PREFACIO
o
presente traba,lho constituiu a tese com que concluí, em 1954, 08 cursos neoossários à obtenção do grau de "Master of Public Administ'T'lation", na Graduate Sc1wol of Public Adminis-trati:on and Social Science da New York University, EE.UU., no gôzo de bôlsas de estudos das Nações Unidas, obtida por intermédio da EBAP. Foi traduzida pelo Serviço de Documen-tação do DASP, que a publicou, em oapítulos, na Revista do Serviço Público, àe fevereiro a junho de 1957.Rara ·a presente edição, de iniciativa da EBAP, foi feita uma ligeira revisão de forma, destinada a corrigir pequenos erros, na sua ma~oria de ~pressão. Nela não fOTam introdu-zidas quaisquer alterações de fundo, muito embora reconheça a autona - como já o fizera na primeira publioaçãio - que mui-tos ponmui-tos deveriam ter merecido esdarecimenmui-tos bem maiores do que o trabalho proporciona.
Apesar do t~'mpo .iá decorrido de sua elaboração - cérca de 5 anos - parece não ter esta tese sofridodesatualwaç{jp sensível. É que o gôsto pela análise teórica da organ~ação
continua não muito difundvdo e os estudiosos da organização oontinuam preferindo desenvolver seus .aspectos práticos à
pesquisa teórica de seus fundamentos. Poucos t~ sido, con-seqüentemente, os trabalhos recentes sôbre o assunto.
Donde ter aceito a convit,e para esta edição, pelo qual mui-to agradeço a meu prezado amigo Dr. Benedicmui-to Silva e a
meus
mestres 00 New York University, cujos ensinamentos e
estí-mulo tornaronn possível (1. elaboração desta
tese.
Rio de Janeiro, agôsto de 1958.
íNDICE
Págs.
Introdução 5
Capitulo I - A necessidade da concepção teórica da
orga-nização ... 6
Capitulo II - Organização de baixo para cima: a con-cepção dos engenheiros ... 11
A filosofia de Taylor ... 14
Os elementos da administração cientifica .. 15
Divisão do trabalho e especialização ... 17
O principio da "exceção" ... 18
Funcionalização da supervisão ... 18
Síntese ... 22
Capitulo III - Organização de cima para baixo: a con-cepção anatômica ... Z4 O que é organização? ... 25
Como organizar? ... 27
Como dividir o trabalho à base da autori-dade e da responsabiliautori-dade? ... 29
Como dividir o trabalho de acôrdo com a diferenciação entre os diversos tipos de ta-refas? ... 32
Até onde se deve levar a departamentali-zação? ... 36
Como coordenar? ... 38
seus colegas, o que veio a ser interpretado como significando falta de fé na teoria de organi-zação, quando, na realidade, constitui apenas uma indicação de estarem êles querendo pes-quisar mais profundamente o conhecimento da mesma.
Além do mais, tôdas as vê-zes que um dos meus colegas da Universidade fazia pergun-tas sôbre qual era o tema de mi-nha tese, vislumbrava eu um
po-lido mas muito claro olhar de surprêsa diante de minha res-posta, o que, pouco a pouco, co-meçou a perturbar-me.
Contudo, a obra de W ALDO, a atenção amiga do Dr. SPERO, e o interêsse crescente por tão con-trovertido assunto mantiveram-me na trilha inicial. Alegro-mantiveram-me de me ter dedicado a tal traba-lho, porque êle constituiu para mim uma experiência extrema-mente enriquecedora.
CAPíTULO I
A NECESSIDADE DA CONCEpÇÁO TEóRICA DA ORGANIZAÇÃO
A maioria concordará com um dos principais escritores nes-te campo, F. J. ROETHLISBERGER, em que "embora teoria sem prática constitua especulação improficua, a prática sem a teo-ria é intransmissível. As duas devem ser cultivadas conjunta-mente, se quisermos aprender pela experiência e estar em con-dições de transmitir o que
apren-demos". (2)
Existe, contudo, entre os es-tudiosos da organização, um in-terêsse muito maior pelo desen-volvimento das práticas e téc-nicas de organização do que pela pesquisa de seus fundamentos teóricos.
Significará isto a existência de um núcleo tão consolidado da teoria de organização, que já esteja aplacada a curiosida-de dos estudiosos e não sintam
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
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êstes necessidade de penetrar mais profundamente no assun-to? Constituirão elas - as prá-ticas e as técnicas de organiza-ção - o foco principal de inte-rêsse por representarem a úni-ca forma úni-capaz de dar vazão ao talento criador no campo da organização ?
Sem dúvida, a resposta é ne-gativa_ Subsiste muita contro-vérsia em tôrno dos aspectos teóricos da organização, e mui-tos professôres e estudantes ne-gam mesmo que já tenham sido formulados "princípios de orga-nização", HElRBERT SIMON, ex-pressando o seu descontentamen-to com os "princípios de admi-nistração" existentes, classifica-os de merclassifica-os "provérbiclassifica-os"_ (3) LEONARDO WHITE afirma que, "no mais estrito sentido do têrmo, os princípios de administração estão ainda, em grande parte, por ser formulados, Se os con-siderarmos apenas como regras práticas de conduta, que uma vasta experiência parece ter va-lidado, um certo número de prin_
cípios pode ser enunciado, Sua formulação exata, contudo,
tor-na-se difícil e controversa", (4) EARL LATHAM opina que grande parte da teoria de administração constitui uma ficção teológica: "É abstrata e formalistica, É
uma figura de retórica, não uma representação de características observadas", (5)
Não obstante suas imperfei-ções, a teoria de organização, no estágio em que se encontra, constituiu a principal base para o desenvolvimento de práticas e técnicas de organização, uti-lizadas largamente e com su-cesso pelo govêrno e pela in-dústria, Os consultores de ad-ministração podem hesitar em usar a palavra "principio" em organização, mas aplicam os conceitos nela implícítos; pro-fessôres e estudantes podem cri-ticar severamente a teoria exis-tente; não crêem, porém, que esta área de estudo deva ser ignorada, Esta é a reação de
(3) Administrative Behavior (Nova Iorque: The Macmillan Co., 1946), p. 44.
(4) Int1"Oduction to the Study of Public Administratiem. (Nova Iorque: The Macmillan Co .. 1949, 3.a ed.), p. 37.
(5) "H;erarchy and Hieratics", em Ideas and Issues in Public Administration,
SIMON à exaustiva análise, que êle próprio fêz, dos principios de organização :
Pode-se aproveitar algu-ma coisa dêsses principios para utilizar na formulação de uma teoria administrati-va? Na verdade, quase tudo pode ser aproveitado. A di-ficuldade resultou do fato de se considerar "principios de administração" o que constitui, na realidade, ape-nas, critérios para descrição e diagnóstico de situações
administrativas. (6)
Segundo WHITE, as contradi-ções e limitacontradi-ções existentes nos chamados principios de organi-zação
não devem nem desencora-jar os estudantes de admi-nistração nem compeli-los a aceitar o ponto de vista de que não existem processos superiores a outros, para a combinação dos esforços de várias pessoas na conse-cução de uma tarefa comum. A experiência ensina o
OpOS-(6) Op. cit., pp. 35-36.
to: o fato de que, "para cada . principio, quase sem-pre se pode estabelecer, em contraposição, um outro igualmente plausível e acei-tável", (7) significa apenas que não levamos nossa aná-lise bastante longe, ou que não descrevemos situações partiCUlares em que um pre-pondera sôbre o outro, ou que não estabelecemos cri-térios para medir a impor-tância relativa de cada um em circunstâncias diferentes.
A busca de regras de ação ampla, válidas em qualquer situação, é uma necessidade primacial para o desenvolvi-mento da administração pú-blica ou privada (8). (O gri-fo não é do original).
A última frase muito se asse-melha às palavras de WILSON em seu famoso ensaio sôbre o objetivo do estudo de adminis-tração, escrito em 1887:
O objetivo do estudo da administração é escoimar os métodos executivos da
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
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confusão e do dispêndio re-sultantes do empirismo e es-tabelecê-los sôbre uma base
apoiada firmemente em
principios estáveis_ (9)
T. E. ALLBUTT generaliza o mesmo conceito, ao escrever, bem mais tarde:
o
homem de negócios que não possui uma base cien-tífica assemelha-se ao mé-dico que se tenha afasta-do afasta-dos conhecimentos de anatomia e fisiologia que porventura possuísse; pode-rá, dentro de certos limites, ser um praticante mais sa-gaz e mais hábil do que um professor acadêmico; mas terá que pagar algum dia o preço da estagnação. .. Até o mais completo dos arte-sãos, mais cedo ou mais tarde, terá de curvar-se aos pricipios teóricos, pois, no momento mesmo em que empunha suas ferramentas, a teoria estará descobrindo e eliminando díficuldades ecomplicações, e tornando os processos mais simples e econômicos. (10)
Conclui-se dai que existem for-tes motivos para que se apro-funde a pesquisa na teoria de organização. Por que, então, tão poucas pessoas sentem-se atrai-das pelo assunto?
Um dos motivos é que se obtém mais pronto resultado pondo-se em execução as téc-nicas de organização do que es-tudando-se sua teoria. Normal-mente chama-se o especialista de organização e métodos para resolver problemas concretos e limitados. Tanto pode êle agir intuitivamente - e muitas vê-zes assim o faz - como pode adotar o método de ensaio e êrro, desde que o faça com cau-tela. Raramente pedem-se-Ihe explicações detalhadas de suas sugestões. O teste definitivo a que êle se submete é o de ser ou não capaz de resolver os casos eficientemente.
'9) "The Study of Administration". em Processes of OrgOhlization and Mana-[lement, editado por Catheryn Seckler-Hudson (Washington, D.C.: Public Affairs Prcss, 1948). p. 17.
Já o teórico se interessa por observar e analisar os fenôme-nos organizacionais a fim de descobrir quais as generaliza-ções, se houver, que dêles po-dem ser inferidas, a fim de per-mitir que fenômenos semelhan-tes possam ser esclarecidos atra-vés da aplicação de principios ou regras. O teórico não pode obter resultados imediatos. Ao apresentar uma conclusão, terá que esperar para vê-la aceita ou rejeitada, experimentada, reexperimentada, corrigida ou incorporada. Perguntar-se-Ihe-á constantemente o "porquê" e o "como" das generalizações que oferece. Mas se sua contribui-ção teve ou não uma oportuni-dade razoável de ser examinada, poderá mesmo nunca saber. Não é de se admirar, conseqüente-mente, que poucos dêsses teóri-cos tenham ido além do primei-ro livprimei-ro ou ensaio.
Não obstante tais dificulda-des, uma contribuição valiosa à teoria de organização já foi oferecida por vários estudiosos e alguns homens práticos, des-de o inicio do presente século.
O objetivo dêste trabalho é identificar as principais escolas nesse campo de conhecimento, a fim de examinar e avaliar a contribuição que representam para a formação de um conjunto de preceitos que a experiência demonstrou serem de larga apli-cação na prática da organiza-ção.
As concepções sob as quais a teoria de organização pode ser apreciada se enquadram em quatro categorias principais: a concepção dos engenheiros, a concepção anatômica, a dos psicólogos e a dos sociólogos. ~ste ensaio examina essas ca-Mas o maior problema com tegorias separadamente, porque que se defrontam é inerente à em cada uma existe semelhan-própria teoria de organização, ça de conceituação suficiente assim como à teoria
adminis-trativa em geral e às demais cIencias SOCIaIS: numa ciência humana as generalizações de-vem ser condicionais.
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
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razão de sua amplitude, outras em função de sua intensidade, outras ainda em virtude de seu sentido de trabalho pioneiro. Tais contribuições dominantes foram utilizadas como ponto de referência em cada escola.
À exposição das idéias peculia-res a cada grupo segue·se o su-mário e avaliação de sua imo portância, concluindo-se com a apresentação das perspectivas de uma teoria generalizada de organização.
CAPíTULO II
ORGANIZAÇÃO DE BAIXO PARA CIMA: A CONCEPÇÃO DOS ENGENHEIROS
Os integrantes desta escola têm sido chamados "os enge-nheiros da organização", em grande parte porque eram êles, na maioria, engenheiros profis-sionais, e também porque ata-caram os problemas de organi-zação partindo da unidade fun-damental da qual se originam tôdas as organizações humanas - a função e seu ocupante - e dela prosseguiram na constitui-ção da estrutura até o tôpo. Seus princípios e métodos dizem respeito, principalmente, à aná-lise do trabalho a ser feito, à tarefa a ser executada e seus elementos constitutivos, aos mo-vimentos decorrentes de cada um dêles, ao tempo despendido
em executar cada um dêstes; com os resultados de tais aná-lises reagrupavam movimentos, operações, tarefas, funções e as-sim por diante, até que a nova organização fôsse estabelecida.
Contribuíram os "engenheiros da organização" especialmente para o estabelecimento de "mé-todos" e não de "princípios". isto é, estabeleceram antes "processos lógicos para fazer alguma coisa" e não "verdades fundamentais sôbre as quais ou-tras se baseiam"" (11) Assim sendo, grande parte de seu tra-balho não será aqui apreciado e sim somente aquela na qual basearam sua formulação teó-rica.
(11) WEBSTER"S DICTlúNARY - Definição de WEBSl'ER para "métodos" e
FREDERICK WINSLOW TAYLOR é o fundador desta escola; seus discipulos e adeptos mais chega-dos foram GANTl', BARTH, GIL-BRETII e PNRSON. O trabalho dês-te grupo tornou-se, ràpidamen-te, conhecido através de todos os Estados Unidos e da Europa, sendo que os franceses conce-deram especial atenção ao seu aspecto teórico, como se pode observar pelos livros de HENRY LE CHATELJNR, (12) A. IBERT, (13) J. M. LAHY, (14) J. AMAR, (15) etc. O movimento stakhanovis-ta, iniciado na Rússia em 1935, utilizou métodos tipicamente tayloranos a fim de "obter me-lhor organização para as ofici-nas, divisão mais racional do trabalho e divisão mais eqüita-tiva das tarefas", (16) bem como a "sistematização dos movimen-tos, a economia de segundos e a racionalização do trabalho".
(17) A principal diferença en-tre o stakhanovismo e o
taylo-rismo é que, na Rússia, o pró-prio trabalhador e não a ad-ministração - como acontecia na América - era taylorista, e que o taylorista russo agia in-tuitivamente e não deliberada-mente. Argumentam, ainda, os russos que sua motivação era ideológica, sendo óbvio que TAY-LOR visava à maior produtivida-de por razões econômicas.
Embora o trabalho de HENRY FORn não seja estudado no pre-sente ensaio, sua obra deve ser incluída entre a dos "engenhei-ros de organização". "Dividir e subdividir as operações, man-tendo-se o trabalho em movi-mento" (18) foi o principio que
serviu de base à linha de mon-tagem e à esteira transporta-dora.
Os principios e métodos de TAYLOR tornaram-se conhecidos como "administração científica",
(12) Le Taylorisme (Paris : Dunod, 1934)
(13) Le Systeme Tayim', A"alyse et Commentaires (Paris, 1920).
(14) Le Systeme Taylor et la Psychologie du Travail Profes8ional (Paris, 1916).
(15) L'Organization Physiologique du Travail et le Systeme Taylor (Paris, 1917). (16) B. L. MARKUS, "The Stakhanov Movement and the Increased Productivity of L"bour in thc URSS", in International Labour Review, jUlho 1936, p. 30.
(17) I/Jirt., p. 26.
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
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dê acôrdo com seus desejos. Te-mia TAYLOR que a denominação "taylorismo" pudesse dificultar a adoção generalizada de suas idéias. Contudo, a classificação de "administração científica" so, freu objeções da parte de mui-tas pessoas, como êle próprio o reconheceu em seu depoimen-to ao "Special House Commit-tee", em 1912. Foram estas as suas palavras:
Tem-se feito séria objeção
ao emprêgo da palavra
"ciência", nesse sentido. É curioso observar que tal ob-jeção parta, principalmente, dos professôres dêste país. Estranham a utilização da palavra "ciência" para de-signar algo tão comum como as atividades normais de cada dia. Julgo que a res-posta adequada a essa críti-ca é a definição recente-mente dada por um profes-sor por todos reconhecido como um cientista - o Pre-sidente Me LAURIN, do
Ins-tituto de Tecnologia de Bos-tono Definiu êsse professor, recentemente, a palavra ciência como "qualquer co-nhecimento classificado ou organizado". Certamente, como já dissemos, a obten-ção de um conhecimento existente anteriormente mas que permanecia sem classi-ficação na mente do traba-lhador, e sua transforma-ção em leis, regras e fór-mulas, representa, evidente-mente, a organização e a classificação do conhecimen-to; muitas pessoas, todavia, não concordarão em consi-derar ciência tal
organiza-ção e classificaorganiza-ção. (19)
Dois dos trabalhos de TAYLOR, publicados mais tarde sob a forma de livro, fornecerão gran· de parte do material que aqui será discutido. São êles Admi-nistração de Oficinas e Princí-pios de Administração Científica; o primeiro apareceu em 1903, o segundo foi publicado em 1911.
A FILOSOFIA DE TAYLOR
TAYLOR divide seu trabalho em duas partes: "uma certa filoso-fia" e o mecanismo para sua aplicação. Esta filosofia resulta . " duma combinação de quatro grandes principios básicos de administração: 1.9) desenvolvimento de uma verdadeira ciência; 2.9) se-leção científica do trabalha-dor; 3.9) a educação e trei-namento científico do traba-lhador; 4.Q) cooperação ín-tima e cordial entre a admi-nistração e os
trabalhado-res_ (20)
Essa definição, um tanto ou quanto nebulosa, pode ser me-lhor compreendida através do relacionamento dos deveres e responsabilidades que a direção deveria assumir, de acôrdo com tais principios:
_ .. reunir todo o conheci-mento tradicional que os trabalhadores possuíssem anteriormente, a seguir clas_ sificá-lo, tabulá-lo e reduzi-lo a normas, leis ou fórmulas, que são de grande utilidade
para o operário, na exe· cução do seu trabalho
diá-rio; desenvolver. _.. para cada parcela do trabalho in-dividual uma ciência que substitua os velhos métodos empíricos _ .. selecionar, trei-nar, ensinar e aperfeiçoar, cientificamente, o trabalha-dor (que antes escolhia seu próprio trabalho e fazia seu próprio treinamento da me-lhor forma que podia); coo-perar com os trabalhadores de forma a assegurar que todo o trabalho se harmoni-ze com os principios da
ciên-cia assim criada. (21)
Em conseqüência - diz TAY·
LOR - há "uma divisão de
tra-balho e de responsabilidades, quase eqüitativa, entre a dire-ção e o operário. A direção se encarrega de tôdas as atribui-ções para as quais esteja me-lhor aparelhada do que o traba· lhador, ao passo que anterior· mente quase todo o trabalho e a maior parte das responsabili· dades recaiam sôbre o operá·
rio". (22)
(20) TlIe Principle8 oi Scientitlc Management, p. 130. (21) 11>id., p. 36.
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
15
OS ELEMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO CIENTíFICA
Como elementos da adminis-tração científica, cita TAYLOR:
(23)
Estudo do tempo.
Supervisão funcional.
Padronização de ferramentas e instrumentos.
Sala de planejamento. O principio da exceção.
A utilização de régua de cál-culo e instrumentos semelhan-tes, para economizar tempo.
Fichas com instruções de ser-viço.
A idéia de tarefa, associada a grandes prêmios pela sua exe-cução eficiente.
Gratificação diferencial.
Sistemas mnemônicos para
classificação dos produtos manu-faturados, bem como do mate-rial utilizado na manufatura.
Sistema de delineamento da rotina do trabalho.
Moderno sistema de cálculo de custo, etc., etc.
(23) lbitl., pp 129-130.
(24) lbid., pp. 128-129.
(25) ·'Testimony". p. '!:l. In op. clt.
Ao discutir êsses elementos,
TAYLOR avisa, repetidamente:
A histéria da evolução da administração científica, até a presente data, recla-ma urecla-ma palavra de adver-tência. O mecanismo da ad-ministração não deve ser confundido com a sua es-sência ou filosofia subjacen-te. . .. O mesmo mecanismo que produzirá, em um caso, quando a serviço dos prin-cipios da administração cien-tífica, os maiores benefícios, conduzirá a insucesso ou de-sastre se fôr errôneamente orientado. Centenas de pes-soas têm confundido o me-canismo do sistema com sua essência. (24)
devem êles aceitar a filoso-fia segundo a qual, exclui-dos os ajustamentos meno-res feitos para manter o desejado equilíbrio, os in te-rêsses de ambos - admi-nistração e operário - e o da sociedade, no decorrer do tempo, passam a exigir produção progressivamente maior, para suprir a carên-cia de mercadorias_ A pro-dução exige o dispêndio de energia humana e material; portanto, a direção e os tra-balhadores deveriam con-gregar-se na busca das leis do menor desperdício. Deve-riam reunir seus esforços para a realização de reagru-pamentos que a divisão do trabalho impõe com o obje-tivo de aplicar tais leis. (26) Com o decorrer do tempo, contudo, a administração cien-tífica foi sendo identificada mais com seu "mecanismo" do que com sua "filosofia". FRANK GILBRETH, por exemplo, estabe-lece como "lei ou princípio de administração científica" (27) o
estudo de tempo, padrões,
fi-(26) "F,;reword", p. XIII, in op. cito
chas de instrução, funcionaliza· ção da supervisão, salários de ccrnpensação e prevenção da "cêra" no trabalho - todos ês-ses já incluídos anteriormente por TAYLOR no "mecanismo" de aplicação da administração cien-tifica.
Trinta anos mais tarde, RALPH C. DAVIS, através de uma rede-finição dos princípios de admi· nistração científica, reconheceu a fusão da "filosofia" de TAYLOR com seu "mecanismo". É a se-guinte a definição de DAVIS para tais princípios, tal como foi cio tada por PERSON: (28)
V) Uma administração efici. ente exige a aferição precisa das fôrças, fatôres e efeitos existen· -tes em uma situação comercial. Deve-se, portanto, estabelecer um conjunto preciso dos fatos re· lativos àqueles elementos, se ne· cessário por p'esquisas experi-mentais.
2.9
) Devem·se induzir, dêsses
fatos, leis de planejamento e de execução administrativa, estabe· lecendo a exata correlação entre êsses fatôres, fôrças e resulta· dos.
(27) "Primer of Scientific Management", pp. 12-30, in OV. cito
UMA ANÁLISl~ DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
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3.9) A fim de facilitar o tra· balho de planejamento, organi· zação e contrôle das atividades, devem-se estabelecer padrões que possam servir de critério para as relações e condições apropriadas de uma dada situa-ção. f:sses padrões devem ser mantidos a fim de que se obte-nha eficiência ininterrupta_
4.") Essas condições e
rela-ções devem ser preplanejadas para que se obtenha a máxima economia e a máxima eficiên-cia ...
5. I') Devem-se estabelecer nor_ mas definidas, especificando os métodos corretos para as ati-vidades de planejamento e de eXecução ...
Contribuiu, ainda, para que os "elementos" da administração científica se tornassem pelo me-nos tão importantes quanto sua "filosofia" o fato de que dêles nasceram alguns principios sus-cetíveis de aplicação generali-zada.
A revisão de tais principios constitui o principal objetivo dé:;te capitulo.
DIVISÃO DO TRABALHO E ESPECIALIZAÇÃO
Em sua busca de maior pro-dutividade, foi TAYLOR o primei-ro a fazer uma análise comple-ta do cargo ou função, desdo-brando-o em suas partes com-ponentes. Procedeu à sua di-visão e subdidi-visão, chegando, fi-nalmente, aos movimentos ne-cessários a cada operação, os quais em seguida cronometrou. Estabeleceu então padrões de execução do trabalho e experi-mentou-os.
Assim descobriu TAYLOR que
"o trabalho pode ser exe-cutado melhor e mais
eco-nômicamente através da
subdivisão das funções". (29)
"O trabalho de cada pes-soa na organização deveria, tanto quanto possivel, se li-mitar à execução de uma única tarefa
predominan-te". (30)
(29) "The Pricipl,," uI Scipntific Management", p. 38, in op. cito
As normas de divisão do tra-balho e especialização, formu-ladas por TAYLOR, encontraram rápida aplicação na indústria
americana, e, mais tarde, no mundo inteiro, estendendo-se pràticamente a todo campo de atividade_
o
PRINCÍPIO DA "EXCEÇÃO"Segundo êsse princípio, formu-lado por TAYLOR, "o administra-dor deveria receber apenas re-latórios condensados, resumidos e sempre comparativos, abran-gendo, entretanto, todos os
ele-mentos constituintes da
admi-nistração". (RI) Esta foi a
ma-neira com que TAYLOR definiu a "delegação", princípio de or ganização geralmente aceito.
FUNCIONALIZAÇÃO DA SUPERVIS};O
Esta contribuição da adminis-tração científica já ultrapassou de muito seus próprios limites, tendo influenciado a administra-ção de uma maneira geral.
Em que consiste a "funciona-lização da supervisão"?
Segundo TAYLOR
"a administração funcional consiste em dividir o traba-lho de maneira que cada homem, desde o assistente ao superintendente, tenha que executar a menor va-riedade possível de funções.
(31) "S],,)P Man~,,,,: .. mcnt", In op. cit" p. 126,
S'empre que pos:;ível, o tra-balho de cada homem de-verá limitar-se à execução de uma única função".
di-UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
19
ferentes, cada um dos quais des'empenha sua própria fun-ção particular_ Quatro dês-ses encarregados ficam no departamento de planifica-ção, sendo que três dêles enviam suas ordens aos ope-rários, e dêles recebem rpostas, geralmente por es-crito_ Os outros quatro fi-cam na oficina, e, cada um em seu ramo ou função par-ticular, ajuda pessoalmente os operários em seu traba-lho_ Alguns dêsses mestres entram em contato com cada operário somente uma ou duas vêzes por dia, e talvez por uns poucos minutos, en-quanto outros estão constan-temente com os operários e os ajudam
freqüentemen-te"_ (32)
Compreende-se, fàcilmente, por-que tal concepção trouxe tantos ataques ao seu idealizador_ "Um homem não pode servir a dois senhores", argumentou-se repe-tidamente, e ainda hoje o as-sunto é objeto de controvérsia.
Tanto FAYOL como GULICK -cuja contribuição à teoria da
(32) lbid_. pp. 99-100.
organização será apreciada em outro capítulo - são, enfàtica-mente, contra a "funcionaliza-ção da supervisão"_ FAYOL con-denou-a como uma "negação da unidade de comando" (33) e
GULlCK, com estas palavras,
mostra-se igualmente positivo em sua desaprovação:
Não se deve perder de vista o significado de tal princípio - o da unidade de comando -- no processo de coordenação e organização.
Ê muitas vêzes tentador, ao se estabelecer a estrutura de coordenação, colocar-se mais de um chefe para um homem que está executan-do trabalho com mais de um contato_ Mesmo o grande fi-lósofo da administração que foi TAYLOR incorreu nesse êrro, ao colocar m'estres di-ferentes para lidar com má-quinas, materiais, velocida-de, etc., cada um dêles com o poder de dar ordens, di-retamente, ao operário. Uma adesão rígida ao princípio da unidade de comando pode conter seus absurdos; êstes,
contudo, se revelam sem im-portância diante da confu-são certa, da ineficiência e da irresponsabilidade que re-sultam da violação de tal princípio"_ (34)
DEXTER KIMBALL, em seu
Prin-ciples 01 Industrial Organization
assume uma atitude intermediá-ria:
As vantagens do tipo de organização chamada admi-nistração funcional são pa-tentes. Especialistas - e não mestres apenas parcial-mente conhecedores dos
di-versos setores é que
transmitem a cada operário conhecimentos específicos e orientação. Planeja-se a se-paração do trabalho mental e braçal tendo-se em vista as funções a serem executa-das, e não como se as mes-mas estivessem subordina-das a outras fases da ad-ministração. A administra-ção funcional assenta, tam-bém, providências para a máxima utilização do prin-cípio da divisão do trabalho,
reduzindo ao mínimo as fun-ções que cada homem deve executar. Tende, portanto, a produzir alta eficiência fun-cional, em cada homem, e no conjunto dêles.
A maior desvantagem do sistema é que tende a se tornar instável, em razão do enfraquecimento do contrôle disciplinar ou de comando, a não ser que sejam providen-ciados meios adequados de coordenação do trabalho dos homens e dos departamen-tos que estejam situados no mesmo nível de autoridade. O sucesso do sistema, quan-do aplicaquan-do em grandes em· prêsas, repousa, em grande parte, na habilidade das au-toridades administrativas em correlacionar o trabalho de personalidades fortes e fazê-las trabalhar harmonio sament'e. (35)
Esta questão parece ter sido definitivamen te resolvida pela brilhante análise de HERBERT SIMON, que escreve:
(34) "Notes on the Theory of Organization", in Papers on the Science 01 Adm!-nistration, Gulik and Urwick. editOres (Nova Iorque: Inetituto de Ar'lmi·· nistração Pública, 1937), p. 9.
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
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Certamente o principio da unidade de comando, assim interpretado (interpretação de GULICK) não pode ser criticado por falta de cla-reza ou por ambigüidade. A definição de "autoridade" dada acima deveria servir para provar, claramente, que o principio é válido em qualquer situação. O defei· to real que tal principio apresenta é o de ser incom· patível com o princípio da especialização_
. _. Os resultados já ob-tidos da prática administra-tiva parecem indicar que a necessidade de especializa-ção tem-se sobreposto à ne-cessidade de unidade de co-mando. Aliás, não se terá avançado demais dizendo que a unidade de comando, no conceito de GULICK, nun-ca existiu em nenhuma or-ganização administrativa. Se um funcionário de "linha" segue as normas estabeleci-das por um departamento de contabilidade no que diz respeito ao processamento das requisições, poder-se-á
(::::G) Aâln'ini8lru'ice Helifl1:iof', pp. 23-25.
dizer que, nesse setor, não está êle sujeito à autorida-de do autorida-departamento autorida-de con· tabilidade? Em qualquer si-tuação administrativa real a autoridade é zoneada. Ar-gumentar que êste "zonea-mento" não contradiz o prin-cípio da unidade de coman· do é tarefa que exige uma definição completamente di-ferente de autoridade da aqui usada. Esta obediência do funcionário executivo ao departamento de contabili-dade não é, em princípio, di-fereni'e das recomendações de TAYLOR; determina êste que um op2rário fique su-jeito, em matéria de progra-mação de trabalho, a um contramestre e, nas tarefas de manejo da maquinaria, a outro (36).
escala da "supervisão dividida" de TAYLOR. Na administração pú' blica e privada não mais existe o conceito de "unidade de co· mando", na sua velha acepção. O zoneamento da autoridade, como sugeriu TAYLOR, tem sido geralmente aceito, talvez porque poucas pessoas se aperceberam de qt.:c tal transformação se estava operando.
Constitui, todavia, o zoneamen. to da autoridade uma violação real da unidade do comando?
1!:ste ensaio não pretende de ma-neira alguma reiniciar a discus-são encerrada pelo Professor SI-MON. Mas, ao que parece, re-ceber ordens sôbre diferentes as-suntos de diferent~s pessoas não quebra, necessàriamente, o prin-cípio de unidade de comando, a não ser que essas ordens se choquem mutuamente.
Outros aspectos da obra de
TAYLOR 'escapam à finalidade
dêste trabalho, e pOl' conseguin-te não serão aqui apreciados.
SíNTESE
A definição dada por PERSON às características da "técnica da administração científica", como êle a chama, fornece a chave para apreciação do taylorismo :
A técnica de administra· ção é uma técnica de ata-que aos problemas adminis· trativos que s'e apresentam em cada uma das diferentes situações administrativas, visando à sua solução. Não é nada definido, cristalizado; alguma coisa que possa ser
comprada ou vendida, imita-da ou roubaimita-da, transferiimita-da de um lugar para outro e instalada como se fôsse uma caldeira ou máquina frcsa-dora. 1!: uma forma de se descobrir a administração mais indicada para cada caso contcreto. (37)
1!:ste é, na realidade, o maior mérito de TA YLOR. Contribuiu me para que se encarasse sis-temàticamcnte o estudo da or-ganização, o que não só
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
23
lucionou completamente a indús-tria como também teve grande impacto sôbre a administração_ Sua obra não deve ser avaliada em têrmos de um ou outro de seus elementos mas sim, e prin· cipalmente, pela importância da aplicação de uma metodologia sistemática na análise e na so-lução dos problemas de organiza-ção, no sentido de baixo para cima. O fato de ter sido êle o primeiro a fazer uma análise completa do trabalho, inclusive dos tempos e dos movimentos; de ter sido êle que estabeleceu padrões precisos de execução; que treinou o operário; que es-pecializou o pessoal, inclusive o de direção; que instalou uma sala de planejamento; em resu-mo, que assumiu uma atitude metódica ao analisar e organi-zar a unidade fundamental de qualquer estrutura, adotando êsse critério até ao tôpo da or-ganização -- tudo isto o eleva a uma altura não comum no campo da organização.
Não resta dúvida, porém, que outros contribuiram mais para a teoria de organização. Além disso, a administração científica tinha, indubitàvelmente, um sen-tido um tanto mecanicista. Não deu a devida atenção aos as-pectos humanos da organização, ignorando que o trabalhador é um ser social.
Como salientou MORTON
GROD-ZINS, "o pioneiro da
administra-ção científica, FREDERICK TAYLOR,
perpetrou um êrro (de pioneiro) ao basear seu sistema, visando à produtividade industrial, num princípio que individualizou cada operário em têrmos de suas rela-ções com seus instrumentos de trabalho, seus companheiros e seus superiores, quando nenhum resultado de recentes pesquisas no terreno social-psicológico é mais impressionante do que a unanimidade de opinião quanto à importância do pequeno grupo
informal". (38)
(38) "P7Iblíc Adminístratíon and the Science of H'Uman Relations", Public
CAPíTULO III
ORGANIZAÇÃO DE CIMA PARA BAIXO: A CONCEPÇ"~D
ANATÔMICA (39)
A escola "antômica" se preo-cupa com a forma e a disposi-ção organizacional e com as inter-relações estruturais das partes.
Deve-se muito da literatura sô-bre organização a esta escola, que dá ênfase à análise dos pro-blemas de organização de cima para baixo, contrastando com o ponto de vista dos engenheiros. Os anatomistas de organização são decididamente "administrati-vamente orientados; (40) olham a organização corno um "siste-ma de subdividir a emprêsa,
sob o chefe principal". (41) DWIGHT W ALDO oferece outra
classificação possível para esta
escola: formam seus
compo-nentes o grupo racionalista. WALOO quer dizer, com o têrmo
racional, que "ela [ a escola
1
tendia a salientar o poder da razão humana de assenhorear-se dos elementos constitutivos das relações humanas e de manejar essas relações de forma logica-mente traçada para atingir ob-jetivos predeterminados". (42) Esta classificação, contudo, im-plica urna crítica que, seja qual fôr o seu mérito, não cabe nes-ta parte. Mais nes-tarde, todavia, será novamente mencionada.Os principais elementos que contribuíram para a formação da escola "anatômica" foram FAYOL, GULICK, URWICK,'MoONEY, SCHUYLER W ALLACE.
A contribuição de FAYOL foi, primeiramente, apresentada em 1908, (43) e continua, ainda, mui-to viva, embora já tenha sido
(39) Esta classificação se deve ao Professor STERLING SPERO.
(40) Ideas and Issues in Public Administration, DWIGHT WALDO, p. 103
(41) LUTHER GULICK, "Notes on the Theory of Organization", in Papers on the Science of _4dministration, p. 11.
(42) Op. cit., p. 103.
(43) Conferência pronunciada na Sociedade de Indústria Mineira (Society for Mining Industry), puhJ:~ada em seu boletim, em 1916; sob a forma de livro em 1925; tôdas as citações feitas aqui foram tiradas da tradução
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
25
absorvida, alterada e aperfeiçoa-da por outros representantes aperfeiçoa-da escola_ Seu livro Administmção Geral e Industrial se desdobra em três partes distintas:
1_') necessidade e
possibilida-de do ensino possibilida-de administração;
2.') uma análise dos princí-pios gerais de administração; e
3.') uma discussão dos ele-mentos de administração. (44) A primeira foge, nitidamente, ao escopo dêste trabalho, que se ocupa de uma seção da segunda parte (aquela que trata dos princípios de administração apli-cáveis à organização) e de uma seção da terceira parte (a que trata a organização como um elemento da administração).
o
QUE É ORGANIZAÇÃO?De acôrdo com FAYOL,
organizar significa construir a dupla estrutura, material e humana, do empreendi-mento. . .. Se fôss'c possí-vel deixar de levar em con-ta o fator humano, seria bastante fácil construir uma unidade social orgamca. Qualquer princípiante pode-ria fazê-lo, desde que tives-se algumas idéias das prá-ticas usadas e pudesse con-tar com os necessários re-cursos. Mas para se criar uma organização útil não basta grupar pessoas e
dis-tribuir deveres; deve haver um conhecímento de como adaptar o todo orgânico às necessidades, bem como en-contrar o elemento humano essencial e colocar cada um onde fôr mais imprescíndi-vel; em suma, numerosas qualidades são
indispensá-veis. (45)
Segundo as palavras de
UR-\VICr<:,
não conseguiu F A YOL fazer uma distinção clara entre o delineamento da estrutura duma emprêsa e o provimen_
(44) A ês::e respeito. V'AYOL pronunciou também "m discurso perante o "2nd Intel'natinnal Congress of Administrati,'e SCiences", em Bruxelas, 1923
(in P"'JUS O" ti'e Science Df Administration, pp. 101-114).
to do pessoal para executar os vários grupos de ativida-des assim demarcados __ .. Justamente porque FAYOL era um homem prático, de longa experiência, essa ati-tude provàvelmente era ine-vitável. O administrador de responsabilidade não pode divorciar-se do fator
huma-no. As emprêsas constituem-se de elementos humanos, empenhados num empreendi. mento comum e assim pos-suem características de or-ganismos vivos. Considerá-las puramente mecânicas é abrir uma porta a tôda es-pécie de êrro. Mas, no que tange à pretensão de que o trabalho de FAYOL tenha estabelecido uma teoria de administração - pretensão que foi certamente advoga· da por seus discipulos --seu conceito de organização estabelece limites que res-tringem o seu próprio pen-samento. É impossível, para a humanidade, aprofundar
seu conhecimento de organi-zação, a não ser que o fator estrutura seja isolado de ou-tras considerações, ainda que tal separação possa
pa-recer artificial. (46)
Constitui esta a principal di-ferença entre a conceituação de FAYOL e a de outros elementos
dêsse grupo. Tanto GULICK
como MOONEY isolaram o fator "estrutura" da organização; a de-finição de GULICK já foi citada, (47) e a de MOONEY é a seguinte:
Organização é a forma de
tôda associação humana
para a realização de um fim comum. . .. A técnica de or-ganização podc ser descrita como a técnica de correlacio_ nar atividades específicas ou funções num todo coordena-do. (48)
Contudo, WHITE acrescenta uma palavra de precaução:
. . .. o ponto vital é qUE' a estrutura é um arranjo das relações de trabalho de
in-(46) "Thp Function of Administration", in Papers on the Science of Aminis-tr-ation, pp. 121-122.
(47) V. !lota 3.
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
27
divíduos e não simplesmen-te um processo impessoal de unir tijolos para cons-truir um edifício. Sendo um sistema de ordenação de sê-res humanos, está sujeita, em determinados casos, a modificações que as possí-veis combinações de perso-nalidades possam exigir. Dum certo ponto de vista, organização é um sistema formal e declarado de
rela-ções, que pode ser represen-tado, embora imperfeitamen-te, por um quadro ou por um organograma. Encara-do dum ângulo mais rea-lístico, tem um caráter psi-cológico : constitui um agrupamento constante e ha-bitual de relações humanas, resultante da interação mú-tua de pessoas que traba-lham juntas. (49)
COMO ORGANIZAR?
Em sua análise dos "princípios de administração", FAYOL inclui diversas normas aplicáveis ao processo de organização; no ca-pítulo em que estuda a orga-nização como um elemento da administração, discute também êsse assunto. 1l:ste estudo se ini-cia com aquêles dentre seus "princípios de administração" que são aplicáveis à tarefa de organizar: divisão do trabalho, autoridade, unidade de coman-do, unidade de direção,
centrali-zação, escala hierárquica ou hie-rarquia, esprit de corps. (50)
De acôrdo com FAYOL, o ob-jetivo da divisão do trabalho é a especialização. Como tal, "per_ tence à ordem natural". (51)
GULICK tem a mesma reação quando diz que "a divisão do trabalho constitui a base da or-ganização; na verdade, é a pró-pria razão da or;;>:anização". (52)
Reforçando a harmonia de pon-tos de vista, GULICK afirma que
o trabalho deve ser dividido porque
(49) Introductio" to
t""
Study 01 Public Administmtion, p. 26.(50) Gene-ral and Inrh/strial ]ffanagement, PP. 19-20. (51) lbid., p. 20.
os homens diferem em natu-reza, capacidade e habilida-de, e ganham, g-randemente, em destreza, pela
especiali-zação; _ _ _ _ o mesmo homem não pode estar em ó."is luga-res ao mesmo tempo; .... o campo do conhecimento e da
técnica é tão grande que um homem, dentro do espaçú de sua vida, não pode conhecer dêle senão uma pequena fra· ção. Noutras palavras, é uma questão de natureza. humana, tempo e espaço. (53)
COMO DIVIDIR O TRABALHO?
Segundo os membros desta es-cola, o trabalho deve ser divi-dido de duas maneiras: aten-dendo aos graus de autoridade e à correspondente responsabili-dade (a "escala hierárquica ou hierarquia" (44) de FAYOL, o "princípio escalar" de l\TOONEY);
(55) e de acôrdo com a distinção
entre tipos de atividades (a "es-pecialização", (56) de FAYOL, o "princípio funcional", de Moo-NEY (57) e o "princípio de homo-geneidade", de GULICK). (58)
URWICK também endossa essas
idéias, ao expressar:
Em organização o grupa-mento de atividades se
pro-(53) Ibid.
(54) Op. cito P 34.
cessa sempre em dois senti-dos contrários: um, em que as linhas divisórias são ver-ticais, indicando tipos ou va-riedades de atividades; e outro, no qual as linhas de-limitadoras são horizontais, indicando níveis de autori-dade. É impossível definir qualquer atividade, precisa-mente, em qualquer organi-zação, sem enquadrá-la nes-ses dois sentidos, da mes-ma mes-maneira que é impossí-vel fixar um ponto num ma-pa ou numa carta a não ser em têrmos de suas coor-denadas. (59)
(55) The principies o/ Orgaaization, edição revista. p. 14.
(56) General Industrial Management, p. 20.
(57) 01'. cit., p. 2R.
(58) ··Notes on the Theory of Organization", ;n Papers on IlIe SciencG 01 Adrwinistration .. p. 9.
UMA ANÁUSE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
29
COMO DIVIDIR O TRABALHO A BASE DA AUTORIDADE E DA RESPONSABILIDADE?
FAYOL e MooNEY afirmam que a man?lra adequada de dividir o trabalho, à base da autoridade e responsabilidade, é conferin-do "o direito de dar ordens e o poder de exigir obediência", (60) através da "outorga de uma determinada medida de au-toridade por uma auau-toridade mais elevada" (61) (a primeira
constitui a definição de "autori-dade" de FAYOL e a segunda o conceito de "delegação", de
Moo-NEY). HENRY E. NILES
acres-centa alguns conselhos:
.... a responsabilidade pela execução das várias ativi-dades necessárias à conse-cução do objetivo da orga-nização deve ser distribuída de tal maneira que haja um mínimo de interferên-cias e cruzamento de rela-ções.
(60) F\Yo~, op dt., p. 21.
(61) MOONEY, op cit., )lo 17.
.... a responsabilidade deve ser expressamente delegada; .... a responsabilidade deve ser claramente definida, de maneira que o ponto de re-solução possa ser fixado prontamente. (62)
Continuando a enunciar e de-finir seus principios relativos a autoridade e responsabilidade, lembra FAYOL - e com êle con-corda GULICK - dois aspectos essenciais, em relação à unida-de unida-de comando;
para qualquer ação, qual-quer que seja ela, um em-pregado só deve receber oro dens de um único superior;
(63)
desde os mais remotos tem-pos, tem sido reconhecido que nada, a não ser confu-são, resulta da
multiplicida-de multiplicida-de comando. (64)
(62) In Processes of O"ganization and Management, pp. 49-5ú. (63) FAYOL, General ana Industrial Management, p. 24.
CATHERYN SECKLER - HlTDSON concorda plenamente com FAYOL e GULICK, quando diz: unidade de comando.... deve impregnar tôda a organização".
(65)
Até que ponto o trabalho deve ser dividido à base da autorida-de e responsabilidaautorida-de? Até que ponto se deve descentralizar?
F A YOI, diz que
cen tralizar ou descentralizar é, simplesmente, uma ques-tão d'e proporção, é um pro-blema de encontrar o grau "ideal" para cada caso em particular. " Se a enverga-dura moral do chefe, sua capacidade, sua inteligência, sua experiência e sua agili-dade mental lhe permitirem estender bastante sua ação pessoal, poderá levar muito longe a centralização e re-duzir seus empregados à condição de simples agentes executivos; se, ao contrário, prefere, reservando para si
o privilégio de traçar as diretrizes gerais, apelar mais para a expenencia, opinião e conselhos de seus colaboradores, pode efetuar uma ampla descentraliza-ção". (66)
Sôbre o mesmo assunto RED-FIELD escreve que
uma descentralização admi· nistrativa eficaz depende: primeiro, da vontade dos su-periores de delegar e, em se-guida, de sua capacidade de fazê-lo. Tal vontade é, em grande parte, psicológica, re-fletindo a experiência que o delegante tenha tido no
passado. (67)
CATHElRYN SECKLER-HUDSON é favorável à descentralização:
. .. a autoridade e a corres-pondente responsabilidade devem ser delegadas e lo-calizadas o mais perto pos-sivel do ponto em que se realizam as operações. (68)
(65) In Proces8e8 of Orgf!lti.zatiotl and Mana!7e.ment (Chicago: Unlverslty of Chicago Presa, 1!l5::'). p. 43.
(66) Op. cit., p. 33.
(67) Comunication Í11 ~fallw;mnent. p. 253.
UMA ANÁLIS}<~ DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
31
É esta também a opinião de HENRY E. NILES quando escreve:
. . .. Os problemas devem s'er resolvidos, e as decisões tomadas, no nível mais bai· xo possível da organização; ou, em outras palavras, a decisão e a coordenação de· vem ter lugar, tanto quan· to possível, no próprio ponto
da ação. (69)
Mas o tema autoridade e res· ponsabilidade nunca foi tão bem exposto quanto nas palavras de JETHRO a MOISÉS, às quais foi dada particular atenção não só por URWICK como por MooNEY, em sua análise de delegação de autoridade:
E aconteceu que, ao outro dia, MOlSÉS assentou-se para julgar o povo; e o povo es-tava em pé diante de MOISÉS desde a manhã até a tarde; Vendo pois o sogro de MOI-sÉs tudo o que éle fazia ao povo, disS'e: "Que é isto, que tu fazes ao povo? por que te assentas só, e todo o povo está em pé diante de ti, desde a manhã até a tar-de?
(69) Ibid. P. 50.
Então disse MOISÉS a seu sogro: É porque éste povo vem a mim, para consultar a Deus;
Quando tem algum negócio vem a mim, para que eu julgue entre um e outro, e lhes declare os estatutos de Deus, e as suas leis. O sogro de MOISÉS porém lhe disse: não é bom o que fa-zes.
Totalmente desfalecerá, as-sim tu, como és te povo que está contigo: porque és te negócio é mui difícil para ti; tu só não o podes fazer. Ouve agora minha voz, eu te aconselharei, e Deus será contigo. Sê tu pelo povo diante de Deus e leva tu as coisas a Deus;
E declara-lhes os estatutos e as leis e faze-lhes saber o caminho em que devem andar, e a obra que devem fazer.
maiorais de cento. maiorais de cinqüenta, e maiorais de dez;
Para que julguem êste povo em tempo; e seja que todo o negócio pequeno êles o julguem; assim a ti mes· mo te aliviarás da carga, e êles a levarão contigo. Se isto fizeres, e Deus te mandar, poderás então sub· sistir; assim também todo êste povo em paz virá ao seu lugar.
E MOISÉS deu ouvidos à voz do seu sogro, e fêz tudo quanto tinha dito.
E escolheu MOISÉS homens capazes de todo o ISRAEL, e os pôs por cabeças sôbre o povo: maiorais de mil, maiorais de cento, maiorais de cinqüenta, e maiorais de dez.
E êles julgaram o povo em todo o tempo; o negócio ár· duo trouxeram a MOISÉS, e todo o negócio pequeno jul· garam êles.
Então despediu MOISÉS o seu sogro o qual se foi à
sua terra. (70)
COMO DIVIDIR O TRABALHO DE ACôRDO COM A DIFERENCIAÇAO ENTRE OS DIVERSOS TIPOS
DE TAREFAS?
FAYOL não contribui para o eliclarccimento dêste assunto.
GULICK diz que a situação ideal, quanto à homogeneidade, verá reunidos, na mesma uni· dade, todos aquêles que estive· rem executando;
o mesmo trabalho, pelo mes. mo processo, para a mesma clientela. no mesmo lugar ...
(70) ~xodo, 18. (71) Op. cit., p. ]fi.
Quando qualquer um dêsses
quatro fatõres varia, torna· se necessária uma seleção
para determinar a qual dê·
les se deve dar precedência, na delimitação do que é
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
33
A escolha das bases para obter homogeneidade resulta na orga-nização por objetivo, processo, clientela ou material, ou área_
Organização por objetivo do-minante, como abastecimen-to de água, contrôle da cri-minalidade, ou educação. serve para reunir num úni-co grande departamento to-dos aquêles que trabalham na consecução de um deter-minado serviço... Organi-zação por processo domi-nante, como engenharia, en-sino, direito ou medicina, tende a reullir num único departamento todos os que trabalham utilizando-se du-ma técnica ou habilitação es-pecial, ou então que sejam elementos integrantes de
uma determinada
profis-são. .. Organização à base das pessoas atendidas ou das pessoas com as quais se lida, ou à base das colsas com que se lida, conduz à reunião, num único depar-tamento, independentemen-te da finalidade do servi-ço ou da técnica utilizada, de todos aquêles que
traba-lham com um determinado grupo de pessoas ou coi-sas. .. Organização à base do local em que o serviço é executado reune todos aquê-les que trabalham, numa de-terminada área, seja qual fôr o serviço que estejam desempenhando ou a técni-ca que representem. (72)
SCHUYLElR W ALLACE afirma:
por certo, cada uma dessas definições revela as quali-(];tdes essenciais do método de organização que se pro-põe descrever. É fora de dúvida, também, que, à base dessas definições, torna-se possível identificar muitos dos departamentos adminis-trativos, hoje existentes nos diferentes países. Não me-nos indubitável, contudo, é que essas definições não conseguem delinear, clara-mente, os limites entre os diversos conceitos, tornando-se, em conseqüência, respon-sáveis por uma considerá-vel parcela da falta de cla-reza e confusão que
teriza grande parte da dis-cussão abstrata sôbre o as-sunto. (78)
Após apresentar e analisar um exemplo, continua WALLACE:
A luz desta análise, somos inevitàvelmente l'evados a perguntar se haverá utilida-de numa discussão abstrata de tais conceitos, assim mal definidos e pobremente de-lineados_ ...
A pergunta dá idéia de uma confusão muito maior do que na realidade existe. Isto porque, embora se deva ad-mitir que as definições ge-ralmente aceitas são um tanto insatisfatórias, ou por não conseguirem fornecer critérios concretos para sua aplicação, ou pela falta de nitidez na caracterização de seus limites, existe, contudo, em relação a cada um dês-ses conceitos, uma essência real de significado. Assim, embora essas generalizações raramente mereçam a qua-lificação de "princípios de administração", deve-se
to-davia dar-lhes um lugar proeminente entre os fatô-res que concorrem para o estélbelecimento de uma or-ganização departamental. (74)
WALLACE continua analisando
as condições sob as quais se deve preferir um critério a ou-tros, examinando exaustivamen-te as vantagens e d0svantagens dos padrões organizacionais re-sultantes. Em r2sumo. embora com mais cautela, endoss:l êle, certamente, as 11ases de departa-mentalização, discutidas por
Gu-MOONEY adota um ponto de vista diferente. Em SWl opinião,
a distinção entre varipdades de atividades - ou "diferenciação funcional" - leva à identifica-ção de três grupos principais: o discriminativo, o aplicativo e o interpretativo, ou seja, fun-ções ligadas à definição do ob-jetivo, funções referentes à sua cons2cução e funções rei a tivas às decisões interpretativas. (75)
Não se pode conceber t!'a-balho, função ou tarefa
in-(73) Federal Departrnc,ntalization (Nova Iorque: Columbia Unlversity Press. 1941), pp. 91-146. A Critique Df Theories Df Organization, p. 94.
(74) Op. cit., pp. 96.
UMA ANÁLISI<: DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
35
dividual, de qualquer espé. cie, que não envolva um dos três elementos: a determi· nação de alguma coisa a ser feita, a feitura dessa coisa e a decisão de questões que possam surgir no decurso da execução da coisa em obe-diência a normas e prAticas predeterminadas. (76)
Êstes são os "denominadores comuns" da grande variedade de funções existentes em tôda par-te. (77)
URWICK concorda tanto com
MOONEY quanto com GULICK.
Está de acôrdo com MOONEY quando diz que
.... enquanto as funções es-p2ciIicas podem ser de va· riedade quase infinita, de· pCi1C1endo da complexidade das atividades necessárias à obtenção de um determinado fim, não se concebe nenhu· ma função ou mesmo tare-fa isolada de qualquer es· pécie que não se enquadre numa daquelas três classes. E essas três classes se re-lacionam no que se refere
(76) Ibid., p. 27. (77) Ibid, pp. 25-27.
a principio, processo e re-sultado. Dizem respeito, res_ pectivamente, a um dos três fatos: determinação de que alguma coisa seja feita; exe-cução dessa coisa; e deci-são de casos que surjam ao executá·la, de acôrdo com regras e preceitos prefixa-dos. Essas classes de ativi· dades ou são determinati· vas, ou aplicativas, ou in-terpretativas. (78)
E concorda com GULlCK e WALLACE, ao continuar dizendo:
o
número mais avultado de atividades encontradas na maioria das formas de orga· nização pertence ao grupo aplicativo ou executivo. E é, conseqüentemente, em fun· ção da execução, ou seja, do trabalho a ser feito, que nor· malmente se expressa a dife· renciação funcional. Segue-se daí que o processo de definição consiste na iden· tificação dos limites de cada cargo, de cada grupo de ati· vidades .... Três métodosrais de determinação de tais limites existem na prática: o unitário, o seriado e o subjectival .... (*) De acôr· do com o método unitário, determinam-se os limites de cada grupo de atividades to-mando-se por base pessoas, coisas ou áreas ....
o
método seriado.... se apresenta quando, por exem-plo, um produto passa por uma série de departamentos, cada qual equipado para rea-lizar um determinado pro-cesso ou grupo de proces-sos. . .. Finalmente, há o método subjectiual, muitasvêzes chamado "funcional", de distribuir atividades_ Nes_ te caso, os limites de cada cargo são fixados tendo em conta ou um determinado <1ssunto ou um aspecto da administração, 0l!, ainda, um
grupo de assuntos correla-tos. (79)
Torna-se evidente que o mé-todo unitário constitui a depar-tamentalização por clientela, por material ou por área; o método seriado é a departa· mentalização por processo ou técnica; e o método subjectivaZ, a departamentalização por ob-jetivo.
ATÉ ONDE SE DEVE LEVAR A DEPARTAMENTALIZAÇÁO?
A divisão do trabalho de acôr-do com o princípio da homoge-neidade não deve prosseguir
in-(79) Ibid., pp. 56-60.
contidamcnte. Restringe-a o princípio do alcance de contrôle, de que GULICK diz:
(*) Buscou o autor na palavra subject a origem para a denominação dada ao seu terceiro método. Como dentre as acepções da palavra subject desta-cam-se "assunto", "matéria", "objeto", podemos dizer que o método
subjetival é o que toma por base um determinado assunto. Aliás, a outra designação dada ... esse mesmo método, ou seja, "funcional", e a descrição que dêle faz no texto C\ autor dispensariam talvez esta nota. Sentimo-nos, contudo, no dev9l' de fazê-la.
Não existindo o têrmo subjetival nem mesmo em inglês, pareceu-nos um pouco de exagêro procurar encontrar um equivalente em nossa língua.
UMA ANÁLISE DAS PRINCIPAIS TEORIAS DE ORGANIZAÇÃO
37
Exatamente como a mão do homem só pode alcançar um número limitado das reclas de um piano, assim também a mente e a vontade de um homem só podem alcançar um número restrito de con-tatos administrativos .... O limite do contrôle constitui, em parte, uma questão de limitação do conhecimento; mais ainda, porém, é uma questão de limite de tempo e energia. Em conseqüên-cia, o chefe de qualquer em-prêsa só pode dar ordens pessoalm'ente a uns poucos indivíduos. . . . Essa situa-ção imposta a tôda organi-zação humana pelos limites do alcance de contrôle não é a mesma, é óbvio, para diferentes espécies de tra-balho e para organizações de variadas proporções. Onde o trabalho é rotineiro, re-petitivo, de caráter e natu-reza mensuráveis, talvez um homem possa dirigir núme-rosos operários.... Onde o
trabalho é diversificado, de qualidade e sobretudo quan-do as pessoas que o exe-cutam estão dispersas, um homem poderá supervisionar
sômente a poucos. (80)
URWICK é ainda mais enfático a êsse respeito; afirma, categõ-ricamente, que "nenhum chefe pode supervisionar diretamente o trabalho de mais do que cinco, ou, no máximo, seis
subordina-dos cujo trabalho seja inter-rela-cionado". (81)
E URWICK menciona o ensá,io
no qual GRAICUNAS dramatiza,
através de análise matemática, o impacto causado sôbre o chefe pelas relações diretas e cruza· das com seus subordinados. (82)
HENRY NlLES é também a fa-vor do principio do "alcance de contrôle". Afirma que um "che-fe graduado só deve ter, comu-nicando-se consigo, diretamente, um pequeno número de pessoas; em geral, não mais que cinco, às vêzes um número maior". (83)
(80) "Notes on the Theory of Organlzation". in Papfl7's (m the Science 01 Administration, p. 7.
(81) The Elements of Administration, pp. 52-53.
(82) "Relationships in Organization". in Papers on the Science 01 Adminjstra-titm, pp. 183-187.
LEONARD WHITE, contudo, de-clara:
o número máximo de subor-dinados que um chefe é ca-paz de supervisionar, com resultado, não pode ser de-terminado pela aplicação de uma "lei" do alcance da atenção. O verdadeiro al-cance da atenção varia com o tipo de trabalho super-visionado (quer seja
rotinei-ro, quer seja aquêle em que se tenha que tomar deci-sões) , com o nivel de res-ponsabilidade, com a perso-nalidade de chefe e chefia-dos te com o necessário grau de supervisão e direção. (84)
Nem FAYOL nem MOONEY
in-cluem o "alcance de contrôle" em sua discussão dos principios de organização.
COMO COORDENAR?
FAYOL principio
não de
classifica como administração a "coordenação", de que, entretan-to, faz uma análise exaustiva, como um elemento de adminis· tração. Por coordenação enten-de: "a reunião, a unificação e a harmonização de tôda
ativi-dade e efôrço". (85)
GULlCK declara que "se a sub-divisão do trabalho é indis-pensável, a coordenação é obri-gatória" (86)_ MOONEY acentua também a importância da
coor-denação; afirma êle, de fato, que todos os outros princípios de organização "estão contidos nes-te". MOONEY define a coordena-ção como "a distribuicoordena-ção orde-nada do esfôrço do grupo, a fim de obter unidade de ação na
consecução de um fim co
mum". (87)
GULLCK acredita que existem, em principio, duas maneiras -que não se excluem, mas sim que se completam - de coorde-nar uma emprêsa: pelo fluxo
(84) Introduction to the Study of Public Administration, p. 67.
(85) General atnd IndHstrial Management, p. 6.
(86) "Notes on the Theory of Organization" , in Papers on tlle Sc-Wnce D/ Administ11ation, p. 6.
