CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS À EDUCAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
GERCINA DALVA
GESTÃO DEMOCRÁTICA: AUTONOMIA E PARTICIPAÇÃO NA ESCOLA ESTADUAL 11 DE AGOSTO UMARIZAL/RN (2005/2008)
GESTÃO DEMOCRÁTICA: AUTONOMIA E PARTICIPAÇÃO NA ESCOLA ESTADUAL 11 DE AGOSTO UMARIZAL/RN (2005/2008)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para obtenção do título de Mestre em Educação.
Orientador: Prof. Dr. Antonio Lisboa Leitão de Souza.
Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA Divisão de Serviços Técnicos
Dalva, Gercina.
Gestão democrática: autonomia e participação na Escola Estadual 11 de Agosto Umarizal/RN / Gercina Dalva. – Natal, RN, 2010.
194 f.
Orientador: Prof. Dr. Antônio Lisboa Leitão de Souza.
Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Programa de Pós-Graduação em Educação.
1. Educação - Dissertação. 2. Autonomia escolar - Dissertação. 3. Gestão democrática - Dissertação. 4. Inclusão digital - Dissertação. 5. Participação na escola - Dissertação. I. Souza, Antônio Lisboa Leitão de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
GESTÃO DEMOCRÁTICA: AUTONOMIA E PARTICIPAÇÃO NA ESCOLA ESTADUAL 11 DE AGOSTO UMARIZAL/RN (2005/2008)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para obtenção do título de Mestre em Educação.
Aprovada em:_____/____/_____
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________________________ Prof. Dr. Antonio Lisboa Leitão de Souza
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
___________________________________________________________________________ Profª. Drª. Andréia Ferreira da Silva
Universidade Federal de Campina Grande – UFCG
___________________________________________________________________________ Profª. Drª. Maria Aparecida de Queiroz
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
___________________________________________________________________________ Prof. Dr. Antonio Cabral Neto
Primeiramente, a Deus, fonte de vida e inspiração.
Ao meu esposo Carlos Magno Sobrinho, companheiro incondicional, que acompanhou cada momento dessa trajetória e de quem recebi incentivo e carinho durante todo o processo de elaboração desta Dissertação. Ele que pacientemente, soube abdicar da minha companhia e desempenhou um duplo papel para os nossos filhos durante a minha ausência; sempre acreditou em mim até mesmo nos momentos mais difíceis de cansaço, quando a confiança na capacidade de superar as dificuldades estava iminente a esmorecer. Caminhou lado a lado nas viagens que pareciam infinitas.
Aos meus filhos Cícero Renato e Carlos Júnior e a minha nora Sayonara Patrícia, pelo carinho, compreensão e amor que me dedicam.
A minha mãe, pelas infinitas vezes, que rezou para que nada de mau acontecesse durante as viagens.
Ao meu pai, in memoríam, porque foi com ele que aprendi não desistir diante das dificuldades.
As minhas irmãs Geralda, Geça, Joana, Maria de Jesus, Gildinha e ao meu único irmão Francisco pelo apoio e força transmitidos no jeito peculiar de cada um de deles.
Aos sobrinhos, Arthur Luís pela companhia nas longas noites de estudo; e a Fernanda Patrícia por inúmeras vezes que me conduziu em seu transporte até o ponto do ônibus.
Ao meu orientador, Professor Antônio Lisboa Leitão de Souza, por acreditar no meu potencial.
Aos professores da base: Maria Aparecida Queiroz, Magna França, Cabral Neto, Alda Maria Duarte, pelas contribuições prestadas durante a construção deste trabalho.
Aos colegas da base, Aparecida, Shirmênia, Eugênia, Socorro, Fátima, Odete, Gorete, Joseneide, Valcinete, Dutra, Luciane Terra, Luciana, Aldeiza, Edileuza, Ulisséia, Márcio Adriano, Pauleany pelo convívio, pela troca de experiência.
Ao Professor Nicolau de Souza, pelo incentivo.
Aos amigos: Antônio Gomes de Amorim e Maria José, sem a contribuição deles seria impossível à concretização desse sonho.
O objeto de análise deste trabalho é a implementação da eleição de diretor na Escola Estadual 11 de Agosto, situada na cidade de Umarizal/RN, período compreendido entre 2005-2008. A compreensão da política concernente à democratização da escola, desencadeada na sociedade brasileira na década de 1990, exige que se considerem as transformações ocorridas nas últimas décadas, no cenário nacional e internacional, que imprimiram mudanças significativas no papel e nas funções do Estado. A eleição de diretor configurou-se, na década de 1990, como uma vertente da política de descentralização administrativa e da reforma educacional que focaliza a democratização da gestão do ensino público com o envolvimento dos atores sociais nas decisões, no interior das instituições educativas, como forma de encaminhar os problemas que dificultam as ações da gestão educacional, e de modo especial, da gestão escolar. Para melhor entender esse processo político de democratização da gestão escolar, desenvolvemos nossa análise procurando responder às seguintes questões: a implementação de eleição direta para diretor assegura uma gestão democrática na escola? Quais os desdobramentos, para a escola, provocados pela eleição direta quanto à autonomia escolar e à participação dos sujeitos nos processos escolares? A partir desses questionamentos, definimos como critério de análise da gestão democrática na escola duas de suas dimensões: a participação e a autonomia no interior da Escola. Para tanto, tomamos, como referencial teórico-metodológico, a literatura: Pateman (1992); Rousseau (2010); Bourdieu (2007); Castoriadis (1991); Macpherson (1978); Marx; Engels (2007), dentre outros que tratam da participação, da autonomia, do poder de decisão e da eleição de diretor, bem como as diretrizes que abordam da democratização da gestão escolar. Como procedimento de coleta de dados, utilizamos a entrevista semiestruturada e a análise das Atas de reuniões do Conselho de Escola e das Atas de resultados finais das eleições, para compreendermos os aspectos empíricos da implementação da eleição de diretor. Os resultados da pesquisa indicam que houve avanços e recuos no que concerne à participação dos sujeitos nas questões atinentes ao projeto educativo da Escola. Salientam, também, as ingerências políticas como fator cristalizador da centralização do poder na figura do diretor, bem como o avanço dos espaços de mobilização que oportunizaram o debate político sobre a democratização da gestão. Quanto à dimensão da autonomia, observamos que os atores sociais a relacionam, predominantemente, ao poder de decisão e ao envolvimento dos sujeitos nas ações da Escola.
The object of analysis of this work is the implementation of the election of director in the State School August 11, situated in the city of Umarizal, State of Rio Grande do Norte, period 2005-2008. The understanding of the politics concerning the school democratization, triggered in Brazilian society in the 1990s, requires taking into consideration the changes occurring in recent decades in the national and international, which impressed significant changes in the role and functions of the state. The election of a director is part of the policy of administrative decentralization and educational reform that focuses on the democratization of the management of public education with the involvement of social actors in decisions within the educational institutions as a way to address the problems that hinder the actions management education, especially school management. To better understand this process of political democratization of school management developed our analysis seeking to answer the following questions: implementation of direct election for a director ensures democratic management in schools? What are the ramifications for the school, caused by direct election on the school autonomy and participation of the subjects in school processes? From these questions, we set as standard for analysis of democratic management in schools of two dimensions: participation and autonomy within the school. For this we take as a theoretical and methodological literature: Pateman (1992); Rousseau (2010); Bourdieu (2007), Castoriadis (1991); Macpherson (1978); Marx; Engels (2007), among others dealing with participation, autonomy, decision power and election of director, and guidelines dealing with the democratization of school management. As data collection procedure, we use the semi-structured interviews and analysis of meeting minutes of the School Council and the Minutes of the final results of elections, to understand the empirical aspects of the implementation of the election of a director. The survey results indicate some progress and setbacks regarding the participation of subjects from issues relating to the school's educational project. Also underline the political interference as a factor crystallizer the centralization of power in the figure of the director as well as the advancement of the spaces that nurture the mobilization of political debate on the democratization of management. About the extent of autonomy observed that social actors to relate predominantly to the power of decision and the involvement of subjects in the school's actions.
QUADRO 01 Resultado do pleito eletivo para escolha de diretor e vice-diretor:
1ª etapa 2005 ... 100 QUADRO 02 Resultado do pleito eletivo para escolha de diretor e vice-diretor:
2ª etapa 2006 ... 101 QUADRO 03 Período de fundação do Conselho - Diretor – cronograma de reuniões
para escolha dos representantes dos segmentos ... 122 QUADRO 04 Número de reuniões do Conselho - Diretor da Escola Estadual
11 de Agosto, período (1995/2004) ... 125 QUADRO 05 Número de reuniões do Conselho de Escola, período (2005/2008) ... 128 GRÁFICO 01 Avaliação dos atores da pesquisa no que concerne à sua participação
nas decisões de funcionamento da gestão administrativo-pedagógica
– mandatos 2005/2008 ... 146 GRÁFICO 02 A concepção dos sujeitos acerca dos mecanismos que contribuem para
que a gestão da escola seja democrática. Período: 2005/2008 ... 151 GRÁFICO 03 A concepção dos sujeitos acerca do significado do conceito de
TABELA 01 Diagnóstico Geral do Ensino Médio / Período (2005/2008):
Anpae Associação Nacional de Política e Administração da Educação Apes Associação Potiguar dos Estudantes Secundaristas
APRN Associação dos Professores do Rio Grande do Norte APRN Associação dos Professores do Rio Grande do Norte
Assoern Associação dos Orientadores do Estado do Rio Grande do Norte CEE Conselho Estadual de Educação
Cepal Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe Coned Congresso Nacional de Educação
Core Coordenadoria Regional de Educação Dired Diretoria Regional de Educação e Desporto
Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Ideb Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDH Índice de Desenvolvimento Humano
Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação MEC Ministério de Educação
Naesu Núcleo Avançado de Educação Superior de Umarizal PAR Plano de Ações Articuladas
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola PND Plano Nacional de Desenvolvimento PNE Plano Nacional de Educação
PPP Projeto Político - Pedagógico
PSECD Plano Setorial de Educação, Cultura e Desporto SEC Secretaria de Educação Cultura
Semec Secretaria Municipal de Educação e Cultura Sinte Sindicato dos Trabalhadores em Educação Uern Universidade Estadual do Rio Grande do Norte
INTRODUÇÃO ... 12
1 ASPECTOS DA REFORMA EDUCATIVA NO CONTEXTO DA
REESTRUTURAÇÃO DO ESTADO A PARTIR DA DÉCADA DE 1990 ... 27
1.1 A ECONOMIA CAPITALISTA E A RECONSTRUÇÃO DO ESTADO:
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES PARA A REFLEXÃO INICIAL ... 28
1.2 MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO COMO ESTRATÉGIA DAS NOVAS
DEMANDAS CONTEXTUAIS: APARATO LEGAL ... 38 1.3 PARTICIPAÇÃO E AUTONOMIA: PRINCÍPIOS ORIENTADORES DAS
POLÍTICAS EDUCACIONAIS PARA A GESTÃO ESCOLAR DEMOCRÁTICA.. 48
2 A ELEIÇÃO DE DIRETOR COMO MECANISMO DE DEMOCRATIZAÇÃO:
PARTICIPAÇÃO E AUTONOMIA ESCOLAR ... 62
2.1 PARTICIPAÇÃO: UM MECANISMO DE AMPLIAÇÃO DOS ESPAÇOS
DEMOCRÁTICOS E DE CONSTRUÇÃO DA AUTONOMIA ESCOLAR ... 66
2.2 PODER E AUTONOMIA NAS DECISÕES DE ESCOLHA DO GESTOR
ESCOLAR: ALGUNS ELEMENTOS CONCEITUAIS ... 78
2.3 A ELEIÇÃO DIRETA PARA DIRETOR DE ESCOLA DO RIO GRANDE DO
NORTE: MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO E DEMOCRATIZAÇÃO DA
GESTÃO ESCOLAR? ... 90
3 A IMPLEMENTAÇÃO DA ELEIÇÃO DIRETA PARA DIRETOR NA
ESCOLA ESTADUAL 11 DE AGOSTO NO MUNICÍPIO DE UMARIZAL
(2005/2008) ... 106 3.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE UMARIZAL: ASPECTOS
HISTÓRICOS, EDUCACIONAIS E EXPERIÊNCIAS DE DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO ESCOLAR ... 107 3.2 A IMPLEMENTAÇÃO DO CONSELHO DIRETOR E DO CONSELHO DE
ESCOLA: ESPAÇO DE CONSTRUÇÃO E PARTICIPAÇÃO NA VISÃO
4 PARTICIPAÇÃO E AUTONOMIA NOS PROCESSOS DECISÓRIOS
DA ESCOLA ESTADUAL 11 DE AGOSTO: O OLHAR DOS ENVOLVIDOS 144 4.1 AVALIAÇÃO DOS AGENTES EDUCACIONAIS: A PARTICIPAÇÃO NAS
DECISÕES DAS REUNIÕES ADMINISTRATIVAS E PEDAGÓGICAS DA
ESCOLA ... 146
4.2 A CONCEPÇÃO DOS AGENTES EDUCACIONAIS SOBRE AS CARACTERÍSTICAS DA GESTÃO DEMOCRÁTICA NA ESCOLA: PARTICIPAÇÃO E CONSTRUÇÃO DA AUTONOMIA ... 151
4.3 A AUTONOMIA NA ESCOLA: A COMPREENSÃO DOS SUJEITOS ENVOLVIDOS ... 159
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 171
REFERÊNCIAS ... 180
INTRODUÇÃO
A política educacional brasileira, a partir da década de 1980, tem, como um de seus focos, a temática da participação da sociedade civil nas decisões políticas do Estado. A centralidade desse tema assume configurações de democratização e controle da gestão pública com maior intensificação na década subsequente, 1990. Diante disso, nos propusemos a analisar a implementação da eleição de diretor na Escola Estadual 11 de Agosto, situada na cidade de Umarizal/RN, no período compreendido entre 2005-2008.
Envidamos esforços no sentido de explicitar que a compreensão da política concernente à democratização da escola com a participação dos sujeitos sociais, desencadeada na década de 1990, estabelece alguns mecanismos de participação, dentre eles, a eleição de diretor. Essa política exige que se considerem as transformações ocorridas nas últimas décadas, no cenário nacional e internacional, que imprimiram mudanças significativas no papel e nas funções do Estado. Nesse contexto de mudanças, os espaços de participação e de construção da autonomia das instituições de ensino assumem, sob a égide da democratização da gestão escolar, uma concepção de produtividade e de compartilhamento das atividades que eram assumidas pelo Estado, colocando a escola como protagonista pelo envolvimento dos representantes dos seus segmentos.
A temática da eleição de diretor é gestada nos movimentos sociais da década de 1980, quando se reivindica redemocratização da sociedade brasileira e a participação nas decisões políticas do Estado. Nesse contexto, a sociedade civil exerce um importante papel no alargamento dos espaços de participação. Na análise de Paro (2001, p. 64), um resultado positivo desse movimento do início dos anos de 1980 é “[...] o de inscrever-se no imaginário dessas parcelas da população a escolha democrática de diretores escolares como um valor positivo e como um direito a ser reivindicado”.
No entanto, a partir da década de 1990, o tema da eleição de diretor escolar advém da vertente política contida nas diretrizes da reforma educativa, cujo foco é a descentralização administrativa em atendimento a um contexto de mudanças no cenário da economia mundial.
apelos da sociedade civil em suas demandas pela educação e pela necessidade de atender às demandas econômicas ditadas pelas transformações ocorridas no mundo do trabalho (ABRANCHES, 2003, p. 29).
Os movimentos do início dos anos de 1980 pela redemocratização da sociedade e por eleição de diretores se esvaziam em seu conteúdo, no tocante ao significado de participação. O eixo que norteia o tema da participação da sociedade civil nas questões de decisões políticas é a descentralização e a democratização da gestão do ensino público. No entanto se distancia dos anseios dos movimentos sociais por não atender à demanda de democratização das relações na esfera pública, uma vez que os instrumentos de delegação de poderes à sociedade estão de acordo com os interesses do Estado.
O que determina as relações entre Estado e sociedade são as mudanças em andamento, nesse período, decorrentes, sobretudo, do processo de globalização da economia, que passa a exigir a modernização do sistema educacional com o objetivo de atender às demandas do capital. São propostos vários ajustes aos setores sociais, pautados nos modelos gerenciais, de modo especial, no setor educacional. Incluindo a racionalização dos recursos destinados à educação, sob a alegação de que o modelo gerencial, “[...] por suas características (flexibilidade, descentralização e participação dos atores no processo educacional), estrutura-se como um novo paradigma para a gestão pública e como uma forma de responder aos desafios de melhoria e de eficácia dos sistemas educativos [...]” (CASTRO, 2007, p. 139-140).
Dessa forma, a sociedade civil é conclamada a participar para assumir uma parcela das responsabilidades que, antes, era de competência do poder central (Estado). Na lógica do compartilhamento de responsabilidades, as atribuições governamentais são distribuídas entre as instâncias sociais – sociedade civil, poder público e iniciativa privada. Nessa perspectiva, há uma tendência ao deslocamento dessas responsabilidades em direção à ponta do sistema, no caso do setor educacional, à escola. A participação torna-se tema presente nos documentos oficiais com o envolvimento dos atores sociais nas decisões das instituições educativas como forma de encaminhar os problemas que entravam as ações da gestão educacional, em especial, da gestão escolar.
da sociedade civil por meio da participação nas decisões de interesse coletivo. Segundo Abranches (2003, p. 41):
No discurso estatal, a democracia é entendida como um regime político eficaz, baseado na ideia de cidadania organizada em partidos, na rotatividade de governantes e nas soluções técnicas (e não políticas) para os problemas sociais. A democracia e a participação estão colocadas em um jogo ideológico, que tem como função negar a diferença, ocultar questões políticas e oferecer uma imagem ilusória da comunidade com referência no Estado. Mais uma vez, a democracia é formal, e não concreta; e a ideologia se põe a serviço da dominação social e política dos indivíduos, caracterizando a democracia como algo que se realiza na esfera do Estado.
Compreendemos as reformas educacionais dos anos de 1990 dentro de um contexto mais amplo de um programa de reajuste estrutural desenvolvido no país, sob as orientações dos organismos financeiros internacionais – Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional. Em circunstâncias diversas, porém com os mesmos objetivos, nesse mesmo período, outros países da América Latina desenvolviam suas reformas educacionais elaboradas com conteúdo semelhante no intuito de tornar os sistemas educacionais mais eficientes. “[...] Numa era de globalização e de internacionalização, esses projetos nacionais não podem ser compreendidos fora de sua dinâmica internacional” (SILVA, T. 1996, p. 14).
Sob a orientação dos organismos internacionais, as diretrizes da política neoliberal foram implementadas logo no primeiro mandato do Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 1998). Tais políticas tinham como primazia a integração submissa à economia globalizada e a abertura econômica sem restrições. “Depois da globalização, as possibilidades de o Estado continuar a exercer esse papel diminuíram muito. Seu novo papel é o de facilitar que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva” (PEREIRA, 2006, p. 237).
redução da participação do governo central/União com recursos para educação. “A descentralização, como estratégia de eficiência administrativa e de redução de custos, é considerada um valor universal, baseado no princípio da eficácia [...], em contraposição ao aparelho burocrático que seria gerado em estruturas maiores” (BIANCHETTI, 2001, p. 103).
Na perspectiva da descentralização do processo administrativo, o foco é a democratização da gestão educacional com a implantação do processo democrático na gestão do ensino público, em especial da gestão escolar. Enfatiza a participação dos sujeitos sociais, pela ação colegiada, ou pela própria escolha dos seus dirigentes por meio de eleição direta. Ressaltamos que, no modelo de democratização preconizada pela reforma educativa, houve uma ressignificação de conceitos (participação, autonomia, poder de decisão), base do processo de gestão democrática na escola. Essas palavras são colocadas em evidência, porém com a conotação de transferência de responsabilidades, uma vez que os atores sociais são convocados a participar da gestão da escola como fiscalizadores, tornando-se corresponsáveis pelo desenvolvimento das políticas incluindo as de contenção dos gastos públicos, sem, contudo terem participado da sua elaboração.
A temática da participação (autonomia e poder de decisão), como forma de democratização da gestão escolar, vem assumindo diferentes matizes incluindo as de caráter mais amplo envolvendo diversos aspectos da sociedade, até as que são utilizadas com o sentido de ratificar as ações do próprio Estado. Fazer qualquer afirmação sobre as concepções atuais desses termos não pode prescindir de uma explicitação da compreensão mais ampla sobre eles. Nesse sentido, buscamos compreendê-los em tempos e literatura diversa, tais como as encontradas em Rousseau (1999) que, no século XVIII, já defendia a participação numa perspectiva de abrangência tanto do sujeito individual quanto na tomada de decisão coletiva –
Vontade geral. Esse filósofo considera a participação como espaço de aprendizagem do próprio sujeito, uma vez que, para ele, o exercício da participação torna o sujeito cada vez mais apto a tomar decisões acertadas e autônomas, fato que o conduz a se tornar capacitado a ser o seu próprio senhor pelo desenvolvimento do campo psicológico.
indivíduo é mais livre onde ele coopera com seus iguais na feitura das leis.” Assim, evidenciamos, em sua teoria da participação, a necessidade de os sujeitos atuarem em organizações para satisfazer suas necessidades. É notório, também que as estruturas hierárquicas só serão derrubadas se houver ação colegiada.
Salientamos que a participação, compreendida nas suas funções tanto educativa quanto de integração de grupos, apresenta grande relevância para a emancipação do sujeito nas dimensões individuais e coletivas. É de acordo com as necessidades e as características de cada momento histórico que as condições subjetivas podem contribuir para a ampliação dos espaços de participação, “[...] carece de requisitos que também dependem da área psicossocial do indivíduo. [...] dentre os quais destacamos, a informação, a motivação e a educação para participar, agem sobre os indivíduos, tornando-os mais inclinados ou menos inclinados ao processo participativo” (AMMANN, 1978, p. 34).
Ammann (1978) acrescenta, ainda, que a participação atua de acordo com os mecanismos e com os momentos históricos de cada sociedade podendo funcionar como oportunidades conquistadas ou outorgadas à população em função do processo participativo. O voto, o plebiscito, a representação política são os mais frequentes. Seja qual for o mecanismo de participação, existe a necessidade das condições subjetivas que, a princípio, funcionam no ambiente local, devendo repercutir em contextos sociais mais amplos. A relevância desse momento se caracteriza por viabilizar o poder de decisão dos sujeitos, considerando o campo individual que poderá refletir na coletividade social. Diante do pressuposto, depreendemos que a efetiva participação que demanda a democratização das relações, principalmente, na esfera pública não pode prescindir das condições favoráveis, da validade das oportunidades e dos instrumentos.
para estimular ou reprimir a participação, de modo que as decisões sejam tomadas de acordo com os detentores desses recursos que pode ser a própria posição político- ideológica.
Foucault (2010) não enxerga o poder como algo que se possui, mas admite a presença do poder como mecanismo que funciona em rede, por isso está sempre presente e existe uma reciprocidade de ações entre os sujeitos, ou seja, uma relação de força. Nessa perspectiva, o poder:
[...] não é algo que se possa dividir entre aqueles que o possuem e detêm exclusivamente e aqueles que não possuem e lhe são submetidos. O poder deve ser analisado como algo que circula, ou melhor, como algo que só funciona em cadeia. [...] é apropriado como riqueza ou um bem (FOUCAULT, 2010, p. 183).
Partindo dessa concepção, a escola (sujeitos envolvidos, colegiados ou representantes dos segmentos) pode ser considerada instância de poder e não, apenas um lugar de submissão do poder estatal ou de representações políticas. Pode, também, ser concebida como um lugar de ação, configurando-se em um espaço de luta pela efetivação de sua emancipação tanto dos sujeitos individuais, quanto do próprio espaço coletivo. Dessa forma, a participação de setores da sociedade civil, nos processos decisórios, exerce um papel preponderante, uma vez que, além de decidirem sobre a coletividade da escola, impõem seu direito de liberdade de opinar e de escolher, sem, contudo se submeter à imposição das forças silenciosas que tolhem esse direito. No caso específico da Escola Estadual 11 de Agosto – Umarizal/RN, esse aspecto é observado, principalmente no momento de escolha do diretor e do vice-diretor, pois, apesar de existir o mecanismo legal das eleições, ainda é visível uma forte manipulação das forças político-ideológicas.
Considerando as modalidades de escolha dos gestores escolares, de modo geral, a modalidade de escolha por meio da eleição direta, não só deve ser mantida como deve retomar suas bases de sustentação nos movimentos sociais da década de 1980. Dessa forma, terão seus direitos de escolha respeitados, fazendo prevalecer um princípio da democracia o do direito ao voto.
discussões direcionando caminhos acerca da temática da participação e da autonomia dos diferentes segmentos da comunidade escolar (sociedade) no processo de escolha dos dirigentes1 da escola. Compreendemos que a ampliação dessas discussões busca a materialização da nossa análise no sentido de responder às questões axiais que nos propusemos a analisar, ou seja: a implementação de eleição direta para diretor assegura uma gestão democrática na escola? Quais os desdobramentos para a escola, provocados pela eleição direta quanto à autonomia escolar e à participação dos sujeitos nos processos escolares?
A proposta teórico-metodológica que delineou nossos estudos nos encaminha a investigar como ocorreu o desenvolvimento das ações da gestão escolar no período 2005 – 2008, na escola 11 de Agosto – Umarizal/RNque corresponde à implementação das diretrizes de democratização da gestão escolar proposta pela Lei Complementar nº 290, de 16 de fevereiro de 2005 (RIO GRANDE DO NORTE, 2005a). Nesse sentido, temos como objetivo central analisar a gestão do diretor, eleito pela comunidade escolar buscando identificar, na ótica dos sujeitos diretamente envolvidos na escola, se houve avanços em relação à democratização da escola.
Para efeito desse estudo e entendimento das peculiaridades relacionadas às categorias de análise (participação, autonomia e poder de decisão), elegemos os seguintes objetivos específicos: 1) compreender as diretrizes da política educacional brasileira, caracterizadas por orientações descentralizadoras na década de 1990 que norteiam a perspectiva de democratização das relações na esfera pública; 2) analisar de que forma os membros do conselho percebem como as decisões da escola são tomadas; 3) identificar quais as concepções dos atores envolvidos sobre os conceitos de participação, de autonomia e de eleição de diretor; 4) identificar se houve contribuições das eleições para o processo de democratização da gestão escolar e fortalecimento da sua autonomia relativa.
Com o intuito de atingir os objetivos investigativos, delineamos um Percurso Metodológico que se constitui, a princípio, de um estudo exploratório de natureza qualitativa, tendo como proposta estabelecer a relação entre a fundamentação teórica com os caminhos empíricos percorridos. O estudo foi aprofundado no decorrer do processo da pesquisa, cada vez que se fez necessário “penetrar, portanto, mais fundo que a simples coexistência observada; penetrar sempre mais profundamente na riqueza do conteúdo; aprender conexões
de grau cada vez mais profundo, até atingir e captar solidamente as contradições e o movimento” (LEFEBVRE, 1979, p. 241, grifo do autor).
Na compreensão do objeto de estudo, procuramos seguir a perspectiva do materialismo histórico-dialético, com análises baseadas no concreto real e em suas múltiplas determinações, fundamentadas em reflexões teóricas as quais visam subsidiar os processos reais produzidos pelos sujeitos. “[...] Quer dizer, não se parte daquilo que os homens dizem [...] parte-se dos homens realmente ativos e, a partir de seu processo de vida real, expõe-se também o desenvolvimento dos reflexos ideológicos e dos ecos desse processo de vida” (MARX; ENGELS, 2007, p. 94). A dimensão histórica no marxismo é tratada como essencial,
assim como representa um modelo explicativo na determinação do concreto real. “[...] Um fenômeno social é um fato histórico na medida em que é examinado
como momento de um determinado todo; desempenha, portanto, uma função dupla, a única capaz de dele fazer efetivamente um fato histórico [...]” (KOSIK, 1976, p. 49).
Nessa perspectiva, considerando a realidade social da pesquisa, configurada em uma realidade específica e na própria definição do objeto de estudo, pudemos perceber as contradições e os conflitos que estão sendo configurados e vão se transformando historicamente. Assim, ao realizar a pesquisa, nos propomos a desenvolver uma “[...] atividade de aproximação sucessiva da realidade que nunca se esgota, fazendo uma combinação particular entre teoria e dados, pensamento e ação” (MINAYO, 2006, p. 47).
Referenciamos nosso objeto de estudo a partir de um modelo teórico-metodológico de análise que permite refletir sobre a realidade social, político e econômico. Dessa forma, nos preocupamos com a pesquisa em sua totalidade e não, apenas, com os seus resultados ou produtos. Embora tenhamos utilizados dados quantitativos elaborando alguns gráficos, nos detivemos na qualidade das informações, haja vista a importância da investigação de natureza qualitativa, em um processo de pesquisa que “[...] exige que o mundo seja examinado com a ideia de que nada é trivial, que tudo tem potencial para constituir uma pista que nos permita estabelecer uma compreensão mais esclarecedora do nosso objeto de estudo” (BOGDAN; BIKLEN, 1994, p. 49).
pesquisador é fundamental para a compreensão do objeto de estudo em sua totalidade e seus matizes no decorrer de um processo histórico e social, não, apenas, em determinados momentos, mas no conjunto das interações cotidianas.
Na perspectiva da literatura citada, caracterizamos como um estudo de caso pela função primordial na observação detalhada de um determinado contexto ou sujeitos da pesquisa, assim como em fontes de documentos e acontecimento peculiar. O detalhamento da pesquisa se dá “[...] investigando como se deu o seu aparecimento, como decorreu seu primeiro ano, que modificações se operaram ao longo do tempo, como se encontra atualmente (se ainda se encontra em funcionamento) ou razões pelas quais foram encerradas” (BOGDAN; BIKLEN, 1994, p. 90).
Para compreendermos o objeto de estudo em sua perspectiva histórica, analisamos as Atas de registros de reuniões da escola, objetivando a compreensão das características que compõem e formam a situação do passado – experiências de gestão democrática da escola – eleição de diretor e existência e atuação de colegiados, até o ano de 2008. Tomamos, como referência, para as análises O Projeto Político-Pedagógico da Escola, o Regimento Interno, e as normas dos colegiados (Conselho-Diretor, Conselho de Escola, Grêmio Estudantil), dentre outros. Analisando esses documentos, em especial as Atas, detectamos: as formas de organização da escola; o conteúdo das deliberações discutidas; algumas características das relações de força no interior da escola, como se davam as interferências, quais os segmentos que mais atuavam (participavam) na gestão administrativa da escola; a forma de condução do próprio processo eletivo (uma vez que é responsabilidade do Conselho fazê-lo). As atas e outros “[...] documentos internos podem revelar informações acerca da cadeia de comando oficial e das regras e regulamentos oficiais”. Podem, inclusive, fornecer pistas sobre o estilo de liderança e revelações potenciais concernentes valor dos membros na organização (BOGDAN; BIKLEN, 1994, p. 181).
Outras fontes, também foram analisadas: a legislação estadual que institui as eleições e o seu regulamento; portarias e decretos; planos de governos, que refletem de modo mais amplo, o conjunto da política educacional brasileira e que determinam as regras da gestão democrática. Com base nesses documentos, analisamos os direcionamentos da política estadual que orienta a implementação do processo de escolha do diretor da escola.
Reconhecemos a entrevista como instrumento de coleta de dados que se caracteriza por ser:
utilizada para recolher dados descritivos na linguagem do próprio sujeito permitindo ao investigador desenvolver intuitivamente uma ideia sobre a maneira como os sujeitos interpretam aspectos do mundo (BOGDAN; BIKLEN, 1994, p. 134).
Decidimos por utilizá-la como procedimento de pesquisa na coleta de dados para obter informações junto aos representantes dos segmentos da Escola Estadual 11 de Agosto (são quase todos representantes do Conselho de Escola). Nesse sentido, as entrevistas (semiestruturadas) foram realizadas seguindo um roteiro (apresenta-se com apêndice) de questões previamente estabelecido, cujo teor contempla as questões de investigação. Os dados empíricos foram analisados em articulação com o referencial teórico-metodológico.
Outro recurso utilizado em consonância e concomitante à entrevista semiestruturada, com a finalidade de produzir dados estatísticos (gráficos)2, se constituiu na aplicação de um questionário com 08 questões de múltipla escolha. Pádua (2004, p. 72), ao falar da importância desse recurso para a coleta dos dados, explicita que:
Na elaboração do questionário é importante determinar quais são as questões mais relevantes a serem propostas, relacionando cada item à pesquisa que está sendo feita e a hipótese que se quer demonstrar/provar/verificar. Isto quer dizer que o pesquisador deve elaborar o questionário somente a partir do momento em que tem um conhecimento razoável do tema proposto para a pesquisa.
O questionário contém alternativas de respostas relacionadas à concepção dos sujeitos da pesquisa no que concerne à participação, à autonomia e à perspectiva da gestão democrática da escola. Possibilita responderem em que medida a eleição de diretor contribuiu para garantir a efetiva participação dos sujeitos no processo de escolha do diretor, qual o grau de autonomia dos sujeitos e qual o poder para decisão sobre a eleição do diretor, considerando o voto direto.
As entrevistas foram realizadas no ano de 2009 e a seleção do número de entrevistado representa a escolha da “[...] amostra, porção ou parcela do universo, que realmente será
2 Marconi e Lakatos (2002, p. 38) enfatizam a relevância da utilização dos gráficos ao afirmarem que se “[...] utilizados com habilidade, podem evidenciar aspectos visuais dos dados, de forma clara e de fácil compreensão. Em geral, são empregados para dar destaque a certas relações significativas. A representação dos resultados
estatísticos com elementos geométricos permite uma descrição imediata do fenômeno”. Nesse sentido,
submetido à verificação [...]” (MARCONI; LAKATOS, 2002, p. 41). Dividimos a amostra em três grupos que, ao longo do trabalho terão a seguinte identificação: a) representantes do Conselho de Escola: ALUNO, MÃE, FUNCIONÁRIO, PROFESSOR 1 e PROFESSOR 2; b) representantes da Equipe de Direção: DIRETORA, VICE-DIRETOR 1, COORDENADOR 1 e COORDENADOR 2; c) representante da primeira experiência de diretor por meio de eleição direta: VICE-DIRETOR 2, perfazendo um total de 10 (dez) entrevistados. Além das dez entrevistas, incluímos trecho da fala da atual Coordenadora do Sintern – que será identificada como COORDENADORA/Sintern obtida em conversa informal, por se tratar de uma informação relevante para compreensão dos movimentos que resultaram nas primeiras iniciativas de eleição direta para diretor escolar. “Esse tipo de entrevista proporciona uma oportunidade para explorar áreas e temas que possam não ter sido considerados anteriormente” (MOREIRA; CALEFE, 2006, p. 168).
Todas as falas foram gravadas e, posteriormente, transcritas; na sequência, os textos foram enviados aos autores para leitura e confirmação da fidedignidade das ideias e autorização para publicação. Corroborando as afirmações de Lüdk; André (1988, p. 1), para quem ao “[...] se realizar uma pesquisa é preciso promover o confronto entre os dados, as evidências, as informações coletadas sobre determinado assunto e conhecimento teórico acumulado a respeito dele” por isso, optamos por coletar dados em fontes documentais da escola.
Na compreensão de Bogdan; Biklen (1994, p. 51) “O processo de condução da investigação qualitativa reflete uma espécie de diálogo entre os investigadores e os respectivos sujeitos, dados estes não serem abordados por aqueles de forma neutra”. Concordando com esse entendimento, procuramos compor uma análise qualitativa dos dados coletados a partir do conhecimento da realidade na qual esses sujeitos atuam bem como das suas experiências. Nesse sentido, buscamos compreender a dimensão histórica do objeto de estudo – a Eleição de Diretor Escolar – indicando proposições que permitam apreciá-lo na perspectiva do materialismo histórico-dialético.
empíricos, de estabelecer relação direta entre os objetivos delimitados e as questões que nortearam o estudo, fizemos o confronto com o aporte teórico elaborado anteriormente.
Nesse percurso, desprendemos o esforço intelectual no sentido de analisar e interpretar os dados, no entanto tivemos mais agilidade ao desempenhar essa tarefa, considerando o aprofundamento do estudo. Em relação à coleta de dados, demandou mais tempo do que o previsto: primeiro, porque enfrentamos algumas dificuldades para localizar arquivos de gestões anteriores da escola; e segundo por não contar com a disponibilidade dos informantes, uma vez que foi preciso retomar com alguns dos entrevistados, mais de uma vez dado a precariedade da informação nos oferecia. Contudo, de posse dos dados, tomamos, por base, os objetivos da pesquisa para desenvolver a análise e interpretação dos mesmos, mostrando, de forma objetiva, a relação entre o aporte teórico e os dados empíricos.
Salientamos a relevância dos recursos utilizados, dentre outros, as atas de reuniões dos colegiados da escola que nos forneceram subsídios importantes para compreender a dinâmica do processo histórico da gestão educacional de modo geral e da escola em particular. Ademais, oportunizaram compreender a dinâmica das relações sociais (internas e externas), assim como as estratégias políticas de participação, autonomia e poder de decisão que orientam e viabilizam a gestão administrativa da escola e as contradições do real que envolve o objeto de estudo dessa investigação. Dessa forma, o estudo foi conduzido, estabelecendo-se a relação entre as partes e o todo ao explorar, de forma detalhada, o objeto de estudo, considerando a totalidade social que condiciona a proposição da eleição de diretor como modalidade de escolha do dirigente escolar.
O trabalho está organizado da seguinte forma: ao tecer algumas considerações iniciais, delimitamos o objeto de estudo, identificamos os objetivos que norteiam a pesquisa; explicitamos os referenciais metodológicos; os procedimentos técnicos e os instrumentos utilizados no processo de investigação; introdução, seguida por quatro capítulos, além das considerações finais, referências e apêndice.
O primeiro capítulo intitulado Aspectos da Reforma Educativa no contexto da
reestruturação do estado a partir da década de 1990 discute as reformas realizadas no campo da Educação Básica entendendo-as e contextualizando-as como parte de um movimento mais amplo de passagem do regime de acumulação fordista para o regime de acumulação flexível (HARVEY, 1993), cuja orientação básica consiste na redução do papel do Estado e na abertura total e irrestrita do mercado. Essas medidas fazem parte das ideias do movimento neoliberal, que integram as diretrizes de modernização da gestão pública, atingindo diretamente determinadas áreas sociais por meio da otimização dos gastos públicos que se encaminha pelo processo da descentralização administrativa.
O segundo capítulo com o título, A eleição de diretor como mecanismo de
democratização: participação e autonomia escolar discute o significado do processo democrático fundado no princípio da participação e da autonomia, como mecanismo que pode viabilizar a democratização da gestão escolar pela possibilidade de poder escolher, livremente, pelo voto direto dos representantes dos segmentos da instituição escolar. Reconhecemos que o debate sobre a participação não é recente. No entanto, tem recebido diversas formas de conceituação: Rousseau (1999) enfatiza os efeitos educativos e psicológicos da participação como preponderantes nas instâncias das relações sociais, principalmente nas ações coletivas que definem uma vontade geral; Bordenave (2007) a compreende como uma necessidade humana que se define nas circunstâncias sociais de um dado contexto histórico; Ammann (1978) entende que a participação não pode prescindir de condições subjetivas tais como: motivação, informação, educação para participar, visto que tais condições qualificam os sujeitos em suas ações participativas nos processos decisórios; Demo (2001) critica a participação como outorga – se for delegada não é participação, mas a concebe como um processo sócio - histórico e cultural, um constante vir a ser, construído cotidianamente, nas relações sociais.
O conceito de autonomia desenvolvido por Castoriadis (1982) aponta para a construção da autonomia, do ponto de vista da formação de uma consciência crítica. Para o autor, é, no exercício que o sujeito adquire a lucidez necessária para sua transformação social, com base na sua experiência e no seu engajamento. Nesse sentido, a autonomia só se viabilizará pelo exercício contínuo da participação. Chauí (2007), ao discutir a autonomia em suas múltiplas concepções, não arrisca uma definição, porém oferece pistas para reflexões sobre o sentido que o termo assume em diferentes contextos sociais.
vulneráveis à manipulação dos sujeitos que os detém que tanto podem ser usados em benefícios próprios quanto a favor de outrem. Esses recursos do poder não existem por si só; existem, apenas, nas relações entre os homens. Conforme discute Bobbio et al. (1986) “[...] o poder social não é uma coisa ou a sua posse: é uma relação entre pessoas”. Contudo, a multiplicidade dos discursos relacionados com as diversas estratégias pode ser utilizada pelos sujeitos como forma de manipulação dos discursos dos outros (FOUCAULT, 1979).
No terceiro capítulo intitulado A implementação da eleição direta para diretor na
escola estadual 11 de agosto no município de Umarizal (2005/2008), apresentamos os aspectos sociais, políticos e históricos do Município, situando a Escola Estadual 11 de Agosto e o respectivo processo de implantação da eleição para a Equipe de Direção. Identificamos por meio de entrevistas e observações das práticas da Equipe de Direção as contribuições das eleições para o aperfeiçoamento do processo democrático, capazes de fortalecer os mecanismos de participação e construção da autonomia escolar. Analisamos as Atas do Conselho para identificação do processo de participação nas decisões sobre questões referentes ao planejamento administrativo-pedagógico da escola.
O quarto capítulo – Participação e autonomia nos processos decisórios da escola
estadual 11 de agosto: o olhar dos envolvidos - identifica as concepções dos agentes educacionais3 referentes à participação, e ao poder de decisão na construção da autonomia pedagógica, administrativa e financeira da escola.
Nas considerações finais, retomamos as questões axiais do estudo, reconhecendo, nas categorias de análise, avanços e recuos no processo de participação dos segmentos da Escola Estadual 11 de Agosto, movimento inerente ao processo de democratização da gestão escolar.
Ressaltamos a importância da participação, da autonomia e do poder de decisão de segmentos representativos da comunidade escolar – pais, alunos professores, membros de sindicato – no processo de democratização das relações entre o Estado e a sociedade civil, analisando a gestão do diretor implementada ante a proposta de democratização da gestão escolar, determinada pela Lei Complementar 290, de 16 de fevereiro de 2005 (RIO GRANDE DO NORTE, 2005a) e, identificando, se houve contribuições das eleições para o processo de democratização da gestão escolar e fortalecimento da sua autonomia relativa.
Assim, encaminhamos nossa investigação objetivando compreender os aspectos relacionados às circunstâncias que influenciam as decisões no processo de escolha do diretor, por meio da eleição direta, na Escola Estadual 11 de Agosto – Umarizal/RN. Partindo do
entendimento de que não é possível perceber, imediatamente, a estrutura de um problema sem ser através de uma determinada atividade, ou seja, „[...] sem a análise da atividade mediante a qual é compreendida; ao mesmo tempo, esta análise da atividade deve incluir também o problema da criação da atividade que estabelece o acesso à “coisa em si” (KOSIK, 1976, p. 28). Estabelecemos as categorias analisadas relacionando-as às discussões desencadeadas de modo geral, e as categorias específicas formuladas no campo empírico, considerando, a política educacional brasileira definida conforme as perspectivas, neoliberais, a partir da década de 1990.
1 ASPECTOS DA REFORMA EDUCATIVA NO CONTEXTO DA REESTRUTURAÇÃO DO ESTADO A PARTIR DA DÉCADA DE 1990
Neste capítulo, relacionamos a reforma do Estado capitalista e as políticas educacionais implantadas pelos governos de Estado, principalmente a partir da década de 1990, e alguns dos seus desdobramentos. Compreendemos que as reformas que vêm sendo implementadas, hoje, no campo da Educação Básica, integram o movimento de passagem do regime de acumulação fordista para o regime de acumulação flexível (HARVEY, 1993), cuja orientação básica consiste na redução do papel do Estado e na abertura total e irrestrita do mercado. Essas medidas fazem parte das ideias do movimento neoliberal, integrantes das diretrizes de modernização da gestão pública, atingindo diretamente determinadas áreas sociais por meio da otimização dos gastos públicos que se encaminha pelo processo da descentralização administrativa.
Nesse mesmo período, avoluma-se o número de estudos e pesquisas sobre essa temática que resultou numa vasta literatura elaborada e sistematizada. Contudo, ainda se configura num campo fértil de estudo devido às suas vicissitudes e a não concretização, ainda, das primeiras propostas, principalmente no aspecto da qualidade do ensino. Embora não se possa negar os avanços concernentes à democratização do ensino público, algumas questões provocam inquietações como, por exemplo: o que mudou em relação à autonomia administrativa da escola considerando a tutela dos seus órgãos intermediários? Sabemos que “[...] nenhuma mudança se concretiza no papel e nas instituições; ela se torna real e viva na concretude da prática social, que não acontece de forma monolítica, trazendo, em si, o germe da contradição que faz avançar” (GRACINDO, 2000, p. 211).
1.1 A ECONOMIA CAPITALISTA E A RECONSTRUÇÃO DO ESTADO: ALGUNS PONTOS DA REFLEXÃO INICIAL
A segunda metade do século XX é marcada pela explosão da crise que atingiu, mundialmente, todos os países capitalistas desenvolvidos, advinda da incapacidade do modelo de política econômica fordista, estabelecida no pós- guerra, de dar respostas aos problemas inerentes ao próprio regime de acumulação capitalista e impedir o colapso da economia vigente em escala mundial. Para conter os impactos dessa crise, são feitos determinados ajustes em escala mundial que se configuraram em mudanças de ordem econômica, social, política e cultural. Esses ajustes, intensificados no final do século passado, resultam no crescente processo de modernização das formas de trabalho, desregulação dos mercados e perda da autonomia dos Estados Nacionais, exigindo novas formas políticas capazes de garantir a articulação e a legitimidade de estratégias econômicas alternativas.
A política econômica fordista keynesiana estabelecida no pós-guerra, período que se estende de 1945 a 1973, tinha como base de sua economia, segundo Clarke (1991, p. 119) “[...] a produção em massa de produtos homogêneos, utilizando a tecnologia rígida da linha de montagem, com máquinas especializadas e rotinas de trabalho padronizadas”. Esse modelo defendia a ampliação das funções do Estado para impedir o avanço da exclusão social. “Em 1973, começa a apresentar sinais de fragilidade e apontar graves problemas de „estagflação‟ caracterizado pela significativa alta nos preços, aumento do desemprego, originando um período de rápida mudança, de fluidez e de incerteza” (HARVEY, 1993, p. 119). O objetivo do „pleno emprego‟, defendido por Keynes, deixou de ser prioritário e os governos conservadores da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos – os primeiros a sentir mais agudamente as pressões da crise Clarke, (1991) –, adotaram políticas econômicas denominadas de desinflação, à custa do aumento do desemprego. Como consequência,
Nesse sentido, as décadas de 1970 e 1980, marcadas pela reestruturação econômica e pelo reajustamento social e político, propiciaram o surgimento de um novo modelo de acumulação, denominado por Harvey (1993) de “acumulação flexível.” Esse modelo se caracteriza, fundamentalmente, pela flexibilidade: no processo de trabalho, no mercado de trabalho, no produto e nos padrões de consumo, opondo-se à rigidez do fordismo.
Para Antunes (2002), com a intensificação do modelo flexível, os resultados do progresso tecnológico começam a se manifestar quando as indústrias dão início à substituição da força de trabalho humano, pela utilização de máquinas e equipamentos no processo produtivo, em ritmo acentuado, ocasionando o desemprego estrutural, pobreza, miséria e instabilidade. Na análise do autor, a sociedade contemporânea assiste a fortes transformações dotadas de um caráter destrutivo desenhando-se algumas tendências, assim, resumidas:
1) O padrão produtivo taylorista e fordista vem sendo crescentemente
substituído ou alterado pelas formas produtivas flexibilizadas e desregulamentadas, das quais a chamada acumulação flexível e o modelo japonês ou toyotismo são exemplos;
2) O modelo de regulação social democrático, que deu sustentação ao
chamado estado de bem-estar social, em vários países centrais, vem também sendo solapado pela (des) regulação neoliberal, privatizante e antissocial (ANTUNES, 2002, p. 36-37).
Nessa análise, o autor esclarece que as configurações que o capitalismo contemporâneo vem assumindo constituem-se em resposta do capital à sua própria crise, acentuando-se nessas tendências os elementos destrutivos que presidem a lógica do capital. “Quanto mais aumentam a competitividade e a concorrência intercapitais, interempresas e interpotências políticas do capital, mais nefastas são suas consequências” (ANTUNES, 2002, p. 38). Tais políticas no embate cotidiano que empreendem para se expandir pelas partes do mundo que tem interesse em administrar provocam cada vez mais destruição e precarização, como é o caso da América Latina que se integra à chamada globalização.
mercado sem restrições e a minimização da intervenção do Estado na economia, com a diminuição dos gastos públicos e dos investimentos em políticas sociais.
Com a crise do modelo fordista-keynesiano, os defensores do livre mercado (FRIEDMAN, 1998; HAYEK, 1990) propõem a retirada gradual do apoio ao Estado de Bem-Estar Social, o ataque ao salário real e ao poder dos sindicatos organizados. Como resultado: (a) ocorrem mudanças estruturais, com as novas tecnologias e a desvalorização geral da força de trabalho, por meio do aumento do controle do trabalho; (b) surgem novas formas de organização do trabalho, com contratos mais flexíveis; (c) cresce o uso do tempo de trabalho parcial, temporário ou subcontratado; e (d) o mercado é mundializado, intensificando-se o capital financeiro que passa a assumir o poder coordenador do processo de acumulação flexível (CHENAIS, 1996; ANTUNES, 2002; SCHAFF, 1995).
Esse modelo impõe ao mercado uma nova forma de gestão e organização das empresas, imprimindo aos Estados a necessidade de uma reforma estrutural. Nesse sentido, na reforma que se configura, o papel do Estado passa de interventor a gestor, transferindo funções específicas do setor de serviços para o mercado. A defesa da privatização como forma de superação dos problemas que afetam a economia ganhou força em vários países, iniciando-se na Inglaterra, com Thatcher, e nos Estados Unidos, com Reagan, que foram os grandes protagonistas do ideário neoliberal formulado por Hayek e Friedman, espalhando-se na sequência para a América Latina e o Caribe. Tais aspectos sinalizam um período irreversível de intensas reformas dos Estados, incluindo-se o Estado brasileiro.
Pereira (1998) destaca que a reforma e a reconstrução do Estado brasileiro constituem-se em grandes desafios nos anos de 1990. Na sua ótica, os problemas que devem constituem-ser atacados, embora, interdependentes, são os seguintes:
(a) um problema econômico político – a delimitação do tamanho do Estado;
(b) um outro também econômico-político, mas que merece tratamento
especial – a definição do papel regulador do Estado; (c) um
econômico-administrativo – a recuperação da governança ou capacidade financeira e
administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo; e (d) um político o de aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses legitimidade, e governar (PEREIRA, 1998, p. 49).
propostas de privatização, publicização e terceirização. Os argumentos do autor seguem na seguinte direção: a questão da desregulação diz respeito ao maior e menor grau de intervenção do Estado no funcionamento do mercado. No aumento da governança, refere-se a um aspecto financeiro que consiste na superação da crise fiscal. O aspecto estratégico que seria a redefinição das formas de intervenção no plano econômico social e um aspecto administrativo que seria a superação da forma burocrática de administrar o Estado. E, por último, dois aspectos estão incluídos no aumento da governabilidade: a legitimidade do governo perante a sociedade, e a adequação das instituições políticas para a intermediação dos interesses.
Observamos, portanto, que essas configurações do modelo de acumulação flexível, encontradas nas estratégias propostas para solucionar os problemas elencados como prioritários, são encaminhados, segundo Pereira (1998, p. 50), com base no pressuposto do regime democrático, considerando-se, não apenas “[...] que a democracia é um valor final, mas também porque o estágio de civilização que a humanidade alcançou é o único regime com condições de garantir estabilidade política e desenvolvimento econômico sustentado”.
A reformulação do padrão de gestão do setor público, de inspiração neoliberal, iniciada nos países centrais, destaca as seguintes mudanças: de uma ênfase em processos internos para uma preocupação com resultados; de uma ênfase em um processo hierárquico de tomada de decisões, para uma abordagem que valoriza a delegação e a responsabilidade pessoal; de um foco na quantidade de serviço oferecido, para uma ênfase na qualidade; de uma cultura de estabilidade de valores e uniformidade para uma que estimula a inovação e a diversidade (FARAH, 1995).
Observando esses aspectos das análises sobre as reformas que resultariam na reconstrução do Estado e em consequência no redirecionamento da política educacional, verificamos, também, a forte tendência de construção de “[...] um novo paradigma de gestão para o setor público” (FARAH, 1995, p. 25), embora essas mudanças nem sempre sejam incorporadas pelas políticas públicas e pelas práticas das instituições estatais.
Estamos vivenciando uma época em que regiões inteiras e diferentes segmentos sociais são excluídos da expansão do capital. O fenômeno da globalização que, como diversos autores já analisaram, não é novo (THERBORN, 1999: 88; FRIGOTTO, 2000: 11), não dá evidências de que a superação da defasagem existente entre o mundo industrializado e os países dependentes seja apenas uma questão de tempo. Ao contrario, a exclusão social não é produto natural do dever histórico. O processo de globalização, combinado com o atual momento de crise do processo de produção capitalista, é, em si mesmo, diferenciador. Ao mesmo tempo e no mesmo movimento aprofunda o fosso que separa os países desenvolvidos dos países subdesenvolvidos.
Na área social, julgamos importante observar a linha de pensamento desse autor no que diz respeito ao processo de globalização, considerando que a gestão das políticas sociais, a partir de uma lógica empresarial, iniciada nos anos de 1980, sob a inspiração do neoliberalismo, já enfatizava a reformulação do padrão de gestão ancorada nas privatizações e na descentralização dos serviços e que vem apresentando resultados catastróficos no que diz respeito aos indicadores sociais, à destruição maciça de postos de trabalho, à exclusão de um número crescente de pessoas da vida econômica, às dificuldades de acesso ao trabalho em todo o mundo especialmente nos países periféricos.
No tocante à América Latina, pode-se observar a adoção de um novo modelo econômico logo após a crise dos anos de 1980. A revolução econômica pela qual os países latino-americanos vêm passando favoreceu a implantação das reformas visando à modernização do aparato estatal para consolidar o avanço neoliberal. Estabeleceu-se, dessa maneira, “[...] uma polarização Estado-mercado e com base nisso a tese do Estado mínimo, ganha força que se caracteriza por ter uma proposta de corte neoliberal” (FARAH, 1995, p. 22).
No Brasil, já na segunda metade da década de 1980, quando o país vive o processo de redemocratização, identificam-se formulações de alternativas de provisão do serviço público na área social, seguindo notadamente duas tendências, de acordo com Farah (1995, p. 29) “Uma primeira em que a ênfase recai sobre a democratização dos processos decisórios e sobre a equidade dos resultados; uma segunda, em que a ênfase é dada pela eficiência e eficácia dos gastos estatais e a qualidade dos serviços”.
inspiração do neoliberalismo, e as propostas que enfatizam a eficiência e a eficácia dos gastos estatais e a qualidade dos serviços são encampadas pelo setor público. Para atender a esse apelo [...] “o setor publico deveria se organizar utilizando as mesmas estratégias de mercado para modernizar-se, tornar-se mais ágil e eficiente. Essas discussões ganharam ressonância e desencadearam uma série de reformas no setor público de todo mundo” (CASTRO, 2007, p. 123), evidenciando a participação da comunidade como fator determinante da implantação do modelo de gestão, inclusive a gestão educacional, legitimada pelo princípio da democratização do ensino público.
No que diz respeito à Reforma do Estado, ainda na década de 1980 desencadeou-se uma transformação intensa, principalmente no que concerne aos direitos essenciais à cidadania promovidos pelo Estado. Tais transformações se concretizam por meio das grandes reformas nos países de vanguarda: a Inglaterra, os Estados Unidos e o Chile.
A Reforma do Estado rompia com as bases do modelo de desenvolvimento vigente até meados da década de 1970, adotado pelos países capitalistas, no Pós-Guerra Mundial. Esse modelo que tinha como principal característica o intervencionismo estatal, foi denominado de “Estado Keinesiano, Estado Benfeitor, Estado - Providência ou como queira que se denomine a forma que assumiu o Estado capitalista-democrático” (TEDESCO, 1989, p. 12) encontrou espaço para sua ascensão no período que Hobsbawm (1995) intitulou de a era do ouro do capitalismo do século XX (1945-1973), por representar um acentuado crescimento econômico. “Nesse momento vigorava nos países capitalistas, particularmente nos países desenvolvidos, a política do pleno emprego e de ampliação dos direitos sociais” (CASTRO, 2007, p. 117). O modelo “[...] fordista-keinesiano teve como base um conjunto de práticas de controle do trabalho, tecnologias, hábitos de consumo e configurações de poder político-econômico, [...]” (HARVEY, 1993, p. 119) que comandaram o período do pós-guerra, até 1973, quando entrou em colapso provocando as grandes mudanças.
Em meio a esse movimento que vinha acontecendo, em nível mundial, tem início, no Brasil, o primeiro governo civil, depois do Regime Militar de 19644, o governo Sarney. Nesse contexto, é aprovado o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (1986-1989) que anuncia, além de outros, um Programa de Descentralização e Participação. “Partindo da constatação da excessiva centralização dos recursos públicos, da rigidez do processo decisório
e da ambiguidade gerada pelas competências concorrentes na área governamental, o plano anunciava estratégias que permitissem reverter esse quadro” (CUNHA, 1999, p. 271).
Na visão de Cunha (1999), tais estratégias deveriam propiciar a descentralização dos encargos públicos, sem prejuízo da fixação de normas nacionais, correção das disparidades inter-regionais e interpessoais de renda; deveriam, ainda, assegurar maior rapidez no fluxo de recursos destinados às atividades educacionais, considerando a participação de todos os cidadãos na formulação e implementação das políticas educacionais. Contudo essas estratégias traduziam, no contexto da prática política do governo Sarney (vale salientar que não é esse o foco da nossa discussão), a polarização político-eleitoral dos governadores.
Vieira (2008), analisando a política educacional dos tempos de transição5, sintetiza as intenções contidas nos principais documentos governamentais do governo Sarney6. No entanto, a autora corrobora o pensamento de Cunha (1999), quando salienta que tais documentos fazem um levantamento histórico dos problemas educacionais brasileiros, sem, contudo oferecer alternativas para sua superação. Antes de passar à discussão sobre o conteúdo principal do trabalho, julgamos oportuno elencar alguns documentos governamentais do governo do presidente José Sarney.
As políticas educacionais pretendidas pela Nova República devem ser buscadas nos documentos: Educação para Todos: caminhos para mudança (MEC, ago./1985) e I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República 1986-89 (Brasil, jun./1986). Elementos adicionais podem também ser obtidos no texto síntese do Dia Nacional de Debate sobre a educação (MEC, nov./1985), realizado em 18 de setembro de 1985, na época conhecido como o
„Dia D da Educação‟. Esses documentos procedem a um amplo inventário dos
históricos problemas da educação, mas tendem a oferecer poucas alternativas inovadoras à sua superação (VIEIRA, 2008, p. 55).
A autora faz uma análise sintética desses documentos cujas diretrizes imprimem o caráter à política educacional brasileira da década. Tais políticas identificadas pela autora como política dos tempos de transição, em cujo bojo são enfatizados alguns pontos como: centralização/descentralização, seriam, mais tarde, a tônica das agendas governamentais, com outra configuração, sob a égide da implementação do projeto neoliberal dos governos da década subsequente, Fernando Collor de Mello, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso.
5 O período denominado por Vieira (2008), tempos de transição, corresponde a uma década de 1985-1995 e compreende os governos de três presidentes (José Sarney, Fernando Collor de Melo, Itamar Franco) e o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso.
No Brasil, embora o movimento de implementação do projeto neoliberal tenha iniciado mais tarde que em outros países, algumas medidas foram desencadeadas ainda no Governo de Fernando Collor de Mello (1990). “De fato com Collor deflagrou-se o processo de ajuste da economia brasileira às exigências da reestruturação global da economia” (SHIROMA et al. 2007, p. 46). Tais exigências começam a ser materializadas com as privatizações dos setores de ponta do poder público, intensificadas no Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) que,
[...] ocorre em um contexto de grande competitividade internacional, cuja regra é a desregulamentação, como meio de eliminar os obstáculos ao livre jogo do mercado, e que, em se tratando de Brasil e de América Latina, além desse processo, vive-se ainda a crise avassaladora da dívida externa, que se aprofundou nos anos de 1980, tornando-se esses países reféns dos organismos internacionais, principalmente do FMI, cuja determinação é a de se diminuírem os gastos públicos (PERONI, 2003, p. 69).
É nesse contexto de crise e de significativas mudanças que o governo de Fernando Henrique Cardoso propõe uma Reforma do Estado, cujas diretrizes imprimem reformas estruturais em substituição ao modelo vigente até então. Essas reformas modificam, sobretudo, o modelo de intervenção do Estado colocando em prática as ideias já experienciadas na Inglaterra na década de 1970, cujo foco reside na desregulamentação e na redução do papel do Estado. Os princípios dessas políticas de cunho neoliberal enfatizam, entre outros, a descentralização, cuja lógica subjacente é transferir as responsabilidades da União a outras esferas administrativas – estados e municípios. Nesse projeto, a descentralização “[...] está motivada por razões econômicas e orçamentárias onde, em realidade, transferem-se os problemas e a responsabilidade para resolvê-los, porém não se transferem os recursos” (TEDESCO, 1989, p. 18).
