Genesis do ensino de administração pública no Brasil

(1)

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(2)

f-Correndo embora o risco d,e tonwr o trabalho fa~tiento,

adotamos o critério de lastreá-lo com ampla doc'umentação,

trans-crevendo integralmente os principais trechos de discursos,

pa-receres e relat6rios, assim como os artigos de lei que contam

a hist6ria da~ providências tentadas, no Império e

na

Repú-blica, em benefício da instituição do ensino da administração pública no Brasil_

Na parte final do trabalho, há uma série de informações que mostram e ilustram a tendência moderna para a criação de escolas e institutos de administração pública em todos os quadrantes do mundo. Países de educação tradicionalista, que negligenciavam a formação de administradores, levantaram-se

dos escombros da Segunda Guerra Mundial já com planos de

escolas especialmente destinadas a êsse fim, como a França,

que criou,

em

1945, dentre as medidas de reconstrução nacional,

a Stba École N ationale d' Administration, estabelecimento a que está confia.da, com exclusividade, a tarefa de treinar para o govêrno francês as suas equipes de administradores de alto ní-vel. Depois da França, a Inglaterra,a Holanda, a Noruega e

a Alemanha passaram a aar maior atenção ao problema, criando

6rgãos espaciais de ensino

e

pesquis,as, como o Administrative

Staff College, na Inglaterra, e o Institute of Social Studies, fun-daao na Holanda 1·ecentemente.

Os países subdesenvolvidos não ficaram atrás: escolas e

institutos de administração pública foram criados, a partir de

1952, na Turquia, no Egito, no Irão, na 1ndia, nas Filipinas,

em Costa Rica, em El Salvador,

na

Bolivia e

na

Venezuela.

Apesar de pioneiro nesse oampo, o Brasil

tem

retardado a

adoção de medidas que instalem definitivamente, no seu s~tema

educacional, o ensino de administraQilo pública em nível supe-rior. Conforme se demonstra no presente trabalho, essas

me-didas - aas quais a votação de uma lei que institua no Brasil

o ensino

ae

administração pública é a mais importante - já

noo

podem ser proteladas_

(3)

SUMARIO

1854 : "Falta·nos instrução profissional no ramo da ad·

ministração" 5

1857 : "Uma faculdade especial de ciências administra·

tivas" 7

1865 : A Reforma Liberato Barroso ... 8

1879 : A Reforma Leôncio de Carvalho ... 10

1882 : O Parecer de Ruy Barbosa ... ... 13

1911·20: O advento do tailorismo e do faiolismo ... 15

1925·31: Impacto das idéias tailoristas e faiolistas na orga· nização do ensino brasileiro ... 17

1945 : a) Emancipação dos cursos de economia e atuâria 24 b) Economista versus administrador . . . .. 25

1952 : Surgem, afinal, as escolas de Administração pú· blica ... 31

1957 : Projeto de oficialização do ensino de Administra· ção Póblica no Brasil ... 36

(4)

,

(5)

-G~NESIS

DO ENSINO DE ADMINISTRAÇAo PÚBLICA

NO BRASIL

1854 : "Falta-nos instrução profissional

no ramo da Administração"

o

ensino de Administração Pública tem sido objeto de inte-rêsse, discussões parlamentares e até de propostas legislativas por parte de homens públicos do Brasil, pelo menos desde os primórdios do Segundo Império_ Jâ em 1854, por exemplo, o deputado baiano Angelo Moniz da Silva Ferraz, mais tarde Presidente d'll Conselho de Mi-nistros e Barão de Uruguaiana, ao discutir com Francisco Ota-viano e Luis Pedreira do Cou-to Ferraz, então Ministro do Im-pério, o projeto de lei que auto-rizava o Govêrno a reformar a "Aula de Comércio", aproveitou o ensejo para emitir vârios con-ceitos a propósito da' insuficiên-cia de preparo prOfissional dos servidores públicos_ Vale des-tacar, do discurso então pronun-ciado pelo deputado Silva Fer-raz, os trechos a seguir repro-duzidos_

"Em minha opinião, nenhu-ma instrução é mais necessãria, entre nós, que a instrução pro-fissional; ela nos falta em todos os ramos da indústria e da pú-blica administração___ (Apoia-dos)".

(6)

6

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

a Ciência da Admin'lstração se aprendem por acaso, por um es· fôrça particular; de ordinário, se aprendem nas posições."

"A propósito, repetirei aqui as palavras de um grande ho· mem da Inglaterra, cujo nome passa de século em século, sem· pre respeitado; falo de Bacon: dizia êle que se deviam criar es-colas próprias onde se ensinas-sem as matérias necessárias para formar o bom administra-dor, e que somente então não se veriam, à testa dos negócios do Estado, Ministros feitos à pres-sa, que não apresentam ao pú-blico senão talentos supostos, e que só conhecem seus deveres pelas faltas que cometem".

"O Governo não tem onde es-colher; e as substituições dos aposentados de ordinário são em prejuizo do público. Are· forma das secretarias, umas após outras, o provam, de soro te que qualquer instituição novo">. é logo estragada por falta de pessoal idôneo. Digo pessoal idôneo, não porque as pessoas não sejam muito capazes, não tenham ilustração sôbre litera-tura, etc., mas porque não têm a instrução precisa, profissio·

nal; porque não conhecem a Ciência da Administração".

"Eu creio que os nobres Deputados sabem dos esforços que fêz o Ministro Salvandy, da França, a êste respeito. Mandou uma pessoa digna de todo o res-peito pelas suas luzes, o sr. Ver· gé, estudar o ensino de Direito Administrativo e da Ciência da Administração na Alemanh::t, e o modo por que era vulgariza· do. Essa pessoa apresentou o seu luminoso relatório, que foi estudado pelos homens de Es· tado dêsse país. Além disto, apareceram escritos dignos de tôda a atenção e muito profun. dos; um dêles foi o de Labou· laye sôbre o ensino desta ciên· cia na Alemanha, onde se en· contram observações e informa· ções dignas de todo o aprêço, e pelo mesmo tempo as cartas po· líticas de Duveyrier, o escrito, a que me referi, de Mohl, etc."

(7)

GÊNESIS DO ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

7

"Eu digo que não é suficiente por uma razão. Senhores, eu repito o que disse: principia· mos na carreira do desenvolvi· mento dos interêsses materiais e morais; para acompanharmos a civilização neste ponto, é mis-ter administradores; os admi-nistradores se criam por meio de um ensino aperfeiçoado; a instrução perfunctória, qual a que se pode aprender em uma cadeira assim organizada, é sempre infeliz, e um embaraço na Administração Pública",

. 'Creio necessária uma Esco-la de Direito e de Administra· ção. E será possível uní-Ia à de Comércio, de que trata esta lei? Se não é possível, unamos ao menos a esta escola uma ca-deira de Direito Administrativo, e grande parte das matérias que nela se ensinam, entra no (!Usino da Ciência Administra-tiva. Esta escola assim orga-nizada algum bem fará. Faça-mos êste ensaio" (1),

1857: "Uma faculdade especial de ciências

administrativas"

Luís Pedreira do Couto Fer-raz, Ministro do Império, Barão do Bom Retiro, falando na mesma ocasião, apoiou inteira-mente as idéias expostas por Silva Ferraz.

"O nobre deputado" - disse o Barão do Bom Retiro - "que me tem feito a honra de por vê-zes conversar comigo sôbre es-tas matérias, sabe perfeitamen-te quais minhas idéias a ésperfeitamen-te respeito. Sabe que, em geral,

admito e adoto tôdas as lumi-nosas idéias que êle hoje apre-sentou à consideração desta Casa, relativamente à necessi-dade de um curso de Ciências, que habilite a nossa mocidade para a carreira administrativa". "No meu relatório dêste ano eu fiz ver que, apesar dos tra-balhos elaborados pelo Govêr-no para a reforma da instrução no nosso país, eu não achava ainda completa essa reforma

(8)

8

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

únicamente com as medidas es-tabelecidas acêrca dos estudos superiores. Eu disse que duas lacunas ainda continuavam a existir, e uma delas era essa que o nobre Deputado acaba de referir-nos; era a de um Cur-so de Ciências Administrativas (permitam que me exprima as-sim), que habilite a mocidade brasileira para diversos empre-gos na sociedade, por sem dú-vida muitos e variados, em que aliás se podem, até certo ponto, dispensar os estudos jurídicos propriamente ditos" (2).

Enquanto Ministro do Impé-rio, Luís Pedreira do Couto Fer-raz reiterou o ponto de vista

vá-rias vêzes, como no Relatório do Império, apresentado em 1857: "Terminarei êste artigo cha-mando, como tenho feito em outros relatórios, a vossa aten-ção para a necessidade de criar--se nesta Côrte um curso oU faculdade especial de ciências próprias da administração" (3).

Acrescentava êle, para justifi-car a sugestão: "Esta necessi-dade todos os dias se faz sentir, e cada vez mais imperiosamen-te. Parece-me, pois, que já é tempo de tratar-se de preencher a falta de um tal estabelecimen-to, que habilitará a nossa mo-cidade para muitos lugares na carreira administrativa" (-1).

1865: A Reforma Liberato Barroso

Em 1865. a idéia da criação de um curso ou escola de admi-nistração deu mais um passo à frente. embora timido. Com efeito. a chamada Reform.1. Li-ber3to Barroso trouxe. entre ou-tras novidades, a divisão do

cur-(2) Op. cit., loco clt.

so de direito em duas secções: uma de ciências jurídicas, a ou· tra de ciências sociais. Os moti-vos da inovação constam do re-latório que naquele ano apre-sentou o Ministro do Império Liberato Barroso.

(3) Ferraz. Luiz Pedreira do Couto. Relatório do Império. apresentado it As-sembléia Geral Legislativa na Primeira Sessão da Décima Legislatura (Rio de Janeiro: Tipografia Universal. 1857) p. 67.

(9)

GtNESIS DO ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

9

Disse êle: "O sistema atual-mente seguido nos estudos su-periores do Império não é, em minha opinião, o que mais se harmonize com as condições e necessidades da civilização mo-derna"_

"A organisação que às Fa-cUldades de Direito deu o De-creto n_ 1386, de 28 de abril de 1854, não foi a mais reg'.tlar, nem satisfazia cabalmente as necessidades do ensino"_

"Era geralmente reconhecida a necessidade de separar as ciências propriamente juridicas das ciências sociais, dividindo o curso em duas secções_ Os in-dividuos, que pretendem seguir a carreira da magistratura e a da advocacia, não precisam dos mesmos estudos que são neces-sários aos que abraçam a car-reira administrativa ou poli-tica" (5).

Eis a divisão estabelecida na Reforma por Liberato Barroso: "Art. 1.9 _- _{As Faculdades de} Direito dividir-se-ão em duas secções:

L' secção de Ciências Jurldi-cas; 2.', secção de Ciências So-ciais_

Parágrafo 1.9

- - A L' secção compreenderá:

Direito Natural Privado e PÚ-blico

Direito Romano

Análise da Constituição do Império

Direito Criminal Direito Civil Pâtrio

Direito Comercial e Marítimo Teoria e Prática do Processo Direito Eclesiástico

Parágrafo 2.0 - A 2.' secção compreenderá:

Direito Natural Privado e PÚ-blico

Análise da Constituição Direito Internacional e

Diplo-macia

Direito Administrativo Economia Política Direito Eclesiástico" (6).

A luz da classificação das ciên-cias, hoje seria discutível a no-menclatura adotada por Libe-rato Barroso. É evidente que

(5) Relatório apresentado à Assembléia Geral Legislativa na terceira sessão da Décima. Segunda Legislatura (Tipografia Nacional, Rio de Janeiro) 1865, p. 15.

(10)

10

êle deu à segunda secção o nome de ciências sociais ape· nas por haver incluído aí uma cadeira de Economia PoHtica.

As demais disciplinas integran. tes da segunda secção eram, po, rém, tão jurídicas quanto as in· tegrantes da primeira secção.

1879: A Reforma Leôncio de Carvallio

Em 1878, a título de prepara-ção do ambiente para a refor-ma do ensino que tinha soh es· tudo, o Ministro do Império Carlos Leôncio de Carvalho con-signava no Relatório do Impé. rio, apresentado à Assembléia Geral Legislativa, as considera-ções seguintes:

"Uma idéia antiga. Ja por vê-zes lembrada, quer em memó-rias de ambas as Faculdades de Direito, quer em projetos ofe-recidos ao Parlamento, reputo de grande alcance prático. Re-firo·me à divisão dos cursos de direito em duas secções: a das ciências juridicas e a das so-ciais".

"Sendo diversas as cadeiras a que se destinam os que cur-sam os estudos juridicos e dis-pensáveis, para algumas delas, matérias de que para outras se não pode prescindir, importa lima restrição vexatória a atual obrigação, para quantos

aspi-ram 00 bacharelado, de

percor-rer tôda a série dos mesmos estudos, embora com mi.lito maior proveito para si e para o pais, que pouco tem a esperar dos talentos enciclopédicos, pu-dessem concentrar a sua atenção em um certo número dêles".

"Mediante a ref orma propos-ta, cada um consultará a sua vocação e, conforme a profissão ou carreira que pretenda abra-çar, se aplicará ao ramo espe-cial que imediatamente in-teressa-lhe. A secção das ciên-cias jurídicas será procurada exclusivamente por aquêles que tiverem em vista a magistra-tura e a advocacia; a das so-ciais pelos que desejarem ha-bilitar-se para os cargos politi· cos, diplomáticos e administra-tivos, sem embargo de pode-rem uns e outros alargar a es-fera dos seus estudos, quando isso lhes convenha, freqüentan-do sucessiva ou slmultâneamen-te as aulas de ambos os cursos".

(11)

11

"Na primeira secção, as ca-deiras atualmente existentes que lhe ficarão pertencendo, julgo de utilidade acrescentar-se uma para o estudo da me-dicina legal e uma aula práti-ca do processo civil e criminal; na segunda secção dever-se-á completar o curso das que lhes são próprias com a criação de cadeiras especiais de ciência da administração e higiene públi-ca, ciência das finanças, conta-hilidade do Estado, diplomacia e história dos tratados" (7).

Em 1879, veio a reforma geral do ensino, anunciada por Leôn-cio de Carvalho nos parágrafos acima transcritos. Essa refor-ma trazia claramente o propó-sito de criar, nas Faculdades de Direito, um curso superior para formar administradores públicos. O que a reforma Li-berato Barroso apenas ensaia-ra, ficando mais na intenção do que na realização, a refor-ma Leôncio de Carvalho levou bem mais longe, dando maior consistência e lógica à divisão do curso de direito em duas sec-ções.

Veja-se o que dispunha o de-creto nO 7247, de 19 de abril de 1879 - (Reforma Leôncio de Carvalho) :

"Art. 23 - As faculdades de direito serão divididas em duas secções: a das ciências jurídi-cas e a das ciências sociais.

§ 1.° - A secção das ciências jurídicas compreenderá o ensi-no das seguintes matérias:

Direito Natural Direito Romano Direito Constitucional Direito Eclesiástico Direito Civil Direito Criminal Medicina Legal

Teoria e Prática do Processo Criminal, Civil e Comercial E uma aula prática do

mes-mo processo

§ 2.° - A secção das ciências sociais constará das matérias seguintes:

Direito Natural

Direito Público Universal Direito Constitucional Direito Eclesiástico Direito das Gentes

(12)

CADERNOS D1~ ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Diplomacia e História dos .Lratados

Direito Administrativo

Ciência da Administração e Higiene Pública

Economia Política

Ciência das Finanças e Con-tabilidade do Estado" (8)_

Como se vê, 50

%

das maté-rias integrantes do curriculo do curso de ciências sociais institUÍ-do por Leôncio de Carvalho eram representados por disciplinas que, pela afinidade, deveriam claramente integrar um currí-culo de administração pública, destacando-se dentre elas, diplo-macia e história dos tratados, direito administrativo, clencia da administração, economia po-lítica, ciência das finanças e contabilidade do Estado. Não estamos pois, interpretando umél. intenção mal definida, mas iden-tificando um propósito mani-festo.

Quanto aos objetivos do curo so chamado de ciências sociais, então estruturado, não pode

haver dúvidas. Os dispositivos constantes dos parágrafos 8.<' e 9.9 _{do artigo 23 do decreto n."} 7247, de 9 de abril de 1879, tor-nam evidente que se tratava de um curso destinado a preparrn' admini.~tradores públicos.

Ei-Ios :

"Parágrafo 8.9 _{- - -} _{O grau de} bacharel em ciências sociais ha-bilita, independentemente de exa-me, para os lugares de adidos de legações, bem como para o~ de' pra 1 icantes e amanuenses das Secretarias de Estado e ;:1,ais repartições públicas.

"Parágrafo 9.° - O grau de bacharel em ciências jur ídicas habilita para a advocacia c a magistra tura".

Note-se a elevada conc~pção

de serviço público que in~pirou

a Reforma Leôncio de Carva-lho: dispunha que os lugares d2 praticantes e amanuenses das Secretarias de Estado, e demais repartições públicas, fôssem pre-enchidos por bacharéis em ciên-cias sociais.

(8) Barbosa. Ruy. Obra Completas, Rcfol'rna do El!8'ino Secnndár'io e SLpc,'iul'. Vol. IX, 1882. tomo I. (Rio de Janeiro: Ministério da Educaçã0 e Saúde.

(13)

GÊNESIS DO ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 1 ,:, ~)

1882: O Parecer de Ruy Barbosa

Três anos depois, em 1832, Ruy Barbosa, no parecer sôbre a educação, que figura em suas obras completas sob o titulo

"Reforma do Ensino

Secundá-Tio e Su,periol''', encampava a

idéia da criação de um curso de ciências sociais, expressampnte orientado para a formação de administradores públicos de alto nível.

O que Ruy Barbosa propunha, então, era aproximadamente o mesmo que Liberato Barroso e e Leôncio de Carvalho haviam proposto: a dicotomização do curso de direito. O de ciêr'das jurídicas prepararia para a ad-vocacia e a magistratura; o de ciências sociais, para os cargos políticos, diplomáticos e admi-nistrativos, isto é, prepararia administradores públicos, Ruy levou mais longe, porém, a

di-ferenciação dos cursos, ~ubsti

tuindo a cadeira de higiene pú-blica por uma de sociologia e in-cluindo uma de crédito e outra de moedas e bancos. Eis o curo

rículo do curso de cwncias so-ciais sugerido no parecer de Ruy Barbosa:

Sociologia

Direito constitucional hrasilei-ro e constituições compara· das.

Direito das gentes

Diplomacia e história dos tra-tados

Direito administrativo e ciên-cia da administração História do direito nacional Economia política

Ciência das finanças e c1mta-bilidade do Estado

Crédito

Moedas e bancos (9)

Entre a Reforma Liberato Barroso, a Reforma Leôncio de Carvalho e a proposta de Ruy Barbosa existem perfeita iden· tidade doutrinária e continuida-de continuida-de iniciativas. Liberato Bar-roso esboçou, Leôncio de Car-valho ampliou e Ruy redefiniu e aprofundou a concepç:ão de um curso de ciências sociais, es-pecificamente concebido para

(91 Barbo"a, Ruy, Ob7'US completas, Vol. IX, 1882, Tomo T, Refurma da Ensino

SecU'ndário e Superior (Rio de Janeiro: Ministério da Educação e Cultura.

(14)

14

formar pessoal administrativo de alto nível para o serviço pú-blico_ A transcrição cios arti-gos seguintes do projeto de Ruy, reprodução, quase ipsis literis, dos parágrafos 8.0 e 9.0 acima citados, confirma cabalmente o

intento de Ruy:

"Art. 43 - O grau de bacha· reI em ciências sociais habilita, independentemente de exame ou concurso, para os lugares de adidos de legação, praticantes, amanuenses e escriturários das repartições do Estado.

"Art. 44 - O grau de bacha-rel em ciências jurídicas habili-ta para a advocacia e magistra-tura" (lO).

A comparação do currículo do curso de ciências sociais propos· to por Ruy Barbosa, em 1882, com o currículo das escolas de Administração Pública que es-tão surgindo no Brasil e em outros países, revela notável grau de aprOXimação.

Em 1887, cinco anos depois do parecer de Ruy Barbosa,

(lO) Barbosa, Ruy, op_ cit., p. 225.

Woodrow Wilson, futuro presi-dente dos Estados Unidos, regis-trava, em ensaio famoso, estar a administração geral sendo in-cluída nos currículos universi-tários de seu país (11). A

par-tir de então, o ensino de admi-nistração foi instituído em mais de 150 universidades e outros es· tabelecimentos educacionais dos Estados Unidos.

Se a proposta de Ruy Barbo· sa tivesse sido adotada, o Bra-sil também estaria preparando, há mais de 70 anos, as suas equipes de administradores pro-fissionais.

Infelizmente, a necessidade apontada por Silva Ferraz em 1854; expressa por Luiz

Pedrei-ra de Couto FerPedrei-raz em 1857; enfrentada, em 1865, por Libe-rato Barroso; atendida par-cialmente, em 1879, na Reforma Leôncio de Carvalho; e defi;:ida, em 1882, no parecer de Ruy Bar-bosa, só muito mais tarde foi Objeto de iniciativas práticas ain· da assim parciais.

(11) Wilson, Woodrow, "Tlte Study 01 Adm'inistratian", Politlcal Science

(15)

15 1911-20: O advento do taüoriSlllo e do

i1aiolismo

Nos 50 anos decorrido~ a con-tar daquele em que Rui Barbo-sa advogava, com abundância de erudição, o estabelecimento de um curso de ciências sociais para formar administradores, o repertório de idéias sôbre admi-nistração recebeu, entre outras, duas contribuições

extraordiná-rias - o tailorlsmo e o faio-lismo.

Integrado placentàriamente na cultura ocidental, o Brasil não poderia, pois, ficar imune à influência dessas idéias novas, tornadas conhecidas sobretudo a partir da publicação das obras de Frederick Taylor, em 1911 (12),

e de Renri Fayol, em 1916 0:1).

Partindo Taylor da base e Fayol do vértice da escala hie-rárquica, o primeiro interessa·

do no estudo do tempo e os mo-vimentos do operário, e o segun-do no segun-dos problemas gerais da chefia executiva, um criou a chamada administração

cientifi-CCl, o outro a teorut

administra-tiva.

Se em 1854, 1879 e 1882. os estadistas brasileiros já dispu-nham de argumentos capazes de justificar a existência de cursos autônomos de administração, o advento do tailorismo e rio faio-lIsmo comunicou a tais cursos maior conteúdo de plauslbilida-de, tornando-os indispensáveIs.

Parece-nos dificil, talvez im-possível, determinar-se a data em que as idéias de Taylor e Fayol aportaram ao Brasil. Po-demos conjecturar, entretanto, que a chegada dessas idéias ao nosso país, sob a forma de li-vros, noticias criticas e referên-cias orais, terá ocorrido duran-te a primeira guerra mundIal, ou logo depois, notadamente no caso de Fayol, cujo livro foi pu-blicado na França em 1916.

Como se sabe, o insigne enge-nheiro industrial francês su:>ten-tava que admInistração é um

dos conhecimentos essenciais e,

(12) Taylor, Frederick Winslow, Shop Management - The Principies o/ Scien-titie Management (New York: Harper and Brothers, 1911).

(16)

10

conseqüentemente, deve ser

en-sinado em todos os nÍ1Jeis de educaçã,o.

Diz êle, textualmente:

"Todos têm necessidade, em maior ou menor grau, de noções de administração.

"Na família, nos negocIOs do Estado, a necessidade de capa-cidade administrativa está em relação com a importância da emprêsa, e, para os indivíduos, esta necessidade torna-se maior à medida em que ocupam posi-ção mais elevada.

"O ensino da administração deve, pois, ser geral: rudimen· tar nas escolas primárias, um pouco mais profundo nas secun-dárias e grandemente desenvol-vido nas superiores.

"Este ensino, certamellte, não tornará bons administradores a todos quanto o receberem, da mesma forma que o ensino téc-nico não faz de todos que o freqüentam excelentes técnicos. Conseqüentemente, não seriam exigidos senão resultarias aná-logos aos alcançados pela

('du-caçflo técnica. E por que não? Trata-se, sobretudo, de pôr a juventude em condiçõAs de compreender e utilizar as lições da experiência. Atualmente, o neófito não conhece nem

doutri-na administrativa, nem méto-do; e muitos permanecem, as-sim, principiantes a vida tôda.

"É necessário, por conseguin-te, esforçar-se para propagar no-ções administrativas em tôdas as classes sociais. A escola terá, evidentemente, um papel consi-derável a desempenhar nesse en-sino.

"Os professôres saberão, cer-tamente, organizar de modo ade· quado os respectivos curso;:;, no dia em que a administração fi-zer parte do ensino das esc'llas superiores.

"É mais difícil, porém, conce-ber o que deve ser o ensino ad-ministrativo no nível primário. Fiz, a êste respeito, um ensaio que exporei sem maiores pre-tensões, convencido de que, me-lhor que eu. um bom professor saberá retirar da doutrina e pôr ao alcance dos seus alunos o que mais lhes convier" (14).

(14) Fayol, Renri, Adrnhli8traNon Indu,çfrielle et Gtmémle, (Paris; Dunod,

(17)

17 1925-81: Impacto das idéias tailorlstas e faiolistas

na. organização do ensino brasileiro

Já em 1925, quando se fêz a chamada reforma Rocha Vaz, o curriculo do curso de engenha-ria civil passou a conter uma cadeira administrativa místa, polivalente, reflexo possível dos ensinamentos de Taylor e Fa.yol. O nome dessa cadeira, ministra-da no terceiro ano para tDdos os cursos de engenharia, era o seguinte: "Organização e trá-fego das indústrias, contabilida-de pública e Industrial e direi-to administrativo" (15)_

A influência mais fàcilmen-te identificável, porém, das idéias de Taylor e Fayol na for-mulação dos problemas brasi-leiros relacionados com o apare-cimento de novas categorias profissionais, ocorreu em 1931, com a reforma geral do ensino de que foi autor Francisco Cam-pos, então Ministro da Educação e Saúde Pública_

Ao organizar o ensino comer-cial, o Govêrno Provisório bai-xou o decreto n_Q _{20.158, de 30}

de junho de 1931, o qual dis-punha:

"Art. 2.Q

- O ensino

comer-cial constará de um curilO prope-dêutico e dos seguintes cursos técnicos: de secretário, gU;Jrda-livros, administrador-vendedor, atuário e de perito-contador e, ainda, de um curso supcriol' de administração e finanças e de um curso elementar de auxiliar do comércio, compreendendo as seguintes disciplinas:

c) Curso superior de admi-nistração e finanças

1) matemática financeira; 2) geografia econômica; 3) eco-nomia politica; 4) finançac: e economia bancária; 5) história econômica da América e fon-tes da riqueza nacional; 6) di-reito constitucional e civil; 7) direito internacional comercial; 8) direito administrativo; 9) direito Industrial e operário; 10) direito público

(18)

18

na; 11) política comercial e regime aduaneiro comparado; 12) legislação consular; 13) ciência da administração; 14) contabilidade de transportes; 15) contabilidade pública; 16) psicologia, lógica e ética; 17) sociologia". (16)

Vários dos dispositivos do de· ereto n.O 20.158 revelam a inten· ção de institucionalizar, embora ainda de maneira incipiente, o ensino misto de administração pública e particular no Brasil. O art. 12 prescrevia: "Para a matricula no 1.0 ano do c::rso superior de administração

e

fi· nanças. além dos documentos enumerados no artigo anterior, alineas b e a, será exigido diplo·

ma de perito·contador oU de atuário"'.

O decreto n.O 20158 Ínstitula, assim, uma série de cursos que, sob a cúpula comum de ensino comercial, formava simultânea· mente peritos. contadores, guar· da·livros, administradores·vende. dores, atuários, secretários e ba· charéis em ciências econômicas. Quanto aos diplomas de que seriam portadores os alur.os que

terminassem êsses diferentes cursos, o artigo 28 dispunha :

"Os alunos que terminarem os cursos técnicos receberão. respectivamente, os diplomas de perito· contador, guarda·lIvros, administrador·vendedor, atuárifl e secretário; aos que conclui· rem o curso superior de admi· nistração e finanças será con· ferido o diploma de bacharel em ciências econômicas, e o ti· tulo de doutor em ciências eco· nômicas, se defenderem tese pc· rante a respectiva congreg<lção".

Se o Govêrno Provisório da República não tinha a inten~'ão

de preparar homens e mulhe· res nas modernas técnicas admi· nistrativas, tinha, pelo menos, ao baixar o decreto 20.158, o propósito de dar preferência a certos grupos para ingresso 110S

cargos públicos. Com efeito, os artigos 75 a 79 abriam as por· tas do serviço público aos egres· sos dos cursos organizados sob a designação genérica de ensino comercial.

"Art. 75 - Os diplomados pelo curso superior de adminis·

(19)

GÊNESIS DO ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRAS1L

19

tração e finanças, além, da pre-ferência para os cargos públi-cos gozarão de regalias espe-ciais nos concursos para (j

provi-mento nos cargos de professô-res dos estabelecimentos de ensino comercial.

"Art_ 76 - O diploma de peri-to-contador e de contador, além (Ias regalias determinadas em outros artigos dêste decreto garantirá preferência para no-meações e, em igualdade de mé-rito e aplicação, para a promo-ção nas contabilidades, conta-dorias, intendências e tesoura-rias de tôdas as repartições fe-derais, estaduais e municipais e das emprêsas concessionárias de serviços públicos.

"Art. 77 - Os diplomados pelos cursos de guarda-livros e administrador-vendedor, nos es-tabelecimentos reconhecidos, te-rão preferência na nomeação, promoção e nos concursos em repartições públicas, federais estaduais e municipais.

"Art. 78 - Os adidos comer-ciais e os cônsules devem ser escolhidos entre os diplomados pelo curso superior de

adminis-tração e finanças; e os

corre-(17) Fayol, Hem·i, op. cit., loco cito

tores despachantes, leiloeiros e outros agentes de comércio, pre-vistos no Código Comercial e em outras leis, devem ser es-colhidos sômente entre os di-plomados como peritos-contado-res, contadores e administrado-res-vendedores.

"Art. 79 - Os cargos técni-cos de atuária nos institutos de montepio e previdência da União, dos Estados e dos muni-cipios serão providos pelos di-plomados em atuária pelas es-colas oficialmente reconhecidas".

Visivelmente inspirada na doutrina faioliana de que tout le monde a plus au moins besoin

de notions administratives (17),

(20)

ca-20

deira era ministrada em dois períodos letivos. O titulo dá uma idéia de sua heterogeneida-de : "Organização das in'lús· trias. Contabilidade pública e industrial. Direito administra· tivo. Legislação (de águas, mio nas, terras e trabalho)" (18).

No curso de engenharia de minas, a cargo da Escola de Mi-nas de Ouro Preto, foi igual-mente incluída uma cadeira mista: "Economia politica, Fi-nanças. Estatística. Direito Administrativo. Legislação (de águas, minas, terras e traba-lho)" (19).

O curso superior de adminis-tração e finanças apresentava algumas características estra-nhas e até pilhéricas. Embora chamado curso superior na lei, não era reconhecido como tal pelo Ministério da Educação. Era de administração e finar,,-ças, mas o diploma conferido aos que o concluíam era de bach-arel em economia. Além disso, exi-gia dos candidatos, como requi-sito indispensável, a posse do

dip~oma de perito-contador ou

de atuário. Em última análise, era um dispositivo para trans-formar, legalmente, perito-con· tadores e atuários em economis· tas, via administração e finan-ças.

Em outras palavras, só po-deria ser economista quem fôs-se perito-contador ou atuário.

Era um privilégio absurdo, ca-prichoso, sem nenhuma base lógica ou científica.

O curso não encontrou, entre-tanto no meio cultural brasi-leiro, terreno propício ao seu desenvolvimento. As estatísticas revelam que a tentativa foi to-talmente frustre.

Não faltam testemunhos au-torizados e convincentes sôbre a nenhuma aceitação que teve o curso superior de administra-ção e finanças instituído pelo decreto 20.158, de 30 de junho de 1931. Veja-se, por exemplo, a opinião do Senador Walde-mar Falcão: "O Decreto nú-mero 20.158, de 30 de junho de 1931, que sob a inspiração do ministro Francisco Campos, or-ganizou em adiantadas bases

(18) Veja o decreto-lei n.O 19.852, de 11 de abril de 1931, in Ensino Superior no Brasil, Legislaç{f,o e Juri8Prud~ncia Federais, (Rio de Janeiro: Mi-nistério de Educação e Cultura, 1954), p. 222.

(21)

21

o Ensino Comercial no Brasil, creara um Curso Superior de administração e finanças, cuja organização (ut art. 7: do cita· do decreto), envolvendo disci· plinas vinculadas ao Direito PÚ-blico, ao Direito Administrati· vo e ao Direito Internacional, escapava claramente ao ponto de vista estritamente comercial e, por isso mesmo, não des· pertava nenhum interêsse aos que se destinavam às carrei· ras comerCIaIS. Dai, a indife· rença que chegou a ferir de um quase absoluto malôgro o curo

,;0 acima referido que tinha in·

discutivelmente uma bela fina· lidade cultural" (20).

Corroboradora do mesmo pon· to de vista é a opinião do Prof. Álvaro Porto Moitinho, Catedrá· tico de Ciências da Administra· ção da Faculdade Nacional de Ciências Econômicas da Univer· sidade do Brasil: "Como con· seqüência, o Curso Superior de Administração e Finanças, cria· do sob tão belas perspectivas, passou a não ter quase fre· qüência" (21).

Desejoso de corrigir os se· nõcs do "Curso superior de administraç5.o e finan<;3s", o Senador Waldemar Falcão apre· sentou ao Senado, em 1935, o Projeto de Lei n." 58, com o fim de criar a "Faculdade de Ciências Políticas e Econômi· cas, prevista no art. 1.°, pará-grafo 20 do decreto n.' 19.852, de 11 de abril de 1931 e desti-nada a preparar técnicos que se proponham ao desempenho de atividades administrativas, públicas e privadas" (22).

Destacamos da justificação que acompanha o referido pro-jeto a seguinte passagem:

"Urge reparar quanto antes essa falha, incentivando a for-mação e disseminação de cen· tros de cultura, onde possam caldear e robustecer o seu pre· paro, no sentido superior da Administração e da Política, o escol da nossa mocidade pen-sante, a fim de que, amanhã, os altos cargos de direcção e de orientação administrativa, na gestão dos negócios collectivos, tanto do Estado como das

gran-(20) Justificação do Projdo de Lei n." 58-35, apresentado ao Senado Bra-sileiro, em 1935.

(21) Moltinho, Alvaro P<,rto, Ci/lncia da Administração, 4." VaI., (Rio de Janeiro: Editora Paulo de Azevedo Ltda., 1950), p. 40.

(22)

22

des organizações associativas, de finalidade econômica --- não venham a experimentar, como tantas vêzes se há observado, a alarmante crise das compcti'n-cias, que um auto-didactismo eclético e sem coordenação não poderá jamais remediar" (23)_

N a Comissão de Constituição e Justiça, o Projeto Waldemar Falcão foi substituído por outro (n_9_{56-1936), subscrito pelos}

Se-nadores Alcântara Machado, Presidente, Arthur Ferreira Cos-ta, Relator, Clodomir Cardoso e Pacheco de Oliveira. O subs-titutivo da Comissão de Cons-tituição e justiça do Senado so-freu várias modificações, sen-do afinal aprovasen-do pelo plená-rio e enviado, em 1937, à Câ-mara dos Deputados _

O substitutivo aprovado pelo Senado dispunha sôbre a instituição de quatro cursos, a saber: curso de economia, cur-so de atuariado, curcur-so de con-tabilidade e curso de adminis-tração pública.

~sse Projeto de Lei, que mor-reu na Câmara dos Deputados, entre outras razões, porque o Poder Legislativo foi suprimi-do em 1937, distinguia

judicio-samente entre o ensino de eco-nomia e o de administração pú-blica. Os artigos 13 a 17 do re-ferido Projeto de Lei, que pas-samos a transcrever, esclare-cem suficientemente a intenção do legislador.

"Art. 13 - O diploma de ba-charel em ciências econômicas dará ao titular, além das prer-rogativas já outorgadas pelo decreto n.9 _{20.158, de 30 de} ju-nho de 1931, a de preferência para o provimento de cargos de conselheiro comercial e fun-cionário do serviço comercial, das missões diplomáticas, cons-tantes do art_ 9.0 do decreto n. 24.113, de 12 de abril de 1934, a de fiscal do impôsto de consu-mo; fiscal e inspetor do ensino comercial; e a de economista rural dos serviços públicos.

"Art. 14 - O diploma de atuá-rio dará ao titular, além das prerrogativas já asseguradas pelo citado decreto n. 20.158, a preferência, a partir de cinco anos após o inicio do funcio-namento da Faculdade, para realizar perícias atuárias nos estabelecimentos de seguros e previdência, bem como a prefe-rência para o provimento nos

(23)

r.ÊNESIS DO ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NÓ BRASIL

23

cargos de fiscal de seguros, ins-petor de previdência e atuário dos serviços públicos_

"Art. 15 - O diploma de con-tador dará ao titular, além das prerrogativas já outorgadas pelos decretos números 20.158, de 30 de junho de 1931 e 21.033 de 8 de fevereiro de 1932, a preferência para a realização de períCias contábeis (salvo as relativas às operações de segu-ros ou de previdência), em juízo ou nas repartições públicas, bem como a preferência para o pro-vimento no cargo de contabili~

ta dos serviços públicos. "Art. 16 - O diploma de ba-charel em administração públi-ca dará ao titular as seguin-tes prerrogativas:

a) preferência, em relação aos demais candidatos, para provi-mento de cargos iniciais da ad-ministração pública, sempre que não se tratar de função técnica relativa a outra espeCialização; b) preferência, em igualda-de igualda-de condições, para efeito igualda-de promoção nas repartições pú-blicas, sempre que não se tra-tar de função técnica relativa a outra especialização;

c) preferência, a partir de cinco anos após o funcionamen-to da Faculdade, para o pro-vimento nos cargos de coletor, estatístico, estatistico-cartográfi-co, escrivão, guarda-móI', inten-dente, tesoureiro, almoxarife, ar-quivista e oficial administra-tivo dos serviços públicos.

"Art. 17 - Para a primeira investidura nos postos de car-reira das repartições administra-tivas, que entendem com a sua especialidade, os diplomados pela Faculdade ficam dispensa-dos do concurso de provas" (24).

Aquêle projeto morreu na Câ-mara; morreu com esta, em novembro de 1937.

Na evolução da idéia formu-lada 83 anos antes por Silva Ferraz, o ano de 1937 marca o momento em que já era clara, para o legislador brasileiro, a diferença que existe entre um curso destinado a formar eco-nomistas, e outro destinado a formar administradores públi-cos. Se bem que haverá certas matérias comuns aos dois cursos, a ênfase, num e noutro, deverá recair sôbre disciplinas

(24)

24

teso Os cursos de economia, por exemplo, geralmente não in· cluem antropologia cultural, ad-ministração municipal, organiza-ção e métodos, administraorganiza-ção de

pessoal, relações humanas, rela-ções públicas, administração in-ternacional e outras matérias es-pecificas dos cursos de adminis-tração.

194:5: a) Emancipação dos cursos

de

economia e atuária

G r a ç a s ao desenvolvimento que tomou no pais o ensino de economia, em 1945 houve outra reforma que tangenciava pelo ensino de administração. O de-creto n.9 _{7.988, de 22 de}

setem-bro de 1945 extinguiu o despre-zado e inviável Curso Superior de Administração e Finanças e, em seu lugar, criou dois outros: o curso de ciências econômicas e o curso de ciências contábeis e atuariais.

Os seguintes dispositivos do referido decreto-lei dispensam maiores comentários sôbre as suas intenções e efeitos:

"Art. 1.9 _- _{O ensino, em grau} superior, de ciências econômi-cas e de ciências contábeis e atuariais far-se-á em dois cur-sos seriados, a saber:

1. Curso de ciências econômi-cas.

2. Curso de ciências contá-beis e atuariais.

"Art. 5.9 _- _{Aos alunos que}

concluiram o curso de ciências econômicas conferir-se-á o grau de bacharel em ciências econômi-cas; aos que concluirem o curso de ciências contábeis e atuariais, o grau de bacheral em ciências contábeis e atuariais.

"Art. 9.9 _- _{Ficam extintos,} a partir do ano escolar de 1946, o curso superior de administra-ção e finanças e o curso de atuá. ria de que trata o Decreto n.9 20.158, de 30 de junho de 1931" (25).

O decreto-lei n.9 _{7.988 teve a} virtude de consolidar, no pais, as categorias profissionais de economista e atuário. Deixou inteiramente à margem, porém, o problema da formação

espe-(25) Ensinu Superior no Brasil, Legislação e Jurisprudência Federais,

(25)

GF::NESIS DO ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

25

cifica de homens e mulheres para o exercicio de cargos no serviço público, notadamente nos órgãos de estado maior ci-vil e nas repartições incumbidas de administração geral.

Em outras palavras: não co-gitou da formação daquele

cor-po de funcionários graduados, executivos e consultivos, que, na Inglaterra, por exemplo, inte-gram a administrotive cZass, e

na França, a partir de 1945, pas-saram a ser preparados pela já famosa École Nationale d'Admi-nistration, então criada para êsse fim.

b)

ECODomista versus Administrador

Na divisão do trabalho social, as funções do economista bem definidas, especificas - não se confundem com as do adminis-trador.

Há quem sustente, porém, ser o economista brasileiro um pro-fissional eclético, pollvalente, ao qual se deve dar não só o mo-nopólio das funções de economis-ta, senão também o das fun-ções de administrador. Ésse pon-to de vista não resiste, eviden-temente, a uma apreciação im-parcial e lógica. Trata-se de uma confusão fàcilmente deslin-dável. O fato de estudar algu-mas disciplinas de administra-ção não faz do economista mais administrador do que o enge-nheiro, o advogado, o professor, o médico sanitarista, o contador e outros profissionais, que

tam-bém estudam matérias adminis-trativas. Aliás, o Brasil é o

úni-00 país do mundo onde se

pre-tende desfigurar a profissão de economista - certamente no-bre, digna de todo aprêço - hi-pertrofiando-a com a enxertia de funções alheias.

(26)

autono-2G

mia profissional e indC'pendência financeira.

Não há um grupo profissio-nal a que se devessem transfe-rir as prerrogativas e responsa-bilidades do administrador. Mas se houvesse, não seria o dos economistas; seria o dos enge-nheiros. De fato, com que con-tribuições, teóricas ou outras, os economistas enriqueceram o fun-do de conhecimentos qUE' hoje constituem a ciência da admi-nistração?

Os principios da chamada ad-ministração científica (scientilic management) foram desenvolvi.-dos por um engenheiro indus-trial, Taylor (26). Os quatorze

princípios administrativos foram formulados por outro engenhei-ro industrial, Fayol (27). Os doze principios de eficiênc:ia não foram elaborados por

economis-ta algum, mas por oul1'O en-genheiro, Harrington Emerson

(28). Henry Ford, que COI1ccbp!\

e pôs em prática a linha de montagem, uma elas contribui-ções mais espetaculares pa:-a o aumento da eficiência do tra-balho industrial, não era eco-nomista. Mary Parker Follet. autora de Dynamic Administro:-tion, era psicológica (29). Oliver

Sheldon, autor de Philosophy of

Management, também era

psi-cólogo (30). Leonard D. Whité>, autor do primeiro compêndio ge-ral sôbre administração pública. é cientista político (31). \Valter

Rathenau, pioneiro da adminis-tração científica na Alemanha, era cientista político e filósofo social (32). André Fourgueaud, autor de La Racionalisatwn, era jurista e contador (33). Luther Gulick, co-autor de Papers on the Science 01 Administration, é

(26) Taylor, Frederick Winslow, The Principle8 of Scientific Manageml,nt (New York: Harper and Brothers, 1911).

(27) Fayol, Hcnri, Admini8tration Indu8trielle et Générale (Paris, 1347), (28) Harrington, Emerson, The Twelve Principle8 of Efliciency (New York,

1924).

(29) Follet, Mary Parker, V. Encyclopaedia of the Social Science. (30) Sheldon, Oliver, V. Encyclopaedia of the Social Bcience.

(31) D. Whlte, Leonard, Introduction to the Study of Public Admini8tmtion, edição revista (New York, 1939), capo 1.

(27)

27

cientista politico (34). Lindall Urwick, autor dos Elements of AdrninistTation, não é economis-ta (35). Herbert Simon, o revolc-cionador da teoria administra-tiva, tampouco é economista (36).

Charles Meriam, autor de Pu· blic and Private Government,

foi pensador político (37). John Gaus, professor de administra-ção pública da Harvard Univer-sity e autor de Reflections on Public Adrninistration, é cien-tista político (38). James

Bur-nham, autor do famoso livro

Manegerial Revolution (revolu-ção administrativa), é profes-sor de filosofia da New York University (39). Albert

Lepaw-sky, autor da mais ambiciosa sintese da literatura sôbre ad-ministração, não é economista

\'lO). James Mooney, autor de

Princípios de Organizaão, é en-genheiro (41). Louis Brownlow, presidente da Comissão de Re-forma do govêrno americano, por incumbência do Presidente Roosevelt, não é economista (42).

Herbert Hoover, presidente da famosa Comissão Hoover de Re-forma Administrativa, é enge-nheiro (43).

No Brasil, igualmente, se há um acervo de idéias sôhl'e a ciência da administração, isso se deve principalmente a

engenhei-(34) Gulick, Luther, Papers on the Science o/ Administration (New York, 1936).

(33) Urwick, Lindall, The Elements oI Administration (New York and Lon-don, 1943).

(36) Simon, Herbert, Administrative Behavior (New York. The Macml'lan Company, 1947).

(37) Merriam, Charles Edward, Public <I; Private Government (Indiana Uni-company, 1947).

(~:S) Gaus, John Merriman, Rellections on Public Administration (Unil'er"ity of Alabama Press, Alabama, 1947).

(39) Burnham, James, Managerial Revolution (New York, 1941).

(40) Lepawsky, Albert, Administration, the art and science of organiz;,! ion

and management (New York: A. A. Knopf, 1949).

(41) Mooney, James, Principies of Organizatíon (New York, 1945),

(42) Brownlow, Louis, V. Report o/ the "President's Committee on

Admi-nistrative Management" (Washington: Government Printing Office. 1937),

(43) Hoover, Herbert, "Concluding Report" oI "The Commi8sion on

U'rga-nization 01 the Executive Branch oI the Government" (Washington.

(28)

28

ros e juristas. José Paulino Soa· res de Souza, Visconde do Uru· guai, autor do Ensaio S6bre O

Direito Adiministmtivo, publica· do em três volumes em 1862, era bacharel em direito. Arão Reis, autor do Direito Adminis-trativo Brasileiro, era engenhei-ro. Viveiros de Castro, autor do Tratado da Ciência da Admi· nistração e Direito Administra-tivo, era jurista. Jurista é o autor do Tratado de Direito Ad· ministmtivo, Temístocles Bran· dão Cavalcanti. Luiz Mendonça Junior, autor do Curso de Orga· ni2lação Racional do Trabalh<>, é engenheiro civil. Mario Pagano, autor de Princípios e Técnica de Racionali2lação Industrial, não é economista. O autor do Curso de Organização do Trabalho, Cé· sar dos Reis Catanhede, é en-genheiro.

E que dizer dos dois mil e tan-tos artigos e ensaios lançados pela "Revista do Serviço Públi-co", do DASP, em vinte anos ininterruptos de pioneirismo pro-fissional? Folheem-se as suas trinta mil páginas, manuseiem-se as suas coleções, que já contam com mais de duzentos números, equivalentes a uma biblioteca especializada, e veja-se que for-midável contingente acumulado

em benefício da criação de am-biente para o administrador pro-fissional no Brasil.

Nesse esfôrço prolongado c desgastador, que participação tiveram os economistas? Dei-xando de lado os artigos de Ri-chard Lewinsohn - o qual, di-ga-se de passagem, veio ao Brasil pela mão de alguns técnkos de administração do DASP, a par-ticipação de economistas na cam-panha da Revista não chega a 1 %. Mesmo que se levem em conta os trabalhos de Richard Lewinsohn, essa participação fica aquém de 4 %.

Seria indecente, sem dúvida, dar de barato, equiparar a nada a contribuição copiosa, vanguar-deira e decisiva da "Revista do Serviço Público" para o 'ldvento da moderna administração no Brasil. Tentar ignorar essa con-tribuição ímpar, constanle e pe-netrante não passaria de wish-lul thinking, ou de perverso

ia-quirismo profissional.

(29)

G~NESIS DO ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

29

engenheiro e o segundo jorna-lista e político; Alves Branco era jurista; Angelo Moniz da Silva Ferraz, jurista; o Marquês de Abrantes, bacharel em direi-to; Rebouças, engenheiro; Pru-dente de Morais, Campos Sales e Rodrigues Alves, bacharéis em direito; Joaquim Duarte Murti-nho, médico-homeopata e enge-nheiro; Leopoldo de Bulhões, ba-charel em direito. Bacharéis em direito foram Ruy Barbosa, José Maria da Silva Paranhos e Washington Luis Pereira de Souza. Pereira Passos, Lauro Muller e Pandiã Calógeras eram engenheiros. Oswaldo Cruz, tal-vez o maior executivo que o Brasil jã produziu, era médico. João Pinheiro, bacharel pm di-reito. Pedro Luis Carreia e Cas-tro, bacharel em direito. Mãrlo Augusto Teixeira de Freitas, um dos dirigentes administrativos mais extraordinãrios e fecundos de que hã noticia na história do Brasil, era bacharel em direito e estatistico. Murilo Braga de Carvalho, outro ãs da excelên-cia executiva, era bacharel em direito e técnico de educação.

Isso, quanto aos desapareci-dos. Vejamos agora uma amos-tra representativa (a lista

com-pleta seria demasiado longa) do grupo de brasIleiros vIvos, que assomam no horizonte admlnis· trativo do Brasil, pelas obras que realizaram, ou estão reali-zando: Otavio Mangabeira é en-genheiro; José América de Al-meida, bacharel em direito e escritor; Mario Pinotti, médico; Edmundo de Macedo Soares e Silva, engenheiro civil e militar; Jânio Quadros e Anisio Teixeira, professôres e bacharéis em di-reito; Janari Gentil Nunes, mi-litar; Plínio Catanhede, Lucas Lopes, Renato Feio, Luiz Vieira e Celso Azevedo, engenheiros; Ururai Magalhães, general do exército; Luiz Simões Lopes, agrônomo; Horãcio Lafer, .José Maria Alkimin, Carlos Alberto de Carvalho Pinto e Lionel Briz-zola, bacharéis em direito.

Como se vê, as cruzadas pelo estabelecimento da profissão ad-ministrativa não foram condu-zidas por economistas. As can-seiras sofridas, os esforços en-vidados, o trabalho de reconheci-mento, os riscos corridos - tôda a tarefa, enfim, do recortar uma

(30)

30

No Brasil, as cruzadas re~ebe

ram o concurso de estadistas como Ângelo Moniz da Silva Fel'-raz, Ruy Barbosa. Rodrigues Al-ves, I,eopoldo de Bulhões e Pan-diá Calógcras. Na fase recente de formação do lastro teórico da nova profissão, os ônus uo com-bate recairam principalmente nos técnicos do DASP e, a par-tir de 1951, também no grupo que concebeu, criou e mantém a Escola Brasileira de Adminis-tração Pública.

Como, pois, presentear aos economistas, sobretudo com ca-ráter de monopólio, o exercício de uma profissão cujas teorias e práticas foram trabalhosamen-te elaboradas por outros gru-pos profissionais, notad'lmente pelos engenheiros ?

Fôra iniquo, porém, negar ao economista o direito de exercer funções administrativas, nas emprêsas particulares, como no serviço público. Nas situações reais, em que a direção das em-prêsas, em que pese a revolução administrativa de James Bm-nham, ainda permanece jungida à propriedade, ao contrôle do ca-pital, sempre haverá administra-dores vindos das mais diversas profissões.

No que diz respeito ao servi-ço civil brasileiro, dispõe a Cons· tituição (art. 186) que a pri-meira investidura nos cargos pú-blicos será precedida de aprova-ção em concurso público. De sorte que os cargos administra-tivos de carreira são acessíveis a todos quantos forem 'lprova-dos em concurso, independente-mente da posse do curbO un i-versitário. Isso quer dizer que os economistas também têm o direito de concorrer aos cargos administrativos, inclusive do ser-viço público.

Privilégio de todo em todo descabido seria dar o monopó-lio das atividades administrati-vas aos economistas e impedir, assim, a formação de adminis-tradores profissionais, sobretu-do para o serviço público. No Brasil, país subdesenvolvido, es-magado por tarefas admÍ':1istra-tivas de envergadura continen-tal, êsse monopólio seria funesto e retrogradànte, além de odioso.

(31)

31

categorias. Precisamos de mais médicos, precisamos de mais en· genheiros, precisamos de mais arquitetos, precisamos de mais

contadores, precisamos de mais economistas, precisamos, sem dúvida, de mais, de muit'l mais administradores.

1952: Surgem, afinal, as escolas de

Administração Pública

Cumpre assinalar que a relu· tância cultural em instituir o ensino especifico de Administra· ção Pública não se verificou ape· nas 110 Brasil. Numerosos ou·

tros pil!ses só recentemente, so· hretudo a partir do fim da Se· gunda Guerra Mundial. é que ('stã0 cogitando de criar escolas (' cursos de Administração pú· hlica.

Mas a consciência social, da necessidade de preparar homens e mulheres especialmente para o serviço público tem-se tornado mais e mais universal nestes últimos tempos. O exemplo ame· ricano dos últimos decênios c o de alguns países europeus, mais antigo ainda, têm vingado em frutos numerosos, que se vão multiplicando em outras latitu· des, sobretudo a partir da cria· ção da Escola Brasileira de

Ad-ministração Pública, no Rio, em 1952.

As seguintes efemérioes, cio tadas por nós no panfleto A

Era do Administrador Profissio-nal, indicam a velocidade com que proliferam e se alastram, pelo mundo afora, as iniciativas e esforços relacionados com a educação especifica para. o ser· viço público (44).

1941: O Departamento Admi-nistrativo do Serviço Público (D. A. S. P.) cria, no Rio de .Janei· ro, os seus Cursos de Adminis· tração Pública.

1945: A Universidade de Pôr· to Rico cria, em Rio Piedras, a sua escola de administração pú. blica; o Govêrno Francês cria, em Paris, a École Nationale d' Administration.

1948: A Universidade ele São Paulo estabelece, na Faculdade

(32)

32

de Ciências Econômicas, um Ins-tituto de Administração, desti-nado a promover pesquisas sô-bre as vârias técnicas e ramos administrativos; surge, !la In-glaterra, o Administrative Staff College, sob a orientação de Noel Hall.

1949: Reune-se em Lake Sue-cess, então sede provisória das Nações Unidas, um grupo de professôres americanos e brasi-leiros, especialmente convocados pela Fundação Getúlio Vargas, sob os auspícios daquela organi-zação internacional, para estu-dar e discutir o projeto de cria-ção da futura Escola Brac:;ileira de Administração Pública.

1950: Realiza-se, em Nova York, sob os auspícios àas Na-ções Unidas, o primeiro sE'minã-rio internacional de administra-ção de pessoal, a que compare-cem representantes de 25 países.

1951: Inaugura-se, no Rio de Janeiro, sob os auspícios con-juntos das Nações Unidas e da Fundação Getúlio Vargas, o pro-grama brasileiro de Administra-ção Pública, iniciado com um curso pilôto, a que comparecem funcionârios graduados de vâ-rios países latino-americanos e de todos os Estados do Brasil.

1952: Realiza-se, no Rio de Janeiro, ainda sob 05 ausplcios

conjuntos das Nações Unidas e da Fundação Getúlio Vargas, o primeiro Seminârio Internacio-nal de Administração Pública; surge, em conseqüência, no Rio de Janeiro, a Escola Brasileira de Administração Pública (E. B. A. P . ), estabelecimento inte-grante da Fundação Getúlio Vargas.

1953: l!: criado, na Haia, o Instituto Internacional de Ad-ministração Pública; é criado, em Manilla, capital das Filipi-nas, um Instituto de Adminis-tração Pública.

(33)

Admi-(;~NESIS

DO ENSINO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

33

nistração Pública; é criada uma Escola de Administração Públi-ca na Universidade do Litoral, Argentina; a Fundação Getúlio Vargas cria a Escola de Admi-nistração de Emprêsas de São Paulo_

1955: Organiza-se, em San Salvador, capital de EI Salvador, a Escola Nacional de Adminis-tração; surge, no México, o Ins-tituto de Administração Públi-ca; realiza-se em Montcvirléo, Uruguai, um seminârio interna-cional sôbre problemas de ad-ministração de pessoaL

1957: Instituiu-se na Univer-sidade Mayor de San Andrés, em La Paz, Bolivia, uma Escola de Administração Pública_

Nos cinco anos subseqüentes à criação da EBAP, surgiram, no Brasil, cursos de administra-ção pública na Faculdade de Ciências Econômicas da Univer-sidade de Minas Gerais (1954); em Pôrto Alegre, Rio Grande do Sul; em Belém, Parâ; Fortale-za, Cearâ; na Bahia; em Recife, Pernambuco; em Campina Gran-de, Paraíba; e em Goiânia, ca-pital de Goiâs_ Na assembléia legislativa do Estado do Espi-rito Santo, examina-se, no

mo-mento, um projeto de lei que dispõe sôbre a criação, em Vitó-ria, de um curso de administra-ção pública_

(34)

34 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

que puseram em marcha e imo pulsionam.

Há pouco, a American M~na·

gement Association reuniu em livro 49 estudos atualissimos (45),

de caráter eminentemente prá· tico, sôbre os vários Irétodos empregados e programas esta· belecidos com o fim de aumen· tal' os quadros e aperfeiçoar a capacidade dos administradores. O presidente da Associação, Lawrence Appley, no prefácio do livro, diz o seguinte :

"Algo altamente significativo está ocorrendo no campo da ad· ministração. De fato, essa ten· dência assume proporções tais, que já tem sido chamada uma "renascença administrallva" -um segundo despertar da admi· nistração. Trata·se, qualquer que seja o nome que se lhe dê, de um dos mais extraordinários desenvolvimentos, até hojp. ocor· ridos nesse campo. Emprêsas e companhias, em número rà· pidamente crescente, buscam as· sistência para enfrentar cons· cienciosamente, metodicamente, continuamente, o problema de

ampliar, atualizar e refinar a preparação de seus corpos 1iri· gentes. As instituições acadê· mieas, as associações profissio· nais, as numerosas firr.las dl> consultores especialistas em ad· ministração encontram·se vir· tualmente impossibilitados de atender aos sucessivos pedido,> de assistência, provindos de em· prêsas industriais e comerciais, que desejam estabelecer progra· mas próprios para desenvolver a capacidade de seus admini,;tl'il· dores" (46).

São difíceis de determinar as causas que deram origem a essa vívida tendência para o auto-exa· me por parte dos quadr::>s diri· gentes. Apontam·se, entretanto, alguns fatôres básicos, que cer· tamente contribuiram para de· sencadear e acelerar o movi· menta.

É óbvio que os admini:;!rado· res se tornam gradativamente mais cônscios de suas altas res· ponsabilidades e mais determi· nad03 a desempenhar efetiva· mente os respectivos encargos. Dentre as razões que o pre· sidente da American Manage·

(45) The Development of Executive Talent. (Nova York: The American

Ma-nagement Assoclation, 1952), 576 páginas.

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ment Association enumeril para explicar essa extraordinária ex-pansão de interêsse pelo aumen-to da capacidade administrativa, citam-se as seguintes:

A primeira, é que a tarefa lle administrar se faz carta vez mais complexa; cada vez mais extensa, tanto em têrmos do número das atividades envolvi-das, como em têrmos do volume de trabalho; cada vez mais am-pla no caráter de suas rp.spon-sabilidades; cada vez mais su-jeita a influências e pressões externas; cada vez mais exigen-te, rigorosa e absorvenexigen-te, por causa das repercussões sempre mais profundas das decisões e atividades administrativas.

Recentemente, Luther Gulick, com a sua inquestionável auto-ridade, declarou que os adminis-tradores municipais americanos

(city managers) estão diligen-ciando por conseguir, na conduta dos negócios a seu cargo, as cin-co seguintes cin-condições gerais:

atualização técnica, responsabi-lidade política, aceitação popu-lar, aprovação profissional e uti-lidade 8OC~al. O que Gulick diz

do city manag81' pode ser dito de qualquer administrador mo-derno, público ou particUlar. Todo administrador digno dêste nome deve esforçar-se por que sua ação, à frente da emprêsa, seja "tecnicamente sã, politica-mente responsável, publicamen-te aceitável, profissionalmenpublicamen-te aprovada e socialmente constru-tiva" (47).

Em segundo lugar, os admi-nistradores estão-se convencendo de que a administração é uma atividade em si mesma, diferen-te de qualquer outra atividade e cujo exercicio demanda quali-ficações e preparação especifi-cas. Não há administrador ver-dadeiro que não se sinta atin-gido e envolvido pelo movimen-to de executive development. O anseio por competência é cada vez maior. Percebem os admi-nistradores que, ou ampliam a sua capacidade administrativa, ou serão esmagados pelas mo-dernas exigências das tarefas que lhes cabem. Cumpre, pois, que, no Brasil, o status da ad-ministração como profissão, ciên-cia e arte, seja devidamente