1 FERTILIZANTE OU VENENO? POR UMA ESTRUTURA TRIBUTÁRIA
10 – 10 – 10
Paulo Rabello de Castro *
Veneno mata. Fertilizante faz crescer e multiplicar. Qual dos dois desejamos espalhar pelo solo da economia brasileira?
A reforma tributária deve ter como objetivo primordial responder a esta pergunta. Não existem duas questões, nem três. A decisão a ser enfrentada pela opinião pública e pelos representantes políticos da sociedade é uma só: fertilizante ou veneno? Continuaremos a intoxicar as atividades econômicas deste País com a carga tributária possivelmente mais distorcida do planeta? Ou, finalmente, haveremos de enfrentar com coragem e clareza a questão mais importante da cidadania?
O Brasil tem 500 anos de atribulação tributária. Ao ensejo da aproximação dos 200 anos de sua independência política em 2022, bem poderia o País estar se aproximando da normalidade tributária, com uma estrutura impositiva totalmente condizente com seu potencial competitivo.
Mas não. Ainda não. O tema da reforma tributária tem sido o palco dos embustes sucessivos do poder público que, para assaltante oficializado, falta bem pouco. Reiteradas propostas, algumas muito boas, outras sofríveis, mas bem intencionadas – inclusive a mais recente – têm sido bombardeadas pelos ocupantes do poder, quer em nível federal ou local. As variadas razões para o fracasso político do encaminhamento de propostas recorrentes convergem, todas, para a falta de motivação dos governos: qualquer reforma que os obriga a encarar o desafio de ganhos
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de eficiência na gestão pública, pelo lado da despesa pública, não interessa aos inquilinos do poder instituído.
Por seu turno, a população permanece mal informada, quando não completamente desinformada, sobre o que é a carga tributária verdadeira e o que ela representa como sobrecusto de produção na formação dos preços de bens e serviços. A ignorância sobre o peso da carga tributária é quase completa. Aos políticos não interessa transparência alguma. O controle da máquina da arrecadação tem como alvo a perpetuação dos objetivos da política de troca de favores e compensações.
O que é a reforma tributária na versão do Estado? A reforma, vista sob a ótica dos detentores de poder, é um pouco de boa intenção recheada de puro veneno, para ser servida aos que se iludem com as promessas governistas de aperfeiçoamento apenas gradual do sistema. A recente conquista, pelo Brasil, de um “grau de investimento” por parte de algumas agências de avaliação de risco, bem como a retomada de taxas de crescimento acima de 5% ao ano, não significam senão a captura do embalo final da enorme expansão mundial ocorrida desde meados dos anos 90, a qual o país, pelo contrário, demorou muitíssimo a usufruir.
A recente inversão do quadrante de euforia do ciclo econômico global, que traz de volta inflação e desaceleração, mostrará, mais uma vez, que a taxa de crescimento possível da economia brasileira, com sua atual estrutura tributária, fiscal e previdenciária, não consegue atingir um patamar de 4% ao ano de modo sustentado, porque a carga de tributos e a influência dominante de decisões públicas na demanda efetiva por bens e serviços impede o necessário aumento da taxa de investimentos como proporção do PIB.
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QUADRO 1 - Crescimento Histórico do Brasil
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O País precisa, portanto, de reforma para valer, aquela que, de fato, fertilize o terreno produtivo, aumentando substancialmente a capacidade brasileira de competir mundialmente, e de integrar-se economicamente, como líder, no âmbito da América do Sul. Uma verdadeira reforma “fertilizante” da estrutura tributária nacional teria que:
primeiro, mirar-se nos sistemas mais competitivos do mundo, naqueles países que podem nos ensinar algo sobre simplicidade e eficácia em matéria de impostos;
segundo, abandonar qualquer pretensão de reforma gradualista,
desenhando uma reforma de olho no único interesse legítimo a ser
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Correções à Proposta Mantega-Appy
Com estes pilares fundamentais de uma reforma fertilizante – atenção à concorrência externa e ao contribuinte interno – a nova estrutura deve emergir de princípios e critérios compatíveis com tais objetivos:
1) Abrangência
2) Transparência
3) Simplicidade
4) Eficácia
5) Neutralidade
Quanto ao teste de abrangência, o exemplo que se pode dar para o
Brasil é muito óbvio: a reforma que não passar por uma radical revisão da previdência social brasileira e, ao mesmo tempo, atacar o custo financeiro
da rolagem da dívida pública já estará deixando de reavaliar metade do
gasto público total. Portanto, abrangência significa buscar uma
abordagem realmente fiscal na reforma, que não pode se limitar a um “reempacotamento” de tributos – mesmo quando visando a consolidar alguns deles – pois o interesse em reformar deve partir do redesenho do
próprio gasto público, para a cobertura do qual se arrecadam tributos.
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QUADRO 2 - Estrutura Recente de Gasto Público Total* no Brasil
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* Gasto engloba os três níveis de Governo e a Previdência Social
Em seguida, uma reforma para valer requer transparência, algo que
só se alcançará se as regras da nova estrutura tributária forem objeto de fácil entendimento por parte da população contribuinte.
A multiplicidade de regras contidas da atual proposta do governo – chamêmo-la de “proposta Mantega-Appy” – com suas 14 páginas de comandos constitucionais – corresponde ao oposto do que se imaginaria como algo transparente à compreensão do cidadão comum. Um desafio dos proponentes de qualquer reforma eficaz é conseguir explicá-la em menos de 10 minutos de apresentação na TV, ao grosso da população brasileira, em cuja apresentação seriam mostrados os vícios da estrutura atual, os porquês da mudança necessária e as vantagens da reforma apresentada.
Contudo, a proposta Mantega-Appy resulta complexa demais, e até menos transparente que o já opaco sistema atual. Em grande medida, isso acontece por um vício de todas as propostas recentes do Poder Executivo, quando se busca acomodar e contemplar todos os interesses supostamente afetados na Câmara e no Senado Federal, o que resulta
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numa colcha de retalhos de percentagens de partilha de receitas, oferecidas a um sem-número de vinculações federais, regionais e locais, cuja finalidade social é nula, embora vestida de nomes e expressões que abusam do significado do “social”, do “regional” e do “desenvolvimento tal ou qual”.
A transparência na apropriação e repartição dos recursos
arrecadados exigiria um choque de simplificação, que é o terceiro
princípio ou critério de uma verdadeira reforma. Simplicidade requer,
mais uma vez, limitar o poder de tributar e o de repartir entre esferas de governo. Cada nível da Federação brasileira deveria, no seu âmbito, cuidar de si mesma, deixando ao Executivo Federal apenas as tarefas indelegáveis, que são muitas e bastantes caras. Esta Federação, além de refrear seu apetite tributário, deverá mirar metas orçamentárias simplificadas, de modo a permitir um recuo programado da carga tributária atual, como percentagem do PIB.
QUADRO 3 - A Cruz Tributária no Brasil: mais carga e menos crescimento pós-Plano Real
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Para reduzir a carga exorbitante do contribuinte brasileiro é necessário agregar dois critérios finalísticos, até hoje esquecidos nas propostas debatidas pelo Congresso Nacional. Os princípios são os da Eficácia e o da Neutralidade. Por Eficácia, se entende a estrutura tributária que não só compete com as mais eficientes congêneres dos países concorrentes, mas que consegue atingir a arrecadação adequada com o mínimo de custo de arrecadação. Mas a eficácia não pode colidir
com a Neutralidade, ou seja, o critério final que implica em reduzir ao
máximo as distorções causadas pelo ato de tributar. O caso do imposto sobre movimentação financeira é exemplar: embora razoavelmente eficaz pelo baixo custo de sua arrecadação, o chamado “imposto do cheque” provocou fortes distorções por ser um tributo arrecadado em cascata, sobre a circulação financeira. Foi substituído parcialmente pelo IOF – Imposto sobre Operações Financeiras – que tem provocado distorções semelhantes nas operações de crédito, já oneradas pelo alto juro cobrado à maioria dos mutuários. Portanto, eficácia e neutralidade precisam caminhar juntas para compor as características finais de uma reforma “fertilizante” do crescimento e da maior equidade social.
Esboço de uma Alternativa
Para ser sobretudo simples, e mirar-se na concorrência dos melhores sistemas existentes, atendendo às limitações do bolso do contribuinte brasileiro, a desejável reforma tributária deve começar pelo
refreamento do gasto público total, nos três níveis de governo. Para ser
competitiva, nossa carga tributária deve ficar limitada aos 30% do PIB, num ambiente de equilíbrio orçamentário, ou seja, com meta de empate entre receitas e despesas nominais.
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o País vai avançando. O elemento implícito nesta desoneração efetiva é
que a arrecadação tributária incremental, nos próximos dez anos, seja
inferior à média dos dez anos passados, na base de um ponto percentual de diferença, a menos, por ano. Com isso, a carga média atual, que já se
aproxima dos 40% do PIB, começaria a regredir anualmente, em cerca de
1 ponto percentual ao ano, a partir de 2011 (ano estimado do início do projeto), até retornar ao nível de 30% do PIB, máximo a ser tolerado por lei.
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arrecadação de 40 unidades, passará a 39% do PIB no ano 2, e a 38% no ano 3, até cair para 30% no ano 10. Isso representará 41,34 unidades de arrecadação no ano 2, (39% de 106). Logo, o aumento da tributação continuará acontecendo, em todos os anos do programa, em termos
absolutos. Daí não haver “sacrifício” algum de tributação, nem corte de
gastos públicos. Ambos continuarão crescendo. No entanto, crescerão, em média, 3,3% ao ano, já descontada a inflação. Isso é compatível com o aumento real de salários públicos e benefícios sociais, embora em ritmo inferior aos 6% de expansão anual do PIB total. E ainda mais: as 1,34 unidades de arrecadação acrescentadas ao ano 1 representarão carga
tributária com percentagem inferior à média de 40%. Como? Porque 1,34
unidades serão apenas 22% das 6 unidades de acréscimo do PIB no ano 1.
Concluindo: como a carga tributária marginal será de 22%, portanto
menor que os 40% de carga média, esta última cairá sempre, durante o programa, porém sem sacrifício dos compromissos financeiros públicos, desde que estes estejam refreados e contidos de seu habitual expansionismo.
Obviamente, o PIB do Brasil só poderá crescer a 6% ao ano sustentadamente, por dez anos, se o governo resolver combater o avanço da carga tributária marginal. A razão é simples. O governo sempre investe menos e de modo menos eficiente que o setor privado. Por isso, quando a carga tributária de um País é crescente, o investimento privado é coibido e desviado do segmento que investe melhor para o que investe
menos e mal. Uma carga tributária crescente contrata a redução do
ritmo do PIB amanhã e, portanto, provoca a deterioração da sua própria base de arrecadação, depois de amanhã. O contrário também é verdadeiro. Ao coibir uma carga exagerada de tributos, o país não perde arrecadação, pois “contrata” mais crescimento, para amanhã, e mais arrecadação, para depois de amanhã.
Na faixa em que se encontra o Brasil, uma carga tributária percentualmente decrescente contratará mais PIB e mais arrecadação. Além disso, na medida em que a carga tributária total se aproximar da
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no mesmo ritmo do PIB, ou seja, entre 4 e 6% ao ano. Logo, após a reestruturação dos gastos públicos, nos primeiros anos do novo programa fiscal, o ritmo de arrecadação e despesas públicas poderá voltar a evoluir na mesma cadência do PIB total, com aumento de bem estar para todos, desde o primeiro momento do seu anúncio e implantação.
QUADRO 5 – Evolução das Projeções de PIB e Arrecadação Total até 2020 nos Cenários COM e SEM Reforma Radical
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Mediante a aplicação do programa de desoneração tributária, conforme o Quadro acima, será possível manter um nível de arrecadação e de gasto público crescente, nos mesmos patamares pré-programa. Contudo, o PIB simulado pelo programa alternativo elevará o bem-estar geral a um nível significativamente maior do que na situação de
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O Programa de Desoneração Tributária é, portanto, um vigoroso instrumento de criação de valor, de riqueza e de maior bem-estar.
Programa fiscal fertilizante
O conceito de “fertilidade” é essencial no julgamento de uma reforma fiscal. Se uma proposta se mostrar incapaz de deflagrar, desde o primeiro momento, o interesse e a emoção do público, não produzirá o essencial, que é a mobilização de novas iniciativas econômicas, ou seja, mais investimentos e mais equidade na distribuição dos ônus fiscais. Para fertilizar a economia e fazê-la crescer, o programa fiscal deve
compreender um orçamento-meta para os tributos que compõem a carga
tributária.
Calculando-se, em cerca de 40% do PIB, o dispêndio público atual, nos três níveis de governo (inclusive a previdência social autárquica - INSS), os dispêndios originários, em grandes blocos, correspondem a:
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33% - Estados e Municípios
O que faltaria na proposta Mantega-Appy, e que precisa ser
introduzido, é o conceito de programação fiscal plurianual, através do
orçamento-meta, assim caracterizado dentro da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Através dessa disciplina de programação, seriam estabelecidos os limites de dispêndios e de tributação para os três níveis
do governo, e para a Previdência Social, com base na meta de redução da
carga total para 30% do PIB, nos próximos dez anos.
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Teríamos, portanto, os anos de 2009 e 2010 para discussão e aprovação da reforma. Em grandes números, a meta decenal, a ser implantada entre 2011 e 2020, teria a seguinte distribuição de arrecadação:
QUADRO 6 – BRASIL: Arrecadação Tributária por Área de Governo proposta para 2020
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Previdência Social * - 10% do PIB
Governo Federal - 10% do PIB
Governos Locais - 10% do PIB
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CARGA TOTAL = 30% do PIB
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Como a carga atual (2008) excede em mais de cinco pontos percentuais à carga almejada, e continuará crescendo até 2010, no início do programa, em 2011, o gasto de cada uma dessas três áreas de dispêndios será superior aos 10% do PIB. O gasto previdenciário, por exemplo, está por volta de 12% do PIB, mas deverá cair para 10% do PIB, no máximo, até 2020.
A partir da definição de uma meta de dispêndio público total limitado a 30% do PIB em 2020, seria possível planejar, então, uma reforma tributária com potencial de fertilizar o crescimento sustentado. Do jeito que foi apresentada a proposta Mantega-Appy, seus contornos não têm compromisso com meta alguma, quer de dispêndio, quer de arrecadação. Apesar da exposição de motivos daquela proposta descrever, como princípios gerais, a simplificação da estrutura atual de tributos e a correção de suas inúmeras distorções, tendo como objetivos maiores o “crescimento econômico” e a “competitividade de nossas empresas”, permanece desalinhavado o compromisso mais importante, que seria a limitação da carga tributária total e sua conformação e adequação à meta de trazer a estrutura fiscal a uma dimensão compatível com o aumento da capacidade de poupar e investir do setor privado.
Com vistas a este objetivo de longo prazo – a contenção da contraproducente expansão do gasto público como proporção da economia privada do País – o aspecto central de uma reforma fiscal eficaz está em dois aspectos simplesmente esquecidos pela proposta Mantega-Appy:
A reforma da previdência social
A nova repartição de tarefas entre os três níveis de governo
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limites rigidamente estabelecidos de evolução dos preços, da mesma forma, os gastos previdenciários e outros, tampouco, poderiam estar fora de limites toleráveis pela população, que arca com tais pagamentos.
A reforma da previdência é parte essencial de qualquer “reforma tributária”. A fim de manter o gasto previdenciário total no limite de 10% do PIB, será necessário redistribuir os compromissos financeiros dos futuros governos, limitando-se a cobertura previdenciária obrigatória, ou seja, o benefício previdenciário básico e integral, àqueles segmentos da população que hoje representam a base da pirâmide social. A repactuação desse compromisso previdenciário estatal é condição essencial de uma reforma tributária fertilizante. Além disso, é urgente introduzir-se um requisito de capitalização gradativa dos aportes dos contribuintes, para que cada cidadão tenha um pecúlio que complemente o nível básico de sua aposentadoria. (No Anexo, apresentamos um esboço desta reforma no campo previdenciário, articulada com a arrecadação do Imposto sobre a Renda).
A segunda redefinição que falta à proposta Mantega-Appy é aquela
que possibilitará a limitação do gasto público não-previdenciário, nos três
níveis de governo, em 20% do PIB, sendo a distribuição entre os níveis federal e local dependente da repartição de suas respectivas atribuições e competências. Para efeito desta argumentação, pode-se considerar que tal repartição seguirá um padrão equivalente a 10% do PIB para o governo federal e 10% do PIB para os governos locais (Federação).
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A proposta Mantega-Appy vai na boa direção, ao tentar consolidar a multiplicidade de bases tributárias. Apresenta um imposto de renda consolidado com a “contribuição sobre lucro líquido” e cria um novo imposto – parecido com um IVA-federal – que consolida as várias contribuições “sociais” e a CIDE. Mas o esforço da proposta fica pela metade, a meio caminho de uma reforma. Primeiro, por manter outras categorias tão esdrúxulas e exóticas como o IPI – “Imposto sobre Produtos Iindustrializados” –, excrescência tributária só encontrada no Brasil. E comete maior engano ao criar um “imposto” (o “IVA”) para substituir “contribuições” diversas, cuja finalidade específica seria a de complementar as necessidades de cobertura previdenciária anual.
Portanto, ao expor o novo “imposto” (IVA-federal) a uma partilha com Estados e Municípios, a proposta Mantega-Appy se perde num emaranhado de redistribuições de percentuais entre as demais esferas de governo, fundos diversos e finalidades variadas. Além disso, a proposta torna a estrutura desse novo IVA absolutamente impermeável à sua futura eliminação, como seria desejável, por se tratar de uma categoria tributária excessiva – que não deveria existir – e só é tolerável “pro-tempore”, em função do alto nível de dispêndios públicos atualmente arcados pela máquina governamental.
Na nossa proposta alternativa, a arrecadação do Imposto de Renda
deverá ser reforçada e aperfeiçoada, mirando-se numa alíquota média de
10%, no caso de pessoas físicas, sobre toda e qualquer renda auferida. Este referencial de uma alíquota média de 10% sobre toda a renda das pessoas físicas tem como objetivo alcançar uma arrecadação que, quando adicionada à das pessoas jurídicas, seria suficiente para financiar a transição para uma previdência baseada no regime de capitalização.
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e “contribuição previdenciária”. Assim, na classe de renda mais baixa incidiria alíquota conjunta de 10%, correspondendo a 8% e 2%, respectivamente, as parcelas de previdência e a de imposto de renda. Enquanto isso, na classe de renda mais alta, a faixa de contribuição previdenciária baixaria até 2%, enquanto a alíquota do imposto alcançaria até 18%, somando uma imposição conjunta de 20%. Estas alíquotas incidiriam sobre toda e qualquer renda, não somente as de origem salarial.
Na pessoa jurídica, já isenta de contribuição patronal direta sobre a folha de pagamento, as faixas de imposto de renda poderiam variar de 15% a 25% sobre o ganho total declarado, em linha com as alíquotas praticadas pela competição internacional, conforme projetadas para a próxima década.
Exercícios de simulação indicam, no entanto, uma insuficiência temporária na arrecadação desse novo Imposto de Renda, consolidado com a Previdência Social obrigatória, face aos atuais dispêndios totais do Estado brasileiro. Assim, seria instituída, sem necessidade de emenda constitucional, uma Contribuição Provisória sobre Valor Agregado (CPVA) federal, com dez anos de vigência, entre 2011 e 2020, com uma alíquota inicial e uniforme de 10%, e cadente ao longo do tempo, sobre todas as operações comerciais com bens e serviços, de modo a complementar os custos da transição previdenciária e das competências federais.
Esta contribuição (CPVA) atenderia, sem partilha estadual ou municipal, a eventuais insuficiências de caixa do governo federal em seu orçamento-meta, sendo a alíquota inicial de 10% gradualmente calibrada, sempre para baixo, até ser finalmente eliminada, em 2020.
Na nossa proposta alternativa, além do IR consolidado à
previdência social e da temporária CPVA, só se admitiriam os tributos federais de caráter regulatório, tais como o IOF e de Comércio Exterior, sendo plausível cogitar-se também a manutenção da CIDE sob nova
roupagem, como contribuição de caráter regulatório ambiental, uma
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O arcabouço tributário nacional, nessa proposta alternativa, seria completado por um imposto estadual sobre vendas, bem como pelas atuais categorias tributárias, de base municipal (serviços e propriedade).
O encaminhamento do debate sobre a chamada “guerra fiscal” teria que seguir outro rumo, respeitando-se os critérios estaduais. Como a maioria dos estados postula, neste momento, uma repactuação de suas dívidas federalizadas, esta poderia ser a oportunidade política de se propor limitar a competição fiscal exagerada entre estados, no bojo da renegociação dos seus passivos junto ao Governo Federal.
Na média, a arrecadação somada, dos governos estaduais e municipais, sem comportar as transferências constitucionais, teria como meta alcançar a taxa de 10% do PIB.
Assim, adicionando os gastos previdenciários totais (10% do PIB), os gastos da máquina federal (10% do PIB) e das máquinas locais (10% do
PIB) a arrecadação-meta para 2020 seria de 30% do PIB, repartida entre
seletas categorias tributárias, de ampla base e com nível quase nulo de isenção ou imunidade. As três finalidades básicas de gasto público (previdência, gasto federal e gasto local) seriam cobertas por uma estrutura tributária do tipo “10+10+10”, equivalente a 30% do PIB. Sendo uma proposta “fertilizante”, a regra dos 10 + 10+10 lembraria o composto NPK 10 – 10 – 10, fertilizante de amplo espectro na agricultura.
Na transição, a Contribuição Provisória sobre o Valor Agregado (CPVA), de alíquotas cadentes, a partir de 10%, faria o financiamento da transição previdenciária federal até 2020.
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a cifra de R$ 5,2 trilhões, e a Carga Tributária, limitada a 30% do PIB, arrecadaria um total de R$ 1,6 trilhão.
Mais importante, porém, seria a mudança transformadora na “cara” do País. Ao invés de um país ainda lento, pesado, com máquina pública obesa e ineficiente, com uma Previdência Social cada vez mais deficitária e sem pecúlio próprio, teríamos um país com uma taxa de investimento total se aproximando de 25% do PIB, com maior distribuição de renda, a partir de muito maior número de empregos produtivos. Tudo isso, obtido sem redução do quantitativo de arrecadação pelos três níveis de governo, em relação à opção de continuarmos como estamos hoje, dependentes dos anúncios esparsos de iniciativas do poder público.
Nos próximos dois anos, durante as discussões sobre a reforma tributária, estará sendo lançada a sorte do País no horizonte 2020. Se a sociedade lutar por transformar sua “cruz tributária” num fardo menos pesado, estará também garantindo um futuro completamente diferente para as futuras gerações de brasileiros.
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ANEXO: REFORMA PREVIDENCIÁRIA** Como Funcionará o SPN na Prática
A partir do dia 1 da Reforma, será estabelecida em lei uma escala de alíquotas de COP’s – Contribuição Obrigatória à Previdência – conforme faixas de renda das pessoas físicas, cuja receita – para facilitar e simplificar – será arrecadada e fiscalizada em conjunto com o IRPF.
Todos os que auferem rendas deverão contribuir, sem exceção. Estimativa preliminar indica poder estabelecer-se, na faixa de renda mais baixa, uma COP de 8%, acrescida de 2% de IRPF. E na faixa de contribuição máxima, ou seja, na faixa de renda mais alta, uma COP de 2% e um IRPF de 18%. Assim, a soma da COP ao IRPF iria de uma faixa de 10%, até os 20%. Porém, a apropriação futura pelo indivíduo seria percentualmente mais alta na faixa mínima de renda (8% da renda para sua própria previdência, via COP) enquanto, na faixa de renda alta, a COP seria mínima (2% de previdência obrigatória). Destarte, o princípio redistributivo estaria funcionando a pleno, pois as alíquotas totais, embora módicas frente às atuais, teriam uma destinação diferente, porquanto os indivíduos de maior renda estariam financiando mais o pagamento dos benefícios existentes, via arrecadação do seu IRPF, e a eles caberia – em maior grau – cuidar de seu próprio pecúlio, mediante aportes voluntários, já que suas COP’s ficariam adstritas a 2% de sua renda.
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Esquematicamente:
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