a

do-cumentação; d) Relações Públi-cas (informações, relatórios, in-quéritos de opinião etc. J.

(11)

12 trativa.

Não há outro meio

de canalizar idéias e planos para a ação, e transformar projetos em escolas ou pontes, em divi-sões blindadas, ou vasos de guerra.

Bem a visados andaram, pois, a nosso ver, os planejadores e arquitetos dêste Curso de Mo-bilização, ao incluir em seu cur-riclLlum os pontos que exigem o exame do papel da administra-ção na mobilizaadministra-ção bélica.

A guerra moderna é como um polvo implacável, voraz e oni-presente, que enreda e arrasta em seus tentáculos todos os re-cursos de um país beligerante. Nada que se represente por um sinal positivo escapa às suas de-mandas.

Falar em administração ci-vil e administração militar em tempo de guerra, como se exis-tisse uma linha divisória clara entre esta e aquela, carece de fundamento. O que um paIs beligerante deve construir, e ge-ralmente constrói. para enfren-tar a guerra moderna, é uma engrenagem imensa, complica-díssima, capaz de desempenhar simultânea mente funções milita-res, politicas e administrativas.

Mas, na divisão do esfôrço de preparação bélica é dado ao observador distinguir entre ati-vidades caracterlsticamente mili-tares, geralmente ocorridas nos quartéis, nos campos de treina-mento e de batalha, e ativida-des caracterlsticamente civis, ge_ ralmente a cargo das institui· ções permanentes ou provisórias, que participem no esfôrço de guerra.

Essa possibilidade de distin-ção permite-nos isolar, para dis-cutir, algumas das funções que, em caso de mobilização, podem ou devem ser desempenhadas pela administração civil. Cum-pre acentuar, uma vez mais, que a distinção se faz com ressalva do conceito de guerra total, que infunde caráter, senão militar,

pelo menos be1ico pràticamente a tudo - desde a produção agricola e industrial, o trans-porte de passageiros, a utiliza-ção de matérias-primas, até a distribuição de gêneros etc.

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A ADMINISTRAÇÃO CIVIL NA l\WBILIZAÇÃO BÉLICA

13

suficiência do equipamento, a adequação do armamento, a perspicácia da estratégia etc. Dentre as funções assim com-preendidas, selecionamos as 15 seguintes, que nos parecem fi-gurar entre as mais importan· tes:

1 -Estabelecimento da admi· nistração de guerra 2 - Pesquisa e planejamento 3 - Distribuição de

mão-de-obra

4 - Execução de programas es-peciais de treinamento 5 - Racionamento de gêneros,

moercadorias e materiais es-cassos

6 - Contrôle da inflação 7 - Financiamento da guerra 8 - Estabelecimento de escalas

de prioridades

9 - Coordenação dos esforços de guerra no setor civil 10 - Serviço de informações ao

público

11 - Inquéritos de opinião pú-blica

12 - Proteção das populações ur_ banas

13 - Serviço de censura postal-telegráfica

14 - Manutenção da administra-ção tradicional

15 - Reconversão à economia de paz

Não nos move o intuito de apresentar uma lista exaustiva - mas apenas uma lista repre-sentativa - das funções que competem à administração civil na mobilização bélica.

Imaginamos que, num curso sôbre mobilização bélica, essas funções serão objeto de estudos especiais independentes, em que os int'cressados procurarão de--terminar as características, ex-plicar os porquês e examinar os proc2dimentos para instituir, or-ganizar e executar cada uma de-las_

ESTABELECIMENTO DA ADMINISTRAÇÁO DE GUERRA

A pl'imeira função, que cabe à administração civil desempe-nhar, quando um país se engol-fa na guerra, consiste na cria-ção da engrenagem administra-tiva necessária para realizar a tarefa de mobilizar e utilizar

adequadamente os recursos dis-poníveis.

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perife--14

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ria. Alguns navios brasileiros

foram afundados, sofremos na· turalmente as conseqüências do contrôle dos mercados interna-cionais e chegamos a criar um Comissariado de Abastecimento, que foi entregue pelo Govêrno \Venceslau Braz ao financista goiano José Leopoldo de Bulhões de Jardim. As providências en-tão tomadas, quer no setor cio vil, quer no setor militar, es-tavam longe de indicar o enga· jamento a fundo do país num esfôrço de guerra extremo. Em-bora se definisse em favor dos Aliados e passasse a figurar na lista dos países beligerantes, o Brasil foi mais um expectador do que um participante.

A segunda guerra mundial exi-giu muito mais do Brasil: o número de navios brasileiros afundados subiu quase a duas dezenas, as dificuldades de im-portação de combustíveis, má-quinas, matérias-primas e gêne-ros alimentícios foram muito maiores, tivemos de racionar a gasolina, chegamos a suprimir-lhe o consumo para fins civis, e acabamos por mandar à Europa a Fôrça Expedicionária Brasi-leira.

Não houve, contudo, mobiliza-ção geral. Não se colocou todo o arsenal do Brasil à disposição da guerra, não fomos ao ponto de converter a economia de paz em economia de guerra. Em suma: a participação do Brasil na Segunda Guerra Mundial não nos permitiu elaborar uma expe-riência de administração bélica inteiramente afeiçoada à mobi-lização total. Criamos um ór-gão especial, a Coordenação da Mobilização Econômica, (2) e

instituímos o tabelamento de preços, sem tomar, entretanto, as medidas correlatas para com-bater o mercado negro, o mer-cado cinzento, e muitas outras fraudes e abusos verificados em conseqüência da escassez.

Nessas condições, não há de ser na experiência brasileira que possamos colhêr ensinamentos úteis para nos guiar na cons-trução daquilo a que chamamos administração de guerra. Por outro lado, a experiência ameri-cana resultante de participação muito mais intensa e mais pro-funda do que a nossa no esfôr-ço da guerra mundial, experiên-cia abundantemente documenta-da, historiadocumenta-da, exposta em

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A ADMINISTRAÇÃO CIVIL NA MOBILIZAÇÃO BÉLICA

15

vros e folhetos, proporciona li-ções úteis sôbre como proceder um país em caso de guerra_

O govêrno americano tinha o seu plano de mobilização indus-trial, elaborado em 1930, por uma junta mista de repreSEm-tantes do exército e da mari-nha, plano que foi mantido em dia por meio de revisões pe-riódicas, a última das quais fei-ta apressadamente, em setem-bro de 1939, quando a Europa já ardia nas chamas da guer-ra. Acreditava-se que o plano de mobilização, elaborado por militares profissionais do exér-cito e da marinha, compreen-dia medidas detalhadas e rea-listas para a mobilização indus-trial, assim como indicações sô-bre o tipo, a hierarquia, a es-trutura e o funcionamento dos órgãos governamentais que de-veriam ser criados. Quando, po-rém, o país enfrentou, em 1942, a mobilização concreta, bem di-ferente da que os planejadores haviam imaginado, verificou que o plano não se ajustava às con-dições existentes e, conseqüente-mente, teve de ser pôs to à mar-gem. Alegaram alguns que o

plano fôra abandonado por in-competência, falta de inteligên-cia e de boa vontade dos que ti-veram o encargo de o pôr em prática em 1942. Conforme opi-nam, porém, Herbert Simon, Donald Smithburg e Victor Thompson, (3) uma explicação

mais lógica para aquêle fra-casso é a de que, em 1939, os planejadores não previram as condições politicas, econômicas e estratégicas de 1942, condições que, por outro lado, eram en-tão imprevisíveis.

Um exame retrospectivo das múltiplas medidas tomadas a partir de 1940 pelo Govêrno Americano, para mobilizar os recursos nacionais em benefício do esfôrço de guerra, revela duas fases distintas. Nos pri-meiros tempos, houve um movi-mento gradual no sentido da criação da administração de guerra. Durante êsse periodo, que durou cêrca de 3 anos, fo-ram ampliadas muitas reparti-ções tradicionais e criadas mui-tas repartições novas. A multi-plicidade dêsses órgãos, a varie-dade de seus tipos, a hetero-geneidade dos critérios que

pre-(3) Simon. Herbert A_, Smithburg, Donald W., Thompson, Victor A.,

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16

CAJ)ERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA sidiram à sua criação, a

con-tradança das siglas, incutem a idéia de confusão, e até de caos. Na segunda fase, a criação da engrenagem de guerra caracte-riza-se pela preocupação de coordenação: ao lado dos ór-gãos estabelecidos para executar tarefas especificas ou especiais, surgiram outros, incumbidos de

dirimir controvérsias, harmoni-zar os esforços, coordenar as ati-vidades. No ápice do sistema, localizado na própria Casa Bran-ca, estava a Repartição de Mo-bilização de Guerra, cujo che-fe detinha autoridade para coor-denar os esforços de todos os órgãos governamentais, milita-res e civis, em grau inferior ape-nas à do próprio Presidente Roosevelt.

Somente em fins de 1943, isto é, quatro anos após o início da Segunda Guerra Mundial, e dois anos após a entrada total dos Estados Unidos na guerra como país beligerante, é que a engre-nagem articulada para mover a guerra foi completada. Subiu a 83 o número dos órgãos refor-mados, ampliados e criados, de 1939 a 1943, em conseqüência da guerra: - dezenas de

comis-sões, juntas, serviços, reparti-ções etc. (4)

Ainda assim, no ano de 1944, pelo menos 5 entidades foram criadas para integrar a engre-nagem de guerra. Os nomes des-sas entidades indicam aproxima-damente as respectivas atribui-ções: Junta de Refugiados de Guerra, Serviço de Retreina-mento e Reemprêgo, Junta de Revisão de Preços e Contratos, Administração dos Materiais Excedentes de Guerra e Reparti-ção de LiquidaReparti-ção de Contratos. A longa lista das siglas por que passaram a ser chamados os órgãos, comissões, juntas, servi-ços e outras dependências cria-das durante os anos de guerra, a partir de 1940, dá uma idéia das dificuldades inerentes à construção da engrenagem de guerra, assim como incute a inevitabilidade da improvisação e da adaptação.

Funções houve que foram en-tregues aos mais diferentes ór-gãos, alguns jâ existentes e en-tão readaptados para exercê-Ias, outros criados especialmente. O serviço de informação de guer-ra, por exemplo, em comêço de 1940 estava a cargo de uma

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17

partição chamada Departamen-to de Relatórios Governamen-tais; em meio do mesmo ano, já estava a cargo da Repartição de Administração de Emergência; um ano depois, em 1941, foi transferido para a Divisão de Informação; cêrça de 90 dias depois, foi criado o Departa-mento de Defesa Civil, que pas-sou a exercer parte dessa fun-ção; três meses depois, ainda em 1941, foi criada uma Dire-toria de Coordenação das In-formações; dois meses depois, foi criada a Repartição de Fa-tos e Algarismos; em meados de 1942, finalmente, a tarefa de in-formar o público passou para o Departamento de Informações de Guerra, então criado, o qual funcionou até à sua extinção, em 1945, após o término da guerra_ Os exemplos que aca-bamos de citar bastam para

ilus-trar, em primeiro lugar, a com-plexidade da tarefa de criar-se uma engrenagem administrativa para exercer as múltiplas fun-ções requeridas pela guerra; e, em segundo lugar, para mostrar a impossibilidade de planejar-se antecipadamente, em tempo de paz, uma estrutura capaz de atender, em tempo de guerra, às necessidades emergentes, quando o problema da mobili-zação perde a mansidão do teó-rico e adquire as asperezas do concreto.

Repetimos: quando um paIs entra em guerra, a primeira ta-refa da administração civil con-siste no estabelecimento de uma administração especial, a que, à mingua de melhor denomina-ção, chamamos Administração de Guerra, para distingui-la da administração civil tradicional.

PESQUISA E PLANEJAMENTO

A pesquisa é uma fase ante· rior necessária do planejamento. Se planejar é preparar planos de trabalho para o futuro, a fim de que as coisas se passem de acôrdo com a vontade da administração e os interêsses da entidade planejadora, pesquisar

é levantar os fatos, a fim de que o planejamento se faça o mais objetivamente possivel. ~ por meio da pesquisa que se dá conteúdo de realismo ao pla-nejamento.

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indis-18

pensâveis na administração ci-vil e para a administração civil, em tempo de guerra essas ativi-dades tornam-se mais premen-tes, chegando a assumir tanta importância quanto a própria luta dos soldados nos campos de combate.

Dir-se-ia que o planejamento da mobilização, elaborado em tempo de paz, deixa de atender às necessidades concretas em tempo de guerra, a exemplo do que aconteceu nos Estados Uni-dos. Não se pode contestar essa verdade. Por mais minuciosos, documentados, analisados e cri-ticados que sejam, os planos de mobilização trazem no bôjo uma debilidade essencial: a incer-teza.

O que caracteriza um plano é não somente a indicação dos locais e a seqüência das opera-ções nêle previstas, senão tam· bém a fixação das datas em que se deverâ iniciar e executar cada uma das etapas respectivas, des-de a primeira até a última.

Ora, a não ser em raríssimas ocasiões, em que os planejado-res saibam secretamente a data em que a guerra estalarâ, um plano de mobilização consiste numa lista de providências a se-rem tomadas em alguma

oca-sião, no futuro indeterminado, se e quando surgir a necessi· dade real. Mesmo que o pla-no seja revisto freqüentemente, as condições criadas por uma situação de guerra nunca são claramente previsíveis, embora possam ser imaginadas ou pre· figuradas com alguns anos de antecipação_ A êsse respeito, o plano de mobilização industrial americano constitui ilustração muito eloqüente_

Nas modernas condições do mundo, e dado o progresso cien· tifico ocorrido durante e sobre-tudo após a Segunda Guerra Mundial, não hâ exagêro em afirmar-se que hoje o planeja-dor de mobilização conta ape· nas com um elemento de certeza no desempenho de sua tarefa - o de que qualquer guerra fu-tura serâ completamente dife-rente das guerras passadas_ Isso torna tràgicamente difícil, se-não impossível, a tarefa de ela-borar planos de mobilização bé-lica, parciais ou gerais, no sen-tido clâssico da expressão.

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19

trazem indicação sôbre quando começarão a ser executados. O calendário de um plano civil é geralmente conhecido e fixado, mas o dos planos de mobiliza· ção só entra em vigor a par· tir do momento, às vêzes re-moto, em que o pais a ser mobi-lizado se precipita na guerra.

Por outro lado, pode ocorrer - e uma busca na história se-creta da diplomacia talvez re-velasse exemplos muito ilustra-tivos - que as pesquisas minu-ciosas, necessárias à elaboração de um plano de mobilização, trazem à tona o conhecimento de fatos e provocam a análise de situações que influem nas decisões poUticas e adiam ou evi-tam a guerra. É por isso que, na opinião dos autores citados,

(5) os planos de mobilização

traduzem "excesso de confian-ça" nas virtudes do planejamen-to. O órgão planejador da mo-bilização vê-se obrigado a pre-parar algo que poderá ou não acontecer. Se acontecer, será no futuro indeterminado. Mas êsse pode ser imediato, mediato ou remoto.

Os planos de mobilização cos-tumam ser muito minuciosos, pelo que se confundem com os planos de curto prazo. Na opi-nião de Simon e seus colabora-dores, (6) um plano de

modi-lização deve seguir o modêlo dos planos a longo prazo, isto é, deve compreender duas partes, a saber: a elaboração, o de-senvolvimento e a organização de conhecimentos, que os plane-jadores futuros, em caso de guerra, poderão utilizar para a mobilização concreta; e a su-gestão dos procedimentos que determinados grupos, dentro do govêrno e fora do govêrno, de-vem adotar em caso de mobiliza-ção.

A necessidade da pesquisa e do planejamento como funções continuas da administração civil em tempo de paz torna-se mais viva e requer mais cuidado em tempo de guerra. Se feito por analistas competentes, o exame continuo da economia de um pais revelará os pontos fracos, capazes de comprometer o es-fôrço de guerra. ~sse tipo de pesquisa serve para alertar os

(5) Simon, Herbert A. e outros, op. ~t., p. 433.

(19)

..

20

podêres públicos e levá-los a re-forçar os pontos fracos encon-trados_

É claro que o desempenho de uma tarefa de tal envergadura implica a posse, por parte da entidade planejadora, de infor-mações completas, exatas e pre-cisas sôbre os recursos utilizã-Vl!is e as necessidades bélicas totais do país_ Ao confrontar os recursos totais mobilizãveis com as necessidades totais possíveis ou previsíveis, a entidade pIa-nejadora logo descobre as la-cunas e os pontos fracos e, con-seqüentemente, fica em condi-ções de propor medidas corre-tivas_ Tanto a elaboração, o desenvolvimento e a organização de conhecimentos para os mo-bilizadores, em caso de guerra, quanto a tarefa de propor remé-dios para as lacunas encontra-das, nada mais são do que ati-vidades constantes de pesquisa_ É por isso que Herbert Simon afirma que, em tempo de paz, a pesquisa é a única função lógica da entidade encarregada de pla-nejar a mobilização. E conclui que a elaboração de planos mi-nuciosos de mobilização não

sô-mente falha em proporcionar se-gurança real a um país, senão também que pode levá-lo a dor-mir sob a influência de um sen-timento de segurança ilusória, capaz de converter-se em uma espécie de Linha Maginot in-te lectu a!. (7)

A fim de tornar o nosso pon· to de vista mais preciso, for-mulemos a seguinte pergunta: em que deverão consistir as tarefas de pesquisa e planeja· mento a cargo da administra-ção civil em caso de mobiliza-ção?

A guerra moderna rasoira as fronteiras jurisdicionais que existem em tempo de paz entre a administração civil e a admi-nistração militar. Não se pode precisar, pois, o que seja mente militar e o que seja total-mente civil: a guerra moderna tende a militarizar tudo, poden-do chegar a uma mobilização

exaustiva de todos os recursos humanos e materiais, como nos casos da Alemanha e da Ingla· terra, durante a Segunda Guer-ra Mundial.

Vamos supor, entretanto, que caibam ao setor civil a

(20)

---A ---ADMINISTR---AÇÃO CIVIL N---A MOBILIZ---AÇÃO BÉUC---A

21

tenção da administração de guer-ra, a reforma por que deverão passar as entidades criadas para colaborar no esfôrço de guerra, e as medidas necessárias para a reconversão da economia, no momento em que se restabele-cer a paz. É bem de ver que a administração civil - assim compreendida a que não veste farda, nem é convocada para combater o inimigo nas frentes terrestres, marítimas ou aéreas - deverá empocnhar-se a fundo em atividades de pesquisa e pla-nejamento. Cumpre-lhe pesqui-sar exaustivamente as condições atuais, os recursos disponíveis, a intermutabilidade dos recur-sos, bem como os efeitos que o

esfôrço e o desgaste de guerra provocarem na opinião pública, na economia, na distribuição de matérias-primas, mão-de-obra etc., etc_

É somente por meio de pes-quisas diligentes que a admi· nistração civil poderá manter-se suficientemente esclarecida para adaptar-se, - nas reformas que fizer, nos órgãos que criar, nas leis que decretar - às conve-niências do pais em face das exigências da guerra.

A pesquisa, porém, nada mais faz do que dar à

administra-ção a posse dos conhecimentos de que esta necessita para de-cidir. Esclarecida pelas infor-mações recolhidas e elabora-das pela pesquisa, a administra-ção civil põe-se em condições de traçar os diferentes planos ne-cessários para sustentar a guer-ra, diminuir ou mitigar os efei-tos desta, preservar os valores morais da população, reconver-ter a economia de guerra, e as-sim por diante.

A pesquisa e o planejamento vêm a ser, pois, duas atividades gêmeas, indissoluvelmente liga-das, cujo desempenho ortodoxo habilita a administração de um país beligerante a extrair o má-ximo de rendimento bélico de seus recursos, assim como a atenuar para a população civil os efeitos da guerra, e a pre-parar e promover a transição das atividades de guerra para as atividades de paz.

(21)

22 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBUCA

o

que se pode dizer, com segu-rança, é que a pesquisa e o planejamento só serão bem de-sempenhados se entregues a pessoas competentes,

profissio-nalmente treinadas para o mis-ter_ Confiá-lo a amadores e im-provisados representa perigo

para o pais.

DISTRIBUIÇÃO DE MÃO-DE-OBRA

Dentre os recursos de guerra com que um país conta para enfrentar o inimigo e sobreviver, nenhum se avantaja em impor-tância à mão-de-obra, enrendida a expressão em sentido lato_ A guerra tributa fortemente, às vê-zes mortalmente, a mão-de-obra disponivel de um país. As mu-lheres são mobilizadas para la-bôres duros, como a direção de veiculos, o transporte de maté-rias-primas, a construção de na-vios. Velhos, crianças e até inválidos muitas vêzes são for-çados a contribuir para o esfôr-ço de guerra. A distribuição da mão-de-obra disponivel entre a agricultura, as diferenres indús-trias, os transportes, o comércio, etc., representa uma das tare-fas mais difíceis e mais impor-tantes da administração de guer_ ra_ Choques e conflitos serão inevitáveis entre as próprias re-partições governamentais. A disputa de operãrios

qualifica-dos, e até de simples trabalha-dores braçais, entre a indústria bélica, a indústria de transpor-te, a agricultura etc., será ine-vitávt!l. Se não existir um órgão para supervisionar a distribui-ção de mão·de-obra e das capa-cidades profissionais, haverá uma verdadeira Babel.

(22)

in-A in-ADMINISTRin-AÇÃO

crvn.

NA MOBILIZAÇÃO BÉLICA

23

titulado Serviço de Colocação de Trabalhadores, que participava nesse campo. Em junho de 1940, foi criada a Comissão Consul-tiva de Defesa Nacional e, em outubro do mesmo ano, foi esta-belecido o S.S.S., Sistema de Serviço Seletivo, assim como o Serviço de Treinamento Dentro da Indústria

crwn.

Com o desenrolar da guerra, outros ór-gãos se fizeram necessários. Em 1941, criaram o Escritório de Administração da Produção (OPM), a Junta de Mediação de Defesa Nacional e o Comitê de Estabelecimento de Práticas Eqüitativas de Emprêgo. Em 1942, quando o país entrou em cheio na guerra, foi necessário criar, primeiro, a Junta Nacio-nal de Trabalho de Guerra e, finalmente, a Comissão de Mão-de·Obra de Guerra, o órgão mais importante e que arcou com a maior responsabilidade da tare-fa de distribuir mão·de-obra e recursos profissionais, dirimindo as controvérsias, atendendo às necessidades dos diferentes se-tores, criando, enfim, condições para que os recursos humanos do país fôssem utilizados da melhor maneira possível.

A marcha da guerra exerce poderosa influência na

utiliza-ção dos recursos humanos. Ob-serve-se, por exemplo, o que se passou nos Estados Unidos. Em março de 1942, três meses de-pois de entrar em guerra, o grande país do Norte estava tra-tando de equipar um exército de 3.600.000 homens. Sete meses de-pois, em outubro, já falava em mobilizar 15.000.000 de homens para as fôrças armadas. Em novembro, êsse número foi re-duzido para 11.500.000, dos quais o exército deveria ficar com 8.248.000. Em meados de 1943, o teto humano do exército ame-ricano foi reduzido para ... 7.700.000.

Houve um momento, porém, em que os Estados·Maiores Reu-nidos chegaram ao extremo de pretender que todos os homens capazes, de 15 a 40 anos de ida-de, fôssem recrutados para as fôrças armadas. Depois de ex-traída a nata para as fôrças armadas, o que sobrasse da

(23)

24

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Entre as exigências das

fôr-ças armadas e as necessidades patéticas do setor civil, princi-,almente da indústria, o proble-m.:\. da distribuição de recursos humanos, durante a Segunda Guerra Mundial, talvez haja sido o mais complexo com que o Go-vêrno dos Estados Unidos se via a braços. Nada menos do que 5 ministérios estavam direta-mente interessados na sua solu-ção. Não obstante, esta foi en-sejada por um órgão técnico, eminentemente civil; o Bureau

de Orçamento. Com efeito, o

Bureau de Orçamento reuniu e analisou todos os dados perti-nentes, indicou as alternativas, abriu caminho para um acôrdo entre os ministérios interessa-dos e possibilitou a solução do problema por decisão do Presi-dente Roosevelt. Em relação a êsse assunto, o Bureau de Orça-mento fêz para o Presidente da República aquilo a que se cha-ma trabalho integral de

Estado-Maior. (8)

A distribuição da mão-de-obra profissional, qualificada e sim-ples, exige o conhecimento ri-goroso de uma série de fatos.

No que diz respeito à mão-de-obra, as pesquisas preparató-rias da mobilização devem ser feitas de modo que os planeja-dores possam, no momento em que a mobilização se concre-tiza, responder a perguntas como estas: quantos médicos existem? quantos cirurgiões? quantos especialistas em fisio-terapia? quantas enfermeiras? quantos engenheiros eletricis-tas? quantos tradutores e in-térpretes de diferentes línguas? quantas mulheres capazes de di-rigir veículos-automóveis? quan-tos fotógrafos? quanquan-tos quími-cos? e assim por diante. Trata-se, em verdade, de levantar e manter sempre em dia um ver-dadeiro inventário dos recursos profissionais e ocupacionais dis-poníveis.

A Comissão de Mão·de-Obra de Guerra, órgão misto de que faziam parte civis e militares, tinha pOdêres para decidir, à luz de critérios objetivos, quem era mais útil na retaguarda, quem era mais útil nas fileiras das fôrças armadas. O

Selecti-(8) A propósito do moderno conceito de estado-maior integral. veja-se o folheto

(24)

25 ve

Service desempenhou, certa-mente, papel importante na mo-bilização dos Estados Unidos_

Seria difícil encarecer a impor-tância da distribuição de

mão-de-obra para o esfôrço de guer-ra, assim como enumerar e ava-liar os obstáculos extraordiná-rios que o seu desempenho ofe-rece.

EXECUÇÃO DE PROGRAMAS ESPECIAIS DE TREINAMENTO

Numa sociedade educada e treinada deliberadamente para a guerra, não haveria necessi-dade de programas especiais de treinamento em períodos de be-ligerância. Para o desempenho satisfatório de cada atividade e de cada especialização, haveria pessoas capazes, em número su-ficiente ou pelo menos equili-brado.

Nas condições históricas reais, porém, nenhum país dispõe de recursos profissionais suficien-tes, em quantidade e qualidade, para enfrentar as vicissitudes da guerra. Uma vez iniciadas as hostilidades bélicas, mobilizados os soldados, marinheiros e pilo-tos, distribuídos os operários qualificados e ocupados os ti-tulares das profissões liberais e outras, verificam-se a insuficiên-cia numérica de determinados especialistas, e a inexistência de outros, acaso inúteis em tempo

de paz, mas requeridos em tem-po de guerra. Cumpre ao país beligerante adotar medidas ten-dentes a satisfazer às urgências impostas pela guerra.

Para os casos de insuficiên-cia numérica ou de inexistêninsuficiên-cia de determinadas especializações ou capacidades profissionais, o remédio lógico é o programa es-pecial de treinamento. Os Es-tados Unidos, por exemplo, vi-ram-se forçados a improvisar de-zenas de cursos intensíssimos para treinar numerosos profis-sionais, inclusive químicos-indus-triais, administradores, intérpre-tes, etc., etc. A responsabilida-de dos programas especiais responsabilida-de treinamento cabe necessària-mente à adminstração civil.

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fos-26

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PúBLICA

sos, hipertrofias e desajusta-mentos flagrantes, a necessida-de necessida-de programas especiais necessida-de treinamento apresenta carâter permanente.

Aliâs, tôdas as mudanças mais acentuadas, ocorridas na conjun-tura geral brasileira, . têm exi-gido programas especIaIs de treinamento, desenvolvidos fora do sistema educativo tradicio-nal. (9)

Quando sobreveio a era da aviação comercial, o aparelha-mento educacional então exis-tente não estava em condições, jâ não dizemos de satisfazer, mas sequer de sentir as neces-sidades da indústria de trans-porte aéreo. Até hoje, a forma-ção de pilotos civis, tão impor-tante para um pais de extensão continental como o Brasil, pro-cessa-se à margem do sistema educacional dirigido pelo MinIs-tério da Educação e Cultura.

Quando o pais amadureceu para a indústria siderúrgica, também não estava preparado profissionalmente para desenvol-vé-Ia, sendo forçado a importar pessoal técnico.

o

mesmo estã acontecendo agora com as operações da Pe-tróleo Brasileiro S. A.: a proso pecção, a perfuração e até o re-fino têm demandado especialis-tas estrangeiros. O sistema edu-cacional do Brasil não preparou as equipes de técnicos que a indústria petroUfera requer. Fa-ses importantes dos trabalhos técnicos da Petrobrâs ainda con-tinuam a cargo de equipes es-trangeiras, à mingua de espe-cialistas nacionais para encar-regar-se delas. Vê-se a Petro-brâs a braços com o problema de treinar geólogos às pressas, porque as escolas brasileiras não souberam antecipar-se aos anseios do pais.

Para atender à procura de mão-de-obra qualificada, conse-qüência da industrialização cres-cente, foi necessário criar o SENAI, isto é, um sistema de treinamento alI hoc, não vincula-do à mâquina educativa tradi-cional.

Existem escolas de comércio no Brasil desde os primeiros tempos do Império. No entanto, por proposta do próprio

comér-(9) SILVA. Benedicto. Go§nem tU> 8",""0 de AdminÍ8trag/Jo Píiblíca fi() B~I

(26)

27

cio, o govêrno criou o SENAC, em 1946, com o fim de promover a "elevação do nivel técnico-pro-fissional dos comerciários do país". (10)

Segundo os dados do recensea-mento de 1950, o Brasil possuía naquele ano, em números re-dondos, 158 mil portadores de diplomas universitários ou equi-valentes. Estimamos que êsse número atualmente ande pela casa dos 190 mil. Isso significa que a elite intelectual brasileira compõe·se de uma minoria de· masiado insignificante, pelo me-nos do ponto de vista quantita-tivo, para enfrentar os proble-mas de um país extenso e po-puloso como o nosso. Sem en-trarmos na análise da composi-ção profissional dessa elite, e sem nos preocuparmos com a qualidade da formação incom-pleta recebida por alguns mi-lhares de seus membros, pode-mos afirmar que êsse número de pessoas é demasiado pequeno para fazer frente à magnitude e à multiplicidade dos proble-mas brasileiros. Os dirigentes civis e militares, os legisladores, os administradores, os

professõ-res, os titulares de profissões li-berais, os lideres, enfim, de que o país necessita, hão de ser re-crutados dessa reduzida minoria, Ora, uma elite de 190 mil in-divíduos seria suficiente para en-frentar, quando muito, os pro-blemas de uma coletividade de 8 a 10 milhões de habitantes. Em outras palavras: a elite intelectual do Brasil é suficien-te apenas para asuficien-tender às ne-cessidades do Estado de Minas Gerais. Isso demonstra negli-gência e desordem em matéria de difusão de conhecimentos téc-nicos e cientificos em doses ade-quadas ao crescimento da po-pUlação e à magnitude dos pro-blemas nacionais. Precisamos de uma elite de 1.500.000 indivíduos e possuímos apenas a nona

par-te. (11) Não fica ai, porém, a

prova do delicit existente no sistema educacional brasileiro. Na distribuição das matérias en-sinadas e das capacidades pro-fissionais formadas, e no cha-mamento dos candidatos às vá-rias escolas, encontram-se ilo-gismos, antinomias e até dispa-rates. No triênio 1952-54, as es-colas de medicina do pais

for-(lO) Decreto-Lei n." 8621. de 10 de janeiro de 1946 e Regulamento do SENAC.

(27)

28 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

maram 4.000 médicos, ao passo que as de enfermagem, apenas 1.155 enfermeiras. E quantos administradores de hospital fo· ram formados no mesmo perío· do? Ao que saibamos, nenhum. Ora, se em tempo de paz o balanço dos recursos técnicos profissionais do pais é assim de· ficitário, desequilibrado, lacuno-so, que diremos das necessida· des fatalmente surgídas em caso de mobilização para a guerra? Um dos programas especiais de treinamento, que se nos afi-guram indispensáveis em nosso país, se fôssemos novamente ar· rastados para a guerra, teria por fim preparar civis e milita-res para assumir o govêrno e dirigir a administração de áreas ocupadas.

Tal programa deveria com-preender, entre outros, o estudo profundo do pais ou países tra os quais a guerra fôsse con-duzida. Não bastaria, porém, estudar os respectivos idiomas : seria preciso estender o estudo à cultura, à história, aos pro-cessos de funcionamento, e as· sim por diante.

Os americanos utilizaram, em larga escala, nas Ilhas do Paci-fico, na Alemanha, na Itália e sobretudo no Japão, equipes de antropólcgos. (12) sociólogos,

economistas e psicólogos, como assessôres das autoridades de ocupação. De país inimigo e ocupado, passou o Japão ràpida-mente a aliado dos Estados Uni-dos. Isso parece indicar que os métodos americanos de ocupa-ção deram bons resultados, a despeito da falada megalomania do Gen. Douglas McArthur, Co-mandante-em-Chefe das Fôrças de Ocupação do Extremo Oriente.

Pouco se sabe sôbre as neces· sidades reais do Brasil para en-frentar a guerra. Nesse parti-cular, há mais dúvidas do que certezas. Há uma coisa, entre-tanto, de que podemos estar cer· tos: em caso de guerra, será imo perioso o estabelecimento de pro-gramas especiais de treinamen-to para compensar as lacunas e desequilíbrios existentes, as· sim como para completar, me· diante a preparação de pessoas para o exercício de posições e

(12)

v..

por exemplo. Benedict, Ruth, The Chrysanthemum and the I!!word

(28)

29

ocupações até agora inexisten-tes no Brasil, o elenco das ca-pacidades profissionais de que o pais necessitará. Se se tratar de uma guerra total e duradou· ra, com todo o seu cortejo de privações e calamidades, o Brasil terá necessidades incon-tornáveis de engenheiros, médi-cos, administradores de hospi-tais, enfermeiras, telegrafistas, fotógrafos, psicólogos, antropó-logos, administradores, químicos-industriais, e centenas de outras profissões_

Aliás, um dos efeitos benéfi-cos de um plano de mobilização geral neste país seria a eviden-ciação dos elos fracos existentes na cadeia das profissões e ocupações disponíveis. Um pla-no de mobilização poderia apon-tar as correções que se faz mister adotar para sanar as muitas deficiências e insuficiên-cias existentes no Brasil em ma-téria de formação técnico-pro-fissional.

RACIONAMENTO DE G~NEROS, MERCADORIAS E MATERIAIS ESCASSOS

A guerra é a grande produ-tora de escassez. A sua voraci-dade pode destruir em minutos o equivalente, em trabalho e matérias-primas, ao consumo de uma população inteira durante meses.

Quando a escassez de bens de consumo, materiais de constru-ção e outros atinge certos limi-tes críticos, o recurso lógico e clássico, para impedir desajus-tamentos maiores ou privações insuportáveis, consiste no racio-namento oficial.

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-~

1

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racionamento simplifica-se, quan-do os coupons distribuidos aos consumidores são exigidos, para liberar os gêneros e mercado-rias, ao longo da cadeia de in-termediários até os produtores. Isso quer dizer que o varejista só poderá refazer o seu estoque até o limite dos COUp0n8

reco-lhidos dos consumidores. O ata-cadista, por sua vez, só poderá adquirir mercadorias até o li-mite dos coupons recolhidos dos varejistas, e assim por diante. A administração reduz o traba-lho de contrôle, limitando as inspeções e "incertas" aos indús-triais, fabricantes e produtores, com o que evita milhares de contactos com os varejistas e os demais intermediários.

A administração do raciona-mento envolve aspectos delica-dos e deve ser exercida com grande austeridade, de modo que a aplicação igual e rigorosa das restrições a todos não suscite dúvidas no espírito de ninguém. Como se trata de contrôle es-porádico, a que geralmente s6

se recorre em tempo de guerra, o racionamento nem sempre é administrado com a' eficiência e as cautelas desejáveis. Muitas vêzes, s6 ao cabo de 2 ou 3 anos de guerra, é que os órgãos incumbidos do racionamento conseguem um grau satisfató-rio de eficiência e experiência.

O racionamento não pode ser estabelecido sem prévios estudos adequados. As experiências de racionamento havidas no pais e alhures, a legislação necessária, os sistemas de fiscalização, as relações entre as autoridades in-cumbidas do racionamento, de um lado, e os consumidores, o comércio varejista, o comércio atacadista e os produtores, de outro, tudo isso deve ser revis-to, analisado, pensado e reeI a-borado.

A análise dos vários sistemas de racionamento postos em prá-tica por diferentes paises em tempo de guerra permitiria a seleção eventual das medidas mais eficazes para o bom êxito dêsse tipo de contrôle.

CONTRóLE DA INFLAÇÃO

Ao provocar a escassez de bens de consumo, mercadorias em geral e matérias-primas, a

(30)

adminis-A adminis-ADMINISTRadminis-AÇÃO CML Nadminis-A MOBILIZadminis-AÇÃO BÉLICadminis-A

31

tração de guerra nem sempre pode dar-se o luxo de preo-cupar-se com o custo unitário das operações, ou com a elimi-nação de movimentos inúteis. Tende, pois, a produzir uma si-tuação de pleno emprêgo. Em tempo de guerra, não só todos trabalham, senão também, de modo geral, a remuneração do trabalhador é mais alta do que em tempo de paz. A cessação de muitas atividades industriais, que em tempo de paz abastecem o consumo civil, produzindo pe-ças de vestuário, calçados, mó-veis e mil outras mercadorias, o desvio de braços das ativi-dades agrícolas para as ativida-des bélicas de prioridade altissi-ma, o pleno emprêgo, os salá-rios altos, a incerteza do futuro e a escassez, real ou imaginária, tudo isso contribui para desen· cadear e alimentar a inflação.

o

estado psicológico gerado pela guerra afeta a escala dos valores morais e, conseqüente-mente, as escalas de prioridades individuais. O preço de venda dos artigos passa a signüicar menos para o consumidor, dis-pondo-se êste a pagar, em tempo de guerra, mesmo por artigos supérfluos, duas, três e dez vêzes

mais do que pagaria em tempo de paz.

Não há, pois, guerra sem in-flação. Dentre os muitos males que navegam na esteira da guer-ra, a inflação é um dos mais constantes. Quando um país en-tra em guerra, surge automàti-camente o problema de controlar a inflação, isto é, impedir a alta desabalada dos preços. O contrô-le da inflação passa a ser, assim, uma das atividades inerentes aos períodos de guerra. Na panó-plia de armas usadas para com-bater êsse mal, a fixação dos

preços ocupa lugar proeminente. Não basta racionar os gêneros, mercadorias e materias escassos.

É necessário fixar-lhes os preços, sob pena de haver os mais in-concebíveis abusos, a que corres-pondem sofrimentos proporcio-nais para uma parte da popula-ção, geralmente a mais despro-tegida, a que dispõe de menores reservas.

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32

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA da inflação, através da fixação

de preços e da tributação de guerra, coíbe-se, até certo ponto, uma das conseqüências mons-truosas de guerra: o enriqueci-mento súbito dos prOliteuTS.

Não há negar esta verdade histórica: tôdas as guerras enri-quecem minorias em cada pais beligerante. Certos fornecedores de matérias-primas, certos indus-triais, os açambarcadores de gê-neros alimentícios, os especula-dores de tôda espécie, os forne-cedores de munições, numa pa-lavra, os proliteurs da guerra,

pululam e proliferam, vorazes, ativissimos, imaginosos, sem es-crúpulo, sempre que um pais mergulha na beligerância. Além das conseqüências econômicas e sociais que o tornam necessário, o contrôle da inflação baseia-se também em considerações éticas.

É odioso e repugnante que a guerra, flagelo de tantos, seja o eldoraiLo de alguns.

Parece impraticável evitar lu-cros excessivos em tempo de guerra, mas é sempre possível carrear boa parte dêles para os cofres públicos. Com isso se mi-nimiza o enriquecimento de guer-ra, sempre iníquo e imoral, por-que representa o privilégio de

aI-guns à custa do sacrüicio de muitos.

Conseqüentemente, quer quei-ra, quer não, a administração de guerra é coagida a adotar me-didas eficazes contra a inflação. Dentre essas, a que pode produ-zir melhores resultados é o ta-belamento dos preços combina-do com a tributação severa, quase confiscatória, administra-da com energia e competência, para evitar que, por entre as suas malhas, escapem os chama-dos tubarões da indústria e do

comércio.

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podia perceber claramente, dada a sua viva lembrança da Primei-ra GuerPrimei-ra Mundial e suas de-sastrosas conseqüências_

Em mensagem dirigida ao Congresso, em 'l:7 de abril de 1942, e também numa de suas famosas "conversas ao pé da la-reira", irradiada no dia seguinte, reconheceu a situação perigosa e delineou um programa com-posto de sete itens para prevenir a inflação.

Disse êle: "Para impedir que o custo de vida suba em espi-ral: 1 - devemos tributar pe-sadamente, e nesse processo con-servar os lucros pesoais e das firmas em nlvel razoável, a pa-lavra razoável sendo empregada aqui para signüicar nivel baixo; 2 -- devemos tabelar os preços que os consumidores, varejistas, atacadistas e fabricantes pagam pelas mercadorias que compram; bem como fixar os aluguéis das habitações situadas em tôdas as áreas afetadas pelas indústrias de guerra; 3 - cumpre-nos esta-bilizar a remuneração recebida pelos individuos como pagamen-to de seu trabalho; 4 - cumpre-nos estabilizar os preços pagos

aos agriCultores pelos produtos de sua lavoura; 5 - temos qu~ estimular todos os cidadãos a contribuir para o ônus de ganhar esta guerra, mediante a compra de obrigações de guerra com o produto de sua renda, em vez de usá-la na compra de artigos ou mercadorias não essenciais; 6 - devemos racionar tôdas as mercadorias e artigos essenciais, de que haja escassez, para que sejam distribuidos eqüitativa-mente entre os consumidores, e não apenas de acôrdo com a ca-paCidade de pagar preços altos; 7 - precisamos de desencorajar o uso do crédito e as vendas a prestação, assim como estimular o pagamento de dividas, hipote-cas e outras obrigações, com o que promoveremos a poupança, retardaremos a procura exces-siva, e aumentaremos o nume-rário disponlvel em mãos dos credores para a compra de obri-gações de guerra". (13)

Cremos que, mutatis mutandis, êsse programa indica e abarca, para qualquer pais democrático, as médidas de combate à infla-ção, cabiveis em caso de guerra externa.

(13) Sherwood. Robert E., RoosflVdt and Hopki!ls - An Intimate HistoTlI

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34

FINANCIAMENTO DA GUERRA

Pouca gente é capaz de imagi-nar com realismo o que custa a guerra moderna. Para se ter uma idéia dêsse custo, basta examinar alguns dados estatísti-cos relativos às despesas milita-res americanas com a última guerra mundial.

Em 1939, apenas 2 % da renda nacional americana eram desti· nados às despesas militares com tôdas as fôrças armadas - exér-cito, marinha e fôrça aérea. O consumo civil absorvia então 70 '70 da renda nacional. Os 28 % restantes eram absorvidos pelas atividades civis dos governos e e pelas construções.

Em 1944, os gastos militares do govêrno americano absor· viam nada menos de 40 % da renda bruta nacional, ficando 50 '70 para as necessidades civis e apenas 10 % para as ativida-des tradicionais dos governos e construções.

Considere-se que a renda na-cional americana em 1939 foi de 98,6 bilhões de dólares, ao passo que em 1944 atingiu a 198,7

bi-(14) Gulick, Luther, op. cit., p. 60.

lhões de dólares. (14) Isso quer

dizer que, em 1944, as despesas militares dos Estados Unidos ele· varam-se a 80 bilhões de dólares. Em têrmos de cruzeiros, ao câm· bio atual, essa importância cor· responde a 1 trilhão e 40 bilhões de cruzeiros, o equivalente da receita acumulada do govêrno federal do Brasil em 10 anos.

Financiar a guerra é, pois, ou· tro problema imenso da adminis· tração civil. Por um lado, não é desejável confiscar todos os lu· cros e grande parte dos venci· mentos e salários da POPUlação, através de uma tributação imo placável sôbre a renda. Tal po. Utica tributária desestimularia Os industriais e produtores em geral, afetando o esfôrço de guerra. Tão pouco é desejável recorrer a uma política de sa· ques sôbre o futuro, através de empréstimos maciços, ou seja da criação de uma dívida interna catastrófica.

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diais. Ao fim da primeira guer· ra, a dívida interna americana ascendia a 26 bilhões de dólares; e ao fim da segunda guerra, era de 279 bilhões de dólares. O go-vêrno americano deverá liquidar essa dívida nos próximos 40 anos.

É óbvio que o financiamento da guerra moderna há de ser feito por meio de uma combina· Cão adequada de dois recursos: tributação confiscatória de lu· cros excessivos, mas não tre· mendamente pesada sôbre os lu-cros normais, e empréstimos in· ternos através da venda de bô-nus de guerra.

Para financiar as suas despe-sas com a Segunda Guerra Mun· dial, o Brasil recorreu precisa-mente a essa combinação: tri-butou os "lucros extraordiná-rios" (15) e emitiu cêrca de oito bilhões de cruzeiros de obriga-ções de guerra, até hoje em circulação. (16)

Cumpre assinalar, porém, que não há rnodus jaciendi fixo para o uso dêsses dois recursos, isto é, não se pode determinar ante-cipadamente qual a percentagem

das despesas de guerra que de-verá ser coberta com o produto de impostos, e qual a que deve-rá ser coberta com o produto de empréstimos.

No que diz respeito ao finan-ciamento da guerra, o país beli-gerante deve guiar-se por consi-derações pragmáticas, uma vez que não há, nem pode haver, teorias válidas sôbre a hipótese. Nos países democráticos, como o nosso, em que se reconhece o direito da propriedade privada, o problema está em determinar aproximadamente a carga da

tri-butação (que nunca deverá ~r

asfixiante), e ao lado disso o teto da dívida interna. 1!::sse teto deve ser revisto de quando em quan-do, como ocorreu nos Estados Unidos.

A colocação de obrigações de guerra no mercado interno deve ser usada também como remédio contra a inflação. Apela-se, en-tão, para o sentimento de patrio-tismo. É preciso que cada toma-dor voluntário de obrigações de guerra creia que está contribuin-do para a aquisição de equipa-mento ou para a aquisição de gêneros alimentícios para as