FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PúBLICA DEPARTAMENTO DE PESQUISA E PUBLICAÇÕES
GESTÃO INlEGRADA DE
ｐｒｏｇｾｓｇｃｉａｉｓＧＮｉｅ＠
:;', MASSA'" "':;'
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AJunando Santo,tI ｍｏｬｌｵｊｴｴｴ｣ＱｩＺｬＮＧｃｷｴｾ＠*
&-i.anolL Sc.e.lzaCc::tva,ic.an,tt
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CADERNOS DE PESQUISA EBAP
Publicação da ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DA
FUNDAÇÃO GETULI9 VAHGAS para divulga.ção de trabalhos,
m:::>nOgrafiélS,estudos e relatorios objetivando o desenvolvimento
dapesquisa
em administração.
Pub1icação catalogada no CADliSTRO da
Bibliodata!CALCC-DIRETOR DA EBAI': Bianor ScelLa
ｃ｡ｶ｡ｬＨｾ｡ｮｴｩ＠rnEFE IA) DEPT!! DE PESQUISA E PUBliCAçõES: Armando S. Moreira dé:. Cunha
COi.1RDENADORA: !tossi Augusta Alves
ｃｾｲｲ￪｡＠,
As id:ias e opiniões ｾ￣ｯ＠ de responsabilidade do{s) ｡ｵｴｯｬﾷＨｾｳｪＮ＠
f
ｦ｡ｾｵｬｴ｡､｡＠ a reprodução lotaI ou parcial do texto, ､･ｾ､･＠ Gye seja referida a fonte.REPRODUÇÃO:
,
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Podera ser solici tada a EBAP, sala 523, ou a Biblioteca Central
da FGV -
7'andar, pelo preço de custo da cópia xerox
Praia
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I - ｉｾｬｾｏｾｾｏ＠
A NATUREZA INTEGRADA DOS PROBLEMAS
A competência do Estado moderno para a açao administra
tiva respaldou-se, em boa medida, nas formulações te6ricas
ｰｲｯ､ｾ＠zidas ou interpretadas a nível dos entes organizacionais especf
ficos.
A "organização", mais que
ｱｵｾｬｱｵ･ｲ＠outra categoria, a!
sumiu a cen'lralidade das atenções dos estudiosos oa
Administra
çâo Pública, quer como objeto de análise, quer como a ambiência
re levante, por excelência, para a compreensão do fato
｡､ｭｩｮｩｾＬｴｲ｡＠tivo. No d:'..zer de Wamsley
&Zald! as organizaçõef:" públicas sao
os fenômeno:.; específLcos que dão cont.eúdo empírico àquela "'!ntida
de analítica abstrata chamada Administração Pública. Elas rcp::::e
sp.i1tam, par't a Administração Pública
loqueas cé7_ulas represe!!.
tam para a biologia. (1)
ｳｾ＠
o positivismo lógico e o racionalismo-das tradições
cientificas dominantes, por um lDdo, privilegiaram a concretude
da organização como objeto de análise, por outro também
･ｮｦ｡ｴｩｺｾ＠ra:n a abstração do agente público, tomado çomo ator unitário, nos
moldes do Ihomo
･｣ｯｮｯｭｩ｣ｵｾｬＬ＠a decidir e agira partir de uma lógi
ca racional ... dedutiva. (2)
Com isso, retardaram-se as
ｰｯｳｳｩ｢ｩＺｬｩ､ｾ＠
de:s do desenvolvimento de noção mais abrangente, e necessariamen
.. te complexa, da estrutura e funcionamento do setor público. Este
"ator composto" caracteriza-se por ter múltiplas organizações
ｧｾ＠radoras de decisões e ações, na maicria das vezes, conflitantes
entre si.
A prática da Reforma Administrativa reflete, por
sua
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-.
1
t
(3)
C
lt d
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í.
.2.
legado dessas reformas l(,11\ s1.do estruturas, normas (' ｰｽＢｯ｣｣､ｩｬｔｬ･ｾ＠
tos pildroTli ｚｩｬＨｾｾＩｲ･ｳ＠ e s 15 temas ccnl r;\"J j ziJuorcs, concebi ､ｯｾ［＠ I niJ me
lhor das
ｨｩｰＶｾ･ｳ･ｳＬ＠
com iJ 6tica do modelo Ucentro-p('rifcria"!4fMediando as rclaç6cs entre teoria e ｰｲｾｴｩ｣｡Ｌ＠ c viven
ciando os processos de produção e transmissão de conhecimentos (pes9uisa-ens ino-extensão), a comunidade acadêmica conle ça a re ver as bases :10 ensino da gestão pública. explorando os novos caminhos necessários a uma ação mais efetiva do set0r público, tendo em vista a complexidade dos prcblernas com os quais nossa.s sociedades se deparam. (5)
ｎ･ｾｾ･＠ ｾ･ｮｴｬ､ｯＬ＠ Ｖ｡ｺＭｾ･＠ ｮ･｣･ｾｾ｡ｾｩｯ＠ ･ｸｰｬｯｾ｡ｾ＠
o
｣ｯｮ｣･ｬｾｯＧ＠de.
Ｙ･Ｎｾｴ￣Ｎｯ＠ ｬｮＮｴＧＡＮｧｾ｡､｡＠da Potl.Uc.a
ｐＮ｢ｴｊＮＮ｣ＮｾＱ＠a.valiando
l.u.a.6 lmpllcE:,
çoe.6 ｰ｡ｾ｡＠
a
｣ＮＮＩｮｬＮＬ［ＨＺｾｵＮＮ￣ｯ＠ de.teOfr..4a.6,
p[.Ui.JJ.0.6
e.6 ＶｯｾＮｯＮＶ＠ de ｭｯ､･ｾｮＮ＼Ｎﾭzação
e
ｾｩＶｯｾＢＬ［Ｇｬ｡＠adm.i.n.<..6áaUva. do E.6.taJ.&
e,
6.<.na.lme •..
.te.,
ｰ｡Ｎｾ｡＠o
en6lno da Ge.6-tão
ｐＮ｢ｕｾ｡Ｎ＠ dePILO
Ｙｾ｡ｭ｡ＮＮＶ＠So
cJ..a.l.6.A correta definição dos proble:nas com que nos defr0!:1
tanlOs hoje, e com que nos defrontarer.1CS amanhã, req'ler uma abo,!':
dagcn. integrada, como podemos ver a pa!:'tir de diferentes arcas
exemplificativas.
Em :?rimeiro lugar, cabe ã.ssinalar que as Bociedades rre. de:r:nas caractr:r1zam-se por um significacivo grau de ｣｡ｰｩｬ｡ｲｩ￠ｾ＠
de f.:IU suas dLilens6es e processos. Considerada a indi vidualida
de de um habi'!:ante da Baixada Fluminense, no Grande Rio, ou da:., zonas ｾ｡ｩｳ＠ pobres de Lima, observa-se uma condição de existên cia integral :lue rejeita qualquer definição de seu problema co mo sendo de emprego, de saúde, de segurança pÚblica ou de trans porte. ａｏ｟Ｍ］＼ＺＩｾＡｅﾪｲｩｯＬ＠ a definição apropriada do problema re quer perspectiva integradora que o condidere sob o ponto de vis
--- ; ; ; ; ; ,
-ta das limi-tações ao exercício pleno da cidadania. ---Da mesma forma, chega-se hoje à consciência de que as ações do setor p6blico voltadas para o Desenvolvimento Rural Regional (DRR) não podem deixar de ser integradas no que se ｰｾ＠
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. 3. De ilcordo com as conclusões de r0ccnlc ｳ･ｭｩｮｾｲｩｯ＠ rea 1izélr.]o no ｮｲ＼Ｑｾ［ｪ｝＠ sob os au.spícios da Fundilç.io 1\] cIII5 para o De
scnvolvimento ｬｮｴ｣ｲｮｾ｣ｩｯｮ｡ｾ＠ (DSE), do Cenlro l.i1tinoumericano de Administração paru o Desenvolvimento (CLI\D) (' du Fundação Getu 1io Vargas, através de SUu Escolu Brusilcira de Administração Púb lica (BBM):
"EI ･ｮｦｯｱｵＨｾ＠ multisetoriul cs un rasgo tipiro deI DRR. El complejo de factores que origina la pobreza demanda un amplio despliegue de mefi das de estimulo, bajo constante consideraci6n-de las necesidaconsideraci6n-des especificas consideraci6n-deI grupo consideraci6n-desli natário. Aqui se incluen medidas de indol.e técnica, económica y organizacional (agriculLu ra. y pequafia industria/artesanato), además Ｈｾ＠
medidas de incentivo de la tntec;r<lción (educ.t= ci6n, atel1ci6n médica, etc. 9ara el desarrol'o de los recursos hUr.1anos) Y I pO.r ul t i.mo , meui das aI nivel de la física pará el aprovechaml= ento deI potencial ｮｾｃＩｩｯｮ｡ｬＮＢＨＶＩ＠
Não menos importante, é a q'.lest.ão CR crescente esc,1.s se? dos recur."sc)s indispensáveis à v:i.da. Neste sentid.o, ass:Lm
C':>ffiO se torna fundamental a consideração int.egrbl d0 indivídu:)
na sua con:3ição de exi.stência I ou da. Região I ao progr3.mar-se seu
desenvolv:i.mento, faz-se vi.ta1 o uso integrado dos recursos co muns orientados para a melhoria daquelas condições.
·A.6
que..6tõe..6 JLe.áe.JLe.nt:e..6ã
p,toblemã.l . .i..ca. do.6
r.e..c.u.lr..60.6êilr.1..C.Oh POJL·
exemplo, .6ão cU.dã:tic.a..6 na. .i.lUl:tJta.Çã.o
de..6.:tc';.ponto.
I .,
'v.
convém notar que são muitas e variadas as definiçces acadêmicas do termo Gestão, que são, em geral, associadas õos recursos organizacionai's. Tais defini.ções privilegiam, quase sempre, as funções administrativas do Planejamento, Organização, Direção, Coordenação e Controle.
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diz respeito ao contro] e e uso da [irJUil pnr'l f ｩｭｾ＠ mú II iplos (cner-giü, irrigilç5IJ, trilnsportc, mlncraçiJo, 1azl'r, pese,l, tlPSpcjo etc.) e aos problemas físicos, econômicos c soeiili s uC'cor.centes desta utilizilção. A segunda, de caráter ｾ､ｭｩｮｩｳｴｲ｡ｴｩｶｯＭｩｮｳｴｩｴｵ｣ｩｯｮｩｬ｝Ｌ＠
decorre:
a) da natureza plililica do domínio da água, o que faz da Administração ｐ｢ｬｬ･ｾ＠ ator principal e, de suas organizações, o instrumento fundamental da gestão;
e
b) da divisão vertical e horizontal da autoridade e do trabalho, associadas tanto ã gestão como a ｯｰｾ＠
ração, o que coloca requisitos elevados de coorce nação ｾ｡＠ interdependénciê.
ｎ･ｾｳ･＠ ｳ･ｮｴｾ､ｯＬ＠ o conceito de Gestão Inteçra1 de Recur
50S Hídricos envolve: (1) a dimensão físico-operacional, scb a
ｰｾｲｾｰ･｣ｴｩｶ｡＠ do uso integrado da água, ｳｾｮ､ｯ＠ insuficiente a este
enfcque o saber ｴ￩｣ｮｩ｣ｯＭｯｰｴｾｲ｡｣ｩｯｮ｡ｬＭ｣ｩ･ｮｴｩｦｩ｣ｯ＠ centrado nas so luções meraml::nte setoriais i (2) a dimensão ｡､ｭｩｮｩｳｴｲ｡ｩｶｯＭｩｮＳｴｾ＠
t.uc.i.ona1, sob a ｰ･Ｚｴｳｰｾ｣ｴｩｶ｡Ｎ＠ da coordenarão da inter:dependência,
o 'lHe relega necessariamente a um segundo plano aquele saber a9.
ministrativo orientado para
o
contexto interno das organizações, Passam a assu. .. ·nir precedênc:i..a absoluta! aqui, as questões refe rcnt.es aos sistemas e processos institucl.onais, organizacionais e adILlinistra':ivos sob o ponto de vista das Relações ｉｮｴ･ｲｯｲｧ｡ｮＮｾ＠zacionais e interinstitucionais.
ｎ･ｾｾ｡＠
mehma Linha, a Geht.ão lnt.egnada
dePnognamah So
eitU.h
deMah-& a
neque.n olÚent.a.ç.õ
e.,>pa/La a e.lab onaç.ã.a
det.eoIÚM,
. pa.'La a Modvc.J1.izaç.ã.o Adm.inl6t.naUva
epa./Ltl
oén.6.ino da
genêneia. . depnognama..6 púb.t.Lc.o.6 que..
･ｯｮｨＮｩ､･Ｎｮｾｭ＠mCÚh adequadament.e.
｡ｾ＠que!
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I I - O PROIIWf11JlnA lA IwmsT.D ("',AU
Temos testemunhado, de ｵｭｾ＠ ｦｯｲｭｾ＠ geral nos 6ltimos 25 anosl o crescimento da responsabjlidade do Estado, e dos rccur
sos nacionais alocados na satisfaç50 de necessidades sociais b5 sicas das populações. Não obstante variar em natureza e ｭ｡ｧｮｩｴｾ＠
de, esse fenômeno não tem sido exclusividade dos países em desen volvimento, mas algo muito mais amplo, associado com os desafios com que se tem defrontado o Estado contemporâneo.
Ape.sar do aumento de recul'soS, o nível de insatisfação
das ｰｯｰｵＱ｡･ｾｾ＠ com programa:, sociais tem s,ido genera 1izado.
Na América Latina I a imp1e,pentação' de programas soc.i..
cüs de massa assume crítica importância no contexto cio combate éI
pobreza no Continente. Ao se examinar os dados sobre a economia mundial duran'.:.e a década de 80, observa-se que para ｶＨｾｲｩｯＳ＠ p<:;\.f ses latinoame,,:,icanos ｡ｾ＠ rendas reais "per capita", os ｰ￩Ｑ､ｲ･ｾ＠ de
",ida, e os investimentos decalra.'l"i. Laí, a pobreza éllastrou-se
ｮ･ｾｳｳ＠ países. Os programas sociais,p0r ｣ｯｮｳ･ｱｾｮ｣ｩ｡Ｌ＠ ｴｾｭ＠ aS5U
roído especial inlportância ,tanto como ação transformadora, ｱｵ｡ｾ＠
'to como ação reparadora das desigual.dadp.s sociais.
O "Relatório sobre o Desenvol',7iinento Mundial 1990", do Bó.nco Mundial, trata da questão mais crucial com que se defrcn tam os países em desenvolvimento: a pobreza. Ao referir-se as políticas para redução da pobreza, o Relatório indica:
"Nos anos 50 e 60 I muita gente ｣ｯｮｳＺｾ､･ｲｯｵ＠ ser o
crescimento o melhor meio de reduzir a pobreza e elevar a qualidade de vida. A Comissão India na de Planejamento, por exemplo, via no cresci= mento acelerado o principal instrumento para atingir esse objetivo. Nos anos 70, passou-se
".,.
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Nos ilnos 80, il ênfase'v'oJt.ou il mudar. (h; pulses
nu 1\fricc1 (suLstiilriunc1) (' na !\mf·,-jcil J. .. t in\l,
so-ｌｾ･ｬｵ､ｯ＠ - 1 utür ron pc1ra aj USlllT-!;L', dpÚ:; ,I
Tcces-SilO globlll. Aumentou il conlenção ULl ､ＨＧｾＮ［ｰ｣ｳｵ＠ pú
blicél. Em muitos países, ulém disso, começou
ã
ser questionada a efic6ciu das polílicas públi -cas, em especial ｡ｱｵ･ｬｾｳ＠ cujo ulvo cri1rn os pobres.
t
neste contexto que o "Re)c1t6rio sobre o Desen-volvimento Mundial 1990" voltu ugoTn LI examinara possibilidade de as politicas contribuírem pa
ra a redução da pobreza, e examina tc1mbóm, as perspectivas que tªm os pobres nos nnos 90."(7)
Ao projetar as tendências da ･ｾｯｮｯｭｩ｡＠ mundial para a
presente década, o Relatório ressalta q'.1e, apesar do panorama ge
ral ser positivo para todas as Pegiões,
o
｣ｲ･ｳ｣ｩｭ･ｮｾｯ＠ da renda "per capita" na América Lat.ina pode chegar a 2,3% contra a média de 3,4% anuais verificada entre 1965 e 1980. Os países do contiｮｾｮｴ･＠ teriam mais 85 milhões de habitõ.n'ces e rendas médias Ｖｾ￭＠ Ül
feriores às ce hoje. Se essas projeções estiverem ..::orretas, 11 ｾ＠
improvável ql::e o numero de pobres na. América Latina diminua !1eS
tes 10 anos. v (p. 18)
Delitro desse quadro geral, cabe inferir u.:n elemento Ｎｩｾ＠
portante para o estudo ora proposto: a par das políticas ec:)no
miCô,3 adequadas às peculiaridades da si tua ção da Região - onde se verificam acentuados contrastes entre pobreza e a renda naCl,O nal -, os paIses latinoamericanos deverão manter ou expandir i3.
ｰｲＨｾｅＺｴ｡￣ｯ＠ de serviços sociais aos pobres nos próximos anos. Em
outrn.s palavras I os programas sociais de massa, no campo' da sau
de, da educação, da nutrição, do planejamento familiar, de ｧ･ｲｾ＠
ção de renda, deverão constituir-se em componentes essenciais nas estratégias nacionais de redução da pobreza na América Lati na.
Ao se tornar em conta a importância do desenvolvimento de programas sociais de massa, como contextualizado acima, ｡ｬｧｾ＠
mas questões assumem crítjca relevância. Tais questões referem--se, em toda a sua abrangência e complexidade, aos mecanismos ｰｾ＠
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çao da cfel i v j (bdl- dos programas govcrn.::unenLd!:.i em (]esenvol vimcn lo parü ｬＨｾｮｵ･ｲ＠ t'l.it; l1l'cessidüdes, (!, i.dnUiJ, ú própria
estimati-va dos custos e beneficios de programas alternativos para atenu! menta das necessidades.
Já
há algum tempo tuis 'qllll;tõ?S recebcrilrll a atenção de estudiosos e cicntjstas sociais, que têm ressoltauo os progressos e insucessos em se lidar com as mesmas.Alice Rivlin, em importante trabalho, há duas
､￩｣｡､｡ｾｽｾＡ＠
ressaltava que a tomada de decisões sobre programas de ação so(;i al requer respostas a questões corno a.s seguintes:
1. Como defiJlirmos os problemas, e como estão eles distribuidos? Quem
é
pobre, ou doente, ou carente de educação:2. Quem seri;} beneficiado por programas de ação social específl-cos,e com que intensidade?
3. Corno se comparam os ｢･ｮｾｦ￭｣ｩｯｳ＠ geli'iàos nos diferentes de programas?
tipos
4. Corno podem diferentes tipos de serv i"os sociais serem ｰｲｯ､ｩＮＡｺｾ＠ dos de fo::-ma mais efetiva?
É exatamente essa última questão que est& associada 0::-111
o presente p-r:-ojeto de pesquisa. Mais p:recisamente,
o
a..6pe.ctc
ee.n.tlLa.e. a
.6e..'Ltlc.at:.ado ne..6t:.e. e..6.tudc
é. [}
deque. a
･ＮｮＨｾＮｴｩｶｩ､｡､･＠áo.6
pJc.oglLa.ma..6 .6oc..i.a1..6
ê
condic.i,ona.da
pe.1.a.capac.idade.
dege.6t:.ão
ｰｬｩ｢ｾ＠ｾ｡＠
int:.e.g/Lada., ce.nt:./Lada. na.6
Ｏｌ･ＮＮ･Ｎ｡ｾ･Ｎｾ＠ ｩｮｾ･ＮｾＮＶ･ＮｴＺＮｯｊ｣Ｎｩ｡ＱＮＮＶＬ＠ ｩｮｴＺＮ･ＮＯ｛ＮＮＨＮｮＮＶＬｾｴＺＮｾ＠c.i.ona1...6, in:te,'c.oJc.ganizaúol1a1..6 na 6oiLmu.f..aç.ão
e.imp1.e.me.nt:.a.ç.ão
de.6.6 e..6 ｆｊ｣Ｎｾ＠ 9
/La.m
MTrata-se, assim, a seguir, de melhor explicitar as prin.cipais questões institucionais relacionadas com programas 50
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A.
ｦＡ｜ｾｏ＠ ｓｏｃＡａｾ＠ DE .. MASSA E O CARÁTER MULTI FACETADO DOS GRANDES PROBLEMAS SOCI AI S. OS gr<:1 neles prc)l.J] cmiW :socii.d s com C] uc 5Cdefrontom os naçõcs ]otinoamericnnos (agravndos por ｦｯｴｯｲ･ｾ＠
como: dimensão territorial, diversidade, c constrostes rü g10nai5) I tronscendcm o campo da especializoç5o, ou do conpé>E. timentalizaç50 específica num só ministério ou organização 'f inserindo-se nos dominios da interdisciplinaridade e da ação interinstitucional. Os assuntos da aliment.ação popular, por exemplo, não podem ser tratados, exclusivó':':lJllente, no âmbito da ãrea de saGde, ou de agricultura, ou do abastecimento, ou da assist511cia social, ou ainda, do trabalho e emprego. A0 contrário, a hipótese aqui formulada
é
a de q'.l8 a obtenção eleimpactos positivos no CcilTlpO do apoio nutricional de massa à3
ｰｯｰｵｬ｡ｾｳ＠ (ações que, frequentemente, ｡ｳｳｵｮｬ･ｩＮｾ＠ caráter
emer-gencial) d . .::pende de que tais programas ｩｮＮＺ｣ｯｲｰｯｲ･Ｚｾ＠ as várias dimensões acima mencionétdas, identificvndc 0S <jrnr:.os
popula-cion.:'l .. i.s de maior vulner ... t.bilidade, buscando a uni versalização:> do atpndimento, e articulando os diversos componentes que ｧｾ＠
rantaffi a necessária eficiência e
plicidade de atuação.
eficãcia, evitando a du
AS AÇÕES NA ÁREA DAS POLÍTICAS SOCIAIS E SOBREPOSIÇAO. Uma das cr.lestões que tem sido objeto de atenção na ｾｪＧＮｬｾ｣｡＠ de solu
ções institucionais para o desenvolvimento de programas soci ais
é
a sobreposição de clientelas e ｰｲｯｧｲ｡ｾ｡ｳ＠ sob coordena-ção de dife::::entes agências. Não obstante os ｰｲｯＧＳｲＧ［ｊＮｩｾｌ｡ｳｪ｡ｧ￪ｮﾭ•
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FRAGMENTACAO INSTITUCIONAL E REFORMA
ADMINISTRA-I
ACAO SOCIAL
,
..TIVA·
l\spectu crI lico no c111lil J (ju':ldro j ｮｾ［ｕ＠ lllC ionc11 dcntrodo quül .sc d50 as ações no campo d.J poJiticu social na l\méri ca Latina
é
o da plurulidaue de instituiçõcs atuando numa mesma ãrea de polltica pfiblica , sem que isto esteja associa-do ao desejável caráter interdisciplinar e in1:erlnsti tu cional mencionados anteriormente. Mais ainda, tem sido comumente buscada a solução para essa fragmentaç50 institucional nos esfo!:"ços de reforma administrativa. Nessa linha,é
bastante ilustrati vo o que indicam Cohn I Draibe & Karsch 0.0 ana li sarem , em 1987, os desafios ｰ｡ｲｾ＠ a ｡ｳｳｩｳｴｾｮ｣ｩ｡＠ social no Brasil:"De fato, OE' programas fedp.ra:is de corte assis
tencial, estão, hoje, distribuídos por múltI pIos minist.érios, autarquias, empresas e or gãos de ｡､ｭｩｮｩｳｴｲ｡ｾｯ＠ direta e indiTeta, qua dro institucional que, na ausêncj.a de qualquer outro órgão central de 800rd,enação e planej a -mento - COBO deveria ter s ieI'o o Consel ho de De
senvol vimento ｓｯ｣ｩ｡ｾＮ＠ - t.em oi staculizado, com formidãvel rigidez e ｩｮ￩ｲ｣ｩｾＮ＠ a efetivação de qualquer politica integrada de ｡ｳｳｩＵｾｾｮ｣ｩ｡＠ so
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10.
dm; concepçôes ｭ｣ｳｭ｣Ｑｾ［＠ em relação a quem c como illender, e uO!'; mecim.i ｾ｡ｮｯｳ＠ lJue, nos ESlauos e
Municipios, serão privilegiados paru a execu ção dils mclas."(9)
Pelo que se já indicou até este ponto, fica ･ｶｩ､･ｮ｣ｩｾ＠
do que a pluralidade institucional ｾ＠ inerente
ã
formulação, im plementação e avaliação de programas sociais de massa. Não obs tante, tal pluralidade deve ser considerada nas duas vertentes básicas em qUE' se apresenta na realidade da ação social naAmé
:rica Latina: por um lado, como condição indispensável à efeti vidade dos pregramas sociais,
ã
luz dos argumentos alinhados anteriormente i por outro lado, COF.lO fragmentação institucio-nal ｯ｢ｳｴ｡｣ｵｬｩｾ｡､ｯｲ｡＠ do alcance de padr5e3 minimamente adequados
de eficiência e eficácia no desenvolvimento desses Frogramas.
Nes3a perspectiva, :1 i:::USC'i de soluções rac:ionalizado-··
ras através d·:! reformas administrativas, sejam ampléls, ou espe cificas em setores de açao 10 Estado, tem-se ｭｯｳｴｲ｡ｾｯ＠ in adequa-ãa e pouco prJmisscra face à natureza do problema e a urgência fJrópria da realidade a ser atendida pelos programas sociais de massa. Novaroente I Cohn, Dr aE?e & Ké',rsch oferecem argumentos que
fortalecem tal argumento:
"No que se refere ao eesastroso quadro institu-cional, muitos são os que vêem na Reforma AdflÜ
nistrati Vé! UIlla solução. É verdade que a plur'ã
lidade institucional
é
realidade inamovívele
não constitui, por si mesma, um mal, principal mente num país das dimensões e complexidades -como o Brasi L Masé
vel:'dade, também, que, in felizmente, chegou-se ao ponto de que um enoE me esforço econômico realizado pela sociedade brasileira para o desenvolvimento de programas sociais prioritários vem sendo sistematicamen-.te comprometido pelas dimensões, formato e mo dos de operação àa m&quina estatal. Somenteserá alternativa aquela solução ｱｾ･＠ não venha a reforçar os problemas ･ｸｩｳｴ･ｮｴ･ｾＮ＠ A ｡ｬｴ･ｲｮｾ＠
tiva que vem sendo vagamente ･ｳ｢ｯｾ､｡＠ na RefoE ma Administrativa, àificilmente ira responder-se
é
que chegará a bom termo - ã ｜ｬｲｧ￪ｮ｣ｾ｡＠ qUt; se impõe para o reequacionamento das açoes ｰｾ＠-•
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] ].Qualquer Heformi.l l\dndnislraliva envolve 1;] lua
-C;ÔC!; extrClTliJInc'nlc' complexas c mo})i]j;;:il, ill(!vila
vc 1 menle, urn vo 1 Lime' ] IlIPJlSO ue resiB LêncJ i1!; I pro prias da l6gica da burocracia, além de ｲ｣ｳｪｳｬＶｾ＠
cias politlcas, lodas elas desenvolvidas ｳｯｌｲｾ＠
um quadro bastante complicado de demandas c ex pectativas sociuis, permcando pelas múltiplas articulações de interesses. Neste momento - e face ｾ＠ armaçâo institucional formuladora e ｯｰｾ＠
radora de programas sociais - concentrar espe ranças na Reforma Administrativa é postergar
o
que nâo pode ser postergado. A pergunta que, enfim, deve ser feita ê a seguinte: ainda que mantido o atual quadro organizacional, são con cebiveis algurnas modi.ficações positivas, que respondam de uma forma minimamente satisfatóriaà urgência ir.lposta pela realidade social?" (lO)
ACÃO SOCIAL., O FORTALECH1ENTO DA ｄ｛ｾＱｏｃｒａｃｉａ＠ E A PERSPECTIVA
,
-DA AÇAO DESCENTRAL.lZADORA· A gestão integrada dE; programas sociais de massa tem nas atuais tra.nsformações políticas e sociais ord em curso na Arnérica Latina outro critico ponto
ce
referência. A plur ... lidade política e o fortalecimento da Gemo cracia refletem-se tanto na n..1.tll:reza, objetivo e característiｃｦＮｾｓ＠ das aç6es sociais qu:mto na iIr\plernentação e, mais espec!:
ficamente, no papel das dife:r·entes instituições g::>vernarnentais e não-governamentais envolvidas no pr0cesso. Nesse sentid'J, duas ｰ･ｲｳｰｴｾ｣ｴｩｶ｡ｳ＠ de análi.se merecem igual consideração:
C.;
:l perspect.i.va quali ta ti va! sob a qua.l torna-se importante fo
ealizar as mudanças quanto à natureza do papel das
organi:.:a-çoes
governamentais na formulação e implementação de ｰｲｯｧｲｾ＠lnas sociais; questões como a forma de participação dos usua
rios desses programas, nao corno recipientes de caridade ｰ｢ｾＡ＠
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lcvanlilmenlo de necessjdades e rcspecli vüs causas, ii formu]
il-çao de programas, idcnUfJcaçiio de allernativas ｭｩｾ［＠ iljuslé.1 -das aos ､ｩｦ｣ｲ･ｮｴ･ｾ＠ grupos sociais, a execução de ações c a avaliaç50 dos resultados. Assim, os programas sociais devem incorporar metodologias que assumam maior participaç50 ativa dos usuários em todas as etapas. Nesta linha, tem ganhe ･ｳｰｾ＠
ço as propnstas de reforço a instituições comunitárias ｮ￣ｯＭｧｾ＠
vernamentais na gestão de programas sociais.
Sobre essa quest.ão é oportuEo fazer referência às indi caçoes Je Paulo Motta por ocasião do I Forum de Administraç<io de Políticas Sociais, organizado pela EBl'.P/FGV, em 1987. Ao ｡ｮ｡ｬｩｾ＠
sar a fragilidade das fundacões dos E!:, tados Latinoalilericanos j ｵｾ＠ to
à
sociedaàe, como remanescentes de sistemas tradicionais de:: poder, com bu.rocracias divididas entre: grupos preferenciais, e bêixa capacidade de resposta aos intel esses comunitários mais 3Jllplos, Motta assim se E:xpressa sobre o papel das instituições nao governamentais.
"A centralização excessiva, construida burcczatj camente através da cüalisão de grupos locais, -enfatiza controles e busca i:l ｣ｯｮｦｯｾＧｭｩ､｡､･＠ e a dependência! alienando provedores locais e pa:':" ticipantes cOinunitár:_os. Também a distância -que a centr(.llização cria ent.re a autoridilde
pii
blica e a. comunidade ajuda a reforçar a suspei-ta, a desccnfiança e a descrença na atividade governamental.ASSÜll, urna for.ma de :cecuperar a crença da COinu
nidade na lealdade a empreendimentos públicos -seria deixar renascer: ou simplesmente apoiar a quelas instituições originárias da própria ｣ｯｭｾ＠ nidade: que procuram responder diretamente a ､ｾ＠ mandas identificadas em seu meio. Essas organi zações têm, normalmente, uma função específicã mas agem com diversas finalidades. são desde aquelas que 'geram pequenos ganhos econômicos, até às grandes instituições de pesquisa, ou ｡ｾ＠
sociações que cuidam da educação, saúde e ｡ｳｳｩｾ＠
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• 13.
A populC:lç50 ]OCill aceita e cul ('IHl(' Ill('] hor esse
tipo de organiznç5o, cO!ltrolill1do ::(.'U!; objctivos
e com cles se comprometendo, podcm dele partici-par c partici-para cle contribuir. O acesso direto
b
produç5o ｾ｣＠ bens e serviços locais faz com que
os resultados "lcançados sejam visívcis, verifi-· cáveis, tangí',eis, gerando apoio c confiança cres cente por parte da ,,::omunidadc. Ao contrário,
or
ganizações governamentaIs, centralizadas aproxi= mam-se da comunidade através de burocracias com p1exas e rnultifuncionais, ｡ｲｲ｣｣｡､｡ｾ､ｯ＠ os recursos e os ｬ･ｶ｡ｊｾｯ＠ para lugares distantes, deixan=
do pouco rastro em termos de serviços e resu1t:a·-dos. 11 (11)
Ass:Lm, num contexto de propensao a açao descentralizada, os desafios
à
gestão integrada de pr,")gramas sociais passam tantoｰ･ｬｾ＠ articulação de entidades ｮ￣ｯＭｧｯｶ･ｾｮ｡ｭ･ｮｴ｡ｩｳ＠ quanto pela
arti-culação dos papéis das diferentes ｩｮｳｴｾｮ｣ｩ｡ｳ＠ do poder ｰｾ｢ｬｩ｣ｯＮ＠ Im
plicam I freqüfmtementc I na revisão de funções para assegurar a im
plementação da polític . .l social e o ｾｬ｣｡ｮ｣･＠ de objet::.vos comp;trti -lhr:HlfiS no estabelecimento de nor!na.:3 P. critérios para o desenvo}
vi-mento dos programas, a capacidade de mobilização daB diferentes unidades polí-.:ico-administrativas e no estímulo às i.niciativas e a pa.rt icipação !.la sociedade civil.
RACIONALIZAÇÃO DOS PROCESSOS DE GESTÃO E OB1ENÇAO DE MAIOR
REND[-HEN-:·O SOBRE O.; RECURSOS DI SPON I VE I
S· . Finalmente, cabe ｭ･ｮ｣ｩｾ＠nar que a obtenção de uma atuação interinstituciona:i. voltada para o alcance de sinergia na implementação de programas sociais
massa, superando dispersões e ações desarticuladas, e para a vergência de recursos intersetoriais e intergovernar.1entais,
de
con-passa pela análise das principais variáveis organizacionais
à
luz dOR ob jetivos a alcançar, e do papel a desempenhar, na implementação dos programas, em nível de cada instituição. É desta análise, e dos a-justamentos ､ｾｬ｡＠ decorrentes, que resultarão os reposicionamentos institucionais indispensáveisà
obtenção de maior eficiência, efi-cácia e credibilidade para a ação social.-•
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• ] I] •
7\0 estabelecer um c:.;lüou]imtt' pill"a]("10 enlre il
modcrnil (' (> nd :;Lj cj ｾＱＱｉＰ＠ or.i C'nLd j , Fr j tjof C'dprill" ('111 ｾ［｣［ｵ＠ "o 'l'ilO da
Flsica", nos induz o fazer, por cont.o próprja, uma ana]o<jia enlre a física moderna e as novas c:slratérJias de ｧ｣ＡｾｴＮＵｯＮ＠
Capra chama atenção para o fato de gue a física ncwtoni<ma "forneceu uma ruse firme para a filosofia n:.ltural ao longo de ｱｵｾ＠
- - (l2)
-se tres -seculos." A estt! paradigma nos devemos quase tudo o que possuimos em termos de desenvolvimento tecnológico. Não obs tante o êxito alcançado a nível dos fenômenos passíveis de uma ex periência sensorial direta, 0S problemas com que hoje nos
defror.-tamos, a nível do infinitamente pequeno, elas partículas subatômj-cas I relegam ;10 anacronismo o paradigma çlássi.co.
É a partir das teorias da re lat.i vidade e qljântica, est.a belecidaa no inicio deste século, que problemas de ｵｾ｡＠ nova ｯｲ､ｾｭ＠
ganham a chance de encontrar solução, abrindo !""Qvas fronteiras [12 ra o saber e o fazer humanos.
Da mesma forma, o modelo burocrático$ cem seus atribu -.tos ideais, serviu adequadamente aos propósitos do Esta10 e da
produção privada nos tempos caracterizados pela estabilidade e contin'l1idaCle do desenvolvimEnto econômico e s0cial. Seu poder a nalitico e ｮｯｲｾ｡ｴｩｶｯＬ＠ no ･ｮｾ｡ｮｴｯＬ＠ ･ｳｴｾ＠ hoje bastante reduzido sm face dos niveis de incerteza e ritmo intenso das ｭｵ､｡ｮｾ｡ｳ＠ em nos sas sociedades.
Nesse sentido, um novo paradigm::l precisa ass1.l.rnir seu lugar. À integra.ção dos problemas não mais se pode contrapor uma organização pública desintegrada pela especialização ｢ｵｲｯ｣ｲｾｴｩ｣｡＠
e jncapacidade de decisão e ação articuladas.
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.15.
Admi})1 strél ç50 públi
Cil.Ã ｣ｯｭｰ･ｴ￪ｮ｣ｾ｡＠ ｮｯｾ＠ ､ｯｭｬｮｩｯｾ＠
da capacidade
deidentióica-,ção
e ｭ･ｮｾｵｬｴ｡￣Ｎｯ＠ ､ｯｾ＠ ｯ｢ｪ･ｴｩｶｯｾ＠ ､ｯＬｾ＠pltogltamaf,
deaçã.o
ｾｯ｣ＭｩＮ｡ｬＬ＠da
c.a.paúdade
decompaltalt
ｏｾ＠bene. 61.c.io.6
de ､ｩＶ･Ｎｊｴ･ｮｴ･ｾ＠ ｰｉｌｯｧＯｌ｡ｭ｡ｾ＠ I ede.
deóiniç.ã.o adequada do
･ｾ｣ｯｰｯ＠ dep:l.Ogltamaf,
ｾｯ｡ｌＡＺｊ＠de.6tinado.6 a
｡ｭｰｬｯｾ＠ ｣ｯｮｴｩｮｧ･ｮｴ･ｾ＠ ｰｯｰｵｬ｡ｯｮ｡ＮｩｾＬ＠ deve-.óe
f,omalt competência
ＬＨＬｖｴｾ＠:t..ituúonal capaz de. .integJtalt de.
e-t.6õe..ó
e
｡Ｎ･Ｎｾ＠pulve.'Ú zado.6
pOIL
.múlU.plo.6
.
atoJte.ó püblico.6
e
pltiva.do.ó
I ｯｰ･ｊｴ｡ｮｴ･ｾ＠em·U .. óeltente.6
n1.-ve.i..6
de.g.ove.ltn.o
·e ﾷ｣ｯｭｰｬｴｯｭ･ｴｩ､ｯＮｾ＠cum
..{.Yl.,telte,óf,e.6.6eto/l...{ .. a..{..6
divelt.6Á...
Ｖｩ｣｣ＺＮ､ｯｾ＠
•
Em
síntese
Io problema objeto de estudo s.tO as
inter<.=!.-çoes entre diferentes atores institucionais
ｲ･ｦ･ｲ･ｮｾ･ｳ＠ ｾ＠gestão
de programas sociais de massa.
A F€squisa tem como
ｮｾｲ｣ｯｳ＠de referência teóricos
as
Teorias das Relações Interorganizacionais (Di Maggio, 1983;
Ald,:ich 1972, Warren at alo 1971'
9estudos nelas respaldados
(S.uzigan 1978
iCavalcanti
ICastanhar e Honteiro 1986; Ix>urojeamü
e f.tatis 1988) c os modelos político e burocrático de tomada
de
decisões (Allison 1971, wamsley
&Zald 1973) pertinentes
ｾ＠ ｲ･｡Ｎｬｩﾷｾ＠dade dos complexos sistemas político-institucionais, onde
ｰｲ･ｶ｡Ｑｾ＠cem os interesses conflitivos mu1ti-setcriais e prooessos
decisó-rios fluidos
Ifragmentados e politizados.{13}
A
aboltdagem metodolõgic.a. ado.tada.
｡ｾｾ＠ume
liue. a
ge.ótão
d·o.6 pJtogltama,,\
ｾ＠o
｡Ｍ＼Ｍｾ＠de ma.6.6 a
é.
Jte..6uR.ta.nte. da -<-nte.ltaçã.o do.6
me-can-<-.6mo.6 deci.6õlt-<-o.6 que vigolLam na..6
ｯｬｴｧ｡ｮｩｺ｡ＮＮ･ｾ＠'u.nidade.6
de-
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.16.
Segundo o enfoque das relaçôes ｪｮｴｰｲｯｾｊｩｬｬｬｪ＠ 7.i1cjonilis, as !filerüções ｰ｣ｲｴｩｮ･ｾｬ･ｳ＠ il esse conjunto ､Ｈｾ＠ orqill1.i ZilCÔll!; podem ser
produzidas num continuum que tem em seu!'> exlremos dUilS situações
ｾ､･｡ｩｳＺ＠ rede e ｣ｭｰｾＮ＠
A situáção descri.ta como uma rede intcrorgilnizacional
ｾｾｰｲ･ｳｳ｡＠ um padrão total de interação em um grupo de organi zaçÕes
ｾｵＬ･＠ se dispõem a atuar conjuntamente 1 Como um sisternü, para aI
cei;l.J;1çar oIJjetivos próprios e coletivos. óu resolver problemas es
ｾ｣￭ｾＺｩＮ｣ｯｳ＠ de uma clientel3,-alvo ou set.or., As organizações ｡ｴｵ｡ｾ＠
4.0
qp,mo "rede" estariam orientadasnão
ápenas para seus objeti-ｾｾＧＡｒＮ＠ p':r;:ór:r;::i;,QS I mas também ｲ･｡ｬｩｺ｡ｮ､ｯＭｯＡｾ＠ át:ravés de o bj eti vos ｣ｯｬｾ＠
t,::LvQs.:,., Manteriam ｮＺｾｬ｡Ｘｳ＠ sistemã tici.i:S" e até mesmo padr'orii za
-ｑｰＮｾＢ＠ com suas congêneres , no que C'onVs-rhe à atuação sobre a re g;i:ã.p a ｳ･ｾＺ＠ desenvol vidü 1 ou o recurso a ser gerenciado, derr.ons
-ＧｴＮｲ｡ｾＬＺｩＬ｡ｭ＠ um grande ｣ｯｮｨＧ［｣ｩｭｾｮｴｯ＠ umasdaf.f outras sobre funç.ões e
I:E;SpOnsabilidades de cada uma, no que
se
refere ao i,roblema, eｉｉｍｭＭ［ｬｦＮ･ｾｴ｟｡ｲｾ｡ｭ＠ um eJ'2v3.do gra11 de conSEmso em r-=lação
ã
póli'ficaｾｽｲＬ＠
v.igp:r..
No contexto ideal da um a- rüd-e:,' as organizações ｓｾ＠ caｲｪＧ￪ｒｴＬ･ＺｲＺｩｺＺｾｭＬ＠ ainda, por evite.!: d:l:sputa:: etif torho de dorníni-,."is uf.:fi
ｾｩＺ｟､ＺＹｳ＠ de- ｭ｡ｮｾｩｲ｡＠ ambís·ua. Eirr geral, avariam
ｲｦｴｬｊｬｩｻＵｾＭｓ＠ d,e interdependênc:..i.?, exi's'tenteS.,
ｰｯｳｩｴｩｶ｡ｲｲｩ･ｾｩｴ･＠ as
Na"
,a.pitOx-tmaçã.c dekita.
ＮＶＭｴＮｴｵ｡Ｎ｣Ｎｾ￣Ｎ｡＠ de,ll.e.de
Jte-'>-td-<.,Jt-tam, pc'!!:..tgnA:ÇJ, a..6
ba..6,e.66u.nda..me.n.:ta..l.,6 PCtJta. uma. Ge.óitão
1 n..tegJta. da..
No extremo oposto do con,tinuU1li de formas de re-rl;tções
ｩｾＩｪｬ［ＮｾＬ［ｲＹｲｧ｡ｮｩｺ｡｣ｩｶｮ｡ｩｳＬ＠ situar-se,...·ia:: o ,?ampo. Esses conceitOs' são Uf!ªQ.c>s pgr permitirem expressar." ambo:'3, a ex,istência de ｰｲｯｰｳｾ＠
t9ê_ c()J;Iluns e a idéia de um cenário de mOVimentações est.ratégicas e""de. conflitos.
Contrariamente à'idéia de rp.de, a imagem de campo tem a,:,cc;>notação de competição e enfatiza a desestruturé4ção ou, pelo menos, uma estruturação frouxa entre organizações que têm, em co muro, o impacto de suas ações'sobre a área de política.
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. ) 7.
A si.tuação clt, Cill1\pO, porLmto, se carilctcrJz,lriél peJa
existência de organizi.l<;<JL'L: i.llUilnUO pl-ioritariafficnll' nll promoçao de objetivos pr6prios, mi.lnl0ndo relações assistcm5licau com as demais, no que concerne à iirca-problemul demonstranclo um conheci-mento reduzidC' sobre as funções c responsabilidades das ｯｵｴｲ｡ｳＬｾ＠
nifestando um reduzido grau de conscr:so em relação i: política em vigor, disputando dominios e avaliando negativamente suas rela
ções de interdependência.
o
fato de que o aparato administrativo púl::lico na Améri ca Latina aproxima-sei ｣ｯｮｳｩ､･ｲ｡ｶ･ｬｭ･ｾｴ･Ｌ＠ da situaç&o descrita co mo "c.ampo" ｮｯｾ＠ explica, em boa medida, quando não a pobreza de nossas políticas públicas dir.igidas às áreas-problema (ex.: Det'en volvimento Reo;:ional, Recursos Hídricos, Recursos Naturais, ａｭ｢ｩＮ･ｾ＠te, Programas Sociais), a constante àeficiência ou fracasso nu
implementação dessas politicas.
Vimos, portõuto, que, em termos analíticos, pode-se ccn
siderar uma Pc.lltica Pública (PP) como sendo o resultado da .l.nte
rdção de mecar.ismos decis6rios do Setor Público. Para tanto, VI
lnOS t.ambém que devemos especifica:::: a "organização relevante" ou
"a·ter. compostc;", ou seja, o conjunto de unidades de decisão que ,
por sua
atuaçâo, influenciam ｡ｬｧｬｬｩｾ｡＠ dimensão da área-problema ｾ･＠política pública.
Se
iOi,
Oi,
... ,
ｯｾｴ＠ representa um conjunto de unidades de decisão dessa organização governamental, então
{O)
IOi,
...
Iｏｾ＠
l
ｾ＠
PP {I}O
ccnjunto{Oi'
Oi,
...
Iｏｾ｜＠
fica perfeitamente iden-tificado por seus níveis (hierárquicos) de decisão, bem como pela distribuição das O! por esses níveis".1.
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.18.
.1\s Cilractcr lstj CilS operacionais
l
c],
C2 ' ... I Cr!
que- , l
vigorüln na orgilnizl1çilO govern<'lmenlaJ \0], O
2, ... ,
ｯｾ＠ ｾ＠ induzemum conjunto de iltributos de qualidade lal , a 2 , •.. , as! da Poli
tica Pública {PP). Ou seja,
Por caracteristicas operacionais entendese os meca -nismos decisório::; que vigoram no Setor PÚblico. O "grau de cen tralização ､ｾ＠ autoridade de decisão", a "extensão em que super -põem dominios ou agendas de diferentes unidades", e o próprio
"número e disPQsj.ção das unidades no Set'::.r Público"! são exem pIos de caracterIsticas
ｴｃｩｾＧ＠
Quanto aos atributos de qualidade dapP I SeW represen-tados pelas diversas dimensões segundo as quais se pode mensurar o "sucesso!! ÕP. unia PP: entre outros, a '!exb:>E5âc de ter!tpo em
que úma estratégiô. definida permanece em v 19cr (ou o ｓＬ］ｾｬｬ＠ turmver numa PP", o "grau ãe representatividade e de transpar:.§ncia que reflet.e dos objetivos e das' ･ｳｴｲ｡ｴ￩ｧｩ｡ｦｾ＠ da ppl! I a "durabilidade
(ou transitoriedade) dos benefícios que a PP perrr.it.e c r.;i:er" , os flcustos do aj ustamento da PP" •
Assim, por exemplo, pode-se relacionar um atributo aj ("freqüência dos reajustes numa estratégia de PPH) a pelo menos duas características operacionais do processo decisório da PP :
C
1 - "concentração do ｰｲｯ｣･ｳｾｯ＠ decisório da pp em uma ou duas
unidades de decisão" e C2 - Ｂ､･ｦｩ｣ｩｾｮ｣ｩ｡＠ no fluxo de informa
çoes que instrui a formulação dessa PP".
Com efeito, essa circunstância em que
A.
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• J 9.
6
tanto mais provãvel quanlo maior il turLu16ncia dessa PJl nu meioexterno e ｴｩｰｩ｣｡ｭ･ｮｾ･＠ compÔt' a pato] 09j a da formulaçélo dt, IX)].í ｴｾ＠
cas em regime de crises econ6micas ou políticas.
Por outro lado, a relação (2) permite encar.1inhar uma con::;ideração de naturezü normativa e qt::c é fundamental no desi9E. de politicas públicas. Ou seja, dado um elenco de atributos ｴ￣ｪｾＧ＠ qual a configuração mais ｾ｡ｰｲｯｰｲｩ｡､｡Ｂ＠ para a organização e OR
processos de Governo? Isto e,
\ ã
j ) j=
1, 2 I • • • ;s
ｾ＠
{
Ci\
i = 1, 2, ••. ,r
(
4 )A relaçao (4) ｜Ｚｾ＠ genuinamente uma estratégia de l'efCl"1l1a administrativa centrada nos resultados de política, e nao, ｾｯｭｯ＠
no passado, na simples zacionalização 60S meios .
IV - QUESTOES .lP't.1Tmll>.H.lt1'!&TAIS
Ernbor:a o cará.ter exploratór1c da pesquisa :nao reque lr:l a formalização de ｨｩｰｴｾｳ･ｳＬ＠ torna-se necessária a formulação de que stões bás 5_cas que or .i.entcw a investigação:
1.
A implementação de programas sociais de massa naAmérica Latina não está se dando através da inserção desses programas nos domínios da ｩｮｴ･ｲ､ｩｳ｣ｩｰｬｩｮ｡ｲｩｇＮｾ＠
de e da ação interinstitucional, o que lmpede a oh . tenção de melhcres níveis de eficiência e
efetivida-de efetivida-desses programas.
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.20.
3. Que modificnç5es positivas podem ser feitas ares
-peito d'l excessi Vil fragmentação j nsU lucional que
caracteriza o contexto de implemcntaç50 de progr! mas sociais de massa, e que sejam soluç5es mais ur gentes e factlveis do que amplas reformas adminis trativas?
4.
Que entidades comunitárias não-governamentais ｡ｳｳｾ＠gurariam maior participação dos usuários em todas
as etapas de implementação do programa social massa e quais são os desafi.os impostos pela cipação dessas entidades à gest,ão integrada prcgrama?
de p art
1-dessE'5. Não obstante a complexidade das relações ｩｮｴ･ｲｯｲｧｾ＠ .. nizacionais na gestão dos prog.railUi:1S soei ais de ma..:-. sa, o recursos à centrali.zação do processo decis6-rio tem sido virtualmente o únic0 mecanismo de co ordenação atuante no processo decisér. 5.0 ｧｯｶ･ｲｮ｡ｭ･Ａｾ＠
t.al, face ao desprestígio de unidades de decisão colegiada.
6. A escassa interação das u!lidades di':; decL:;ão do "cam
pOli mostra a existência ãe um deficiente fluxo de
informações, o que dificulta a articulação de um '1
gestão integrada dos programas sociais ､ｾ＠ massa.
7. O reduzido grau de formalização de acordos e rela ções entre as unidades de decisão resulta numa ｧ･ｾ＠
tão desarticulada dos programas sociais, pouco eficaz e vulnerável às mudanças conjunturais.
8. As deficiências de informação entre as unidades de decisão ocasionam paralelamente dificuldades na oh tenção de consenso dessas unidades quanto a vários aspectos da gestão racional dos programas sociais
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de nll1ssa, reduzindo, a:;!jJllI, ':-1 duraLi] idude e
suces-so d':15 po] flicl1s c ､ｩｲＨｾｬＩｾｩ＠ 7.l'!; de qesl50 inlegrada.
As informações serao coletadas, mediante entrevistas de profundidaõe com dirigentes selecionauos de organizações ｲ･ｬｾ＠ vantes, cujos roteiros serão ･ｬ｡｢ｯｲｾ､ｯｳ＠ a partir do quadro de re
ferência conceitual apresentado, bem como através dE: análise do cumental.
Os I;larcos teóricos anteriormente mencionac.os serao ,'a liosos para identificar a natureza das relações ｩｮｴ･ｲｯｲｧ｡ｮｩｺ｡｣ｩｾ＠
nais ｲ･ｦ･ｲ･ｮｴｲｾｳ＠ à ação das 0rganiz3.ções C1lj as atuações exercem
aJ.gl.L11 impacto signifi.cativo sobre õ. tormulação e gestão de ｾｮＺｯ＠
gl.'ami-:lS sociais de massa. Trata-se, POiE, de situar empiricamen··
te no continuurn rede-campo, o ｣ｏｬｾｪＱＮｭｴｯ＠ dns organizações mais re le\"antes para a gestão desses programas, mediante especificação
(:! ün€üise dos atributos das relações existentes nesse conjunto.
Sera conveniente retrat_ar essas relações numa fornla. matr icial. (Ver Figura I). Assim, as linhas e colunas da ma triz indicarão as unidades de decisão relevantes para a gesDão do programa social no âmbito de interesse e as caracter.ísticas operacionais dessas unidades serão pesquisadas e repres.entadas nas células da matriz, através de notação específica, para efei to ·de descrição e análise.
