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A MODERNA
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DIOGO LORDELLO DE MELLO
A MODERNA
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
RIO DE JANEIRO
A êstes homens públicos do Paraná:
Bento Munooz da Rocha Netto Flávio Suplicy de Lacerda
M,moel de Oliveira Franco Sobrinho Milton Carneiro
João Alves da Rocha Loures José Pereira de Macedo Josino Alves da Rocha Loures
e mais ao
Prof. Benedicto
Si/Vil
e ao
Major-Brigadeiro Varco Alves Secco
lNDICE
Capitulo Pág.
PREFÁCIO Xl
I. INTRODUÇÃO ... 3
O problema ... .-... 4
Exposição do problema ... 4
Importância do estudo ... 4
Metodologia ... 5
Bibliografia ... 5
Entrevistas ... 6
Correspondência ... ... 6
Definição do Têrmo _... 7
Município (Estados Unidos) ... 7
Município (Brasil) ... 7
Condado... ... ... 7
Gerente de cidade, gerente de condado ... 7
Organização da tese ... 7
11. CONCEITO E CARACTERIZAÇÃO DO PLANO DO ADMI· NISTRADOR.CHEFE ... 11
Origens e desenvolvimento do plano do administrador-chefe: um fenômeno californiano ... . O ambiente ... ··· Aparecimento e evolução do plano de câmara.e-gerente .. Outra solução para o problema da integração: o
adminis-trador·chefe ... . Um fenômeno californiano ...•...
O cargo e sua posição no govêrno municipal ... . Fonte da autoridade administrativa ... . Conceituação do cargo de administrador·chefe ... .
VII
11
12 13
15
18
20 20
22
I
Capitulo
Formas de operação do plano .... .
Atribuições do cargo ... .
Pás·
24 25
Distinção entre o plano do administrador-chefe e o de
câmara--e-gerente ... . . . 28
Diferenças formais ... 28
Grandes semelhançaçs na prática .... 30
Como os ocupantes percebem seu cargo 31 Tendências do movimento ... 33
Será um estágio transitório? .... 33
Perspectivas futuras do movimento 34 Sumário ... 35
III. SUBORDINAÇAO DO CARGO AO PREFEITO: O CASO DA CIDADE DE LOS ANGELES . 39 Origens históricas do cargo ... 40
As raízes reformistas do movimento 40 A cidade luta por eficiência ... 41
Aparecimento do cargo de administrador da cidade 42 Estrutura e atribuições do cargo 42 O administrador da cidade 42 Composição do gabinete ... 44
Deveres e atribuições do cargo 45 Atribuições orçamentárias .... 45
Atribuições relativas ao pessoal 46 Análise administrativa 47 Relações Públicas 48 Sumário 48 IV. PANORAMA DA ADMINISTRAÇAO MUNICIPAL BRASI-LEIRA ... ... 53
Desenvolvimento histórico do govêrno local no Brasil 53 Nos tempos coloniais ... 54
O Govêmo municipal durante o Império .. 56
O Govêrno local de 1889 a 1946 ... . . . 58
O Govêmo municipal desde 1946 ... 60
O Município como unidade de govêrno local ... 61
Bstrutura poUtica ... 6~
Capítulo Pág. 69
74 79 84
87
Conceituação da autonomia municipa I ... . Estrutura financeira ...••...
Funções e organização administrativa ... . Condiçções políticas, econômicas e sociais .... . Relações com os governos do E!tado e da Uniio
Sumário 90
v
ADAPTAÇÃO DO PLANO DO ADMINISTRADOR-CHEFEAO BRASIL ... .
O problema do administrador profissional ... 95 A necessidade do administrador municipal treinado em
administração ... 95
Soluções propostas: sua crítica ... 97 O prefeito como líder político e como administrador 101
O plano do administrador-chefe como solução ... 104
Adaptação do plano ... 104
Estrutura legal do cargo ... 106 Deveres do cargo e papel do administrador-chefe na
administração municipal. . . . .. . 113
SumÁrio 116
VI. IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO 121
Recrutamento ... 121 Recrutamento dentro dos quadros da administração '.. 121
Recrutamento fora do serviço 122
Onde treinar ... 123
Escola Brasileira de Administração Pública ... 124 Departamento Administrativo do Serviço Público ... 125 Departamento de Administração Pública da Universidade
de Minas Gerais ... 125 Instituto Brasileiro de Administração Municipal ... 126 Instituto Técnico <!Ie Administração Municipal da Bahia 126 Departamentos de Assistência Técnica aos Municlpios 127
Objetivos do Treinamento Objetivos imediatos Objetivos media tos
Sumário ... .
IX
128 129 130
Capitulo
VII. SUMÁRIO E CONCLUSÕES
Pis·
137
Sumário ... 137
O problema ... 137
Método de estudo ... 137
Conclusões ...•... 139
Conclusões sôbre a evolução, o conceito e a caractetrização do plano do administrador-chefe ... 139
Conclusões sôbre o panorama da administração municipal brasileira ... 141
Conclusões sôbre a adaptabilidade do plano ao Brasil .... 14~
Recomendaçções sôbre a adaptação e a implementação do plano ... 146
BIBLIOGRAFIA 149
PREFAcIO
NIJo espere o Zeitor cUste Caderno uma profissl1o de
fé
municipalts-ta nos moldes até agora predominantes no Brasil, pois divergimos da maneira com que os líderes da campanha municipalista brasilei-ra insistem nos objetivos inicia4s do movimento: maiores rendas e maior autonomia para os munictpios. Discordamos por considerar que há outros problemas igualmente urgentes e fundamentais li re-clamarem a atenção de quantos se propõem promover o soerguimento da nossa vida municipal, como, por exemplo, o aperfeiçoamento do
pessoal e dos métodos de trabalho dos nossos governo~ locais. Estam08 convencidos da inutilidade de serem atribuídos maiores recursos aos municípios soem que, ao mesmo tempo, se procure ele-var o nível técnico daqueles que vlJo empregar ésses recursos, isto
é, do pessoal administrativo das nossas prefeitur/l8'. Estamos
igual-mente convictos de que a profissionalização do administrador
mu-nicipal, através de seu treinamento sistemático nas modernas téc-nicas admini~trativas e da mudança de sua atitude geral com reZa--ção ds suas responsabilidades cívicas perante a comunidade, é uma
revolução branca que urge seja levada a efeito, como ponto de par-tida para a vitalização de nossas instituições municipais. Essa revolução é tanto mais indispensável quanto é sabido que o prima-rismo dos métodos administrativos empregados tornam o Município típico brasileiro absolutamente incapaz para exercer as funções que lhe cabem como a única unidade de govêrno local conhecida entre n6s. O abandono, a pobreza, a obscuridade li qu.e t~m sido re-legados, no Brasil, o Município e o~ seus problemas, de nenhum modo
invalidam, Mates confirmam a tese universalmente aceita de que ao govêrno local devem tocar os sennços públicos de primeira ne-cessidade. Por isso que o Município constitui a realidade governa-mental mais próxima dos cidadãos, aqu~le govêrno cuja função in-tere88a-os mais de perto, achamos que no movimento de renovaç40 de nossa administração pública, hoje em franca evolução, deve ter lugar proeminente a formaç40 de administradores municipais ver-dadeiramente capazes de tornarem o Municipio uma unidade de go-rêrno eficiente e à altura da tarefa que lhe é destinada na distri-buição dos encargos governamenta4s.
A autonomia municipal não pode ser considerada como um fim cm si mesma, mas como um instrumento para a realização do bem comum. Como tal, seu pleno e.rercfcio só se juBtifica na medida em que possa ela realizar 8UaS aUcs finalidades, isto é, na medida em que Zhe seja pos8'fvel utilizar-se dos processos de descentraZizaçlio político-administrativa que lhe são próprios, para a execução satis-fa,tória dos serviços públicos locais. Não é mais possível, hoje, sus-tentar-se a tere jusnaturalista da autonomia municipal. A auto-nomia é um direito que deve ser conquistado pelos municípios me-diante prova de capacidade para o seu exercício. E nenhuma prova é maior nem mais evidente do que a exisMncia de administradores aptos para fazerem um bom em~go dos dinheiros< públicos
confia-dos ao Município, seja através de seu poder de imposição, seja por meio da transferéncia de cotQ.8 de impostos federais e estaduais para o erário municipal. Cremos que os objetivos imediatos do movimen-to municipalista - maiores renda8 e ma40r autonomia - já foram IJatisfatõriamente atingidos, se levarmos em conta o progresso ob-tido nesse setor a partir da Constituição de 1946, que abriu um enor-me crédito de confiança aos governos municipais. O que é
preci-.'tO é a consolidação das posições conquistadas, através da
demons-tração, pelas n088a8 comunas, de 81«J capacidade de auto-adminis-tração, em vez dos reclamos obstinados de recursos e poderes ainda mais amplos. O estímulo para a ampliação da autonomia municipal deve partir dos próprios municípios e n40 pode ser outro senão a administração eficiente dos serviços que lhe s40 confiados.
~sse, o caminho que nos parece mais acertado para o movimen-to municipalista brasileiro, depois das vitórias alcançadaB no 8eu primeiro impulso. E não 8e diga que não há condições para que o movimento possa enveredar, com segurança, pelos nOV08 rumos que aqui lhe apontamos: ai está, como exemplo inspirador dessa nOVa orientação, a obra de verdadeiro municipalismo que vem sendo feita, sem alardes ma8 com ~xito singular, pela Escola Brasileira de Ad-ministração Pública (E.B.A.P.J da Fundação Getúlio Vargas. De vários modos vem a E.B.A.P. contribuindo para a revisão da cam-panha munfcfpalista segundo critérios mais objetivos e racionais que os até agora adotados. Nos seus cursos de Administração PÚ-blica - inclusive de Administração Municipal - vém sendo for-mados ou treinados administradores capazes de dar novo 8entido à
gestão da coisa pública. Seu programa de publicações tem divul-gado valiosos trabalhos de autores nacionais e l:strangeiroB sóbre administração local. Enfim, Um sido encorajadas e prestigiadas pela Escola tôdas as iniciativas que visam a elevar o nível da nos-sa administração municipal.
Outra organização a serviço do movimento municipalista, o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), ingressa numa nova fase de atividades que 8erá marcada por um mtenso programa de pesquisa e de estudo dos problemas municipai.9 brasi-leiros, de divulgação de idéias, prdticas e processos capaze8 de con-tribuir para o aprimoramento dos serviços públicos locais e de fo-mentar, por todos as modos, a idéia de profissionalização crescente dos quadr08 administratit'os das nossas prefeituras e climaras mu-nicipais.
Por sua vez, vl1rios governos munICIpais, do norte ao sul do Paf8, e8tão despertando para a realidade de que o importante n40
é tanto acrescer "OVOS direit08 à lista de reivindicaçl5es dos mUI" .. CípW8, mas antes preparar a mdquina administrati11a para desem-penhar eficiente e eficazmente os serviç08 que já lhe são atribuí-do8 pelo atual regime de diBtribuição de compet~. Ouritiba em-preendeu a reforma de todo o 8eu apat'eUr.o admmtBfrati"o, segundo
os princfpios das novas técnicas da admini8tração municipaL Belo Horizonte também levou a efeito, recentemente, vasto programa de reorganização de sua máquina admini8trativa. D~le f~z parte o trm-namento, na Escola Brasileira de Administração Pública, de mais
de cem funcionários municipa-is, demonstração sem dúvida eloqüen. te da ímportdncia atribuída pelo gov~o de Belo Horizonte d pre-paração profissional de Seu8 servidores, como um patrimônio
valio-80 a ser legado ds administrações futuras do Munfcfpio.
Tudo parece indicar que já se inicia, entre nós, o reconhecimen-to daquela verdade tão lUcidamente expressa por Benedicreconhecimen-to Silva:
"O empirismo está passando a ser o distintivo, a mar-ca de fábrimar-ca do administrador chambão, inmar-capaz e esté-ril, produtor de desordem e sacrificador de programas, cuja ação, longe de se traduzir em rea.lizações desejadas, gera
o desperdicio, a resist~ncia passiva, a morosidade, a
ine-fi~ia e o parasitismo." (1)
O mundo atual, com as imensas e complexas responsabilidades que impõe aos governos, não pode suportar por muito tempo o
desperdfcio paulatino de suas energiaI'J pelo administrador imprOVi-sado. Hd. mesmo quem afirme com autoridade, como f~z hd. pouco,
em oportunissimo trabalho, o autor acima citado, que "a civiliza-ção contemporl1nea
;11.
transp6s os umbrais de um novo perlodo, a que chamamos a era do administrador profissional." (11)Ora, os anseios de renovação da vida municipal brasileira que animam a todos os municipali8tas sinceros 8áo, em última análise, os anseios de renovação do próprio Brasil, desejoso de emergir da
condição de pais subdesenvolvido e ombrear com nações vanguar-deiras da civilização, nas quais o bem-estar de seus cidad40s
resul-(1) Benedicto Silva. Asmtllncia Tlfctllca em Adm'nis(rCl(l4o PllbUca. Caderno n· 21 da série "Cadernos de Administração P1lb!lca" (Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas. 1955). p.4.
(2) Benedicto Silva, A Era do Administrador Profissional. Caderno n· 19 da série "Cadernos de Administração P1lbllca" (Rio de Janeiro:
Funda-ção Get1l110 Vargas. 1955) p. li.
ta, em larga escala, da efici~ da ação administrativa nos inú-meros setores em que moderna mente se exerce a atividade gover-namental. Nesta ordem de idéias, é evidente que a renovação da nosSG vida municipal não pode prescindir da renovaçdo dos méto-dos admini8trativos atualmente adotaméto-dos, estando no âmago da ques-tito a profissionalização dos servidores públicos municipais.
Foi agindo de acórdo com eS8a8 idéias e coerentemente com os seus objetivos que a Escola BrfASileira de Administração Públi-ca resolveu publiPúbli-car o pre8ente trabalho, cuja tese central é preci-samente a da profissionalização de nossa administração municipal u,través da introdução, na estrutura administrativa de nossas pre-feituras, de um administrador-chefe especialmente treinado para
o cargo.
1!Jste trabalho foi originalmente escrito sob a forma de uma tese, com a qual o Autor concorreu ao grau de mestre de ciências (Zicenciado) em AdmInistração Pública, pela Escola de Administração Pública da Universidade da Califórnia do Sul, em Los Angeles. Ao traduzi-lo do inglés, preferimos conservCllr tanto quanto pos-síveZ a forma e a apresentação originais, para deixar clara a rigo-rosa metodologia exigida em trabalhos dessa natureza pelas uni-versidades norte-americanas. As referências bibliográficas foram conservadas na sua totalidade, embora, na sua abundância, possam elas pan-ecer, por vêzes, cansativas. Quisemos, com isso, não apenas permanecer fiéis ~ forma original, pelo motivo já exposto, como ainda patentear a ~IOSsa divida para com quantos têm contribuído para o enriquecimento da escassa literatura nacional sóbre administraçito municipal.
DIOGO LoRDELLO DE MELLo
~---CAPíTULO I
o
movimento que ora se pro-cessa, no Brasil, pela raciona-lização da administração públi-ca e pelo revigoramento das instituições municipais, sugere a possibilidade de se melhorar o nivel da administração local bra-sileira com a introdução de no-vas técnicas administratino-vas_O aperfeiçoamento do meca-nismo administrativo seria o complemento natural das con-quistas jã realizadas pela cam-panha municipalista e que con-sistem, principalmente, na ob-tenção de maior autonomia ad-ministrativa e maiores recursos financeiros para os municipios_ Em paises novos como naqueles de velha civilização, o estudo da administração comparada tem sido fonte perene de inspiração para a introdução de reformas nas instituições e nos serviços governamentais, cujo constante aperfeiçoamento muito deve ao conhecimento mútuo das experi-ências, dos êxitos e dos fracas-sos alheios.
4 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA
I -
PROBLEMA
:este trabalho é um estudo comparado do plano do admi-nistrador-chefe com o sistema de administração vigorante na maioria dos municípios brasilei-ros_ Nêle procurou-se, em pri-meiro lugar, fixar as caracte-rísticas do plano. Em seguida, tentou-se traçar, sumàriamente, a evolução do govêrno local no Brasil e estabelecer o quadro atual dessa evolução. Em tercei-ro lugar, teve-se a intenção de determinar se as semelhanças entre o plano e o sistema de administração municipal predo-minante no Brasil, assim como as condições do meio brasileiro em geral, indicavam a possibi-lidade de se aproveitarem al-guns princípios do plano em favor do aperfeiçoamento da administração municipal brasi-leira.
Tanto a profissionalização como o treinamento do admi-nistrador municipal têm sido re-conhecidos como essenciais para o aprimoramento das práticas de govêrno local no Brasil. To-davia, nenhuma solução prática
para o problema havia sido até agora apresentada. Tôdas as so-luções sugeridas entrariam em conflito com o princípio consti-tucional da autonomia munici-pal, desde que se previa a no-meação do prefeito pelo gover-nador do Estado, ou então se pedia fôsse tolerada pelos mu-nicípios a presença de um téc-nico em administração, nomea-do pelo govêrno nomea-do Estanomea-do, para servir como assistente do pre-feito. Além de violar a letra da Constituição, tais propostas são ainda contrárias à tendên-cia geral em favor de uma auto-nomia maior para os municípios e de uma democratização mais ampla das instituições munici-pais brasileiras_ Conciliar essas tendências com a idéia de um administrador profissional tem sido um problema de solução difícil, já assim reconhecido em trabalhos de duas décadas atrás. (3) Ademais, o
treinamen-to do administrador municipal para o exercício das funções da administração moderna nem sempre foi mencíonado, ou pelo
(3) M, A. Teixeira de Freitas, "O Problema do Município no Brasil Atual".
A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
5
menos nem sempre foi preci-samente ressaltado pelos auto-res daquelas soluções_ Tampou-co procuraram êsses autores de-finir com clareza o conceito do administrador técnico, bem como sua posição exata na estrutura do govêrno municipal.
Tentou-se, pois, neste estudo, encontrar uma solução para o problema, através da análise comparativa de dois sistemas que, assemelhando-se nos seus objetivos e princípios fundamen-tais, divergem apenas nos de-talhes e na riqueza de recursos e refinamentos técnicos que o
sistema californiano apresenta sôbre o seu correspondente bra-sileiro.
A solução proposta procura valorizar as tradições brasilei-ras, revigorando-as e preferin-do-as às fórmulas importadas, e aproveitando a experiência es-trangeira apenas naquilo em que ela possa reforçar as institui-ções nacionais. No assunto em foco, a solução já se encontra-va, pràticamente, à mão. ~ste
estudo, apenas, procura eviden-ciá-la, tornando prata da casa e polindo-a um pouco para real-çar-lhe o brilho.
II -
METODOLOGIA
O método de investigação usa-do neste estuusa-do assumiu três formas principais: (1) consulta à literatura especializada norte-americana e brasileira sôbre administração municipal; (2) en-trevistas com funcionários e autoridades municipais na área de Los Angeles e (3) troca de correspondência com funcioná-rios municipais brasileiros e outras pessoas com interêsse profissional na administração lo-cal do Brasil.
6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
fim, pUblicações de governos lo-cais, particularmente sob a for· ma de relatórios, panfletos e leis orgânicas (charters). As fontes brasileiras incluíram
li-vros escritos sôbre os aspectos históricos, legais e políticos do govêrno municipal no Brasil, aspectos que têm recebido a m .. ior atenção dos estudiosos, com a exclusão quase total dos aspectos pràpriamente adminis-trativos; a coletânea de confe-rências de Rafael Xavier sôbre os problemas básicos da vida municipal brasileira; outras. pu-blicações sôbre o mesmo tema; a coleção completa da Revista Brasileira dos Municípios; a Re-vista do Serviço Público e, final-mente, publicações governamen-tais de caráter jurídico ou esta-tístico, especialmente as Consti-tuições Federais e as dos Esta-dos, as leis orgânicas municipais e o último Anuário Estatístico Brasileiro.
Entrevistas - As entrevistas com funcionários e autoridades municipais na área de Los
An-geles tiveram o objetivo prin-cipal de descobrir como o admi-nistrador-chefe encara sua po-siçao como agente da câmara para a execução da política mu-nicipal. Na opinião do Autor, os trabalhos acêrca do plano do administrador-chefe na Califór-nia, especialmente a obra de John C. Bollens, (4) estudaram
tão completamente o plano que, àquele respeito, precisou o Autor somente de maiores informações de primeira mão a fim de escla-recer com exatidão o conceito do cargo de administrador-chefe.
Correspondência - A
corres-pondência trocada com funcio-nários municipais brasileiros e outras pessoas versadas nos pro-blemas da administração local no Brasil tiveram por fim obter dados sôbre o funcionamento da máquina administrativa das pe-quenas municipalidades brasilei-ras. Essas informações foram obtidas principalmente de fun-cionários do Departamento de Assistência Técnica aos Muni-dpios do Paraná.
A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL 7
lII. DEFINIÇÃO DE ttRMOS
As definições que se seguempoderão servir para esclarecer, desde logo, o significado de cer-tos têrmos e expressões.
Município (Estados Unidos)
-O município, nos Estados Uni-dos, é uma área urbana incor-porada como unidade de govêr-no local. No Estado da Califór-nia, a comunidade urbana que constitui o município é chama-da de cichama-dade (city).
Município (Brasil) - O
mu-nicípio é a única unidade de govêrno local no Brasil, com-preendendo, sob um só govêr-no, tanto as comunidades urba-nas quanto a zona rural den-tro de seu território. A sede do govêrno municipal tem o nome de cidade.
Condado - Nos Estados
Uni-dos o condado é uma unidade de govêrno local e representa uma subdivisão administrativa de vários Estados da União Nor-te-Atllericana para certos fins, especialmente para a
adminis-traçãa das zonas rurais. O con-dado compreende tanto os cen-tros urbanos quanto as zonas rurais. Aquêles podem ser in-corporados em cidades com go-vêrno municipal próprio e inde-pendente do govêrno do conda-do. ~ste, entretanto, administra algumas funções de govêrno lo-cal dentro das cidades.
Gerente de cidade, gerente de condado - Essas expressões ou, simplesmente, o têrmo gerente, referem-se ao funcionário muni-cipal ou do condado ao qual foi delegada a necessária autorida-de para agir como chefe do ramo executivo do govêrno.
Administrador-chefe
Ex-pressão com que se designa, nes-te trabalho, o funcionário muni-cipal ou do condado - outro que não o gerente - nomeado para coordenar as atividades administrativas da municipali-dade ou do condado, ou ainda para servir como principal assis-tente-administrativo do prefeito.
IV -
ORGANIZAÇÃO DA TESE
O restante desta tese estáor-ganizado da maneira que segue: O Capítulo II é dedicado à
8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
o
Capítulo lU estuda o cargo do administrador-chefe como as-sistente do prefeito, conforme o exemplo fornecido pela organi-zação governamental da cidade de Los Angeles.O Capítulo IV procura retra-tar as condições de funciona-mento do govêrno local no Bra-sil, em seus diferentes aspectos.
O Capítulo V cogita da adap-tação, ao Brasil, do plano do administrador-chefe, apresentan-do condições e recomendações.
O Capitulo VI discute a im-plementação do plano e apre-senta recomendações para êsse fim.
CAPíTULO II
As origens relativamente re· centes do plano do administra· dor·chefe e seu confinamento quase exclusivo à Califórnia ex· plicam a escassez da literatura sôbre o assunto e a falta de conhecimento de suas caracte· rfsticas, demonstrada por mui· tas pessoas que estariam certa· mente familiarizadas com a idéia, fôsse ela usada em todos os Estados Unidos. Um dos tex· tos mais populares sôbre go· vêrno municipal nos Estados Unidos, o de autoria de Austin F. Macdonald, (5) nem mesmo o
menciona. Ademais, as seme-lhanças entre o plano do admi· nistrador·chefe e o sistema ge· rencial tendem a causar, em muitos espíritos, certa confusão quanto à sua verdadeira natu· reza.
Para que, pois, se possa che· gar ao conceito e à caracteri· zação do plano, seria convenien· te considerar as suas origens e desenvolvimento, estudar o caro go do administrador·chefe, dis· tinguir entre êsse cargo e o do gerente e estabelecer, afinal, as tendências do movimento.
I -
ORIGENS E DESENVOLVIMENTO DO PLANO DO
ADMINISTRADOR-CHEFE: UM FENOMENO
CALIFORNIANO
Esta seção discutirá como se originou e se desenvolveu o pIa· no do administrador·chefe na Califórnia. O assunto será co· berto em quatro partes. Na pri· meira, serão estudadas as con·
diçóes locais que têm favoreci· do a experimentação de novas idéias nos dominios do govêrno e da administração pública na Califórnia, Na segunda parte se· rão discutidos o aparecimento
12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
e a evolução do plano de câ-mara-e-gerente como a primeira manifestação em favor da inte-gração e da profissionalização do govêrno local no Estado da Califórnia. A parte terceira será dedicada ao estudo do apareci-mento do plano do administra-dor-chefe como outra solução para o problema da integração e profissionalização. Na parte quarta será tentada a caracte-rização do plano como um fe-nômeno da Califórnia, ainda grandemente confinado ao seu Estado de origem.
O ambiente - Uma série de fatôres tem contribuído para criar na Califórnia um meio fa-vorável à experimentação de no· vas idéias acêrca de govêrno lo-cal. A natureza dinâmica e pro· gressista da administração que caracteriza a maioria das cida· des californianas está intima· mente relacionada às condições do ambiente em que operam aquelas auministrações.
Por um lado, o espírito de fronteira ainda está bem vivo na Califórnia. O século XX está presenciando um extraordinário crescimento demográfico no Es-tado e uma tendência de
urba-nização igualmente extraordiná-ria. As complexidades de uma vida urbana em expansão re-querem novos princípios de ação administrativa, mais fáceis de se obterem através de novas atitudes e de nova orientação em relação ao govêrno local. Ao mesmo tempo, o fato de mui-tas municipalidades estarem sen-do organizadas pela primeira vez oferece a oportunidade de se experimentarem novos con-ceitos de administração muni-cipal. (6)
Por outro lado, no Estado da Califórnia, de há muito vêm sendo exercidas certas práticas geralmente consideradas básicas para o desenvolvimento de vi-gorosas instituições democráti-cas no âmbito local. A autono-mia municipal (home Tule), a participação dos cidadãos no go-vêrno por meio das práticas da democracia semi direta e as elei-ções locais não partidárias têm sido caracteristicas marcantes da política e da administração pública calüornianas.
Na verdade, as cidades da Califórnia têm estado livres da interferência do Estado nos seus negócios internos desde que a
A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
Constituição de 1879 proibiu tal intromissão. Qualquer cidade com população acima de três mil e quinhentos habitantes pode votar a sua própria lei orgânica
(charter), conforme a emenda constitucional de 1892. Final· mente, os poderes relativamen· te grandes concedidos às cidade sujeitas à legislação geral pela Lei das Corporações Municipais de 1883 e suas subseqüentes emendas (7) completam o quadro
da extensa autonomia de que dispõem as municipalidades ca· lifornianas.
Os institutos da democracia semidireta, como o 1'ecall, o re-ferendum e a iniciativa popular das leis têm sido extensamente praticados no âmbito local e têm certamente contribuído para uma participação maior do povo no govêrno. O Professor Crouch e outros (8) reconhecem que à
legislação direta e ao recall tem recorrido uma variedade de gru-pos, se bem que não haja ainda, entre os autores, plena concor-dância sôbre o valor dessas me-didas. Mas - acrescentam
-lia verdade é que grande nú-mero de excelentes medidas têm sido produzidas pela legislação direta." (9)
A verdadeira importância des-sas práticas deve, porém, ser compreendida à luz de suas con-seqüências para o princípio da autonomia local, pois a inicia-tiva popular e o referendum das leis têm sido largamente usa-dos para a adoção ou a emen-da de leis orgânicas, bem como para a introdução de alterações fundamentais na estrutura de vários governos locais.
As eleições municipais parti-dárias datam de 1913. O princí-pio, que parece haver penetra-do profundamente os costumes políticos da Califórnia, tem re-cebido grande crédito pela redu-ção da prática do filhotismo po-lítico (spoil system) (10) e por
haver facilitado a integração administrativa contida no pla-no de câmara-e-gerente. (11)
Aparecimento e e'l:olução do plano de cámaraegerente
-Não é, pois, de surpreender que, oferecendo condições tão
favo-(7) Constituição da Califórnia (1879). Art. XI.
(8) Winston Crouch e outros. State and Local G01:erllment in California (Ber-'<eley e Los Angeles : UnÍ\'ersity of California Press. 1952), pp 74-96.
(9) Ibid .• pp. 74-96
14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ráveis para a experimentação de novas idéias no campo da administração e das instituições governamentais, a Califórnia se tenha tão prontamente juntado ao movimento pela renovação das instituições municipais, che-fiado pela National Short Ballot Organization (organização devo-tada à campanha pela redução do número de cargos eletivos aos de natureza estritamente política), movimento cuja me-lhor síntese é, sem dúvida, o plano de câmara-e-gerente.
A necessidade de governos res-ponsáveis e de integração admi-nistrativa no nível local fazia-se, então, presente na Califór-nia, como em outras partes dos Estados Unidos. A substanciosa análise feita pelo Professor BoI-lens, (12) das razões especificas
.. ue têm levado à instalação de um chefe executivo nomeado (gerente ou administrador-che-fe) na Califórina aponta, quase invariàvelmente, para a insatis-fação com as deficiências con-gênitéls do sistema de govêrno em comissão e do sistema de câmara-e-prefeito com o executi-vo fraco (weak mayor system)_
(12) lbid., pp. 20-25. (13) Ibid., pp. 2-9.
A primeira solução para o pro-blema apareceu com o chama-do Plano de Lockport, concebi-do por Richard Childs, e que consiste numa pequena câmara eletiva e um administrador, ou gerente, contratado pela câma-ra e investido de largos pode-res administrativos. O estudo minucioso de Bollens (13) sôbre
A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MCNICIPAL
15
pôsto em prática nas cidades de Inglewood e Glendale. A aceitação do plano de câmara e gerente tem sido contínua des-de então. De acôrdo com a lista do Anuário Municipal (Munici-pal Year Book) para 1953, (14)
cento e três das trezentas e seis municipalidades então exis-tentes na Califórnia estavam funcionando sob o plano, a 31 de dezembro de 1952. Em nú-meros absolutos isso dá à Ca-lifórnia o segundo maior núme-ro, depois do Maine, de comuni-dades sob o sistema gerencial, enquanto que, do ponto de vis-ta percentual, dá-lhe o primeiro lugar no país, pois mais de um têrço de tôdas as suas adminis-trações municipais funciona sob um gerente. Nesses números estão incluídas cidades de todos os tamanhos, exceto aquelas de população inferior a mil habi-tantes ou superior a quinhentos mil.
Outra solução para o proble· ma da integração: o adminis-trador-chefe - Apesar do
entu-siasmo avassalador com que tantas cidades californianas se voltaram para o plano de câ-mara-e-gerente, a idéia ainda encontra forte oposição da par· te de muitas outras comunida-des. O fenômeno, aliás, não é peculiar à Colifórnia. Desde seu aparecimento, o movimento dos gerentes de cidade tem sido acer-bamente atacado como antide-moerá ti co, ditatorial e de índole estranha às instituições públi-cas norte-americanas. De vez em vez os autores de trabalhos sôbre administração municipal têm sentido a necessidade de rebater tais acusações, atribuin· do-as aos politicos egoistas e àli máquinas políticas. (15) Além
disso, há muitas pessoas bem in-tencionadas que crêem sincera-mente ser o sistema gerencial um desvio muito grande das me-lhores tradições de govêrno lo-cal norte-americanas, segundo as quais tôdas as autoridades importantes devem ficar direta-mente responsáveis perante o eleitorado. A própria palavra
(14) International City Managers' Association. lJ.!u?licipal Year Book, 1953
(Chicago: International City Managers' Association. 1953). pp. 621-523. 521-523.
16 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA "gerente" evoca, em muitos
es-píritos, uma idéia autocrática, tanto assim que muitos autores insistem em chamar o plano pelo nome completo de "pla-no de câmara-e-gerente", dando, assim, relêvo ao seu elemento democrático representado pela câmara.
Desde suas origens, tem o es-quema sofrido variações destina· das a torná-lo mais aceitável. (16)
Tais variações, entretanto, não conseguiram assumir uma for-ma definitiva nem consubstan-ciar-se num sistema alternativo até que o conceito do adminis-trador-chefe apareceu na lei ar-li:ânica de São Francisco de
1931.
Na Califórnia, as causas es-pecíficas de resistência à intro-dução do plano de câmara-e-ge-rente têm sido várias, confor-me se depreende da obra daque-les que se têm dedicado ao estu-do da dinâmica estu-dos govêrnos lo-cais do Estado. (17) Tôdas elas se
resumem, porém, nas razões fun-damentais acima referidas. (18)
A segunda solução para o pro-blema de integração
administra-tiva apareceu, pois, com o es-quema de São Francisco_ Na verdade, a idéia surgiu como um plano conciliatório entre o ponto de vista daqueles que queriam experimentar a nova forma de govêrno representada pelo pla-no de câmara-e-gerente e o pon-to de vista tradicional de con-servar a autoridade administra-tiva nas mãos de autoridades eletivas. O resultado foi uma fórmula intermediária que pre-via não um gerente do modêlo clássico mas um administrador-chefe nomeado pelo prefeito para dirigir uma série de deparo tamentos administrativos.
Tais foram a sorigens do pla-no do administrado-chefe. A es-trutura governamental à qual foi ajustado assumiu, assim, ca-rátí'r bastante peculiar, pois os poderes admiaistrativos do go-vêrno de São Francisco foram divididos entre o prefeito, eleito diretamente pelo povo, o admi-nistrador-chefe e um grupo de altos funcionários nomeados pelo prefeito. Todavia, apesar desta complexa organização não haver sido fielmente copiada
(16) Sixlh Yellrbook of lhe Ci/y MIl!!llgers' Associa/io!!, 19M (Nova Iorque: City Managers' Association, 1920), pp. 52-53; Orenn Chalmer Hormell.
MaÍlw Tow!!s (Brunswick, Maine: Bowdoin College, 1932), pp. 16-25. (17) John C. Bollcns, op. cito pp. 52-54.
A MODER:--;A ADMIr-.:ISTRAÇAO MUNICIPAL 17 por outras comunidades, a idéia
de um administrador·chefe para coordenar o ramo administrati· vo do govêrno como agente da câmara estava destinada a de-sempenhar, na Califórnia, um papel semelhante ao do sistema de câmara e gerente.
A cidadezinha de Calistoga, no norte da Califórnia, foi a se· gunda comunidade a estabelecer o cargo de administrador·chefe, no ano de 1932. O plano, entre-tanto, permaneceu na obscurida-de até que o condado obscurida-de Los Angeles o adotou em 1938. Em 1943 ocorreu outra adoção, desta vez pela cidade de São Gabriel. Seguil'-se a de Montebello, em 1945.
~sse ritmo lento de adesão à idéia foi grandemente alterado a partir do fim da última guer-ra. Em quase tôdas as comuni-dades do Estado os problem3.s administrativos se haviam amon_ toado durante os anos de extra-ordinário crescimento que fo-ram os do último conflito mun-dial. A integração das ativida-des administrativas sob um só chefe e a necessidade de um administrador treinado para
de-(9) Ibid., p. 14.
safogar OS vereadores das
absor-ventes e complexas tarefas admi-nistrativas eram problemas que estavam na ordem do dia, espe-cialmente no sul da Califór-nia, (19) Onde a idéia de um
gerente era considerada exces-sivamente radical, o plano do admiinstrador·chefe era adotado como corretivo para aquelas di-ficuldades. Ao plano têm aderi-do cidades e condaaderi-dos que fun-cionam quer sob o sistema de carta própria quer sob o regi-me de leis orgânicas estaduais.
A fôrça com que o movimen-to tem progredido pode ser me-dida pelo fato de que, ao tem-po em que esta tese foi escrita
(meados de 1953), já havia cin-qüenta e uma cidades funcio-nando sob o plano, de acôrdo com a relação da Liga de Cida-des da Califórnia. (20) Isso
mos-tra que quase um sexto das tre-zentas e sete municipalidades do Estado adotou o plano. ~sse nú-mero inclui sômente aquelas
co-munidades onde são adotados os títulos de administrador·chefe, oficial administrativo, adminis-trador da cidade, chefe da admi-nistração municipal e
coordena-(20) Lista das cid"d"3 da Califórnia com administração cpntralizada, prepa-rada peja Liga das Cidades da Califórnia em sp!embro i1e 1953.
18 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
dor municipal. Não estão, pois, incluídas meia dúzia de outras cidades que adotam uma ou outra forma de chefe executivo nomeado cujas funções não são bastante definidas para que seja possível considerá-las equivalen-tes às do administrador-chefe.
Dez condados estavam tam-bém cêrca de um sexto dos con-dados do Estado, é importante salientar que é bem maior que o número de condados sob o sistema de gerente, que era ape· nas de três. Essa situação se deve principalmente ao fato de que a adoção do plano de ge· rente pelo condado, por envolver delegação de autoridade do con·
que tanto o aparecimento como o uso do plano do administrador-chefe é um fenômeno ainda prà-ticamente limitado à Califórnia_ Acredita-se que o esquema não tenha sido empregado extensiva-mente em nenhuma outra parte, pelo menos sob o nome com que é conhecido nesse Estado. Cla-rence Ridley, editor do Anuário Mlmicipal americano (Municipal Year Book), foi citado há cin· co anos como tendo declarado ser o plano usado exclusiva-mente na Califórnia, tanto quan· to pudera êle apurar. (21) Outra autoridade em govêrno munici-pal, Richard Childs (originador do plano de câmara-e-gerente), se lho em favor do gerente, re- recentemente confirmou êsse quer a aprovação do voto po· ponto de vista. (22) Entretanto,
pular, enquanto que uma sim· sabe-se que pelo menos duas ci-pIes ordenança ou resolução do dades em outros estados adota· conselho tem bastado para in- ram o esquema: Nova Orleans troduzir a figura do agente ad- (Louisiana) e St. Cloud (Minne· ministrativo encarnada no admi- sota), ambas as quais estabe· nistrador-chefe. leceram o cargo de administra·
Um fenômeno californiano - dor-chefe em 1951, subordinan·
As provas existentes indicam do-o ao prefeito. (23)
',~
(21) In The Municipal Administrative Officer Movement in Southern
Cali-fornia, 1945-1948, por Harry Marlow (Tese inédita apresentada à Uni-versidade da Califórnia do Sul, Los Angeles, 1950>, p, 94,
(22) Richard S. Childs, "Book Review" Nati(mal Municipal Review, XL (Dezembro, 1952), pp, 159-191.
(23) International City Managers' Association, MuniCipal Year Book, 1953
---A MODERN---A ---ADMINISTR---AÇÃO MUNICIP---AL 19
Parece bastante claro que o aparecimento e o desenvolvi-mento desta variante do sistema de câmara-e-gerente resultavam principalmente da combinação das circunstâncias peculiarí!':si-mas que têm prevalecido na Ca-lifórnia nas duas últimas déca-das, mormente a partir do fim da segunda grande guerra_ Fa-tôres objetivos, tais como o ex-traordinário crescimento demo-gráfico da região, os problemas administrativos de complexida-de cada vez maior e as tradições de liberdade política, que têm permitido a experimentação com novas formas de govêrno local, constituíram parte significativa dessa combinação, ao lado das complexas razões subjetivas, que levaram os iniciadores e defen-sores da idéia a um desvio de-liberado e consciente do siste-ma de câsiste-mara-e-gerente_ Harry Marlow, um dos primeiros a fazer o estudo sistemático do movimento, sintetizou essas ra-zões sujetivas nas seguintes pa-lavras:
Certo número de cidades da Califórnia do Sul já adotou o plano de câmara-e-gerente,
mas os líderes civicos de mui-tas outras não quiseram exa-tamente aquela forma de administração municipal_ Que-riam um funcionário para ze-lar pelo cumprimento das leis e ordenanças, para supervisio-nar todos ou alguns departa-mentos administrativos e in-tegrar suas atividades, para preparar o orçamento anual e apresentá-lo à câmara, para fazer recomendações a respei-to da administração e para manter a câmara informada ela.;; condições financeiras da cidade_ Todavia, não se sen-tiam com vontade de delegar a pjnguém a autoridade para admitir e dispensar os chefes de serviço e outros funcioná-rios municipais_ Queriam, em suma, conservar com a câma-ra a autoridade para adminis-trar a cidade e, mais do que isso, não desejavam decidida-mente um "gerente". Havia, então, dois caminhos para se chegar à integração adminis-trativa. Um consistia em ado-tar o sistema gerencial. O se-gundo consistia em se criar outro cargo de coordenador das atividades municipais. (24)
---naidéia de um administrador-chefe para super\"isionar as ati\'!dades da maioria dos departamentos da municipalidade.
20 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO Pt)BLICA
Daqueles que preferiram a se-gunda hipótese, movidos por um receio sincero de criar um car-go excessivamente poderoso na estrutura administrativa do
go-vêrno, pode-se dizer que viram na sua escolha um equilíbrio melhor entre os principios da democracia representativa e da administração profissional.
II _ O CARGO E SUA POSIÇÃO NO GOVÊRNO
MUNICIPAL
Esta seção tem por objetivo estudar a posição do cargo do aàministrador-chefe na estrutu-ra do govêrno municipal atestrutu-ra- atra-vés dos seguintes elementos: 1) determinação da fonte da au-toridade administrativa no go-vêrno local dos Estados Unidos; 2) tentativa de conceituação da posição legal do administrador-chefe; 3) investigação das for-mas que tem assumido a opera-ção do plano e 4) descriopera-ção das funções usualmente atribuídas ao administrador-chefe.
Fonte da autoridade adminis-trativa - Antes de se tentar uma conceituação do cargo de administrador-chefe e de se dis-cutir sua posição na estrutura dos governos que o adotaram, se-ria conveniente rever ràpidamen-te a ràpidamen-teoria do govêrno local nos
Estados Unidos, no que se refere à distinção dos podêres_ A êsse respeito distinguem-se dois siste-mas principais de govêrno local naquele país. O mais antigo e o que é ainda o mais popular é aquêle em que a câmara está investida tanto de funções legis-lativas quanto de administrati-vas. 1!:sse era o sistema dos tem-pos coloniais, mantido depois da Independência, e que permane-ceu por muito tempo imune à doutrina presidencialista da se-paração de poderes, adotada no nível federal. Sob êsse sistema, as funções administrativas da cidade são da responsabilidade da câmara, que as exerce dire-tamente ou através de delega-ção de sua autoridade a agentes administrativos e outros funcio-nários. (25)
-A MODERr\'-A -ADMINISTR-AÇÃO MLTi'-:ICIP-AL 21
o
segundo sistema é aquêleem que o ramo legislativo do govêrno está separado do exe-cutivo, à maneira do que ocorre no govêrno federal, de que é uma cópia deliberada. (26) Seu
aparecimento ocorreu lentamen· te, durante um período de vários anos, e se caracterizou pela per· da contínua da supremacia da câmara, a principio através da ascenção gradual da figura do prefeito, depois pelo fortaleci-mento dos poderes conferidos às comissões da câmara, e final-mente' pela eleição popular do prefeito e de outras autoridades municipais. (27) O govêrno de
executivo forte, tal corno existe hoje, especialmente nas grandes cidades, exemplifica o sistema. Nêle o poder executivo de que está investido o prefeito é ima-nente às suas funções de chefe do ramo executivo do govêrno e é um corolário da aplicação do regime presidencialista ao nível municipal. Ne'ste caso não seria
exato falar dos poderes adminis-trativos de um prefeito popular-mente eleito para a chefia do executivo corno sendo poderes delegados, do mesmo modo por que não se pode dizer serem os poderes originários do Presiden-te delegados pelo Congresso e não imanentes ao seu cargo. Portanto, num sistema de exe-cutivo realmente forte, não há dúvida de que a responsabilida-de final pela administração cabe ao prefeito. (28)
O primeiro sistema é o pre-dominante, se bem que enfra-quecido, em muitos casos, pela dispersão da autoridade admi· nistrativa da câmara entre vá· rios funcionários eletivos, de acôrdo com as melhores tradi· ções da democracia jacksoniana. O sistema é representado por formas de govêrno municipal norte·americanas, tais corno o govêrno de executivo fraco, go-vêrno ele comissão, a assembléia rle cidadãos (town meeting)
mo-A Comparative Sllr1:ey (Chicago: The Unh'ersity of Chicago Press. 1928).
p. 37: E,,~pn" MorQlliJlin. TI>(' La,,' 0.1 M"niripnl C(>rporation (Chicago: Callaghlln and Company. 1949), p. 586.
(26) William Benett Munro, op. cit., pp. 6-11.
(:7) nià., pp. 180-184.
(28) Ernest Schulz, Americall Citv G01;erllment - !ta JlIachinery and Processe
(Noya Iorque e Harrisburg : Stackpole and Heck, Inc., 1949), pp. 316-353; Thomas Harrison Reed, Municipal Mallagement (1.o edição; New
22 CADERI\:OS DE ADMIl\'ISTRAÇÃO PÚBLICA
dificada e, estritamente falando, tôdas as outras formas, exceto a de executivo forte. A subor· dinação da administração a um conselho eletivo em tôdas aque· las formas está em marcante contraste com os princípios do regime presidencialista e mais em consonância com o regime parlamentarista, fato que tem escapado a muitos estudiosos estrangeiros das instituições go· vernamentais norte·americanas. Pode· se argumentar que entre uma e outra orientação se acha o plano câmara·e·gerente. f:sse plano, entretanto, não represen· ta um desvio definitivo do prin· cípio de supremacia da câmara, pois o que ocorre é apenas uma distinção no exercício das fun· ções municipais. Se bem que, de acôrdo com o plano, a câmara não deva interferir na execução da política que ela própria tra· çou, o fato insofismável é que a responsabilidade final pela administração cabe à câmara, que nomeia o gerente e tem pIe· nos poderes para demiti·lo a qualquer momento.
Conceituação do cargo de ad· ministrador·chefe - A figura do
(29) John C. BolIens. op. cit., p. 11.
(30) Loc. cito
administrador·chefe já foi devi· damente caracterizada como a do agente administrativo. (29) Conseqüentemente, êsse funcio· nário foi definido como "o agen· te da câmara em cujo nome age para a execução de tarefas admi· nistrativas. Mas em vez de agir diretamente, fá·lo através de re· comendações sujeitas à revisão da câmara". (30)
A MODERl\A ADMli\ISTRAÇAO MUl\'ICIPAL
23
governamental de São Fran· cisco.
É igualmente sob a autorida· de do prefeito que serve o admi· nistrador·chefe na cidade de Los Angeles, onde sua posição não é a de um agente da câmara mas a de um assistente admi· nistrativo do prefeito, sob cuja direção exerce suas funções espe· cificas, cabendo a responsabi· lidade última de seus atos ao chefe do executivo municipal. Ésse ponto merece destaque, pois mostra que o plano é bas· tante flexível para funcionar em qualquer das duas situações. Tanto pode servir ao duplo fim de integrar e profissionalizar a administração, nos casos em que se deseje desafogar a câmara de suas funções administrativas, como pode ser apenas um meio de se empregar a competência profissional de um administra· dor qualificado, quando o pro· blema não fór a integração das atividades administrativas, como na cidade de Los Angeles.
Agora que foram identificadas as (lHas situações em que o pIa· no pode funcionar. é possível chegar·se a um conceito mais exato do administrador·chefp e
(31) Ibid., pp. 119-123.
defini·lo como o agente da admi-nistração, visto como pode êle ser nomeado e agir em nom~ de qualquer dos dois órgãos inves-tidos da autoridade administra-tiva: a câmara ou o prefeito.
O conceito do agente adminis· trativo, segundo o entendem tan-to aquêles que têm estudado o funcionamento do plano quanto os muitos ocupantes do cargo, implica uma delegação de auto· ridade que não chega a confio gurar verdadeira delegação do poder executivo. (31) :esse racio·
cinio é baseado no fato de que a autoridade do administrador-chefe na elaboração do orça-mento é geralmente limitada, não tendo êle, além disso, o poder de nomear e demitir fun-cionários. Nessas, como em ou· tras matérias, não age êle dire-tamente, mas por meio de re· comendações à câmara ou ao prefeito, :sto é. ao órgão ao qual esteja subordinado.
24 CADER{\OS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA
tos autores, para indicar a ori-gem da autoridade investida no cargo de administrador-chefe, o têrmo deve ser aplicado somen-te aos casos em que o cargo é criado pela câmara - fonte do poder administrativo na tra-dição norte-americana de govêr-no local - e dela recebe suas atribuições, mas nunca no caso em que o cargo (' suas atri-buições são estabelecidos em lei orgânica votada diretamente pelo povo_ Nesta hipótese, não teria havido nenhuma delegação de autoridade pela câmara, e sim uma atribuição de autori-dade pelo próprio poder consti-tuinte - o povo, no caso - em-bora uma atribuição limitada, pois a responsabilidade final pelos atos do administrador-chefe pertence à câmara ou ao prefeito, como é da essência do plano.
Formas de operação do
pla-no - A declaração formal dos deveres e responsabilidades do administrador-chefe encontra-se no instrumento legal que cria o cargo. :esse instrumento tem sido ora a própria lei orgânica ou carta da cidade ou do con-dado, ora uma lei, resolução ou moção da câmara.
Existe grande variedade quan-to à natureza e à amplitude dês-ses deveres e responsabilidades. Todavia, podem-se distinguir duas formas básicas de opera-ção do plano no que se refere à natureza das relações entre administrador-chefe e os chefes de departamento.
Onde a instalação do plano teve por fim a integração admi-nistrativa e a redução do alcance de contrôle da câmara (redução do número de chefes de serviço subordinados diretamente à câ-mara), o administrador-chefe funciona como um super-chefe de departamento, isto é, como
chefe nominal de todos ou quase todos os departamentos adminis-trativos. Suas funções de con-trolador e coordenador dos ne-gócios administrativos do govêr-no caracterizam, então, o seu cargo e o tornam semelhante
fiO
ne
gerente de cidade.asses-A MODERNasses-A asses-ADMINISTRasses-AÇasses-AO MUNICIPasses-AL 25
sor técnico dos vários departa-mentos.
Em qualquer dos casos o caro go ocupa o tôpo da hierarquia administrativa do govêrno, exce-to, naturalmente, se fôr subor-dinado ao prefeito, a quem cabe, então, aquêle lugar.
Esta tentativa de delineamen· to das características fundamen-tais de operação do plano não pretende insinuar que cada caso n:al recai precisamente numa ou noutra categoria. Muito ao con-trário, um exame rigoroso dês-ses casos levaria à conclusão de que a forma mais corrente de funcionamento do plano é a de uma combinação dos dois mo-delos básicos, de acôrdo com a qual o administrador·chefe exer-ce tanto funções executivas, como chefe nominal de alguns departamentos, como função de assessoramento em relação a outros serviços, à câmara ou ao prefeitc.
Atribuições do cargo - É im-possível obter·se um quadro exa-to dos deveres geralmente atri-buídos ao administrador-chefe com a leitura casual dos vários instrumentos em que estão critos êsses deveres. Tais ins-trumentos são às vêzes minucio-sos, às vêzes s,ucintos na
des-crição da autoridade e dai res-ponsabilidades atribuídas ao car-go. Tampouco são uniformes os deveres. Além disso, a declara-('i'íc formal de atribuiçOes e res-ponsa bilidades não basta para lhes revelar o escopo e a ampli-tude. Há outros fatôres que in-fluem no exercicio de fato das iunções do administrador-chefe. O ambiente em que o plano fun-ciona, a percepção do cargo tan-to por seu ocupante como pela câmara, a oportunidade para o exercicio de um contrôle de fato muito maior pelo administrador-chefe, através da elaboração e da execução do orçamento, en-fim ,tôda a dinâmica operacio-nal do cargo pode exercer um impacto decisivo sôbre a ma-neira como são desempenhadas aquelas atribuições. A presença
dI' tais fatôres tem resultado,
26
CADERNOS DE ADMli':ISTRAÇAO P(lBLICAtais no Anuário Municipal da Associação Internacional de Ge. rentes de Cidade (lnternational City Managers' Association Mu· nicipal Year Bookl.
Tal aumento de poder tem ocorrido especialmente através do contrôle do orçamento. O exemplo do condado de Los An· geles está· se tornando clássico para o estudo do poder de fato que provém do contrôle orça· mentário exercido pelo adminis· trador-chefe. Idêntica é a situa-ção na cidade de Los Angeles e nas demais cidades onde as atri-buições daquele cargo incluem a responsabilidade pela prepara-ção das estimativas das despe-sas e pelo posterior contrôle da execução da lei de meios. Nes-ses casos, em vez de s(' limitl'lr à mera tarefa de reunir e con· solidar as estimativas submeti-das pelo~ chefes de serviço, o administrador-chefe analisa tô-das elas e apresenta suas pró-prias recomendações.
Embora. como já ficou dito. as Rtribuições e as responsahili-dades exatas do cargo variem. f'm naturf'za e amnlitude. de ci-dade para cici-dade e de condado para condado. a lista abaixo
(32) Ibíd., pp. 117-118.
pode ser considerada típica das funções formalmente atribuídas à maioria dos administradores-chefes e exercidas por êles na prática. (32)
1. Supervisão geral da admi-nistração - Supervisão, coorde-nação e contrôle dos departa-mentos, atividades e operações subordinadas ao cargo; execução das leis e ordenanças, dos regu-lamentos e da política adminis-trativa do govêrno.
2. Análise administrativa
Análise contínua das funções municipais para efeito de reco· mendações sôbre o aperfeiçoa-mento dos métodos de trabalho e sôbre as alterações que devem sofrer os processos e a estru-tma da organização em benefí-cio de maior produtividade, maior eficiência e maior eficáda.
3. Administração do pessoal
A MODER",A ADMIl\;ISTRAÇÃO MUl\;ICIP AL 27
4. Administração
financeira-Recomendações sôbre as estima-tivas orçamentárias dos diversos serviços e departamentos; admi-nistração do orçamento e con-trôle das despesas.
5. Administração patrimonial
- Contrôle de todos os bens mó-veis e imómó-veis de propriedade do govêrno municipal; contrôle das compras e recomendações sôbre a aquisição e uso de equipamen-to pelos diferentes serviços e departamentos.
6. Relações públicas - Pro· moção de boas relações com o público em geral e com os gru-pos organizados da comunidade.
7. Serviços de secretaria
-Despacho da correspondência di-rigida à câmara ou ao prefeito e desempenho de outros servi· ços de secretaria.
Algumas palavras devem ser ditas a respeito da natureza apo-lítica do cargo. Se bem que nem na teoria nem na prática se te-nha chegado a um acôrdo sô-bre a linha divisória entre a for-mulação e a execução da polí· tica de um govêrno, o plano de administrador·chefe supõe que o estabelecimento da política é
(33) Harry Marlow. op. cit., pp. 85-8!!.
de responsabilidade exclusiva da câmara, cabendo ao administra· dor·chefe executar aquela políti· ca como o agente da adminis-tração.
A íntima relação entre essas duas fases da atividade gover· namental tem, todavia, levado ao reconhecimento gradual do papel do administrador na ela-boração da política do govêrno. Fazer recomendações acêrca des-sa política é, portanto, parte dos deveres do administrador·che-fe. (33) Sua neutralidade política
significa que êle se deve abster de participar das lutas partidá-rias, não que se deva abster de sugerir à câmara ou ao prefeito as modificações da política admi-nistrativa que lhe pareçam ne-c~ssárias à melhoria da admi-nistração.
O código de ética adotado para seus membros pela Associação Internacional de Gerentes de Ci-dades esclarece o problema da participação do gerente em ques-tões de política. Suas palavras podem ser perfeitamente apli-cadas ao administrador-chefe.
28 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
administrativa do govêrno e a supre com fatos e conse-lhos referentes a essa pol1tica, a fim de lhe dar uma base para suas decisões ~ôbre a orientação politica da comu·
nidade.
o
gerente só defende-rá publicamente uma orienta· ção política qualquer depois de haver sido considerada e adotada pela câmara. (34)ITI -
DISTINÇÃO ENTRE O PLANO DO
ADMINIS-TAOOR-CHEFE E O DE CÂMARA-E-GERENTE
Quais são as verdadeiras dife-renças entre o plano de câmara· e·gerente e o do administrador-chefe? Haverá apenas variação de nomes, ou será que os dois sistemas possuem caracteriticas inconfundiveis ?
Tais perguntas têm ocorrido aos estudiosos do plano do ad-ministardor-chefe, a despeito do fato de que um desejo delibe-rado de desvio do sistema ge-rencial causou o aparecimento da nova forma de govêrno local conhecida como o plano do admi· nistrador-chefe.
Nas páginas seguintes far-se-á uma tentativa de distinção entre os dois conceitos em têrmos de suas diferenças formais e de suas semelhanças práticas e com base no modo como os respec-tivos cargos são compreendidos
pelos gerentes e pelos adminis-tradores-chefes.
Diferenças formais - A pri-meira diferença formal que deve talvez ser mencionada é a refe-rente ao conceito de cada um dos planos.
É da essência do sistema ge-rencial que as funções adminis-trativas estejam concentradas no gerente, que possui autoridade administrativa direta, isto é, po· der de decisão próprio em tôdas as questões administrativas. A tarefa da câmara é, portanto, a de formular a política do go-vêrno e fiscalizar a sua execução pelo gerente. :este deve estar livre da interferência da câma· ra no desempenho de suas atri-buições, pois o contrôle do órgão deliberativo sôbre a administra-ção se efetua tão-sômente atra-(34) International City Managers' Association, Código de l!:tica dos Gerentes,
A MODERNA ADMINISTRAÇÃO Ml'NICIPAL
29
vés do contrôle politico que lheé próprio e da faculdade de li-vremente nomear e demitir o gerente_ (35)
Contrastando com essa autori-dade plena e direta conferida ao gerente, o plano do administra-dor-chefe estabelece um agente administrativo que serve sob a autoridade da câmara ou do pre-feito, com os quais permanecem a autoridade e a responsabilida-de última pelos atos responsabilida-de seu agen_ t(·. Comentando a resolução da câmara de Montebello, que ser-viu de modêlo para a instalação do plano em várias outras ci-dades, o Professor Bollens re-sumiu o conceito do cargo de administrador-chefe nestas pala-vras: "a filosofia do cargo está encerrada em expressões como "assistir", "recomendar", "em nome da câmara" e "como agen-te da câmara". (36)
Contràriamente ao que ocorre no sistema gerencial, o contrôle administrativo da câmara não está limitado à adoção da polí-tica governamental e ao poder de nomear e demitir o agente administrativo, mas abrange
também o próprio modo de exe-cução da política estabelecida. Um segundo aspecto sob o qual as diferenças formais entre os dois sistemas podem ser exa-minadas é o dos deveres e res-ponsabilidades legalmente atri-buídos aos dois cargos.
Como norma geral, a autori-dade administrativa investida no gerente se exerce sôbre todos os departamentos administrati-vos e sôbre todos os funcioná-rios não eletivos da unidade go-vernamental. O espírito do pla-no é precisamente o de integrar tôda a administração sob um só chefe executivo, o gerente. Esta ampla concessão de autori-dade inclui o poder de nomear e demitir os chefes de departa-mento e de elaborar o orçamen-to anual.
Por outro lado, a autoridade formalmente concedida ao admi-nistrador-chefe é mais limitada. Na verdade, pode ser tão peque-na a ponto de reduzi-lo à posição de mero assessor com responsa-bilidades confinadas a uma área de operações decididamente res-trita.
