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Sustentabilidade de um programa de alimentação escolar bem-sucedido: estudo de caso no Nordeste do Brasil.

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Academic year: 2017

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1 Programa de Pós-Graduação Integrado em Saúde Coletiva, Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Av. Prof. Moraes Rêgo S/N Hospital das Clínicas/Bl. E/4º, Cidade Universitária. 50670-901 Recife PE Brasil. mariana.ntdm@gmail.com 2 Núcleo de Saúde Pública e Desenvolvimento Social, UFPE. Recife PE Brasil.

Sustentabilidade de um programa de alimentação escolar

bem-sucedido: estudo de caso no Nordeste do Brasil

Sustainability of an innovative school food program:

a case study in the northeast of Brazil

Resumo O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) tem caráter intersetorial, estimu-la a participação social e incentiva as economias locais, sendo aqui considerado enquanto uma prá-tica de promoção da saúde. Tabira, no sertão per-nambucano, se destacou nacionalmente em 2012 na gestão do programa de alimentação escolar (PAE). Para compreender os processos relaciona-dos à continuidade das ações inovadoras realiza-das, este estudo analisou os fatores favoráveis e os desfavoráveis à sustentabilidade das inovações do PAE de Tabira. A pesquisa teve abordagem quali-tativa com estratégia de estudo de caso. Foi reali-zado um grupo focal, entrevistas com informan-tes-chave e análise documental. Os dados foram submetidos à análise de conteúdo, com a técnica de análise temática. Os resultados relativos aos contextos organizacional e sociopolítico conside-rados favoráveis foram: institucionalização do programa, uso eficiente dos recursos financeiros, gestão municipalizada, alta participação comuni-tária e uso dos recursos locais a favor do programa. Desfavoráveis: fragilidade da articulação interse-torial e qualificação profissional deficiente. O forte acirramento político local é um fator com aspectos positivos e negativos para a sustentabilidade.

Palavras-chave Promoção da saúde, Alimenta-ção escolar, Sustentabilidade, AvaliaAlimenta-ção de pro-gramas e projetos de saúde, Estudo de caso

Abstract The Brazilian School Food Program (PNAE) is intersectoral innature. It encourages social participation and local economies and is considered here as a health promotionpractice. In the Northeastern State of Pernambuco, the city of Tabira acquired international renownin 2012 for the management of its school food pro-gram (PAE). This study analyzed the positive and negative factors related to the sustainability of the innovations in Tabira to understand the processes related to the continuity of the inno-vative actions implemented. The research used a qualitative approach with a case study strategy. A focus group, semi-structured interviews with key actors and document analysis were performed. The data were processed using content analysis and the techniques of thematic analysis. Positive organizational and socio-political factors were: the program institutionalization, the efficient use of financial resources, municipalized man-agement, high community participation and the use of local resources. Negative factors were: weak inter-sectoral coordination and training and poor professional qualification. The strong political en-gagement at the local level showed both positive and negative impacts on sustainability.

Key words Health promotion, School food, Sus-tainability, Evaluation of health programs and projects, Case study

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Introdução

A promoção da saúde se configura como um campo que demanda uma ação coordenada entre governo, setor saúde e outros setores, organiza-ções voluntárias, autoridades locais, indústria e mídia para promover qualidade de vida à popu-lação1.

A alimentação escolar é considerada uma ferramenta estratégica para a promoção da saú-de e o saú-desenvolvimento local, pois integra acesso a alimentos de qualidade, educação alimentar, participação social e estímulo à economia local, quando usa produtos da agricultura familiar da região2.

No Brasil, as diretrizes do Programa Nacio-nal de Alimentação Escolar (PNAE)3 estão em

consonância com os princípios da promoção da saúde. Este programa chama atenção pelo seu ca-ráter intersetorial, articulando diferentes setores da gestão pública, bem como trabalhando com organizações não governamentais como associa-ções de agricultores e dialogando também com a sociedade civil, que faz o controle social.

A alimentação saudável é um dos temas prio-ritários para a promoção da saúde4, constando

ainda na Política Nacional de Promoção da Saú-de5, a qual aponta como um de seus objetivos a

promoção da segurança alimentar e nutricional, contribuindo com as ações e metas de redução da pobreza, a inclusão social e o cumprimento do Direito Humano à Alimentação Adequada.

Os espaços do fazer e viver cotidiano são os “ambientes nos quais as ações acontecem”, e portanto precisam ser priorizados na busca das soluções complexas para as questões afeitas ao campo da promoção da saúde6. Em Pernambuco,

o município de Tabira, localizado na região ser-taneja, teve sua gestão do Programa de Alimen-tação Escolar (PAE) considerada bem-sucedida pelo Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar em 2012 (9ª edição)7.

O PAE no formato em que foi desenvolvido em Tabira naquele período estava em consonân-cia com os princípios da promoção da saúde: concepção holística, intersetorialidade, empo-deramento, participação social, equidade, ações multiestratégicas e sustentabilidade. Desse modo, o estudo dessa experiência é uma oportunidade de se analisar uma prática de promoção da saúde.

A fim de facilitar o estudo do PAE enquanto uma experiência de promoção da saúde será ana-lisado o princípio da sustentabilidade que permi-tirá uma discussão dos fatores que influenciam na continuidade de ações inovadoras no programa.

A sustentabilidade tem um duplo significa-do: criar iniciativas que estejam de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável e ga-rantir um processo duradouro e forte8. Sem

dei-xar de considerar a importância fundamental da dimensão ecológica, o aspecto da sustentabilida-de assumido para este estudo consisustentabilida-dera a proble-mática da descontinuidade, marca das políticas públicas, em especial nos períodos de mudança de gestão.

Para fins desta pesquisa, considera-se sus-tentabilidade como inovações que continuam sendo usadas quatro anos depois de sua imple-mentação9. Sugere-se que esteja relacionada ao

contexto organizacional da instituição a qual o programa está vinculado (fatores internos) e ao contexto sociopolítico no qual o programa está inserido (fatores externos)10.

Programas que conseguiram se rotinizar de maneira exitosa merecem ser investigados para que se divulgue o “como fazer” e se implante em outros espaços. Assim, este estudo pretende iden-tificar e analisar fatores favoráveis/desfavoráveis à sustentabilidade das ações inovadoras do PAE de Tabira.

Métodos

Fruto de dissertação de mestrado11, este artigo

tem por base um estudo de caso12 com

aborda-gem qualitativa realizado nos meses de novem-bro e dezemnovem-bro de 2014. Para obtenção de fontes de evidência, foram realizados análise documen-tal, grupo focal e entrevistas individuais.

O grupo focal com 11 participantes teve como objetivos conhecer os eventos marcantes na his-tória do PAE de Tabira, confirmar atores-chave e seu papel na linha do tempo do programa e iden-tificar fatores relacionados à continuidade/des-continuidade das ações. Uma linha do tempo do programa construída pelos participantes facilitou a interação e as discussões que foram moderadas basicamente pela pesquisadora principal.

A partir do grupo focal, pessoas-chave fo-ram identificadas e selecionadas para entrevistas. Aconteceram 12 entrevistas individuais, com ro-teiros próprios para grupos de entrevistados: 1) produtores/fornecedores de gêneros alimentícios para a merenda; 2) gestores/funcionários da ges-tão atual; 3) gesges-tão anterior (origem do prêmio); 4) membros do Conselho de Alimentação Esco-lar (CAE) – controle social do programa.

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professores, merendeiras, motorista da merenda, sindicato dos trabalhadores rurais, e Instituto Agropecuário de Pernambuco (IPA), visita a sí-tio de agricultora fornecedora de gêneros para a merenda, visitas às escolas urbanas e rurais, bem como análise de documentos relativos ao plane-jamento das ações da gestão anterior (premiada). Todas essas observações foram registradas em di-ário de campo.

Os dados coletados foram submetidos à aná-lise de conteúdo com a técnica de anáaná-lise temá-tica13. Foi utilizado o software NVivo® 10 para

Windows na análise dos dados. As transcrições foram agregadas por rubricas, que foram nova-mente agrupadas em núcleos temáticos centrais, que propiciaram a criação das categorias con-ceituais14. Para tanto, realizou-se integração

ar-gumentativa entre o conteúdo das entrevistas, o grupo focal, as observações do diário de campo, os documentos e os autores da revisão de litera-tura deste estudo.

A fim de facilitar a compreensão dos resulta-dos encontraresulta-dos, as categorias emergentes foram classificadas de acordo com seu pertencimento aos contextos organizacional ou sociopolítico, conforme sugerido pela literatura10, dentro dos

quais foram subdivididas em favorável/desfavo-rável à sustentabilidade do programa em questão.

Todos os entrevistados e participantes do grupo focal assinaram o Termo de Consentimen-to Livre e Esclarecido e a pesquisa foi aprovada pelo Comitê de Ética em Pesquisa Envolvendo Seres Humanos do Centro de Ciências da Saúde da Universidade Federal de Pernambuco.

Resultados e discussão

A gestão 2013-2016 continua cumprindo com o objetivo do programa de atender às necessidades nutricionais dos alunos no período em que estão na escola, porém não continuou com as ativida-des educativas em alimentação saudável ativida- desen-volvidas na gestão anterior, ou seja, houve uma sustentabilidade parcial do programa.

A Figura 1 mostra uma síntese dos fato-res relacionados aos contextos organizacional e sociopolítico favoráveis e desfavoráveis à sus-tentabilidade das ações. Destaque para o forte acirramento político existente no município, que influencia tanto positivamente quanto negativa-mente, dependendo do aspecto analisado. Cada fator elencado foi considerado uma categoria de análise, apresentada e discutida a seguir.

Figura 1. Principais evidências favoráveis e desfavoráveis à sustentabilidade do Programa de Alimentação Escolar

de Tabira-PE. 2015.

Desfavoráveis Favoráveis

Fragilidade da articulação intersetorial

Capacitação e qualificação profissional deficientes

Favoráveis

Forte acirramento político Institucionalização

do programa satisfatória

Uso eficiente dos recursos financeiros

Controle da gestão do programa pela prefeitura

Alta participação comunitária no

programa

Uso dos recursos da região a favor do programa ORGANIZACIONAL

(fatores internos) SOCIOPOLÍTICO(fatores externos)

Influência dos contextos

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Fatores organizacionais

Favoráveis à Sustentabilidade

Institucionalização do programa satisfatória

Existe um consenso na literatura15 de que a

institucionalização (rotinização) de um progra-ma de promoção da saúde é fundamental para a sua sustentabilidade. No entanto a institucio-nalização, embora importante, não é sinônimo de sustentabilidade, pois esta é influenciada pelas características da intervenção, do quadro orga-nizacional e do ambiente (financeiro, político, cultural)16.

A rotinização se refere então à sustentabili-dade dentro da organização. Neste estudo veri-ficou-se que o PAE foi incorporado dentro das rotinas organizacionais da Secretaria Municipal de Educação. Isso significa que os recursos desti-nados ao programa são parte das verbas regula-res da instituição, os funcionários que trabalham no programa ocupam cargos permanentes e suas atividades fazem parte dos objetivos e planeja-mentos da mesma17.

O programa conta com o aporte financeiro do governo federal, que também direciona seus objetivos e normas. Além desses fatores, sua lon-ga duração (60 anos) também contribuiu para que os governos estaduais e municipais se or-ganizassem tanto em estrutura física e material, quanto incorporassem os objetivos e ações do programa.

Tanto na gestão premiada (2009-2012) quan-to na seguinte, foi observada a existência de líde-res que dão suporte ao programa dentro da or-ganização. Esses achados concordam com o que a literatura16,18 aponta como um dos fatores do

quadro organizacional que influencia para que um programa possa se sustentar no tempo.

Destacam-se os papéis desempenhados pela secretária de educação e a diretora de finanças, atores com elevado poder de decisão dentro da organização, que acompanham e monitoram as ações do programa, além de advogarem por ele dentro da própria gestão municipal.

As dirigentes têm esse cuidado, elas não permi-tem que o prefeito interfira negativamente [...] Ele pode até ser contra ‘ah, a gente deveria diminuir essa contrapartida’, mas não, o que é pra ser dado, a contrapartida é colocada, e a gestora financeira tem autonomia de gerenciar isso. (E2)

Destaca-se ainda o papel da diretora de fi-nanças nas mediações entre o controle social e a gestão. Ela participa com assiduidade das

reuni-ões do CAE prestando conta das compras realiza-das para o programa e faz a ponte com o setor de merenda e com a secretária de educação quando necessário.

Ela (diretora financeira) tá ali ligada com o chefe maior, tá dizendo o que é que as pessoas rei-vindicam, reclamam, dizem o que acham certo e errado e ela fica no meio tentando remediar [...] (E10)

A existência de líderes que advoguem sobre o programa e proponham inovações é sem dúvida essencial para o seu fortalecimento. No entanto, embora os cargos do setor de merenda sejam efe-tivos, a rotatividade dos profissionais é grande em decorrência principalmente das mudanças de gestão, conforme veremos mais adiante. A descontinuidade dos líderes é, portanto, uma fra-gilidade no que diz respeito à continuidade das inovações.

Uso eficiente dos recursos financeiros

A maior parte dos estudos sobre sustentabi-lidade de programas a conceituam como “con-tinuidade de programas e práticas que foram implementadas por organizações, sistemas ou comunidades depois que os esforços ou fundos iniciais para a implementação acabaram”19. Isto

indica que para muitos autores a avaliação da sustentabilidade de programas tem relação com o fim do financiamento externo.

Verificou-se aqui que não houve mudanças no investimento financeiro de uma gestão para a outra. A gestão foi e continua sendo bem su-cedida porque faz uso adequado dos recursos financeiros e não financeiros, como o trabalho voluntário realizado pelos responsáveis pelo con-trole social.

O programa recebe recursos do governo fe-deral através do Fundo Nacional para o Desen-volvimento da Educação (FNDE), proporcionais à quantidade de alunos e à modalidade de ensi-no (creche, ensiensi-no fundamental, Mais Educação, etc.). O valor repassado é exclusivo para a compra de gêneros alimentícios e tem caráter comple-mentar ao investimento do município. As demais despesas com o programa, como pagamento de funcionários e compra de insumos, ficam a car-go do município. O mau uso do repasse federal e a pequena e às vezes inexistente contrapartida municipal são os principais fatores que afetam o bom funcionamento do programa.

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O custo médio do prato estava em R$ 0,43 no PAE de Tabira em 2014. Esse valor foi um pouco maior para os alunos do Mais Educação (ensino integral), que ficou em R$ 0,55. Essa informação ajuda a compreender se o município está utilizan-do bem os recursos da alimentação escolar. Um per capita muito baixo pode indicar baixo valor nutricional das refeições servidas. Ao contrário, valores muito altos também podem ser indicati-vos de má gestão dos recursos. Em 2005 a média do valor dos 287 municípios inscritos no Prêmio Gestor da Merenda Escolar ficou em R$ 0,3420.

O valor do prato pode ser considerado bai-xo, ainda que seja relativo apenas aos custos com compra de alimentos. Embora a obrigação de fornecer alimentação escolar seja tanto do go-verno federal quanto dos gogo-vernos estaduais e municipais, a lei 11.947 de junho de 20093 não

estipula um percentual para a complementação das entidades executoras. Esta parece ser uma questão chave do ponto de vista da sustentabili-dade da qualisustentabili-dade do programa, pois se o gestor municipal não priorizar o investimento na me-renda, sua qualidade tenderá a cair.

Artigo de revisão que analisou 85 estudos mostrou que um dos nove fatores que mais afe-tam a sustentabilidade de programas é sua esta-bilidade financeira21, sendo, portanto, um ponto

importante para sua institucionalização22. Nesse

sentido, o repasse permanente de recursos pelo governo federal é um fator que gera confiança nos fornecedores em vender para o setor de me-renda e é ainda um fator chave para a ininterrup-ção do fornecimento desta.

Às vezes a prefeitura compra no fiado, na ca-maradagem, pra quando chegar o dinheiro ir pa-gando. Existe essa confiança dos fornecedores e quando os fornecedores que ganham a licitação são do próprio município, é muito mais fácil, porque querendo ou não, se existe um dinheiro certo que tem é o da merenda. (E10)

O próprio fato do programa receber duas fontes de recursos (federal e municipal) afeta po-sitivamente sua sustentabilidade, pois caso haja atraso em uma delas, a outra permite que o setor de merenda assuma as despesas até que o repas-se repas-seja normalizado. A diversidade de fontes de recursos foi o fator mais mencionado como fa-vorável à sustentabilidade no estudo de Aharoni et al.23.

Embora esteja clara a importância dos recur-sos financeiros, este não é colocado como prin-cipal fator para a realização de inovações em um programa, o que concorda com achados da lite-ratura16.

[Sobre as inovações realizadas no programa pela gestão premiada]. A gente não teve que dispor de muitos recursos financeiros pra desenvolver o trabalho, utilizamos tudo que tinha já na escola e o potencial que os próprios professores colocavam ali de incentivo ao aluno pra que ele pudesse aprender. Só que tem determinadas administrações que tudo que você vai colocar a priori já não dá certo, ‘Ah, a gente já tentou fazer isso, não dá certo’, então isso vai te desestimulando de uma certa forma. (GF)

Controle da gestão do programa pela prefeitura

A prefeitura de Tabira executa o PAE em todas as suas fases, ou seja, recebe, administra e presta contas do recurso federal, realizando a chamada forma de gestão centralizada do programa. Em-bora a ideia de centralização traga à primeira vis-ta uma noção de concentração de poder, no caso do PNAE ela é um modelo de gestão que permite um alto controle da execução do programa pela sociedade.

Algumas prefeituras, em especial nas gran-des cidagran-des, optam por terceirizar a alimentação escolar. Um dos aspectos discutidos refere-se ao fato de que a lógica de funcionamento de uma empresa privada não segue a mesma da admi-nistração pública, o que significaria um risco ao fornecimento de uma alimentação escolar ade-quada20.

Em Tabira não existe ainda qualquer discus-são no sentido de terceirizar a merenda. Embo-ra esse não seja um ponto discutido por autores que estudam sustentabilidade de programas de saúde, é um ponto que vale a pena ser destacado como positivo para a sustentabilidade do PAE de Tabira, pois a gestão centralizada permite realizar um controle de todo o processo e garantir que a qualidade dos produtos e dos cardápios seja apli-cada em todas as escolas do município.

Além disso, a centralização confere um maior poder de negociação da prefeitura frente aos for-necedores, o que pode levar a uma redução de gastos (considerando que o volume de compra é maior). Ações inovadoras como as implementa-das na gestão anterior dificilmente aconteceriam numa gestão terceirizada, pois o interesse das empresas é cumprir com o mínimo necessário, ou seja, o fornecimento das refeições.

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droga. Então caiu né, depois que terceirizou. Então com reclamação, com problemas, ainda é mais in-teressante continuar atendendo assim. Até porque você pode brigar daqui, de lá, mudar o cardápio, mas fica essa diversidade. (E10)

Desfavoráveis à sustentabilidade

Fragilidade da articulação intersetorial

Entende-se que uma gestão envolve mais setores quanto mais compreende o quanto a in-tersetorialidade é inerente àquela política/pro-grama. É preciso que se tenha essa compreensão, abertura da gestão e atores dispostos a trabalhar de forma intersetorial. Na gestão anterior, a ação intersetorial foi um dos pontos que levou o mu-nicípio a se destacar e ganhar o prêmio.

Nesse sentido, para que o município alcan-çasse o reconhecimento por sua gestão exitosa, foi necessário antes de tudo se colocar enquanto aprendiz, reconhecendo o saber do outro, e mo-bilizar os diversos saberes na construção conjun-ta de uma aposconjun-ta local de intersetorialidade.

Quando tinha encontro pedagógico ou outra coisa voltada pra professor, a gente também era convidado a participar e quando você vai para uma formação que não é da sua área, você vê que ainda tem tanta coisa pra ver do outro lado, então isso que me envolve dentro da área de merenda es-colar, tem muita coisa pra se ver. (E9)

A partir do momento que você consegue traba-lhar com a grade curricular alimentação escolar, ‘n’ milhões de alternativas surgem dentro da área de matemática, da área de ciências, da área de portu-guês, cada um da sua forma. (E9)

Pra gente foi muito importante ter a parceria do CAE não só como órgão fiscalizador, mas como órgão que acompanhou, eles foram extremamente companheiros. (E9)

Shediac-Rizkallah e Bone18 sugerem que um

dos fatores que influenciam na sustentabilidade de um programa é a sua capacidade de se integrar com outros programas ou serviços existentes. A intersetorialidade é “um modo de gestão de-senvolvido por meio de processo sistemático de articulação, planejamento e cooperação entre os distintos setores da sociedade e entre as diversas políticas públicas para atuar sobre os determi-nantes sociais”24.

A gestão 2013-2016, embora não trabalhe isoladamente, faz menos articulações. Verificou-se que houve uma diminuição das articulações com o setor pedagógico, com o setor saúde e com a assistência social, tanto que não existem mais

as atividades de educação alimentar trabalhadas no currículo pedagógico. Isso demonstra que a articulação intersetorial do programa era frágil e não se sustentou na mesma medida na gestão seguinte.

Existem dois programas que num primeiro olhar poderiam se articular com o PAE: o Pro-grama Saúde na Escola (PSE) e o ProPro-grama Mais Educação. Dentre as linhas de ação do PSE estão a Promoção da Segurança Alimentar e da Alimen-tação Saudável (ex: ações de educação alimentar) e a Vigilância Alimentar e Nutricional (ex: avalia-ção do estado nutricional dos alunos)25. Este

pro-grama seria então a proposta do Ministério da Saúde de uma estratégia de Promoção da Saúde nas escolas, porém não existe articulação com o PAE. Tanto o PSE quanto o PAE fazem avaliação do estado nutricional dos alunos, mas os progra-mas não se comunicam. Esse é um exemplo de como a intersetorialidade poderia otimizar o uso de recursos e de tempo.

O PSE geralmente pega seus agentes de saúde, vai nas escolas e faz seu trabalho. Vai lá pega o peso dos alunos, mas esquece de avisar aqui ao setor da educação, muitas vezes falta esse envolvimento en-tre essas duas áreas que seria primordial. (E3)

Dentre as várias atividades do Programa Mais Educação26, a construção de hortas escolares é

uma possibilidade. Uma das escolas visitadas ti-nha uma horta que a professora estava organi-zando por conta própria junto aos alunos. Outra escola também tomou essa iniciativa dentro das atividades do Mais Educação. Embora seja uma excelente oportunidade de trabalhar a origem dos alimentos, agroecologia, educação ambiental e mesmo aproximar os alunos da comida natural, não existe articulação dessas ações com o PAE. A falta de apoios fragiliza as ações e as deixa depen-dentes da vontade da direção da escola em inves-tir esforços naquela temática.

Capacitação e qualificação profissional deficientes

Na literatura, fatores internos como proce-dimentos validados de seleção de pessoal geral-mente estão relacionados aos processos de im-plementação, sendo um dos fatores favoráveis à implementação de inovações10,27,28. No entanto,

o assunto mereceu destaque como fator des-favorável à sustentabilidade em decorrência da frequente emergência dos temas relacionados à capacitação e qualificação profissional nas falas dos informantes.

Estudo realizado por Blasinsky et al.29,

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tadores de sustentabilidade de um programa, destacou a capacitação dos funcionários como um dos quatro principais determinantes da sus-tentabilidade do programa estudado.

Em Tabira, muitos dos que trabalham no se-tor de merenda não têm qualificação para o tra-balho: ou passam no concurso sem fazer prova prática, ou foram colocados para trabalhar na merenda como favor político. Essa situação é co-mum tanto para merendeiras quanto para o setor de coordenação do programa.

Hoje qualquer professor que seja graduado em matemática, ciências, seja lá em qual for a área, pode ser convidado pra coordenar a merenda, mas é bom que se tenha profissionais da área, porque aí já chega com o conhecimento, não vai sofrer, passar o que eu passei. (E5)

Você faz um concurso, a criatura visa o salário que aqui não tem emprego então um salário míni-mo é ótimíni-mo, sem nunca ter entrado numa cozinha, sem saber o que é cozinhar. Não existe uma prova pra isso, então toda semana estamos nas escolas porque temos funcionário que não sabe fazer comi-da e é contratado pra aquele cargo. (E8)

As capacitações no formato atual são con-sideradas pouco eficazes. Estudos mostram que treinamentos dos funcionários (criação de com-petências) para lidar com uma série de proble-mas, incluindo habilidades com planejamento estratégico, soluções de problemas criativas e fle-xíveis, habilidades de liderança e capacidade de angariar fundos para o programa são importan-tes para sua sustentabilidade28.

Eu acho que as capacitações deviam ser só pras pessoas novatas porque a gente que já é acostuma-do, já sabemos, já temos experiência. A capacitação deveria ser feita na escola, uma pessoa que sabe pas-sando para as outras. Porque a gente lá tudo junto dois dias, para pra tomar café, para pra almoço, perde tempo. Se eu passar aqui uma semana acom-panhando uma novata, ela aprende tudo. (E11)

Os funcionários precisam sentir que o traba-lho naquele programa trará benefícios também para si. Aproveitar os profissionais mais expe-rientes do quadro nas capacitações seria uma maneira de incentivar estes e os demais no de-sempenho de sua função.

Fatores sociopolíticos

Favoráveis à sustentabilidade

Alta participação comunitária no programa

Ao vivenciar o dia-a-dia do município de Tabira, é perceptível a vivacidade do tema da

merenda escolar, mesmo entre aqueles que não estão diretamente envolvidos com o programa. De assistencialista a direito dos alunos, a visão da população em relação ao que é o programa, seu papel, o monitoramento da sua execução, nível de qualidade, mudou significativamente ao longo dos anos.

Se faltar merenda, no outro dia a comunidade vai pro rádio. Se não for, mas ver que não tá indo certo, quando a gente chega pra distribuir meren-da, ôxe, já começam os pais a se juntar ali ‘a gente precisa falar com vocês’ ou então repassam até pros professores. (GF)

O envolvimento da comunidade com a te-mática é visível tanto na adesão aos eventos da merenda (apresentações de peças teatrais, elabo-ração de poemas, etc.) quanto na reivindicação pela sua qualidade. Numa das visitas realizadas a uma escola, um grupo de alunos abordou a nutricionista do programa, que fazia uma visi-ta de rotina, com pauvisi-tas de reivindicação sobre a merenda e interesse em conhecer a legislação do programa. Houve um processo de discussão e negociação entre a nutricionista, a diretora da escola e os alunos.

Em uma sociedade menos desigual, os atores que prestam serviço ao programa têm relações de proximidade (familiares, de amizade) com o público-alvo do programa. Essas relações que se estabelecem entre os atores envolvidos facilitam o fluxo das informações (elas chegam mais rá-pido), criando uma rede de apoio ao programa. Pode-se dizer que esse contexto de proximidade gera um senso de pertencimento, que faz com que os atores que trabalham para o programa se sintam beneficiários dele e não apenas prestado-res de serviço.

Eu gosto de fazer parte de conselho, eu posso não entender muito de lei, saber se eu to brigando pelo certo ou pelo errado, eu não sei, eu sei que eu to lá, eu coloco a minha opinião, eu to lá cobrando, exigindo e isso eu faço porque eu gosto de participar de conselho. (GF)

Um dos quesitos que influenciam nessa difu-são da temática da alimentação escolar é o fato de 92,3% dos estudantes de Tabira estarem na rede pública de ensino30 e, portanto, acessarem

ao programa. Desse modo, apenas uma pequena parcela de alunos do município (os que estão na rede privada) não se beneficiam do programa.

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evento em praça pública onde cada escola se res-ponsabilizou pela elaboração e apresentação para a comunidade de uma preparação da merenda e seu valor nutricional. O grande envolvimento da comunidade neste evento serviu como um piloto de que outras ações educativas com este público poderiam ser bem sucedidas.

Esses achados estão de acordo com boa parte da literatura que mostra que o suporte comuni-tário a determinado programa é um grande pre-ditor de sustentabilidade, sendo um dos fatores que influenciam o sucesso de um programa18,27,28.

Uso dos recursos da região a favor do programa

Existe um senso comum de que os habitan-tes do semiárido estão em situação de pobreza e fome. Contrariando este imaginário, os achados desta pesquisa mostram que a merenda usa da riqueza culinária dos alimentos e preparações típicos do sertão, os agricultores são organiza-dos em cooperativas e se dividem na plantação de gêneros alimentícios diversos, possibilitando ao final uma boa variedade de alimentos oferta-dos. Isso demonstra que as limitações geográficas (seca), não são impeditivas do desenvolvimento local; basta que se construam políticas que deem suporte para a superação das dificuldades.

A gente tem a carne de bode, que é do nosso sertão e é bem aceita, a gente tem as verduras da nossa região, o jerimum, por exemplo, então é uma influência boa. (E12)

Segundo relatos de agricultores da região, há cerca de 30 anos não existia perspectiva de me-lhoria de vida no campo e a migração principal-mente para Rio de Janeiro e São Paulo era a saída que muitos encontravam. Hoje se vê um movi-mento de retorno das pessoas que migraram e “não se diferencia mais as pessoas do campo daquelas da cidade”, mostrando que houve uma mudança nas condições de vida dessas pessoas que se externalizou na sua aparência física.

A condição de poder permanecer na zona ru-ral possibilitou aos agricultores ter seu plantio e a merenda de ter alimentos livres de contaminantes químicos, produzidos pelos agricultores da pró-pria região. Existe uma rede de apoio a esses pro-dutores formada por sindicato, ONGs, cooperati-va de crédito da economia solidária, extensionis-tas rurais do governo estadual e assistência social do município. O cumprimento da lei federal que obrigou a compra de pelo menos 30% dos alimen-tos da merenda dos agricultores familiares só foi possível porque havia esse rede que deu suporte aos agricultores para atender à demanda do PAE.

Se tem demanda a gente produz! Pelos menos eu, a Dona ‘Fulana’, aquele outro menino perto do meu sítio, porque a gente tem a água né, o meu sítio tem três cisternas, tem uma calçadão agora que a gente fez pela Casa da Mulher em Afogados, 52.000 litros, dá pra fazer a aguação e têm mais duas que é pra beber e cozinhar. Tem o poço artesiano que é 18.000 mil litros, e mais dois poços perto, tem mui-ta água. (E7)

Um aspecto chave para a sustentabilidade de programas é a sua adaptação ao ambiente socio-cultural da comunidade de atuação do progra-ma18.

A gente aproveitou tudo isso, quem fazia me-lhor uma coisa, quem fazia meme-lhor outra e aí esse primeiro ano pra gente foi o bacana porque a gente não imaginava que as escolas fossem se envolver tanto e elas se envolveram pra valer. (E9)

Quando a gente chega num município serta-nejo e diz ‘minha gente, vamos fazer assim, vai ser super legal!’ aí todo mundo ‘vamos, bora!’, todo mundo se anima. Já se você for jogar uma proposta dessa num ambiente maior, talvez o pessoal ache que seja banal e aqui significa tanto. É algo de uma força vital que eu não vejo em outro lugar. (E9)

O programa analisado é executado numa re-gião com poucos recursos financeiros, propícia à seca e consegue usar os recursos locais a favor do bom funcionamento do programa, chegando a se destacar no contexto nacional. Existe uma riqueza de saberes que não é reconhecida nem pelos outros municípios (não houve a difusão da experiência bem-sucedida), nem pela própria população (não se achavam dignos de ser objeto de uma pesquisa de mestrado).

Isso abre um diálogo com o pensamento abis-sal proposto por Santos31 que consiste num

siste-ma de distinções visíveis e invisíveis. As distinções invisíveis são estabelecidas por meio de linhas radicais que dividem a realidade social em dois universos distintos: o “deste lado da linha” e o “do outro lado da linha”. A divisão é tal que “o outro lado da linha” desaparece como realidade, torna-se inexistente e é mesmo produzido como inexis-tente. Inexistência significa não existir sob qual-quer modo de ser relevante ou compreensível.

O pessoal já pensa que é no semiárido e as pes-soas tão passando fome e é ao contrário, tá sendo uma merenda ótima [...] Eu acho que muitas vezes em comparação com outras cidades, são pratos que não têm tanto teor de alimentos embutidos. (E3)

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chamam. Ai não sinto dificuldade para lidar com a roça, a seca ou a agricultura. Se tem alguém que não tem água, eu digo, ‘venha pegar na minha cis-terna..’ Eu acho que agora o meu sítio é favorável de água. (E7)

Favorável e desfavorável à sustentabilidade

Forte acirramento político

Esta última categoria analisada traz a aborda-gem da complexidade, pois ao mesmo tempo em que beneficia o programa, também é prejudicial, dependendo do aspecto analisado. O forte acir-ramento político é um ponto comum na fala dos informantes, sendo considerado uma singulari-dade de municípios de pequeno porte, “Tabira é muito política”.

Nunca no município um grupo político go-vernou por mais de quatro anos. A disputa é tão forte que há um revezamento sistemático no governo entre oposição e situação. A população “veste a camisa” de uma ou outra corrente polí-tica, sendo do conhecimento geral a preferência partidária de cada um. Isso se manifesta de ma-neira negativa nas trocas de governo, onde a mu-dança constante de pessoal afeta a continuidade das boas ações. A escolha da equipe (tanto de um lado, quanto de outro) parece estar primei-ramente atrelada à sua opção político-partidária e não à sua expertise na função a ser executada.

Se eu tivesse poder, eu governaria diferente, eu aproveitaria a mão de obra qualificada das pessoas porque desenvolve muito. Mas o grupo não deixa não, eles preferem trazer de fora pra trabalhar uma vez, duas no mês do que aproveitar o profissional. Isso tanto um grupo quanto o outro. (E6)

É perceptível que a disputa política muitas vezes é mais importante do que o empenho em construir coletivamente ações bem-sucedidas no

município. Isso é um aspecto negativo, pois boas iniciativas podem ser descontinuadas simples-mente por não serem a “marca” daquele governo. Outro ponto é que as energias do grupo ficam voltadas para o processo de disputa, ou seja, per-de-se mais tempo tentando desqualificar as ações de um lado e justificar as ações de outro, do que se empenhando em criar condições para inovações.

É só politica, é só um querendo derrubar o ou-tro. Não é pra priorizar a alimentação saudável para as crianças, é só para mostrar que está erra-do e botar nos blogs [...] É incrível como as pessoas usam a merenda para atingir uns aos outros. (E12)

No entanto, o mesmo argumento da disputa partidária é colocado como positivo por infor-mantes que acreditam ser essa uma maneira de manter a vigilância sobre o bom funcionamen-to do governo. Esse monifuncionamen-toramenfuncionamen-to é feifuncionamen-to tan-to por políticos quantan-to por correligionários da oposição. Apesar da disputa, existe a colaboração entre os funcionários da gestão anterior e da ges-tão atual, o que facilitou a continuidade das ações do PAE pela gestão atual.

Eu posso te ser franca? Eu vejo isso como que a gente vive trabalhando em prol da oposição, [...] acaba se tornando um incentivo pra que a gente tenha cada vez mais cuidado. (E2)

Considerações finais

O caso analisado neste estudo mostra que é pos-sivel, mesmo com restrição de recursos finan-ceiros e naturais, realizar uma gestão inovadora, participativa e eficiente. É necessário dar visibi-lidade a essas reavisibi-lidades, pois estimula os atores envolvidos e difunde a experiência para que ou-tras localidades possam também criar suas estra-tégias de iniciativas exitosas.

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Errata

p. 1907

onde se lê:

RMPF Sá

leia-se:

Imagem

Figura 1. Principais evidências favoráveis e desfavoráveis à sustentabilidade do Programa de Alimentação Escolar

Referências

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