o&s - v. 1 5 - n . 4 7 - Ou t u b r o / D ezem b r o - 2 0 0 8
O
T
* Pr ofª da FEGV/ SP e da USP * * Pr of. da FGV/ SP
* * * Dout or em Adm inist r ação Pública e Gover no pela EAESP/ FGV
C
ONSTRUÇÃO
DE
I
NSTITUIÇÕES
D
EMOCRÁTICAS
NO
B
RASIL
C
ONTEMPORÂNEO
:
TRANSPARÊNCIA
DAS
CONTAS
PÚBLICAS
M a r i a R i t a Lo u r e i r o *
M a r co A n t ô n i o Ca r v a l h o T e i x e i r a * * O t á v i o P r a d o * * *
R
ESUMOt r abalho analisa a const r ução de m ecanism os de t r anspar ência das cont as públicas n o Br a si l co n t e m p o r â n e o . A a n á l i se t e m co m o r e f e r ê n ci a t e ó r i ca o t e m a d a accou n t ab ilit y d em ocr át ica, q u e con sid er a a t r an sp ar ên cia con d ição n ecessár ia, em bor a não suficient e, par a a r esponsabilização polít ica dos gov er nant es. Seu m ar -co hist ór i-co abr ange as m udanças t r azidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, r elaciona-das ao cont ext o m ais am plo de dem ocr at ização, r efor m as do Est ado e inser ção do país na econ om ia global. Os dados em pír icos f or am colet ados em docu m en t os of iciais, en t r ev is-t as, nos siis-t es eleis-t rônicos das capiis-t ais, dos esis-t ados, dos Tr ibunais de Conis-t as e no Por is-t al da Tr an spar ên cia do gov er n o f eder al.
A
BSTRACTIntrodução
onsider and se o pr ocesso m ais am plo de const r ução de inst it uições dem o-cr át icas no Br asil cont em por âneo, analisa- se aqui um a dim ensão específica: a cr iação de inst r um ent os de t r anspar ência das cont as gov er nam ent ais. A t r anspar ência gov er nam ent al é condição necessár ia, em bor a não suficien-t e, par a a efesuficien-t iv ação de qualquer or dem dem ocr ásuficien-t ica, na m edida em que só há cont r ole efet iv o dos gov er nant es se seus at os for em adequadam ent e infor m ados à sociedade. Com o j á se indicou, a dem ocr acia é “ o gover no do poder público em público”, ou ainda, “ o gover no do poder visível” ( BOBBI O, 1992: 83) .
Em bor a possibilit ada pelas m oder nas t ecnologias de infor m ação e com uni-cação, a const r ução de inst r um ent os de t r anspar ência gover nam ent al ( os cham a-dos gov er nos elet r ônicos, por t ais de t r anspar ência et c. ) é um pr ocesso polít ico q u e se ef et iv a n o con t ex t o d a d em ocr at ização d o p aís e d a n ecessid ad e d e legit im ação polít ica dos gover nant es. Por out r o lado, a inst it ucionalização da t r ans-par ência gov er nam ent al r elaciona- se, t am bém , à inser ção do país na econom ia global e às ex igências daí decor r ent es de equilíbr io das cont as públicas, e é ne-cessár ia à solv ência e cr edibilidade do gov er no fr ent e ao m er cado financeir o; o que, por sua vez, desencadeia m ovim ent os de r eest r ut ur ação e m oder nização do apar at o de Est ado, no caso par t icular de nosso est udo, das inst it uições de gest ão das cont as públicas.
Do p on t o d e v i st a t eór i co, o t r ab al h o or i en t a- se p el a p r ob l em át i ca d a inst it ucionalização de m ecanism os de pr est ação de cont as dos gov er nant es, ou sej a, pela discussão do t em a da account abilit y dem ocr át ica. Sendo a dem ocr acia um sist em a em que o gover no em ana da vont ade sober ana do povo, por m eio de eleições, e os gov er nant es r espondem polit icam ent e aos eleit or es, a ex ist ência de m ecanism os inst it ucionais de pr est ação de cont as ( possibilit ada pela com plet a e idônea publicação de seus at os) é condição cr ucial par a o funcionam ent o do gover no dem ocr át ico, t ant o quant o as inst it uições r epr esent at ivas o são par a sua for m ação ( DAHL, 1997) .
O debat e sobr e a account abilit y dem ocr át ica cr esceu na década passada e t em pr oduzido desdobr am ent os conceit uais im por t ant es. Além de O’Donnell ( 1998) , que difer enciou no conceit o de account abilit y dim ensões v er t icais ( env olv endo a r espon sabilização dos gov er n an t es dir et am en t e ao pov o por m eio do pr ocesso eleit or al, do cont r ole ex er cido pela m ídia et c. ) e hor izont ais ( cont r oles r ecípr ocos ent r e poder es ou m ecanism os inst it ucionais de check s and balances) , Pr zew or sk i, St o k e s e Ma n i n ( 1 9 9 9 ) a sso ci a r a m - n o a o d e r e p r e se n t a çã o . O g o v e r n o é
accou n t able se os cidadãos podem discer n ir en t r e gov er n os r epr esen t at iv os e
n ão r epr esen t at iv os e aplicar san ções ou in cen t iv os apr opr iados, m an t en do os bons gov er nant es e dest it uindo os dem ais ( PRZEWORSKI ; STOKES; MANI N, 1999) . St ar k e Br uszt ( 1998) , por sua v ez, cont r ibuír am com o debat e, int r oduzindo o con ceit o de ex t en ded accou n t abilit y o qu al pr ocu r a dar con t a da ex ist ên cia de m ecanism os inst it ucionais de cont r ole dos gov er nant es ao longo de t odo o m an-d at o, n ão ap en as n as eleições, e en f at iza a p r esen ça an-d e u m a p lu r alian-d aan-d e an-d e at or es polít icos den t r o do Est ado e n a sociedade com par t ilh an do os pr ocessos d ecisór ios.
O d esen v olv im en t o d esse d eb at e n os m eios acad êm icos r elacion a- se à em er gência do t em a da account abilit y na agenda pública, a par t ir dos m eados dos anos 1990, no cont ex t o da cham ada segunda ger ação de r efor m as do Est a-d o . D e p o i s a-d o s p r o g r a m a s a-d a p r i m e i r a g e r a ç ã o q u e p r o a-d u z i r a m d esr eg u lam en t ações, p r iv at izações et c., seg u ir am se n ov as p r op ost as d e m u -danças nas r elações do Est ado com a sociedade, cent r adas na m aior eficiência e eficácia na pr ov isão de ser v iços públicos e aum ent o da par t icipação da socieda-de em sua gest ão, obj et iv ando nov a legit im ação social e polít ica dos gov er nos par a além da dem ocr acia eleit or al ( OFFE, 1999; OSZLAK, 1998; CLAD, 2000) . No cont ex t o de r efor m a da gest ão pública, com eçou- se t am bém a consider ar o que alguns aut or es cham am de account abilit y ger encial, ou sej a, a r esponsabilização
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polít ica dos gov er n an t es com r elação à ef iciên cia e a ef et iv idade das polít icas públicas ( OSPI NA, GRAU E ZALTSMAN, 2004) . E, enfat izou- se, ainda, o dir eit o dos cidadãos de ser em infor m ados sobr e os at os dos gover nant es ( DUNN, 1999) .
No Br asil, a t em át ica da account abilit y foi t r at ada de for m a pioneir a por Cam -pos ( 1990) , que pr ocur ou r elacionar a ausência de m ecanism os de r esponsabilização da bu r ocr acia pú blica ao padr ão pou co dem ocr át ico de r elação ex ist en t e en t r e Est ado e sociedade. Poder íam os acr escent ar que t al ausência cer t am ent e t em a v er, t am bém , com a escassez de condições t écnicas e polít icas de t ranspar ência dos at os gov er nam ent ais, com o analisar em os m ais adiant e nest e t ex t o.
Além da quest ão da account abilit y dem ocr át ica, a análise da const r ução das condições de t r anspar ência r em et e- se aos pr oblem as r elacionados ao desenv ol-vim ent o das inst it uições dem ocr át icas. Confor m e Pier son ( 2004) indicou, o concei-t o de desenvolvim enconcei-t o insconcei-t iconcei-t ucional leva em conconcei-t a as concei-t r ansfor m ações que se des-dobr am n o lon go pr azo, bem com o con sider a a seqü ên cia dos pr ocessos e as var iações no r it m o das m udanças, m ais ou m enos lent as e gr aduais. Mesm o ha-v e n d o si t u a çõ e s d e p a t h d e p e n d e n ce , n a s q u a i s a r e ha-v e r sã o d e t r a j e t ó r i a s inst it ucionais sej a difícil ou de cust os elev ados, o desenv olv im ent o inst it ucional car act er iza- se, t am bém , por m om en t os ou con j u n t u r as cr ít icas qu e pr odu zem inflexões ou m udanças dos cam inhos j á t r ilhados.
O pr esent e est udo t om a com o conj unt ur a cr ít ica, ou m ar co hist ór ico da aná-lise, os pr ocessos desencadeados a par t ir de 1994, com a est abilização m onet ár ia e, em par t icular, após a cr ise financeira de 1998- 99; m om ent os est es que exigiram iniciat ivas de m udança na ár ea m acr oeconôm ica, incluindo a pr om ulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF) , em 2000, e as novas at r ibuições confer idas aos Tr ibunais de Cont as ( TCs) .
Em sum a, o quadr o de r efer ência t eór ico par a a análise aqui desenv olv ida pode ser assim sint et izado: ( i) o est udo em pír ico da t r anspar ência gover nam ent al t em r elevância t eór ica se r elacionado ao debat e de account abilit y, ist o é, à pr oble-m át ica de const r ução e aper feiçoaoble-m ent o de inst it uições deoble-m ocr át icas que ger eoble-m gov er nant es r epr esent at iv os, im pelidos a r esponder da m elhor for m a possív el às dem andas da população, elabor ando e im plem ent ando com eficiência e efet ividade as polít icas públicas e gar ant indo o dir eit o dos cidadãos a m ais com plet a infor m a-ção. Em out r as palav r as, independent em ent e das adj et iv ações que lhe possam ser at r ibuídas ( v er t ical, hor izont al, est endida, ger encial et c. ) , account abilit y é a idéia t eór ica que or ient a o pr esent e est udo, na m edida em que par a se efet ivar a r esponsabilização polít ica dos gov er nant es, a t r anspar ência dos at os de gov er no é condição pr év ia; ( ii) o conceit o adicional de desenv olv im ent o inst it ucional, por sua v ez, foi m obilizado aqui par a nos aj udar a com pr eender por que o pr incípio dem ocr át ico de t r anspar ência das cont as públicas, em bor a j á pr esent e na Const i-t uição de 1988, só foi ai-t ivado no coni-t exi-t o hisi-t ór ico específico da im plem eni-t ação da LRF e dos pr ocessos m ais am plos de cr ise econôm ica e financeir a pelos quais passava o país. Em out r as palavr as, o pr ocesso de const r ução de novas inst it ui-ções dem ocr át icas no Br asil r ecent e ( e, dent r o dele, das condiui-ções de t r anspar ên-cia das cont as públicas) é exam inado aqui à luz t ant o das possibilidades e desafios t r azidos pela dem ocr at ização, quant o dos const r angim ent os im post os pela inser -ção do país na econom ia global.
Cabe, por fim , explicit ar os lim it es do t rabalho. Devido à inexist ência de dados referent es a períodos ant eriores, não foi possível, do pont o de vist a m et odológico, a avaliação com parat iva dos im pact os da int rodução de port ais elet rônicos sobre o desem penho dos governos e dos t ribunais de cont as em sua at ividade de cont role. Por t ant o, não ex am inam os os im pact os da t r anspar ência sobr e a efet iv idade do cont r ole das cont as públicas efet uado pelos TCs do país. Est a lim it ação, t odavia, não invalida o esforço aqui efet uado, que se refere especificam ent e à análise dos indicadores de t ransparência das cont as públicas, considerada pré- condição para o exercício de at os de cont role. Além disso, t em os com o pressupost o que as inst it ui-ções dem ocrát icas est ão sem pre em processo de aperfeiçoam ent o e consolidação, especialm ent e nos países recent em ent e dem ocrat izados, com o é o caso do Brasil. Port ant o, se do exam e das condições inst it ucionais recent em ent e criadas de t rans-parência não é possível, ainda, t irar conclusões a respeit o do cont role das cont as públicas, não se pode esquecer, por out ro lado, que a análise do cont role efet ivo só poderá ser feit a a part ir do exam e das condições de t ransparência. Essa é a cont ri-buição que pret endem os oferecer com o present e t rabalho.
A construção da Transparência da Administração
Pública Brasileira: o chamado governo eletrônico
A noção de gover no elet r ônico, em bor a ainda for t em ent e associada ao uso das t ecnologias de infor m ação e com unicação ( TI C) pelo set or público, ult r apassa essa dim ensão. O t er m o com eçou a ser ut ilizado com a dissem inação da idéia de com ér cio elet r ônico ( DI NI Z, 2000; LENK; TRAUNMÜLLER, 2002) . Depois foi associa-do às ações m oder nizaassocia-dor as na adm inist r ação pública, t ais com o os leilões elet r ô-nicos e pr ovisão de ser viços públicos pela I nt er net , que ganhar am visibilidade no final da década de 1990, no cont ext o do aj ust e fiscal e cont r ole dos gast os públi-cos ( AGUNE; CARLOS, 2005) . Nos últ im os anos, conceit os m ais abr angent es pas-sar am a ser ut ilizados, incluindo não só a m elhor ia dos pr ocessos da adm inist r ção pública e o aum ent o da eficiência, m as t am bém m elhor gover nança, elabor a-ção e m onit or am ent o das polít icas públicas, int egr aa-ção ent r e gov er nos e dem o-cr acia elet r ônica. Essa últ im a r efer e- se, pr incipalm ent e, ao aum ent o da capacida-de capacida-de t r anspar ência, par t icipação da sociedacapacida-de e account abilit y ( PRADO, 2004) .
O Portal da Transparência do governo federal
O Por t al da Transpar ência foi cr iado em 2004 j unt o à Cont r olador ia Geral da União ( CGU) . Com o o pr ópr io nom e indica, essa iniciat iva, inser ida no cont ext o de inst it ucionalização de inst r um ent os de cont r ole social, pr ocur a t or nar públicas in-for m ações det alhadas sobr e o gov er no. O Por t al est á in-for m at ado com o canal de acesso aber t o, per m it indo que qualquer cidadão possa livr em ent e, sem o uso de senhas ou pr eenchim ent o de cadast r o par a sua ident ificação, obt er infor m ações de fácil ent endim ent o. Os dados, or iundos dos m inist ér ios e de out r os ór gãos da adm inist r ação feder al, são at ualizados m ensalm ent e.
As infor m ações publicadas incluem var iados it ens: gast os efet uados por ór -gãos e ent idades da adm inist r ação pública feder al; r epasses de r ecur sos feder ais aos Est ados, Dist r it o Feder al e Municípios; oper ações de descent r alização de r ecur sos or çam ent ár ios em favor de pessoas físicas ou de or ganizações não gover -nam ent ais de qualquer nat ur eza e oper ações de cr édit o r ealizadas por inst it ui-ções financeir as oficiais de fom ent o.
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t o ou o ser v iço. As t r an sf er ên cias f eder ais par a os gov er n os su bn acion ais t am -bém podem ser v er if icadas n o Por t al por qu alqu er cidadão, t ais com o: con f er ir f acilm en t e qu an t o f oi r epassado, por ex em plo, par a a m er en da escolar n o seu m u n icípio; acom pan h ar a ex ecu ção de con v ên ios de su a pr ef eit u r a com o go-v er n o f eder al; o m on t an t e da go-v er ba r epassada par a o Pr ogr am a Bolsa Fam ília, in clu in do at é o n om e e o CPF da pessoa qu e r ecebe o ben ef ício; et c.
Em bor a não haj a, ainda, pesquisas sist em át icas av aliando os im pact os da publicação de t ais infor m ações, é bast ant e plausível a hipót ese de que ela possa r eduzir os r iscos de condut as ir r egular es e pr át icas client elist as t ípicas dos pr ogr am as sociais ant er ior es. Bast a ver que foi j ust am ent e o det alham ent o de infor -m ações cont idas no Por t al que per -m it iu à i-m pr ensa, no final de 2007, localizar e denunciar ir r egular idades no uso do car t ão cor por at iv o, o que acabou lev ando à r enúncia da Minist r a da I gualdade Racial. Nesse caso, a t r anspar ência foi efet iva, r esu lt an do n a pu n ição de gov er n an t es. Em bor a a im pr en sa t en h a r essalt ado o lado n egat iv o dessa sit u ação, cabe lem br ar o aspect o posit iv o, qu e r eside n a n ov idade da ex ist ên cia de in for m ações t ão det alh adas qu e, t odav ia, ain da n ão for am difundidas par a t odos os est ados e m unicípios.
Na m edida em que o aum ent o do nív el de t r anspar ência das infor m ações elev a o pot encial de o cidadão ser agent e de cont r ole da aplicação do dinheir o público, o Por t al da Transpar ência par ece cont em plar a pr eocupação de que não bast a disponibilizar dados par a que se configur e a ex ist ência de t r anspar ência, m as, sobr et udo, é pr eciso decodificá- los em linguagem int eligív el par a o público em ger al ( SARTORI , 2001) .
A publicação das contas dos governos subnacionais no Brasil
Consider ando- se que a t r anspar ência dos at os gov er nam ent ais é um dos com ponent es fundam ent ais da account abilit y dem ocr át ica, avaliam os aqui a pr es-t ação de cones-t as públicas a par es-t ir da publicação de infor m ações pr evises-t as pela LRF. Est a nor m a legal est abelece r egr as obr igando os ent es feder at iv os a apr esent a-r em dem onst a-r at iv os fiscais que dev em sea-r publicados em m eio de am plo acesso público. Em bor a a publicação na int er net sej a facult at iv a, est a t em com o m ér it o int ensificar o cont r ole sobr e as cont as públicas dos m unicípios, pr incipalm ent e pelas sanções fiscais aplicáv eis no caso de seu descum pr im ent o. Com isso, além dos TCs, do Minist ér io da Fazenda e do Minist ér io Público, os pr ópr ios cidadãos t êm acesso à sit uação fiscal dos div er sos gov er nos.
Todav ia, com o j á ex post o, não bast a que as infor m ações est ej am disponí-veis par a haver efet iva t r anspar ência; devem est ar “ decodificadas” em linguagem acessível. Assim , obser vam os na análise não só o aspect o quant it at ivo, m as t am -b ém o con t eú d o of er ecid o ou su a q u alid ad e, en t en d id a com o con sist ên cia e int eligibilidade das infor m ações.
Os d ad os aq u i ex am in ad os f or am lev an t ad os n os p or t ais d os g ov er n os est ad u ai s e d e su as cap i t ai s e cl assi f i cad o s em r el ação ao s d em o n st r at i v o s ex igidos pela LRF em alt a, m edia e baix a t r an spar ên cia. Os por t ais f or am t am -bém classif icados pelo seu gr au de desen v olv im en t o, dif er en cian do o gov er n o elet r ôn ico da sim ples pr opagan da do gov er n an t e1. Os r esu lt ados est ão sin t et i-zados n o qu adr o I .
1 Alt a t r anspar ência ocor r e quando t odos os dem onst r at iv os ex igidos pela LRF são apr esent ados
Qu a dr o I - Av a lia çã o dos Por t a is dos Gov e r n os Su bn a cion a is ( m a r ço de 2 0 0 8 )
Es t a d o T ip o po r t a l
G ra u d e t ra ns pa rê nc ia
f a ce à LRF
Ca p it a l T ip o p o rt a l G ra u d e t ra ns pa rê nc ia
f a c e à LRF
Acr e 2 º est ág i o Al ta Ri o Br an co 1 º e stá g io Al t a Al ag o a s 2 º est ág i o Al ta Mace ió 1 º e stá g io Mé d ia Am a p á 2 º est ág i o Ba ix a Maca p á 1 º e stá g io Ba i xa Am a zo n as 2 º est ág i o Al ta Man a u s 2 º e stá g io Al t a Ba h ia 3 º est ág i o Al ta Sa lv a d or 2 º e stá g io Al t a Ce a r á 1 º est ág i o Al ta Fo r t al e za 1 º e stá g io Al t a Esp ír i to S a n to 2 º est ág i o Al ta Vi tó r i a 2 º e stá g io Al t a
Go iá s 1 º est ág i o Méd i a Go iâ n i a 1 º e stá g io Mé d ia Mar a n h ão 1 º est ág i o Al ta Sã o Lu ís 1 º e stá g io Al t a
Mat o Gr o sso d o Su l
1 º est ág i o Al ta Ca m p o Gr a n d e
1 º e stá g io Ba i xa
Mat o Gr o sso 2 º est ág i o Méd i a Cu i a bá 1 º e stá g io Ba i xa Min a s Ge r a is 3 º est ág i o Al ta Be lo
Ho r izo n t e
3 º e stá g io Al t a
Pa r an á 3 º est ág i o Al ta Cu r i t ib a 3 º e stá g io Al t a Pa r aíb a 2 º est ág i o Al ta Jo ão
Pe sso a
2 º e stá g io Al t a
Pa r á 1 º est ág i o Al ta Be lé m 2 º e stá g io Mé d ia Pe r n am b u co 3 º est ág i o Al ta Re ci fe 3 º e stá g io Al t a
Pi a uí 1 º est ág i o Al ta Te r e sin a 1 º e stá g io Mé d ia Ri o d e Ja n ei r o 3 º est ág i o Al ta Ri o d e
Ja n ei r o
3 º e stá g io Al t a
Ri o Gr a n d e do No r te
1 º est ág i o Al ta Nat a l 2 º e stá g io Al t a
Ri o Gr a n d e do Su l
3 º est ág i o Al ta Po r t o Al eg r e
3 º e stá g io Al t a
Ro n d ôn i a 1 º est ág i o Al ta Po r t o V el h o 2 º e stá g io Al t a Ro r ai m a 1 º est ág i o Ba ix a Bo a Vi st a 2 º e stá g io Mé d ia Sa n ta
Ca t ar i n a
3 º est ág i o Al ta Fl o r ia n óp o l i s
3 º e stá g io Al t a
Se r g ip e 2 º est ág i o Al ta Ar a ca j u 2 º e stá g io Al t a Sã o Pa u l o 3 º est ág i o Al ta Sã o Pau l o 3 º e stá g io Al t a To ca n t in s 1 º est ág i o Al ta Pa l m as 1 º e stá g io Al t a Di str i t o
Fe d er a l*
2 º est ág i o Al ta
Fon t e: p or t ais g ov er n am en t ais. Elab or ad o p elos au t or es. * Já in clu i Br asília.
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dos gover nos ao seu nível de desenvolvim ent o sócio- econôm ico2, os dados levan-t ados m oslevan-t r am por levan-t ais com allevan-t o gr au de levan-t r anspar ência levan-t anlevan-t o em capilevan-t ais e eslevan-t a-dos m ais desenvolvia-dos com o nos m enos desenvolvia-dos. Um a hipót ese possível é que var iáveis polít icas ( com pr om et im ent o do par t ido ou do chefe do execut ivo com a t r anspar ência) t enham m ais a ver com o gr au de t r anspar ência do que as var iá-v eis sócio- econôm icas.
O quadr o I I indica a var iação da t r anspar ência ent r e 2004 e 2008 em r ela-ção à pr est aela-ção de cont as das capit ais est aduais.3
Qua dr o I I - Va r ia çã o da Tr a nspa r ê ncia dos Por t a is na s Ca pit a is ( 2 0 0 4 - 2 0 0 8 )
Fo n t e: el ab o r ad o p el o s au t o r es.* Cap i t ai s q u e n ão cu m p r em i n t eg r al m en t e a LRF.
Est es dados, associados aos do quadr o I , r evelam equilíbr io na var iação de t r anspar ência dos por t ais das capit ais est aduais ent r e 2004 e 2008, j á que cinco por t ais t iv er am aum ent o e cinco t iv er am dim inuição nos indicador es de t r anspa-r ência. Poanspa-r ém , houv e pequeno aum ent o no núm eanspa-r o absolut o dos que cum panspa-r em int egralm ent e a LRF, de 17 para 18 no per íodo. Analisando conj unt am ent e a pr es-t ação de cones-t as dos gover nos eses-t aduais e das capies-t ais, a pesquisa m oses-t r a a con-solidação dos por t ais com o m eio de pr est ação de cont as dos gover nos, lem br an-do que a publicação an-dos dem onst r at ivos via int er net é facult at ivo. Esse r esult aan-do não foge à ex pect at iv a, j á que há ex igência legal e dem anda da sociedade por gov er n os m ais t r an spar en t es.
Em relação à qualidade e int eligibilidade das inform ações, observou- se a exis-t ência de padr ão com um de apr esenexis-t ação dos dem onsexis-t r aexis-t ivos, seguindo o que é det er m inado pela LRF. Dada essa obr igat or iedade, r est a obser var que o m odelo adot ado pode ser considerado sat isfat ório, ist o é, sint ét ico e sem em prego excessi-vo de t erm os t écnicos, o que dificult aria o ent endim ent o das inform ações pelo cida-dão com um . I niciat iva im port ant e quant o a isso é a presença de glossários com a descrição dos t erm os t écnicos em pregados, exist ent es em alguns port ais, com o o d a p r ef ei t u r a d e Bel o Ho r i zo n t e e o s d o s g o v er n o s d o s est ad o s d a Bah i a e Pernam buco, o que reforça a t ransparência na prest ação de cont as.
Finalm ent e, a análise do desenv olv im ent o dos por t ais m ost r a que a m aior par t e deles ain da se en con t r a n os est ágios in iciais ( os dois pr im eir os est ágios r epr esent am cer ca de 70% do t ot al) , com pr est ação de cont as lim it ada ao que é ex igido pela legislação. Nesses por t ais, em especial n os do 1 º est ágio ( qu ase 40% deles) , as infor m ações adicionais sobr e a gest ão são, quase sem pr e, som en-t e pr opaganda do gov er nanen-t e. Já os por en-t ais m ais av ançados ( 3º esen-t ágio) r epr e-sent am apenas 30% do t ot al. A explicação de t ais difer enças não pode ser busca-da apenas na m aior capacit ação econôm ica desses gover nos e nem em um a cibusca-da- cida-dania local m ais at iv a ( PRADO, 2004) . Se a pr est ação de cont as apar ent em ent e independe da est r ut ur ação do gov er no elet r ônico, sendo m uit as v ezes m ot iv ada polit icam ent e, o pr ov im ent o de ser v iços on- line, a int er at iv idade e a publicação das ações e cont as do gover no, além da exigência legal, par ecem depender, t am -bém , da capacit ação em gover no elet r ônico ( PRADO e LOUREI RO, 2005) .
A divulgação dos dem onst r at ivos fiscais exigidos pela LRF é, na m aior ia das vezes, feit a pela sim ples apr esent ação das planilhas em um a página nos por t ais.
Aum en t o Dim in uição Man ut en ção
Rio B r an co , Jo ão Pesso a , B el é m * , Bo a V ist a * e Pal m a s.
Mace ió * , Ma ca p á * , Ca m p o Gr a n d e * , Cu i ab á * e Te r e sin a * .
Sa l va d or , G oi â n ia * , Sã o Lu ís, For t a le za , B e lo Ho r izo n t e, Cu r it i b a, Re ci fe , Rio d e Jan e i r o, Man a u s, Nat a l, Po r to A l eg r e , Po r t o Ve lh o , Fl o r ia n ó p ol is, A r aca j u , Sã o Pau l o e Vi t ór ia .
2 Segundo a ONU, os países com m elhor es índices nos indicador es sociais ger alm ent e possuem
r esult ados m ais consist ent es de gover no elet r ônico ( Ver a r espeit o: PRADO, 2004: 61) .
3 Tom ou- se aqui com o base par a o exam e da evolução t em por al da t r anspar ência o est udo r ealizado
Por ém , par a t or nar o gover no r ealm ent e t r anspar ent e é necessár io não só o com -p r om isso com a t r an s-p ar ên cia, m as t am b ém a r eest r u t u r ação d os -p r ocessos oper acionais e adm inist r at ivos de for m a a per m it ir o est abelecim ent o de um fluxo de infor m ações que possibilit e sua disponibilização pública, m uit as vezes em t em -p o r eal . Não -p o r acaso , o s est ad o s e ca-p i t ai s co m g o v er n o el et r ô n i co m ai s est r ut ur ado são os que apr esent am os por t ais m ais ev oluídos quant o à t r anspa-r ência. É im poanspa-r t ant e fanspa-r isaanspa-r que o goveanspa-r no elet anspa-r ônico não se anspa-r esum e aos poanspa-r t ais na
int er net , sua face visível, m as envolve o uso das novas TI C nos pr ocessos gover
-nam ent ais e, t am bém , em suas r elações com os cidadãos e o m er cado. Esse nível m ais sofist icado ger a m ais ser v iços e int er at iv idade, ao m esm o t em po em que passa a ser condição necessár ia, m as não suficient e, par a o aum ent o da t r anspa-r ência.
Em sum a, se os dados ainda não per m it em avaliar de for m a sist em át ica os im pact os do gover no elet r ônico sobr e a gest ão das polít icas públicas, eles cer t a-m e n t e a b r e a-m p o s s i b i l i d a d e s d e a v a n ç o d a t r a n s p a r ê n c i a n e c e s s á r i a à r esponsabilização dem ocr át ica est endida, j á que incluem t am bém at or es da socie-dade n o pr ocesso de con st r u ção de su as con dições4. I st o t am bém ocor r e com r elação aos Tr ibunais de Cont as, com o indicar em os a seguir.
Inovações Institucionais nos Tribunais
de Contas do País: limites e possibilidades
Se os TCs sur gem no Br asil na t r ansição da Monar quia par a a República, as t r ansfor m ações que est es sofr er am , ao longo da hist ór ica r epublicana, expr im em as oscilações do r egim e polít ico. Com o era de se esperar, os per íodos aut or it ár ios car act er izar am - se pela m aior int er fer ência do Ex ecut iv o que, m onopolizando as in dicações dos dir igen t es, n eu t r alizav a a capacidade de f iscalização au t ôn om a por par t e desses ór gãos aux iliar es do Poder Legislat iv o. A Const it uição de 1988 foi m om ent o cr ít ico na hist ór ia r ecent e dos TCs, ao est abelecer r egr as que abr em possibilidade de nov as pr át icas. Dent r e est as m er ecem r efer ência a indicação da m aior ia de seus dir igent es pelo poder Legislat iv o e a am pliação das funções dos TCs, abr angendo não só a legalidade, m as t am bém o cont r ole de desem penho e a at r ibuição à população do poder de denunciar ir r egular idades. Essas m udanças, r eflet indo os novos vent os dem ocr át icos, per m it ir am m aior equilíbr io de poder ent r e Ex ecu t iv o e Legislat iv o n a in dicação dos dir igen t es dos t r ibu n ais, bem com o a r edução ( m esm o que ainda m odest a) de pr át icas client elist as e pr edat ór ias dos r ecur sos públicos. Todav ia, m uit as das alt erações t razidas pela CF88 só se efet i-varam com a im plem ent ação da LRF.
A consolidação das mudanças no TCs na nova conjuntura
crítica: a LRF
A LRF f oi pr opost a em con t ex t o de en or m es con st r an gim en t os ex t er n os, m ar cado pelas cr ises financeir as de 1997 e 1998 que t iver am r eper cussões consi-der áv eis n o Br asil e obr igar am o gov er n o a pedir socor r o ao Fu n do Mon et ár io I nt er nacional e a desvalor izar o câm bio em j aneir o de 1999. Além da m udança na polít ica cam bial e m onet ár ia ( com a adoção do câm bio flut uant e e do r egim e de m et as inflacionár ias) , o gov er no feder al se v iu const r angido a efet iv ar pr ogr am a r igor oso de aj ust e fiscal, ger ando, a par t ir de ent ão, super ávit s pr im ár ios, neces-sár ios à gar ant ia de solvência par a seus cr edor es, com a r edução sist em át ica da
4 A polít ica da CGU é or ient ada pelo Conselho de Tr anspar ência Pública e Com bat e à Cor r upção,
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r elação ent r e dívida pública e o PI B5. É est e quadr o de cr ise que per m it e explicar a t r am it ação r elat iv am ent e r ápida da Lei, que foi apr ov ada em m aio de 2000, por 3 8 5 v ot os a fav or, 8 6 cont r a e quat r o abst enções ( ASAZU, 2 0 0 3 ; LOUREI RO e ABRUCI O, 2004) .
O t ext o do pr oj et o, que depois se t ransfor m ou em LRF, não cont inha r efe-r ência aos TCs. A idéia de lhes at efe-r ibuiefe-r a função fiscalizadoefe-r a só com eçou a suefe-r giefe-r dur ant e as audiências públicas no Congr esso. A despeit o do clim a inicial de des-confiança com r elação aos TCs, a r ev er são dessa at it ude ocor r eu após a ar gu-m ent ação do I nst it ut o Rui Bar bosa ( I RB) , ór gão ligado à cor por ação dos conse-lheir os, que conseguiu convencer os congr essist as de que os TCs er am os únicos ór gãos com capilar idade necessár ia par a a im plem ent ação da Lei6. Assim , a deci-são f in al r epr esen t ou ou t r o m ar co im por t an t e n a h ist ór ia desses ór gãos. Se a CF88 j á havia pr oduzido m udanças significat ivas e pode ser vist a com o um pont o de inflex ão em seu desenv olv im ent o inst it ucional, a LRF r efor çou esse pr ocesso, na m edida em que valor izou a função fiscalizat ór ia dos TCs, dando- lhe a at r ibuição de ser o guar dião da Lei.
A modernização dos TCs e o PROMOEX
A im plem ent ação da LRF exigiu que se iniciasse a m oder nização t ecnológica e r eest r u t u r ação in t er n a dos TCs. Na m edida em qu e eles se t or n ar am peças fundam ent ais par a o sucesso da Lei, o Gov er no Feder al env olv eu- se com o pr o-cesso de sua r eest r ut ur ação. Assim , o Minist ér io do Planej am ent o e Gest ão ( MPOG) , por m eio de sua Secr et ar ia de Gest ão, encom endou est udos que diagnost icar am a necessidade de se cr iar sist em as infor m at izados par a r ecebim ent o de infor m a-ções dos est ados e m unicípios, de padr onizar pr ocedim ent os e conceit os e, ainda, capacit ar funcionár ios par a lidar com as novas e am pliadas at r ibuições dos TCs7.
Par a coor denar esse am plo pr ocesso de inovações t écnicas e or ganizacionais, cr iou- se, em 2001, o Pr ogr am a de Moder nização do Cont r ole Ext er no ( PROMOEX) , com o apoio financeir o do BI D. O pr ogr am a encont r a- se em funcionam ent o desde 2006, sob a coor denação do MPOG, e inclui em sua gest ão funcionár ios da m aior ia dos TCs e de suas inst it uições de apoio est r at égico e t écnico, com o o I nst it ut o Ruy Bar bosa ( I RB) e a Associação dos Mem br os dos Tr ibu n ais de Con t as do Br asil ( ATRI CON) . O pr ogram a se inser e no cont ext o m aior de m oder nização da adm inis-t r ação pública iniciado no gover no FHC e do qual inis-t am bém fazem par inis-t e o Pr ogr am a Nacional de Apoio à Moder nização da Gest ão e do Planej am ent o dos Est ados e do Dist r it o Feder al ( PNAGE) e o PNAFE, volt ado par a a m oder nização das Secr et ar ias da Fazenda dos Est ados e Municípios. O PROMOEX t em gerado im pact os nos TCs não só por r efor çar sua m oder nização t ecnológica, m as t am bém alt er ar suas r ela-ções de poder int er nas ( ent r e conselheir os e cor po t écnico) . Seus t écnicos, espe-cialm ent e os audit or es, est ão gr adat iv am ent e aum ent ando seu peso nos pr oces-sos decisór ios na m edida em que lider am o desenvolvim ent o do pr ogr am a dent r o dos t r ibunais e são os elos com o m inist ér io e os or ganism os int er nacionais. I sso
5 A despeit o de sua im por t ância, não cabe discut ir aqui a qualidade do aj ust e fiscal que t em sido feit o
m ediant e a elev ação da car ga t r ibut ár ia; nem t am pouco a decisão polít ica t om ada após a cr ise financeir a de 1999, de ger ação de enor m es super ávit s pr im ár ios, ist o é, de r eser vas fiscais par a pagam ent os do ser v iço da dív ida pública, em det r im ent o de gast os em inv est im ent os públicos e polít icas sociais.
6 A desconfiança com r elação à capacidade dos TCs em assum ir funções fiscalizador as est á r
elacio-nada, em par t e, à im agem negat iv a desses ór gãos per ant e a opinião pública, que os consider a ineficient es e par ciais em suas decisões e, m esm o, suj eit os a pr át icas de cor r upção ( SPECK, 2001; ABRUCI O; ARANTES; TEI XEI RA, 2005) .
7 Além do diagnóst ico r ealizado em 2001 pela FI A- USP ( MAZZON; NOGUEI RA, 2002) , foi encom
lhes t r az visibilidade ext er na e lhes per m it e desenvolver ações conj unt as e ar t icu-ladas em nível nacional e m esm o int er nacional8.
Balanço das inovações nos TCs a partir da redemocratização e da LRF
Dent r e as inovações apr esent adas pelos TCs a par t ir da CF88, dest acam os as que v isam am pliar a t r anspar ência das cont as gov er nam ent ais e est im ular a p a r t i ci p a çã o d a so ci ed a d e ci v i l em su a f i sca l i za çã o , t a i s co m o o s si st em a s in f or m at izados de con t r ole das con t as pú blicas, as ou v idor ias e as escolas de cont as ( FI GUEI REDO; MELO; PEREI RA, 2005) . Os dados colet ados nos por t ais ele-t r ônicos dos r especele-t ivos ele-t r ibunais per m iele-t em ver ificar a inele-t ensidade difer encial com que t ais iniciat ivas são im plant adas no país.
Com r elação à LRF, cabe indicar que se expandiram os seus it ens a fiscalizar, abr angendo a análise dos r elat ór ios de gest ão fiscal e de execução or çam ent ár ia do Poder Execut ivo de t odos os ent es da Feder ação. Um a vez que houve aum ent o consider ável do volum e de docum ent os r ecebidos pelos TCs, ger ou- se a necessdade de desenvolver sist em as elet r ônicos específicos, o que, por sua vez, per m i-t iu a padr onização, m aior eficiência dos pr ocedim eni-t os i-t écnicos e, poi-t encialm en-t e, a r edução dos cusen-t os oper acionais9.
Par a r esponder à exigência const it ucional de que os TCs est abeleçam r ela-ção m ais int ensa com a sociedade, foi necessár io t am bém const r uir novo apar at o inst it ucional, com o as ouv idor ias, as escolas de cont as e ser v iços com o “ disque denúncia”, “ canal do cidadão” e “ fale com o pr esident e”, para que os cidadãos possam ident ificar e denunciar ir r egular idades. Em bor a est abelecidas na CF88, as ouv idor ias só est ão sendo inst it ucionalizadas na últ im a década, m uit o pr ov av el-m ent e associadas à LRF10. Avaliando a int ensidade da incor por ação desse inst r u-m ent o pot encial de cont r ole social por par t e dos TCs, ver ifica- se que apenas set e ( 2 2 % ) , d e n t r e o s t r i n t a e d o i s t r i b u n a i s e x a m i n a d o s, p o ssu e m o u v i d o r i a in st it u cion alizada, com est r u t u r a desen v olv ida especif icam en t e par a r eceber e apur ar denúncias, r eclam ações, sugest ões e at é elogios. Além de or ient ação clar a sobr e com o r ealizar denúncias, est es TCs t êm , ainda, out r os canais de com unica-ção com a sociedade com o e- m ails, for m ulár io on- line, t elefone, disk- denúncia e at é quiosques par a at endim ent o.
Quant o às escolas de cont as, elas são cent r os de t r einam ent o par a os m em -br os dos TCs, par a os j ur isdicionados e inclusive par a as ent idades públicas envol-vidas com est es ór gãos11. Realizam , ainda, est udos e desenvolvem at ividades de infor m ação e or ient ação dos cidadãos sobr e com o par t icipar da fiscalização das cont as públicas. Mesm o não fazendo par t e da r ealidade de t odos os t r ibunais do país, j á que são iniciat ivas r ecent es e t am bém v inculadas à LRF, as escolas de cont as est ão se difundindo na m edida em que est a Lei alt er ou diver sos m ecanis-m os cont ábeis e os fiscalizados passar aecanis-m a t er expect at iva de que os TCs at ueecanis-m de for m a m ais educat iva do que punit iva12.
8 Com o exem plo, pode- se cit ar o caso do audit or subst it ut o do TCE- PE que, por efeit o do seu t rabalho
j unt o à coordenação do PROMOEX, acabou convidado para um a m issão int ernacional financiada pelo BI D para m ont agem do órgão de cont role em Moçam bique, que t em adot ado o m odelo brasileiro de TCs.
9 O TCE- SC, por exem plo, dist r ibuiu gr at uit am ent e par a o de Tocant ins e do Am azonas dois sist em as
oper acionais cr iados por seus t écnicos ( LRF- NET e o ACP) . Ent r evist ados indicar am que a ut ilização de sist em as infor m at izados per m it e a visualização de t odo o pr ocesso e a ident ificação de pr oble-m as. Cooble-m isso, abr e- se a possibilidade de at uação pr event iva.
10 A pr im eir a só foi cr iada em 2000, no PE, em seguida sur giu a do RS, em 2003, e a do
TCE-RR, em 2004. Alguns t r ibunais apenas cr iar am um ser viço de ouvidor ia, j unt o à cor r egedor ia, com o é o caso do TC- Goiás.
11 Dest aque especial deve ser dado ao fat o de que a escola de cont as do TCE- PE faz t am bém t
reina-m ent o para a população envolvida coreina-m o orçareina-m ent o part icipat ivo do Recife e para reina-m ereina-m bros de organi-zações da sociedade civil que recebem verbas públicas, com o o MST ( TEI XEI RA, 2004; TELES, 2003) .
12 Se at é 2005 apenas o TCU, TCE- MG e TCE- PE t inham escolas de cont as, em m enos de t r ês anos
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Com r elação à t r anspar ência nos TCs, cabe indicar que ocor r er am avanços significat iv os, quando se com para com o padr ão ant er ior, de ór gão prat icam ent e isolado da sociedade. Em Per nam buco, por exem plo, o TCE per m it e acesso livr e à pr est ação de cont as do gov er no, de m aneir a sim plificada e com um a linguagem com pr eensív el par a o cidadão com um , além de div ulgar no seu por t al os gast os ex ecut ados pelo pr ópr io ór gão. Tam bém o TCE de Mat o Gr osso disponibiliza dois im por t ant es inst r um ent os que favor ecem o cont r ole social sobr e os gast os públi-cos: o Por t al da Transpar ência e o Por t al do Cidadão. No Por t al da Transpar ência é possível ver ificar as despesas, convênios, cont r at os e licit ações que for am r ealiza-d a s p e l o p r ó p r i o TCE- MT q u e , r e ce n t e m e n t e , p u b l i co u o q u e ch a m o u ealiza-d e “ Or ganogram a” e “ Lot acionogram a”. Neles const am infor m ações sobr e a quant i-dade de car gos exist ent e no TCE- MT, a descr ição das at ivii-dades cor r espondent es a cada car go, as infor m ações sobr e o t ipo de vínculo em pr egat ício de seus ser vi-dor es, a r elação dos m esm os em or dem alfabét ica e onde cada um est á lot ado. No que se r efer e ao Por t al do Cidadão, é possível acessar infor m ações sobr e o j ulga-m ent o de cont as dos pr efeit os e do gover nador do Est ado, assiulga-m coulga-m o ver ificar se os gover nant es est ão cum pr indo a LRF.
A ex ist ência de m ecanism os de t r anspar ência pública nos TCs – com o os exem plificados em Mat o Gr osso e Per nam buco –, m esm o que não possa ser gene-r alizada e apgene-r esen t e n ív eis difegene-r en ciados de desen v olv im en t o, est á cegene-r t am en t e em expansão no país. Alguns t r ibunais apr esent am aber t am ent e infor m ações so-br e a apr eciação das cont as do Ex ecut iv o, out r os ( com o o de São Paulo) só o fazem par a os j ur isdicionados, at r avés de senha, r est r ingindo a infor m ação par a o cid ad ão.
Em seu conj unt o, as inov ações inst it ucionais t êm cont r ibuído par a alt er ar gr adat ivam ent e o per fil inst it ucional desses ór gãos e sua im agem per ant e a socie-d a socie-d e e o r est a n t e socie-d o si st em a p o l ít i co b r a si l ei r o . Em a l g u n s est a socie-d o s, co m o Per nam buco, Sant a Cat ar ina e Rio Gr ande do Sul, eles est ão m ais pr óxim os dos en t es f iscalizad os e d a socied ad e em g er al, r ealizan d o sist em at icam en t e r eu -niões, sem inár ios, publicação de car t ilhas e at é int er ação sist em át ica on- line. Com isso, é possível supor que, gr adat ivam ent e, em alguns t r ibunais m ais do que em out r os, a im agem e as pr át icas que car act er izar am hist or icam ent e a inst it uição possam ser gr adat iv am en t e r ef or m u ladas. Em San t a Cat ar in a, por ex em plo, a pesquisa em pír ica m ost r ou que o desem penho de seu TC é elogiado por out r os ór gãos da adm inist r ação pública, e seus funcionár ios se or gulham do pioneir ism o de m uit as de suas inovações13.
Considerações Finais
A análise da t r anspar ência das cont as públicas no Br asil foi feit a à luz da pr oblem át ica t eór ica da account abilit y dem ocr át ica e o exam e da const r ução dos in st r u m en t os de t r an spar ên cia f oi abor dado sob o pr ism a do desen v olv im en t o inst it ucional que enfat iza o longo pr azo, as conj unt ur as cr ít icas e as t r ansfor m a-ções gr adu ais.
A pesqu isa em pír ica m ost r ou qu e o ch am ado gov er n o elet r ôn ico est á se con v er t en do em in st r u m en t o pot en cial par a a t r an spar ên cia dos at os gov er n a-m en t ais. I sso n os per a-m it e lev an t ar a h ipót ese de qu e, a-m esa-m o n ão t en do sido cr iadas com t al obj et iv o, as pr át icas de publicação sist em át ica de infor m ação de fácil acesso e ent endim ent o pela população est ão dando m ais poder ( em pow er ing)
13 Dent r e elas, dest aca- se o Plano de Car r eir a dos Ser vidor es do TCE- SC, apr ovado pela AL em 2004,
aos cidadãos e or ganizações sociais na fiscalização das cont as públicas, quest io-nando a qualidade dos gast os e pr om ovendo debat e polít ico sobr e o t em a, com o ocor r eu, por exem plo, com o uso dos car t ões cor por at ivos do gover no feder al.
Com r elação às dif er en ças n o gr au de t r an spar ên cia apr esen t adas pelos TCs com o ór gãos de fiscalização das cont as públicas, seu m ais com plet o ent endi-m en t o ex i g e est u d o s q u a l i t a t i v o s endi-m a i s a p r o f u n d a d o s, h a v en d o si g n i f i ca t i v o descom passo ent r e o desenv olv im ent o sócio- econôm ico de um est ado e o nív el de desenv olv im ent o de suas inst it uições de t r anspar ência dem ocr át ica, ao con-t r ár io do que afir m ava a con-t eor ia da m oder nização ( LI PSET, 1967; DAHL, 1997) .14
Todav ia, a despeit o da h et er ogen eidade do n ív el de t r an spar ên cia e dos obst ácu los à in st it u cion alização de r egr as dem ocr át icas n os TCs, n ão se pode anular ou descar act er izar as m udanças que vêm ocor r endo gr adualm ent e na adm inist r ação pública br asileir a ao longo das últ iadm as décadas, sob pena de se incor -r e-r na visão que só conside-r a m udanças sociais efet ivas as que fo-r em com plet as ( com r elação a um r eceit uár io abst r at o pr eviam ent e est abelecido) e r ealizadas de um a vez só.
Te n t a m o s , n e s t e t r a b a l h o , e v i t a r e s s a v i s ã o q u e d e n o m i n a m o s d e “ m ax im alist a”. Consider am os, ao cont r ár io, que as t ransfor m ações inst it ucionais se pr ocessam de for m a incr em ent al e não necessar iam ent e linear ou deliber ada ( j á que a dinâm ica das for ças polít icas pode ger ar r esult ados não esper ados, m as nem sem pr e negat iv os) , sob a pr essão de fat or es ex t er nos ao pr ópr io am bient e inst it ucional consider ado. Nest es se incluem não só cr ises econôm icas ou t ur bu-lências financeir as, m as, igualm ent e, pr ocessos polít icos com o a dem ocr at ização no Br asil, que abr iu opor t unidade par a a at uação de at or es polít icos favor áveis ao apr ofundam ent o da dem ocr acia ( par t idos, or ganizações sociais, im pr ensa liv r e e, na ár ea específica dos TCs, novas lider anças ent r e os conselheir os, audit or es subs-t isubs-t usubs-t os e subs-t écnicos) , per m isubs-t indo- lhes efesubs-t uar gr adualm ensubs-t e subs-t ais m udanças.
Referências
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