A crise da dívida subnacional brasileira nos anos 1990: uma abordagem institucionalista

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A C R I S E D A D Í V I D A S U B N A C I O N A L B R A S I L E I R A N O S A N O S 1 9 9 0 : U M A A B O R D A G E M I N S T I T U C I O N A L I S T A

B a n c a E x a m i n a d o r azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Prof Orientador: Marcos Fernandes Gonçalves da Silva Prof Amaury Patrick Gremaud

AGRADECIMENTOS

Devo a própria possibilidade de estar apresentando este trabalho a muitos colegas, amigos e pessoas queridas. Com o professor orientador Marcos Fernandes Gonçalves da Silva, terei uma dívida eterna pelo fato de me ter apresentado a nova economia institucional. Assistindo os seus cursos pude compreender como a história e a política podem ser integradas na análise econômica mantendo-se os padrões de rigor formal exigidos em qualquer área que se pretenda científica. Agradeço também aos meus professores e colegas da Escola de Administração de Empresas de São Paulo - EAESP da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo - FGV/SP, onde pude aprofundar meus conhecimentos, preparo técnico e desfrutar de um ambiente intelectual estimulante. A EAESP, ou a "Escola" como a chamamos, foi nos últimos anos uma segunda casa que freqüentei com muito prazer e orgulho (a ponto mesmo de o pavor sentido em algumas semanas de exames me parecerem, hoje, quase nada). A todos os membros da banca sou grato pelas inúmeras sugestões e comentários. Cláudio Couto apresentou valiosas sugestões e Eduardo Guardia foi muito gentil quando precisei do seu apoio para obter e compreender dados.

Ao longo da confecção deste trabalho, o Prof Paulo Arvate apresentou questões e reflexões que, em vários momentos, exigiram pesquisa adicional e reorientação de curso. Tenho certeza de que, sem a sua paciente e rigorosa revisão, a qualidade deste

trabalho não teria sido a mesma.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAÀ Patrícia Helena Cunha e Demerval Polizelli

agradeço pelas leituras cuidadosas, sugestões e estímulo. À Celina Ramalho cabe uma

lembrança pelo apoio mútuo durante a fase dos créditos e de pesquisa. Sou grato a Pedro Paulo Ciseski e Nelson Carvalheiro que ofereceram-me todo opoio necessário para compreender como o Banco Central produz os dados. Pedro Paulo apresentou-me sugestões muito valiosas. Ita Rocha desenhou algumas das figuras aqui apresentadas. Adriana Salinas ajudou-me a observar a revisar o texto.

domínio em diferentes campos do conhecimento e por seu saudável e invejável ecumenismo intelectual.

Este trabalho também não poderia ter ocorrido sem o apoio dos meus financiadores. Ao Conselho Nacional de Ensino e Pesquisa - CNPQ serei sempre grato pela concessão da bolsa de estudos que financiou os quatro primeiros, do total de cinco anos, que investi

neste doutorado.

A

Superior - CAPES agradeço o financiamento de um semestre de bolsa sanduíche na University of Texas at Austin. O apoio do Conselho de Ensino e Pesquisa - CEPE da

Pontificia Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP foi de fundamental

importância no último ano deste trabalho.

Minha dívida é imensa com o Departamento de Economia da PUC-SP. Lá comecei a estudar e a gostar de economia e sou grato a todos os colegas professores por tudo o que aprendi e pela possibilidade de pesquisar e ensinar, bem como pelo apoio que me foi dado durante meu doutoramento.

Devo muito desta pesquisa à Lyndon Johnson School of Public Affairs e ao Brazil Center da University of Texas que me permitiram um semestre muito proveitoso. Desejo agradecer a estas instituições nas pessoas dos meus professores Chandler Stolp e Robert Wilson e da coordenadora do Brazil Center, Michelle Zweede. Com meus colegas doutorandos da University of Texas, Kevin e Lori Schroeder pude trocar informações de pesquisa e desfrutar de uma parte do imenso carinho que eles têm pelo Brasil. A Pedro Jacobi e Brian Wampler devo a oportunidade dos debates calorosos e das polêmicas.

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULOZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

P A U L O F E R N A N D E S B A I A

A CRISE DA DÍVIDA SUB NACIONAL BRASILEIRA NOS ANOS

1990: UMA ABORDAGEM INSTITUCIONALISTAgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

F u n d a ç ã o G e t u lio V a r g a s

E s c o la d e A d m in is tr a ç ã oPONMLKJIHGFEDCBA G V d e E m p r e s a s d e S ã o P a u la .

B ih lio te c a

Tese apresentada ao Curso de

Pós-Graduação em Economia de

Empresas como requisito para

obtenção do título de Doutor em Economia de Empresas

1200102993

Orientador: Prof Marcos Fernandes Gonçalves da Silva

BAIA, Paulo Fernandes. A CRISE DA DÍVIDA SUBNACIONAL BRASILEIRA NOS ANOS 1990: UMA ABORDAGEM INSTITUCIONALISTA. São Paulo: EAESPIFGV, 2001. 183 p. (Tese de Doutorado apresentada ao curso de Economia de Empresas da EAESPIFGV)

Resumo: O endividamento subnacional brasileiro na década de 1990 não pode ser explicado sem o recurso a variáveis institucionais. Do ponto de vista teórico, a dívida subnacional é determinada por variáveis macroeconômicas e institucionais. Entre as últimas, as mais importantes são a natureza das relações fiscais intergovernamentais, que, por sua vez, são determinadas pelas relações federativas, pelo sistema de governo, pelo sistema partidário-eleitoral e pelo regime fiscal, todos subconjuntos do regime político. No caso brasileiro, o quadro de estagflação do início da década de 1990, associado ao nível elevado dos juros reais, foi um fator influente na expansão da dívida. Entretanto, o papel maior coube à existência, entre 1987 e 1998, de uma restrição

institucional fraca ao endividamento. O relaxamento das restrições foi uma

conseqüência da forma como ocorreu o processo de mudança do regime político. A imposição de limites fiscais só começou a ser feita a partir de 1994, quando a transição política já havia se completado e ressurgia um governo federal com força suficiente para retomar a função estabilizadora.

"Government is the solution to some

problems and the source of others. "zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

rZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

S U M A R I O

2- A TEORIA DA DÍVIDA SUBNACIONAL 18

2.1 - Os elementos para uma teoria da dívida pública subnacional , 18

2.2 - A teoria dos bens públicos 25

2.3 - A teoria da dívida pública 37

2.4 - A teoria do federalismo 53

2.5 - Quadro teórico 79

3.1 -Introdução 88

3.2 - Análise dos dados do endividamento subnacional brasileiro 89

3.3 - A evolução das taxas de juros e os incentivos econômicos ao processo de

endividamento 93

3.4 - Uma simulação das condições de estabilidade da dívida subnacional 100

3.5 - A situação fiscal dos estados nos anos 1990 104

4 - RELAÇÕES FISCAIS INTERGOVERNAMENT AIS E ENDIVIDAMENTO

SUBNACIONAL BRASILEIRO NOS ANOS 1990 114

4.1 - Introdução 114

4.2 - Restrições legais ao endividamento dos estados e municípios 115

4.3 - Bancos estaduais: o estado como credor de si mesmo 127

4.4 - As rolagens da dívida dos estados 131

4.5 - Conclusões 137

5 _ ABERTURA, DESCENTRALIZAÇÃO E RESTRIÇÃO ORÇAMENTÁRIA

FRACA 143

5.1 -Introdução 143

5.2 - A decisão de redemocratizar e a descentralização de recursos fiscais 144

5.3 - A transição prolongada, a crise inflacionária e a era dos presidentes fracos 148

5.4 - Pacto político, estabilização e transição para o reequilíbrio federativo 151

5.5 - Conclusões 154

ANEXOS 167

L I S T A

D E T A B E L A S

Tabela2.1 - Resultados previstos pelas teorias 23

Tabela2.2 - Condições para o controle do endividamento subnacional 75

Tabela3.1 - Dívida líquida do setor público 1982 - 1989 (saldos médios,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA%doPIB) ..90

Tabela3.2 - Dívida líquida do setor público 1991 - 2001 (3l1dezembro, %do PIB) ..90

Tabela 3.3 - Dívida pública estadual e municipal (estoque 31.12 -%PIB) 93

Tabela 3.4 - Necessidade de Financiamento do Setor Público - 94

Administração direta dos estados e municípios 94

Tabela 3.5 - Taxa de juros real 96

Tabela 3.6 - Simulação para trajetória estável da dívida 103

Tabela 3.7 - Receita líquida disponível dos estados (sem privatização) 106

Tabela3.8 - Arrecadação do ICMS 108

Tabela 3.9 - Despesa líquida dos estados 109

Tabela3.10 - Resultado primário dos estados I 10

Tabela 3.11 - Gastos reais com pessoal e juros dos estados 111

L I S T A

D E F I G U R A S

Figura 2.1 - Produção e utilidade do indivíduo 1.. 26

Figura 2.2 - Possibilidade de consumo e utilidade do indivíduo 2 27

Figura 2.3 - Bens publicamente ofertados 28

Figura 2.4 - Escolha do tamanho ótimo da jurisdição 58

Figura 2.5 - Transferências em um federalismo simétrico 68

Figura 2.6 - Transferências em um federalismo assimétrico 69

Figura 2.7 - Modelo Teórico da Determinação da Dívida Subnacional.. 86

Figura 2.8 - Fatores Determinantes das Relações Fiscais Intergovernamentais 87

Figura 5.1 - Redemocratização, Descentralização e Endividamento 156

1 -

IN T R O D U Ç Ã O

o

estados e de alguns grandes municípios brasileiros. O fato chama atenção pela

magnitude: no conceito de Dívida Líquida do Setor Público. o endividamento

consolidado apenas das administrações diretas dos estados e municípios brasileiros

passou de 6,2 %do PIB em dezembro de I'J'J 1para 16,6 %em junho de 200 I', Em

várias ocasiões o mercado recusou-se a rolar essa dívida e o governo federal teve que

intervir em socorro das unidades subnacionais.

As razões dessa escalada são ainda motivo de muita controvérsia, ainda mais porque o

tema é politicamente sensível. Os intérpretes menos sofisticados da questão

freqüentemente adotam duas posturas simetricamente opostas e, ambas, simplistas, Para

uns, a responsabilidade maior coube às taxas de juros praticadas no período e, sendo

assim, a "culpa" deveria ser atribuída à política macroeconômica que, como sabemos, é

de responsabilidade do governo federal. Para outros, os problemas foram de gestão, Os

responsáveis maiores teriam sido os próprios governos locais, alguns dos quais seriam

maus administradores ou mesmo corruptos, Essas posições são criticáveis por duas

razões essenciais: a falta de um quadro teórico abrangente capaz de dar conta da

questão e a não verificação das evidências empíricas disponíveis.

No capítulo final do seu manual de economia do setor público, intituladozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBADéficitponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

finance,o agora Prêmio Nobel Joseph STIGLITZ (1999) afirmou que:

"This chapter represents a bridge between lhe two branchcs of cconomics, macroeconomics, which is concerned with national llggá;go/('s likc O U IP U /.

employment, and inflation, and microeconomics, which is conccrncd with lhe

individual decisions of households andfirms .: (p. 77.W

, Série histórica da Dívida Liquida do Setor Público em <www. hll""11 p ••v hl '. "111,,,111•• ,'" !nnl

2"Este capítulo representa uma ponte entre dois J'HIlIOS <1111'''<1''<11111:1 " 111111·1\1<'.·••11•• 111111.'I'''' 1IIIIa ,'.0111

agregados, tais como produto, emprego einflação, c 11 lIIi"n'I'l'''"''IIIlI. 'I'U' ""'110111 01•.• '1:"""" IIld"'ldllllis de

10

De fato, este é o ponto de partida da nossa abordagem. O nível da dívida de um estado

ou município qualquer é um resultado econômico que passa pela decisão de governos

estaduais e municipais. Os governantes, quando decidem, não o fazem no vácuo. Claro

que sua maior ou menor capacidade administrativa conta, bem como sua honestidade

ou desonestidade, mas há, também, um conjunto de variáveis econômicas e políticas

que não estão sob seu controle e que influem na decisão a ser tomada. Essas variáveis

são como um ambiente, um ecossistema, que deve ser considerado na análise dos

resultados, uma vez que diferentes ambientes geram incentivos diferentes e, portanto,

decisões e resultados diversos. As variáveis que influenciam nas tomada de decisão

com relação a assuntos fiscais por governantes locais são de duas categorias:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

A- Variáveis macroeconômicas:

(i) O nível de atividade da economia: em geral espera-se que, se o nível de

atividade cai, aumenta a demanda por serviços públicos ao mesmo tempo

em que a arrecadação cai, provocando déficit fiscal e endividamento,

devendo o contrário ocorrer nos momentos de crescimento da economia.

(ii) A taxa de inflação: como se sabe, essa taxa tem impacto tanto sobre a

receita quanto sobre a despesa fiscal, mas seu resultado líquido é incerto,

variando conforme estejam indexadas as receitas e despesas.

(iii) A taxa de juros real: esta variável tem impacto sobre o estoque da dívida

pública e, dessa forma, influi no resultado fiscal.

B - Variáveis políticas e institucionais: a natureza das restrições legais e informais

ao endividamento; as relações federativas; o sistema político e outros aspectos

políticos, históricos e culturais.

Este trabalho buscará algum avanço teórico e também a aplicação do modelo

desenvolvido para um estudo de caso relativo ao Brasil. Assim, nossos objetivos

centrais são:

(i) No plano teórico: desenvolver uma teoria sobre a influência dos incentivos

institucionais nas tomadas de decisões coletivas queponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAafetam a dívida

11

do cenário macroeconômico no nível da dívida pública. O mesmo não se

pode dizer com relação às variáveis de natureza institucional. Na medida em

que a própriazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAeconomia institucional é um campo relativamente novo,

grande parte da teoria está por ser estabelecida. Avançar nessa direção é um

dos nossos objetivos.

(ii) No plano da pesquisa empírica: aplicar a teoria desenvolvida para o estudo

de caso da divida dos estados brasileiros nas últimas duas décadas do século passado.

A ênfase da pesquisa teórica em torno dos aspectos institucionais não pretende negara

influência dos fatores macroeconômicos. Porém, conforme já argumentamos, com

relação aos últimos, a teoria está bastante bem estabelecida.

No estudo do caso brasileiro, pretendemos demonstrar que o cenário macroeconômico

~influenciou, como não poderia deixar de ser, a trajetória da dívida, mas, a escalada do

endividamento local não tem como ser explicada apenas a partir de variáveis

macroeconômicas. Por outro lado, as interpretações que se restringem à crítica

puramente moral dos "maus políticos" são também insuficientes na medida em que não

apresentam um modelo teórico que mostre a racionalidade do comportamento dos

governantes locais.

A importância de se obter uma perspectiva correta do problema tem uma dimensão

prática. Para quem supõe que tudo o que aconteceu em termos de crise fiscal dos

estados e municípios pode ser explicado pela macroeconornia, a solução do problema

se resumiria a uma mudança da política federal. Assim, poderia ser evitada toda a

complicação que reside em formular leis e instituições para restringir práticas fiscais

equivocadas, sendo suficiente um nível adequado de accountabiltty para impedir a

corrupção. Parece ser esta a opinião dos que julgam dispensável ao país uma Lei de

Responsabilidade Fiscal. Já os que imaginam que tudo se deve aos "maus políticos",

supõem que o problema poderia ser resolvido com algum tipo de reforma moral da

12

Evidentemente, não pretendemos negar a utilidade de uma boa política

macroeconômica, nem o papel dos bons políticos e de um eleitorado esclarecido. Mas,

o que se pretende discutir é quezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAmesmo com boa politica macroeconômica, ainda que a

situação fiscal seja favorável e que os governadores e prefeitos não sejam corruptos, existe a possibilidade da ocorrência de resultados fiscais indesejáveis, particularmente o desenvolvimento de divida subnacional com trajetória explosiva, devido a falhas na

estrutura institucional. Este fato toma necessário o estabelecimento de restrições

formais e informais ao comportamento dos governantes para evitar tais resultados.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

* * *

Para dar conta desses objetivos, o trabalho está organizado em quatro capítulos

intermediários além desta introdução e da conclusão, sendo o primeiro deles dedicado

ao desenvolvimento da teoria Nossa preocupação foi desenvolver uma teoria

tnstituctonaltsta da escolha. Ou seja, verificar quais são os critérios adotados por

eleitores e governantes para a tomada de decisões, como o ambiente institucional afeta

essas decisões e que resultados podem provocar com relação ao endividamento

subnacional.

Como vimos em STIGLITZ (1999), o problema do financiamento do déficit é a um só

tempo macro e micro econômico. Porém, adotando-se uma perspectiva institucionalista,

teremos que lidar também com conceitos da ciência política, da história e do direito.

Afinal, ninguém poderá negar que as leis vigentes, as instituições fiscais e as relações

políticas entre eleitores e governantes dos vários níveis, só para citar alguns aspectos,

influenciam o montante da dívida subnacional. Desta forma, se pretendêssemos olhá-lo

por todos os ângulos, teríamos um problema analítico de dimensões fantásticas dada a

quantidade de variáveis micro e macroeconômica, legais, políticas, históricas e culturais

que condicionam o problema. Claro que o desejo utópico de escreverponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAalgo monumental,

um novoAnel dos Nibelungos pode, a qualquer momento, passar por nossas fantasias.

Mas, na qualidade de economistas e pessoas sensatas, somos obrigados a reconhecer

que uma tese de doutorado também é um exercício de maximização sob a restrição da

13zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Assim sendo, compete ao autor, antes de mais nada, estabelecer uma heurística e

comunicá-la, sem rodeios, ao leitor, que saberá, então, o que esperar. Agradou-nos,

sobremaneira, a definição de heurística que lemos no Cambridge Dictionary of

Philosophy:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA"a ru/e or solution adopted to reduce lhe comp/exity of computational

tasks, thereby reducing demands on resources such as time, memory, and attention. " 3(RICHARDSON, 1999).

Portanto, convem esclarecer alguns objetivos aos quais este trabalho não se propõe.

Antes de mais nada, não é um trabalho de macroeconomia, Não vamos explorar a teoria

da dívida pública desde um ponto de vista macroeconômico. Não temos a intenção de

definir qual seria o steady-state da economia brasileira, nem discutir alternativas de

políticas macroeconômicas. Para nós o cenário macroeconômico é dado.

Incorporamos, por exemplo, os resultados de ARVATE (1999) mostrando que as taxas

de juros reais pagas pela dívida pública federal passaram de negativas nos anos 1970 e

1980 para positivas em 1990. Esta mudança teve impacto na trajetória do

endividamento subnacional. Entendemos que esse aumento nas taxas de juros reais foi

como um preço que o país pagou para estabilizar a sua moeda. Adotamos esta idéia

como um postulado. Ela não será discutida nem avaliada ao longo do trabalho porque,

embora relacione-se com nosso objeto, é uma questão claramente distinta da que

estamos investigando.

Da mesma forma, partimos da convicção de que a dívida subnacional no Brasil tinha

trajetória explosiva. O nível das taxas de juros reais comparado ao das taxas de

crescimento do PIB pode dar essa impressão mesmo na ausência de um estudo rigoroso.

Há um trabalho econométrico realizado por PIRES e BUGARIN (2000)4, mostrando

que a dívida dos estados caminhava para a explosão, cujos resultados aceitamos.

Para compreendermos os motivos do endividamento, tivemos que olhar para os dados

orçamentários e fazer algumas análises sobre o comportamento das receitas e das

3 "Uma regra ou solução adotada para diminuir a complexidade das tarefas computacionais, reduzindo a

demanda de recursos como tempo, memória e atenção" Tradução livre do autor.

14

despesas dos estados. Entretanto, desejamos esclarecer que estezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAnãoé um trabalho sobre

o orçamento dos estados, sua arrecadação, natureza da despesa ou suas razões de ser. O

que fizemos, neste terreno, foi apenas um exercício contábil com o único objetivo de

esclarecer aquela que foi a nossa obsessão permanente ao longo do trabalho: descobrir

qual a lógica que liga instituições e decisões e como ela pode ser aplicada para entender como os estados foram levados ao endividamento crescente.

Esta também não é uma tese sobre direito administrativo ou tributário, ou sobre a

história política recente. Teremos que passar por esses assuntos, jáque são áreas afins e

subsidiárias. Para que fique claro o nosso propósito e compromisso, reiteramos que

nosso objetivo é desenvolver uma teoria que explique como os governantes locais

tomam decisões sobre endividamento e aplicá-la para um estudo de caso envolvendo os

estados brasileiros na década de 1980 e 1990.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

* * *

Para dar conta desse objetivo a estrutura do trabalho é muito simples. Como já

apresentado, o capítulo seguinte, de número 2, está voltado para a teoria e divide-se em

cinco sessões. A primeira mostra porque é relevante rever aspectos da teoria dos bens

públicos, da teoria da dívida pública e da teoria do federalismo para se construir um

modelo teórico para a endividamento subnacional. Esta primeira sessão vai estabelecer

o quadro analítico a ser seguindo no restante do capítulo. As três sessões seguintes estão

dedicadas ao estudo das teorias mencionadas, ou seja, a sessão 2.2 trata do teoria dos

bens públicos, a seção 2.3 da teoria da dívida pública e a sessão 2.4 da teoria econômica

do federalismo. Na sessão 2.5 vamos estabelecer as variáveis relevantes para Uma teoria

do comportamento dos governantes subnacionais.

o

através dos dados disponíveis sobre a evolução da situação fiscal dos estados

brasileiros. Ao longo de todo o nosso trabalho, os dados para toda a década são

agregados para o conjunto dos estados. Só muito recentemente têm surgido indicadores

desagregados por estado. As séries de dívida mobiliária são as únicas que estão

15

a 1998 são precários. As Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP) por

estado nunca foram publicadas, ou seja, os dados abaixo da linha s6 são disponíveis

agregados por estados e municípios. Mesmo a separação entre estados e municípios

como categorias diferentes, na publicação dos dados das NFSP, s6 começou a ser feita

em 1998. A obtenção de dados para toda a década da Execução Orçamentária dos

estados também envolve complicações práticas consideráveis e seriam pouco úteis se

não sabemos corretamente o estoque da dívida, que afinal, é o nosso objeto de estudo.

Considerando essas limitações, optamos por desenvolver a análise da performance dos

estadoszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAtomados em conjunto, já que os melhores dados disponíveis são agregados para

toda a federação. Desta forma, as conclusões são relevantes para a compreensão dos

problemas do federalismo brasileiro, mas não podem ser extrapoladas para nenhum

estado considerado individualmente. Na medida em que estamos buscando estabelecer

um modelo teórico e testar a sua validade para o Brasil, interessou-nos mais a

generalidade do que a particularidade. Certamente, nos próximos anos, a

disponibilidade de dados tomará possível e necessário estudar diferenças entre os

estados, particularmente após a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando uma série de

procedimentos foi padronizada.

o

endividamento. A seção 4.1 apresenta brevemente essas variáveis. Na seção 4.2,

trataremos das normas que disciplinaram o endividamento nacional desde a entrada em

vigor da Constituição de 1967. A seção 4.3 mostra como os bancos estaduais puderam

ser utilizados como agentes fornecedores de crédito farto e fácil sem que houvesse

nenhum tipo de resistência por parte das corporações desses bancos. Na seção 4.4,

vamos apresentar um histórico das três renegociações da dívida subnacional que

provocaram a federalização de quase todo o seu estoque. Finalmente, na seção 4.5,

mostramos como o nível das taxas de juros e a restrição orçamentária fraca

combinaram-se para gerar o crescimento acelerado da dívida subnacional nos anos

1990.

No capítulo 5, vamos mostrar como a evolução das regras formais que disciplinavam o

16

a evolução do regime político. A forma como se deu a abertura democrática, a partir de

1974, implicou um fortalecimento contínuo dos governadores, tanto em termos políticos

como fiscais e um enfraquecimento da Presidência. As condições em que ocorreu a

descentralização fiscal foram responsáveis pelo incentivo crescente ao endividamento.

Mostraremos, também, como a emergência de eleições nacionalmente orientadas, a

partir de 1994 ensejou a formação de outro tipo de alianças e a volta de presidentes

fortes, capazes de prover estabilidade macroeconômica. A partir desses fatos, iniciou-se

o processo de imposição de restrições institucionais à acumulação de dívidas, que

finalmente foi completado entre os anos de 1998 e 2000.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

* *

*

A idéia deste trabalho surgiu a partir da leitura de um artigo do Prof Marcos Fernandes

Gonçalves da Silva publicado na Revista de Economia Politica em abril/junho de 1998

discutindo aspectos morais da dívida pública. Seu ponto de partida era a constatação de

que "...zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA0 problema da divida pública não é somente econômico stricto sensu Na

verdade, por detrás da divida pública, ocultam-se duas dimensões que lhe são

constitutivas, a politica e a moral. "(SILVA, 1998, p.31).

Neste artigo seminal, SILVA (1998) resenhou criticamente as posições de Buchanan,

mostrando que um dos fatores determinantes para o comportamento da dívida pública

são os valores praticados numa ordem moral. Assim, Buchanan criticava no

keynesianismo o caráter corrosivo da velha moralidade fiscal vitoriana cujos valores

eram baseados na prudência quanto ao endividamento. Com a nova moral keynesiana,

esses valores rigorosos teriam sido perdidos. De fato, em muitos países, o período do

pós-guerra foi de endividamento público progressivo, muitas vezes em nome do pleno

emprego, do crescimento e das necessidades da boa gestão macroeconômica.

Após analisar a irrelevância do chamado teorema da equivalência ricardiana como

descrição do mundo real, SILVA (1998) chamou a atenção para a sua importância como

17zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

seu artigo encerra-se com um jogo descrevendo o problema federativo' e propondo uma

agenda de pesquisa para o Brasil:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

"O objetivo deste artigo foi mostrar que, do ponto de vista normativo, a dívida pública envolve problemas de ordem moral. Dentro de uma abordagem que pode ser definida num sentido amplo como neo-tnstttuctanalista { ..} procurei precisar as ligações entre dívida pública, sua dimensão moral eas estruturas de

incentivos que emergem das instituições. Desta forma, indiquei que o

estabelecimento de regras de prudência fiscal exige a mudança não das pessoas, da racionalidade dos agentes públicos ou privados, mas sim das regras do jogo

que criam incentivos para o comportamento dos individuos e grupos [ .ponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA.J

{ ..] Portanto, como a dívida pública e a crise fiscal do estado brasileiro, em todas as suas esferas, não são fatos desprezíveis, tanto do ponto de vista

econômico stricto sensu, como da economia pollttca, urge a análise dos temas

citados de acordo com esta perspectiva reformista. Na academia nacional há uma carência de estudos em economia política aplicada, que poderiam fornecer

subsídios à análise do tema." (SILVA, 1998, p. 45-45)

Este trabalho buscou seguir por esta trilha No aspecto teórico, retomamos todas as

fontes utilizadas por SILVA (1998) e acrescentamos uma série de novos aspectos

teóricos relativos ao federalismo. Incorporamos em nossa apreciação toda a moderna

literatura sobre descentralização, bem como várias contribuições do Banco Mundial

sobre a evolução do setor público. Avançamos, também, no sentido de revisar toda a

literatura sobre federalismo fiscal no Brasil para elaborarmos um modelo teórico

bastante mais completo do que os até então disponíveis. Por fim, realizamos uma

análise dos dados disponíveis, coisa que também não havia ainda sido feita de forma tão

completa. Por último, apresentamos uma interpretação institucionalista sobre a evolução

do federalismo fiscal brasileiro e seu processo de mudança institucional. Pensamos,

assim, ter dado uma modesta contribuição ao avanço dos estudos de economia

institucional no Brasil.

2 -

A T E O R IA D A D íV ID A S U B N A C IO N A L

2 .1 - O s e le m e n to s p a ra u m a te o ria d a d ív id a p ú b lic a

s u b n a c io n a l

o

endividamento público subnacional num país federativo). A construção desta teoria,

porém, envolve um amplo conjunto de questões de natureza muito diferente. Em

primeiro lugar, como qualquer processo de endividamento é o resultado da

capitalização de uma série de défícits, seria necessário considerar quais fatores podem

provocar uma sucessão de défícits. Mas, como déficits sucessivos correspondem a uma

situação de gastos maiores do que as receitas, caberia, então, procurar os motivos que

poderiam justificar a existência de gastos excessivos. Desta forma, os principais

problemas associados ao esclarecimento da questão da dívida subnacional poderiam ser

descritos assim:

(i) Existirá ou não alguma tendência ao gasto público excessivo e, caso haja,

que fatores o provocam? Em outros termos, é necessário considerar se azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

teoria dos bens públicos pode explicar um processo de decisão com respeito

à quantidade e natureza do gasto público que comportasse um viés para o

déficit.

(ii) Será a dívida pública, como mecanismo de financiamento, um fator

alimentador de um possível gasto excessivo? Cabe, então verificar como

esta questão é respondida pela teoria da dívida pública.

(iii) Qual será a contribuição da organização descentralizada do governo para o

equilíbrio ou desequilíbrio fiscal? Esta resposta seria dada por umateoria doponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

federalism o que explicasse como o processo de decisão da despesa e do

financiamento dos bens públicos acontece no interior de uma federação.

Este capítulo considerará a contribuição que 'cada um destes três grandes conjuntos

teóricos subsidiários - a teoria dos bens públicos, a teoria da dívida e a teoria do

federalismo - pode fornecer para a realização do nosso objetivo central, que é azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

IDefinimos endividamento público subnacional como a totalidade das dívidas das administrações direta e

indireta dos estados, municípios e distrito federal, inclusive das empresas estatais e agências

19

construção de uma teoria institucionalista para o endividamento subnacional num país

federativo. Lidaremos, portanto, com quatro teorias, três delas (bens públicos, dívida

pública e federalismo) subsidiárias para a construção de um modelo teórico explicativo

do comportamento da dívidasubnacionâl. Evidentementé, não seria possível, dentro do

escopo deste trabalho, apresentar uma visão completa e detalhada de todos os aspectos

que envolvem teorias tão complexas como a teoria dos bens públicos e a teoria da

dívida pública Felizmente, isso também não é necessário. Na revisão destas teorias

vamos nos ater apenas aos pontos que consideramos essenciais para a construção do

nosso modelo. Quanto à teoria do federalismo, devido à sua proximidade com a nossa

questão, deverá ser tratada com um pouco mais de detalhe.

A forma de abordar cada uma destas três teorias subsidiárias será verificar como foram

tratadas respectivamente pela abordagem neoclássica convencional, pela escolha

pública e pela nova economia institucional. Há uma razão para começarmos pela

abordagem neoclássica. A teoria dos bens públicos e a teoria da dívida pública

receberam atenção já dos primeiros economistas, entre eles Hume, Smith, Ricardo e

Malthus, enquanto a teoria do federalismo também se desenvolvia, desde o século

XVIII, no campo da ciência política. Porém, foi apenas no século XX que as três teorias

.

puderam ser abordadas no interior de um mesmo campo e sob o mesmo paradigma - o

neoclássico.

Os ganhos analíticos da economia neoclássica foram imensos, porém, tiveram um custo

de oportunidade. A construção de modelos de alta generalidade implicou na adoção de

muitas hipóteses simplificadoras e provocou perda da perspectiva das circunstâncias

concretas. Na medida em que se contruíam modelos cada vez mais gerais, os aspectos

institucionais, históricos ou culturais tinham que ser desconsiderados. A teoria

resultante apresentava intuições poderosas, mas, por vezes, os resultados obtidos no

"vácuo institucional" não aderiam muito bem ao mundo real.

Essas insuficiências da abordagem neoclássica convencional foram se tomando cada

vez mais claras e percebeu-se a necessidade de aprimorar os modelos com a inclusão de

variáveis relativas ao comportamento político e às instituições que o governam. A

20

escola dazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAescolha pública. Ela estendeu os métodos analíticos da economia para o

estudo da política, e, dada a existência de uma metodologia comum, tomou-se possível

a incorporação das decisões políticas nos modelos econômicos.

Com a revolução daescolha pública abriu-se o caminho da economia neoclássica para

a incorporação das instituições. Esse movimento, porém, esteve inicialmente restrito,

em grande parte, às questões que podiam ser tratadas com os métodos analíticos mais

convencionais da economia. Buscou-se, assim, uma abordagem mais universalizante e

os aspectos históricos e culturais ainda permaneceram sem um status de cidadania

plena entre os economistas. Em grande parte, esta limitação deveu-se às deficiências

inerentes a uma adesão muito estrita às hipóteses da escolha racional.

Finalmente com anova economia institucional tivemos a segunda grande ampliação do

paradigma neoclássico. Sua contribuição maior foi recuperar a importância dos

aspectos históricos dentro dos estudos econômicos, não mais em oposição ao

conhecimento que se pode obter dos modelos matemáticos abstratos, mas como seu

complemento. O livro seminal de NORTIf (1990) começa com esta palavras:

"History matters. It matters notponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAjust because we can learn from the past, but

because the present and thefuture are connected to lhe past by lhecontínuity of

a society 's instituttons. Today's and tomorrow 's choices are shaped by the pasto And the past can only be made intelligible as a story of institutional evolution. Integrating tnstituttons into economic theory and economic history ts an

essential step in improving that theory and history. ,,2(NORTIf, 1990, p. vii)

Pode-se dizer que hoje contamos com três abordagens possíveis para as três teorias de

que vamos tratar. De um lado, temos a abordagem neoc/ássica convencional,

entendendo-se aqui por convencional o fato de ser livre de instituições. Ela permitiu

desenvolver uma série de princípios microeconômicos de grande validade, mas não

apresentou respostas definitivas às questões que colocamos. As teorias desenvolvidas

para os bens públicos permitem que se pense num eventual viés para o super-consumozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

2"A história éimportante. A história éimportante não apenas porque nós podemos aprender do passado,

mas porque o presente e o futuro estão conectados ao passado pela continuidade das instituições sociais. As escolhas atuais e futuras são condicionadas pelo passado. E o passado somente pode ser entendido

como relato da evolução institucional. Integrar instituições na teoria e na história econômicas éum passo

21

de bens públicos. As teorias da dívida pública geram resultados diferentes quer se

aceite ou não a relevância da chamada equivalência ricardiana e do modelozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

tax-smoothing. Apenas a teoria do federalismo parece não ser controversa, não havendo

contestadores ao modelo que o apresenta como regime capaz de produzir a alocação

mais eficiente.

Assim, numa abordagem neoclássica convencional, as conclusões irão depender das

premissas que adotamos. Se postulamos a existência de uma alocação eficiente para os

bens públicos, a relevância do modelo tax-smoothing e o federalismo como regime

ótimo, simplesmente não haveria explicação para um acúmulo de endividamento a não

ser como resultado de choques exógenos. Por outro lado, se aceitamos a existência das

falhas de mercado e rejeitamos o modelo tax-smoothing, então um crescimento da

dívida pública pode ser imaginado, mas seus motivos ainda não ficam totalmente

esclarecidos. Permaneceria a questão de se saber porque em algumas épocas e em

alguns lugares a dívida pública explode enquanto em outras situações ela se mantém

sob controle. Em suma, não há, ainda, uma teoria para determinar claramente quais

seriam as variáveis explicativas do endividamento.

Uma segunda abordagem poderia estar embasada em modelos analíticos a-históricos na

tradição da escolha pública. Esta abordagem expandiu muito o modelo neoclássico ao

revisar algumas de suas premissas mais simplificadoras e irrealistas. Os políticos e

burocratas não foram mais modelados como agentes benevolentes maximizadores do

bem comum, mas como pessoas auto-interessadas e com uma função de utilidade

própria Os políticos e burocratas têm seus interesses melhor atendidos quando gastam

mais. O eleitorado não tem informação perfeita e sofre de ilusão fiscal. Haveria, então,

nas democracias, na ausência de restrições, um viés para o déficit e para a dívida. O

federalismo é visto como a melhor forma de governo por introduzir competição, mas as

unidades federadas podem apresentar comportamento rent-seeking diante do governo

central, induzindo à ampliação do desequilíbrio fiscal.

Na perspectiva da escolha pública, a dívida subnacional pode ser explicada com base

no comportamento racional maximizador dos agentes, portanto, endogenamente e não

22

a-histórica, como explicar as diferenças existentes entre os casos de federalismo bem

sucedido, sem desequilíbrios financeiros e os casos de crise de endividamento? Dado

que o comportamento maximizador é universal e independe de condições culturais ou

históricas, as diferenças no nível do endividamento subnacional entre diferentes países

e diferentes épocas ficariam inteiramente por conta da natureza das restrições. Assim,

os fatores institucionais entram no modelo na qualidade de restrições constitucionais ou

legais. Sem dúvida, esta abordagem é muito mais promissora do que a neoclássica

convencional, mas os fatores políticos, históricos e culturais ainda aparecem apenas

como fatores exógenos que atuam muito mais como restrição do que como argumento

explicativo da questão.

Finalmente, temos azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAnova economia institucional que, sem discordar de nenhuma das

conclusões que se pode obter com os métodos neoclássicos ou da escolha pública,

acrescentou uma visão histórico-institucional do problema Uma parte substancial do

século XX teria sido caracterizada por uma ampliação significativa da ação do Estado.

Mudanças tecnológicas, políticas, culturais e demográficas fizeram aumentar

continuamente os gastos públicos e, conseqüentemente, as dívidas e os déficits. A crise

desse Estado hipertrofiado, que explodiu de forma definitiva na década de 1990,

induziu a um processo de descentralização. Embora positiva em sua essência, a

descentralização envolve riscos de desequilíbrio fiscal, principalmente no curto prazo.

Vários países que descentralizaram seu setor público enfrentaram problemas de

desequilíbrio nas finanças locais e os conseqüentes impactos macroeconômicos.

o

desses três enfoques encarou cada uma das teorias que mencionamos. Uma síntese do

que vamos apresentar pode ser vista na Tabela 2.1. Um esclarecimento prévio,

entretanto, é de extrema importância. A divisão que fazemos entre as abordagens

neoclássica convencional, escolha racional e histórico-institucionalista é mero

instrumento analítico, um dispositivo que permite comparar teorias e não tem a

preocupação de fazer justiça com relaçãozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà história das idéias, nem apresentar uma

profunda discussão metodológica. As relações paradigmáticas entre economia

neoclássica, escolha pública e economia institucional são complexas demais para

23

claras entre essas três vertentes. AzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAescolha pública e aeconomia institucional

encaram-se muito mais como continuidade ampliada da economia neoclássica do que como

ruptura paradigmática fundamental.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

T a b e l a 2 . 1 - R e s u l t a d o s p r e v i s t o s p e l a s t e o r i a s

A b o r d a g e m A b o r d a g e m A b o r d a g e m

n e o c l á s s i c a b a s e a d a n a n e o

-c o n v e n -c i o n a l e s c o l h a p ú b l i c a i n t i t u c i o n a l i s t a

T e o r i a d o s b e n s Possível viés Viés positivo na _{Viés positivo:}

p ú b l i c o s positivo por quantidade ofertada _mudanças

imperfeições dos e demandada de tecnológicas e

mercados ou bens públicos demográficas ~

transferência de aumento das

renda funções do Estado;

intergeracional welfare state;

Keynesianismo; desenvolvimentismo

T e o r i a d a _Trajetória smooth _{Viés positivo. Viés positivo:}

d í v i d a p ú b l i c a (equiv. Ricardiana) _{Trajetória depende "Religião}

ou viés positivo das restrições keynesiana";

(rejeitando-se a econômicas e mudanças

equiv. Ricardiana) institucionais tecnológicas e

demográficas

T e o r i a d o Regime alo cativo Melhor regime, por _{Regime mais}

f e d e r a l i s m o ótimo introduzir _{democrático, induz}

concorrência, mas à participação e

contém reduz a corrupção,

imperfeições mas envolve riscos

C o n s e q ü ê n c i a s Resultaria de _{Resultaria Resultaria do}

p a r a u m a _{choques exógenos essencialmente de sistema de}

t e o r i a d a d í v i d a _{ou de políticas de fatores internos ao incentivos e das}

s u b n a c i o n a l transferência de _{modelo, podendo restrições}

renda explicar-se, econômicas e

intergeracional ocasionalmente por institucionais.

choques exógenos Aumenta em casos

de descentralização sob pressão de baixo

frente a governos federais fracos

24

Para reforçar a idéia de que a fronteira entre as vertentes não é clara, podemos

apresentar alguns breves exemplos. Em primeiro lugar, os neoclássicos convencionais

não são tão rigorosamentezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAtnstituttonal-free como poderia parecer à primeira vista, uma

vez que na teoria neoclássica do federalismo há uma solução institucionalista para os

custos de congestionamento'. Por outro lado, Buchanan, um dos nomes mais

importantes da escolha pública, quando falou em "religião keynesiana" para explicar o

gasto público da segunda metade do século passado, estava apontando uma causa

tipicamente histórica, cultural e circunstancial para um resultado econômico, numa

prova de que o seu pensamento não ficava preso nas fronteiras do que podia ser tratado

analiticamente. Por último, sabemos que os institucionalistas aceitam a maior parte das

conclusões que os modelos analíticos apresentam. Apesar destas considerações, o

quadro da Tabela 2.1 pode ser muito útil para o fim ao qual se propõe: relacionar

teorias afins, mas muito diferentes entre si.

A alternativa mais satisfatória para um estudo de caso é, sem dúvida, a abordagem

institucionalista que pode, sem renunciar a nenhuma das conclusões analíticas

relevantes dos modelos neoclássicos e de escolha racional, incorporar também os

fatores especificamente históricos e culturais. Por isto mesmo, consideramos que

constitui parte importante do esclarecimento teórico a revisão dos modelos neoclássicos

e de escolha pública, assim como a definição precisa das circunstâncias históricas do

problema. Através dos modelos mais abstratos podemos entender certas conexões

lógicas entre categorias e verificar como as relações ocorreriam num "vácuo

institucional" ou num momento "fora da história". Como num exercício de estática

comparativa, conclusões podem ser tiradas da comparação entre as previsões desses

modelos "puros" e os resultados econômicos reais verificados em circunstâncias

histórico-institucionais concretas.

Assim, este capítulo está estruturado da seguinte forma: a seção 2.2 discute os aspectos

da teoria dos bens públicos que são relevantes para a nossa pesquisa, a seção 2.3 faz o

mesmo com a teoria da dívida e a seção 2.4 com a teoria do federalismo. Em cada uma

dessas seções a estrutura é a mesma: primeiro apresenta-se a concepção neoclássica

25

convencional, a seguir são comentadas as suas limitações, expõe-se, então os modelos baseados na escolha racional e os avanços teóricos já estabelecidos pela economia institucional. Finalmente, na seção 2.5 vamos propor o quadro teórico que desenvolvemos para a análise do problema.gfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

2 .2 - A te o ria d o s b e n s p ú b lic o s

2.2.1 -zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAA abordagem neoclássica convencional dos bens públicos

Na medida em que nosso objetivo não é investigar em profundidade o estado atual da teoria dos bens públicos, vamos precisar as questões cujo esclarecimento julgamos essencial para construir uma perspectiva institucionalista para a questão da dívida subnacional. Se entendemos por abordagem neoclássica convencional aquela que modela o governo como um agente benevolente que conhece a função de utilidade social e a maximiza, então os problemas essenciais que nos interessam na teoria dos bens públicos são:

(i) É possível encontrar alguma alocação Pareto-eficiente ou existem falhas de mercado na provisão de bens públicos?

(ii) Se há falhas de mercado, então quais seriam os possíveis impactos dessas falhas na formação do déficit e da dívida?

A hipótese de uma alocação Pareto-eficiente foi explorada pelo modelo de Samuelson. Na sua versão mais simples, podemos supor dois indivíduos e dois bens: um bem

público puro, ou seja de consumo totalmente não-rival e um bem privado, de consumo

rigorosamente rival. Supondo constante a utilidade de um dos indivíduos, podemos construir algo como uma restrição orçamentária para o outro e deduzir qual seria sua escolha ótima. O conceito pode ser facilmente explicado pelas figuras 2.1 e 2.2.

Seja, na figura 2.1, a curva côncava com relaçãozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAàorigem a fronteira de possibilidade de produção e a curva convexa um dado nível de utilidade para o indivíduo 1. Supondo,

26zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

como rigorosamente não-rival. Dado esse nível arbitrário para sua utilidade (a curva

vermelha), o indivíduo 1 consumiria a quantidadeZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAP I do bem privado, deixando para o

indivíduo 2 a quantidade (P2 - P I ) . Mantendo-se a utilidade de 1 constante, podemos

relacionar cada nível de consumo do bem público com uma dada quantidade do bem

privado que restaria para o indivíduo 2. Nos pontos a e b, por exemplo, o consumidor 2

não estaria consumindo quantidade alguma do bem 2.

F i g u r a 2 . 1 - P r o d u ç ã o e u t i l i d a d e d o i n d i v í d u o

Publ. P1

Privo

P2zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

p'

Elaboração própria com base em SANDMO (1998)

Com estas informações, pode-se construir uma curva de reação, ou uma fronteira de

restrição para o indivíduo 2, conforme a figura 2.2. A curva inferior mostra a fronteira

de possibilidade de consumo do indivíduo 2 e a curva superior e convexa àorigem

representa o maior nível de utilidade que pode ser atingido. Assim, a alocação (P*, Pl e

P2) resultante do modelo seria Pareto-eficiente uma vez que não seria possível

aumentar a utilidade de nenhum dos indivíduos sem redução da utilidade do outro.

Entretanto a teoria desenvolvida posteriormente questionou se tal bem público puro

existe de fato:

1~

27zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

"The pure good concept ...has been subject to sharp criticism beca usettfails to

characterize those acttvtties actually carried out by modern governments. For one, it is argued thatponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAfew services are equally consumed by all members of society. Others complain that most public services are subject to congestion in contrast to the zero marginal user cost of the pure public good. Moreover, a wide class of government services involves private goods which generate externai ef!ects when consumed - a mixture ofprivate and public goodelements.

Ftnally, many government services have the characteristics of intermediate goods - i.e. production inputs - as opposed to the final consumption goods

treated in the statementofthe pure theory ...4 (OAKLAND, 1987 p. 491-492)ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

F i g u r a 2 . 2 - P o s s i b i l i d a d e d e c o n s u m o e u t i l i d a d e d o i n d i v í d u o 2zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Priv

p' b

P2

a

Publ

Elaboração própria com base em SANDMO (1998)

Os desenvolvimentos posteriores insistiram no fato de que a rivalidade e a

exclusão deveriam ser diferenciadas na análise dos bens, uma vez que há bens

não-rivais que apresentam facilidade de exclusão e bens não-rivais para os quais a exclusão é

4"O conceito de bem público ...'tem estado sujeito àpesada crítica porque tem falhado em caracterizar as

atividades efetivamente implementadas pelos governos modernos. Algtlllsargumentam que poucos

serviços são consumidos igualitariamente por todos os membros da sociedade. Outros afirmam que muitos serviços públicos estão sujeitos a congestionamento em contraste com custo marginal zero no uso do bem público puro. Mas, acima de tudo, uma grande classe de serviços oferecidos pelo governo envolvem bens privados que geram uma externai idade quando consumidos - uma mistura de elementos dos bens públicos e privados. Finalmente, muitos serviços governamentais têm as características de bens intermediários, ou seja, insumos, em oposição aos bens de consumo final abordados na demonstração da

28zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

muito dificil ou cara. A idéia pode ser explicada na figura 2.3, onde se correlaciona o

custo marginal do uso de um beme a facilidade de exclusão. O ponto B corresponde ao

bem público puro, ou seja, ao bem não-rival e não-exclusível. O ponto C corresponde

aos bens privados puros, mas que são fornecidos pelo governo, como saúde e educação.

O ponto A representa os bens rivais porém de dificil exclusão, como as vias públicas.

Neste tipo de bem temos a possível ocorrência de congestionamentos. Finalmente, o

ponto D representa bens com baixo custo marginal de uso, mas passíveis de exclusão,

como o combate a incêndios.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

F i g u r a 2 . 3 - B e n s p u b l i c a m e n t e o f e r t a d o s

FEzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

A c

CMU

B D

CMU=Custo marginal do uso FÉ=Facilidade da exclusão Elaboração própria com base em STIGLITZ (1999)

Para cada tipo de bem, as condições de equilíbrio microeconômico seriam diferentes.

No caso dos bens não-rivais com possibilidade de exclusão, a teoria prevê dois tipos de

falhas de mercado: o sub-consumo ou a sub-oferta. Na hipótese de que se coloque um

preço para o uso do bem, de forma a financiá-lo, algumas pessoas deixarão de

utilizá-lo. Desta forma, perde-se um beneficio adicional cujo custo marginal de produção é

zero, caracterizando uma ineficiência. Por outro lado, se não há cobrança pelo uso do

11

₁₎

zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

29zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

bem, não há como financiá-lo, o que implica numa sub-oferta. Evidentemente, o bem

poderia ser financiado através dos impostos, mas como eles não são do tipozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAlump-sum,

pode-se esperar umadistorção.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

"c ..

No caso dos bens privados oferecidos pelo setor público, como saúde e educação, resta

sempre o problema de como racioná-los. Se o custo de produção do bem é

relativamente baixo comparativamente aos custos de transação, o estado pode fornecer

gratuitamente o bem, mas nesse caso estaria induzindo ao excesso de consumo. Outra

alternativa de racionamento que tende a gerar um super-consumo é a provisão uniforme

do bem. Nesse caso, os que demandam uma quantidade maior do que a uniformemente

estabelecida, irão consumir a quantidade uniforme e, eventualmente, comprar a

quantidade restante no mercado. Já aqueles que demandam quantidade menor do que a

uniforme, se tiverem que pagar o preço do bem, acabarão por consumir uma quantidade

maior já que o Custo marginal de aumentar a quantidade até a quantidade uniforme é

zero. Em termos líquidos, no caso de provisão uniforme, a quantidade consumida será

maior do a que se verificaria se o bem fosse oferecido pelo mercado.

Aprofundar o assunto aqui está além dos nossos objetivos, entretanto, é relevante

demarcar as principais conclusões que, para nossos fins, podemos retirar da teoria

neoclássica dos bens públicos:

(i) Dadas as falhas de mercado, pode-se esperar um consumo excessivo ou um

sub-consumo dos bens fornecidos pelo governo com relação à quantidade

ótima, a depender das características do bem.

(ii) Assim seria possível que um excesso na provisão de bens públicos

explicasse parcialmente uma sucessão de déficits e um processo de

endividamento.

(iii) . Entretanto, seria mesmo uma explicação bastante parcial pois não se poderia

compreender períodos de equilíbrio fiscal seguidos por períodos de

desequilíbrio ou diferenças entre países a não ser como resultado da

modificação das condições de mercado ou das preferências.

(iv) Sendo assim, a teoria neoclássica convencional dos bens públicos fornece

conclusões importantes sobre porque há demanda forte por bens fornecidos

30

de caso de desequilíbrio fiscal certamente exige uma abordagem mars

completa e o concurso de outras teorias.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

2.2.2 =Abordagem com base na escolha racional para os bens públicos

As teorias neoclássicas convencionais têm em comum a modelagem do governo como

um agente benevolente interessado em maximizar o bem público. Duas hipóteses estão

subjacentes a esse modelo:

(i) Existe um sistema político capaz de revelar as preferências dos cidadãos;

(ii) O governante pode conhecer essas preferências e buscará respeitá-las.

Estas hipóteses foram colocadas em questão na segunda metade do século passado,

quando se aventou a possibilidade de haver falhas de racionalidade no sistema político.

O primeiro problema consiste, desde logo, em saber se é possível haver algum processo

de revelação de preferências coletivas que produza um resultado que faça sentido. O

teorema da impossibilidade de Arrow pretende mostrar que, dada a intransitividade das

preferências agregadas, não é possível construir maiorias estáveis e, portanto, teremos

ciclos políticos. Se as preferências pudessem ser ordenadas num contínuo

unidimensional, o problema teria solução aplicando-se o teorema do eleitor mediano.

Porém, se as opções se dão em várias direções e as representamos num plano

pluri-dimensional, tal equilíbrio não pode ser encontrado.

Em termos matemáticos, não havendo equilíbrio estável, os resultados seriam

randômicos. Na vida real, isto não ocorreria porque existem agentes políticos que têm

controle sobre a agenda, ou seja, sobre a ordem em que as questões devem ser

definidas, o que acaba por determinar o resultado. Entretanto, Tulock nos adverte:

"In my optnton, the indeterminance thrown into lhe outcome by these

propositions of social choice theory is actually qutte small in practical terms { ..] The majority. although ir ts deeply concerned about these problems, tends to ignoreponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAim plications of its point of view on lhe desirability of democracy as a

31zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

[ ..] The problem is difficult and subtle and in the present state or our knowledge must be left forponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAfurther research. Meanwhile, we ali go on with faith that lhe

voting process produces an acceptable outcome even though mathematical

investtgatton raises graves doubts. ,,5 (TULLOCK, 1998, p. 1042)

••

Seguiremos por este caminho. Entendemos que o processo democrático não é um

mecanismo perfeito de revelação de preferências. Entretanto, por opção ética e

filosófica, faremos a consideração normativa de que a democracia é o regime menos

imperfeito que a humanidade já produziu. Ou seja, o resultado dos processos eleitorais

democráticos gera uma revelação de preferências que é mais próxima das preferências

reais do que aquela que se obtém em qualquer outra forma de regime político. Isto toma

a democracia o mais desejável dos regimes políticos, o que não significa que não

existam distorções e que um aperfeiçamento contínuo não seja necessário e desejável.

Também, ao dizer que, na ausência de restrições adicionais, a democracia tem um viés

para o desequilíbrio fiscalnão estamos dizendo que outros regimes têm uma tendência

ao equilíbrio. Evidentemente, uma ditadura dirigida por um grupo corrupto muito

dificilmente terá viés para o equilíbrio fiscal. Por outro lado, um regime despótico onde

o tesouro nacional confunda-se com o patrimônio do governante pode ter um viés para

o equilíbrio ou até para o superávit, se o soberano for previdente e avesso ao risco.

Mas, é óbvio que tais regimes jamais serão preferíveis à democracia.

O regime democrático pode perfeitamente resolver o problema do equilíbrio fiscal

através do aumento da participação popular, do melhor conhecimento pelos eleitores

sobre o funcionamento do sistema e do estabelecimento de instituições para restringir o

gasto. A única coisa que queremos dizer, é exatamente o que dissemos, ou seja: a

democracia, embora seja o regime político mais desejável entre todos os já criados, na ausência de restrições, apresenta um viés para o excesso de gasto em bens públicos, em razão das falhas de mercado e das falhas do sistema político.

5"Na minha opinião, a indeterminação dos resultados dessas proposições da teoria da escolha pública tem

uma importância reduzida em termos práticos [...] A maioria, embora esteja profundamente envolvida

com esses problemas, tende a ignorar suas implicações quanto à desejabilidade ou não da democracia

como forma de governo.

[... ] O problema é dificil e sutil e, no presente estado do nosso conhecimento, deve ser deixado para

32

Partindo destas considerações, podemos, então, passar a considerar as falhas que o

processo político democrático pode apresentar quanto à revelação de preferências no

consumo de bens públicos. Os modelos baseados na escolha racional dos agentes

mostraram que, na ausência de restrições adicionais, o regime democrático comporta

um viés para que a quantidade ofertada e demandada de bens públicos seja superior à

que seria Pareto-eficiente. Note-se que a suposição de umazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAquantidade maior não só

não implica utilidade maior do ponto de vista do equilíbrio dos consumidores, como

sequer faz qualquer juízo sobre aqualidade desses bens públicos.

Vamos analisar, primeiramente, os motivos que induzem à uma oferta de bens públicos

acima da quantidade eficiente. Uma das principais contribuições da escolha pública

para a teoria econômica foi a de considerar que os políticos profissionais, como todos

os outros agentes econômicos, são auto-interessados. Em geral, seu objetivo é a

maximização da própria carreira e, portanto, eles desenvolvem uma agenda própria

Assim, do ponto de vista dos governantes, quanto maior o orçamento que possam

comandar, melhores serão as condições que possuem para desenvolver sua carreira

política.

WEINGAST et aI. (1981) apresentaram uma interessante formalização do problema.

Inicialmente, vamos considerar que, numa análise custo-benefício tradicional, se

recomendaria implementar todos os projetos nos quais os beneficiosponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAB superassem os

custos C, de forma que:

B-C>O

Supondo um único bem público homogêneo, podemos imaginar que seu beneficio

marginal seria decrescente e o seu custo de produção crescente (ao menos a partir de

um certo ponto). Teríamos, então, a quantidade ótima do bem no ponto em que o

33zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

8B(Q) > O

8Q

8C(Q) >0 8Q

e

e (2.2)

Q* ~ 8B(Q)

=

8Q 8Q

Porém, do ponto de vista do político ou da burocracia estatal, a avaliação poderia ser

outra. O custo do projeto pode ser dividido em três elementos diferentes: o custo dos

insumos adquiridos no interior da economia em questão, o custo dos insumos

importados e os custos não financeiros, como a degradação ambiental, por exemplo.

Isto poderia ser escrito assim:

(2.3)

Do ponto de vista do político, os gastos realizados no interior, representados porzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBACy'

podem ser encarados como benefícios políticos pois geram atividade econômica e,

portanto, renda e emprego para os eleitores. Assim, seria relevante para a contabilidade

política que:

B(Q)+Cy >Cy +Cm +Ce

B(Q) >Cm +Ce

(2.4)

As condições de equilíbrio do problema seriam diferentes e a quantidade ofertada, na

ausência de restrições institucionais, ultrapassaria o nível Pareto-eficiente. Outros casos

podem ser modelados de maneira parecida. Também à burocracia estatal interessa

maximizar a oferta de bens públicos pois isso significa aumento potencial da sua renda.

Com o aumento da oferta de bens públicos, um maior número de funcionários públicos

pode ser necessário, o que significaria promoção com maiores vencimentos e aumento

34

Mesmo os insumos importados poderiam ser contabilizados também como beneficio na

hipótese de que o político receba financiamento de campanha da empresa que os

fornece e, com os recursos, empregue grande quantidade de eleitores como cabos

eleitorais, gerando um beneficio percebido por eles.

Por último, cabe acrescentar outra motivação para um aumento da oferta dos bens

públicos acima do nível Pareto-eficiente. Um dado governo pode desejar comprometer

a gestão futura com determinado tipo de gasto público. Pode, também, suspeitar que a

nova gestão investirá menos num bem público que é da sua preferência Por exemplo,

um governo belicoso que acha que pode ser sucedido por pacifistas tende a aumentar o

gasto militar no presente supondo que ele será reduzido no futuro. Ou pode assinar

contratos de fornecimento futuro para comprometer o novo governo. Neste caso, temos

uma motivação estratégica para a super-oferta de bens públicos.

Passemos, então à análise da demanda de bens públicos. Ela poderia ser maior que a

Pareto-eficiente por vários motivos que podemos classificar da seguintes forma:

(i) existência de ilusão fiscal

(ii) redistribuição inter-geracionalzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

{iii) dispersão geográfica de interesses

(iv) conflito distributivo

As duas primeiras categorias nos remetem ao problema de alocação inter-temporal e,

assim, serão tratadas na seção 2.4, destinada ao estudo da teoria da dívida. O item (iii)

diz respeito diretamente a uma organização federalista e, por esse motivo, será tratado

na seção 2.5. Aqui, discutiremos, portanto, apenas o último dos itens, relativo ao

conflito distributivo.

Podemos supor uma comunidade com distribuição de renda extremamente concentrada

e com tributação progressiva. O eleitor mediano seria um eleitor de renda baixa e ainda .

\f:~ 'j

dentro da faixa de isenção tributária. Seria racional que tal eleitor entendesse a despesa \

pública como um fator que pode aumentar o nível de emprego e renda na economia

sem que ele tenha que pagar um preço por isso, na forma de impostos. Sendo