DAS NORMAS REGIMENTAIS BÁSICAS AO
REGIMENTO: UMA INVESTIGAÇÃO SOBRE A
AUTONOMIA ESCOLAR
Dissertação de Mestrado apresentada como exigência ao Programa de Pós-graduação em Educação da Unesp – Instituto de Biociências, Campus de Rio Claro-SP.
NúcleoTemático: Organizações Educacionais. Linha de Pesquisa: Políticas e Gestão de Organizações Escolares.
Orientadora: Profa. Dra. Marilena A. Jorge Guedes de Camargo.
– Rio Claro : [s.n.], 2008 155 f. : il., tabs.
Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual Paulista, Instituto de Biociências de Rio Claro
Orientador: Marilena Aparecida Jorge Guedes de Camargo
1. Escolas – Organização e administração. 2. Escolas estaduais. 3. Ensino - Legislação. I. Título.
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO defendida em 11.09.2008
Das Normas Regimentais Básicas ao Regimento: uma Investigação sobre a Autonomia Escolar.
JÚLIO DELGADO NETO
COMISSÃO EXAMINADORA:
Profa. Dra. Marilena Aparecida Jorge Guedes de Camargo
Profa. Dra. Lindamir Cardoso Vieira Oliveira
Aos meus pais Amílcar e Sueli e aos meus irmãos Ana Cristina e Rodrigo, pessoas especiais e queridas sem as quais eu nada seria.
À amável e competente Profa. Dra. Marilena A. J. Guedes de Camargo, pela dedicação e carinho com que me recebeu e orientou, desde o primeiro encontro até o final do curso.
À Profa. Dra. Lindamir Cardoso Vieira Oliveira e Profa. Dra. Theresa Maria de Freitas Adrião, por terem gentilmente aceitado o convite para composição da Banca Examinadora e por não medirem esforços para darem suas preciosas contribuições ao trabalho.
Aos respeitáveis e preciosos professores do curso de mestrado, que contribuíram no meu processo de formação e que acrescentaram conhecimentos e exemplos significativos ao meu desenvolvimento pessoal e profissional.
Aos amigos e companheiros de curso: Jefferson, Ivani, Cláudia Scotuzzi, Cláudia Hardt, Egle, Josiane e Norma. Especialmente aos amigos Gina Sanches e Carlos Harmitt, por compartilharem suas amizades e experiências.
A todos os profissionais da Unesp de Rio Claro, contribuindo cada qual à sua maneira para que meu trabalho fosse realizado.
Esta pesquisa investiga o processo de elaboração do Regimento Escolar em Escolas Estaduais da Diretoria de Ensino de Bauru-SP, partindo do contexto da política educacional do fim da década de 1980 e início da década de 1990; dos princípios educacionais de autonomia e gestão democrática presentes na Constituição Federal de 1988, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394/96 e do documento denominado Normas Regimentais Básicas Para as Escolas Estaduais, que serviram de referência para que cada escola elaborasse seu Regimento próprio a partir do ano de 1998. O objetivo deste trabalho consiste em identificar no Regimento de Escolas Estaduais em que medida estas superaram o que prescrevia o documento Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, e o que os pontos analisados sugerem a respeito da autonomia escolar. Para o seu desenvolvimento utilizou-se a metodologia de investigação qualitativa, realizada por meio de dois procedimentos de coleta e análise de dados: no primeiro momento, foi feito um levantamento bibliográfico e documental, com consulta às obras e demais estudos que tratam da questão da autonomia e da autonomia escolar, bem como a legislação e demais documentações referentes ao tema. No segundo momento, foi realizada a coleta de dados referentes às escolas e alguns pontos do seu funcionamento, por meio de um questionário aplicado diretamente aos diretores, além da aquisição da cópia do Regimento de cada escola, cópia da ata de aprovação do Regimento pelo Conselho de Escola e cópia do Parecer da Supervisão Escolar. Ao final, concluiu-se que as escolas alteraram muito pouco do que prescreviam as Normas Regimentais Básicas, e que os pontos modificados sugerem também muito pouco com relação à autonomia das escolas, devido a dois fatores principais: o contexto extremamente autoritário e centralizador da época e a pouco significativa mobilização das escolas para romperem com essa situação.
This research investigates the process of drafting the Rules Elementary Schools in the State Board of Education of Bauru-SP, on the context of the educational policy of the end of the 80 and beginning of the 90, the educational principles of autonomy an democratic management in the Federal Constituition of 1988; in the National Education Laws of Policies in Bases nº 9.394/96, and the document called Basic Standards Rules for States Schools, which served as a reference for each school draw up its own rules, from the year 1998. The objective of this study is to identify schools in the Rules of State, to what extent they overcame what prescribed the document “Basic Standards Rules for State Schools”, and suggest that the points discussed on school autonomy. For the development of this work was used a methodology of qualitative research, conducted through two procedures for collecting and analyzing data: the first time, it made a documentary and bibliographical survey, consultation with the works and other studies that deal with the issue of and autonomy of school autonomy as well as legislation an other documentation relating to the subject. The second time, it performed the collection of data on schools and some points of this operation, using a questionnaire applied directly to directors, in addition to the acquisition of a copy of the Rules of each school, a copy of minutes of the Rules adopted by the Council of School and copy of the opinion of the School Supervision. In the end, it was concluded that schools changed very little of what prescribed the Basic Standards Rules, and the modified points also suggest very little about autonomy of schools, due to two main factors: the extremely authoritarian and centralized context of the time, and mobilization of small schools to break with that situation.
ACT Admitido em Caráter Temporário
AFUSE Sindicato dos Funcionários e Servidores da Educação
APASE Sindicato de Supervisores do Magistério no Estado de SãoPaulo
APEOESP Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de SãoPaulo
APM Associação de Pais e Mestres
ART. Artigo
CEE Conselho Estadual de Educação
CENP Coordenadoria de Estudos e Normas Pedagógicas
CPP Centro do Professorado Paulista
DE Diretoria de Ensino
DOE Diário Oficial do Estado
FDE Fundação para o Desenvolvimento da Educação
FUNDEF Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental
HTPC Horas de Trabalho Pedagógico Coletivo
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional MEC Ministério da Educação, Cultura e Desporto
OFA Ocupante de Função Atividade
PCN Parâmetros Curriculares Nacionais
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
RES. Resolução
SARESP Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado deSão Paulo
SEE Secretaria de Estado da Educação
UE Unidade Escolar
TABELA Nº 1 Dados da Diretoria de Ensino de Bauru 20
TABELA Nº 2 Módulo das Diretorias de Ensino 20
TABELA Nº 3 Total de Títulos e Artigos dos Regimentos
analisados 92
TABELA Nº 4 Título I – Disposições Preliminares 93
TABELA Nº 5 Título II – Da Gestão democrática 97
TABELA Nº 6 Título III – Do Processo de Avaliação 103
TABELA Nº 7 Título IV – Da Organização e
Desenvolvimento do Ensino 107
INTRODUÇÃO...11
JUSTIFICATIVA...14
DELIMITANDO O PROBLEMA E DEFININDO OBJETIVOS...16
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS...17
CAPÍTULO I...21
REFERENCIAL TEÓRICO...21
1. A AUTONOMIA DA ESCOLA...21
2. A AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA...28
3. A AUTONOMIA PEDAGÓGICA...33
4. EXPRESSÕES LEGAIS DA AUTONOMIA ESCOLAR...38
CAPITULO II...47
A POLÍTICA EDUCACIONAL DOS ANOS DE 1980/90 E O CONTEXTO DE ELABORAÇÃO DO REGIMENTO...47
1. A DÉCADA DE 1980...47
2. O PERÍODO DE 1995 A 1998...50
3. A ELABORAÇÃO DAS NORMAS REGIMENTAIS BÁSICAS...58
4. O CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE SÃO PAULO...62
5. CONSIDERAÇÕES ACERCA DA INDICAÇÃO CEE Nº 9/97...66
6. A INDICAÇÃO CEE nº 13/97...73
7. O PARECER CEE nº 67/98...75
8. AS NORMAS REGIMENTAIS BÁSICAS PARA AS ESCOLAS ESTADUAIS...79
9. DECLARAÇÕES DE VOTO...81
CAPÍTULO III...86
DADOS COLETADOS E ANÁLISE DOS REGIMENTOS...86
1. DADOS COLETADOS...86
1.1. Dados da escola 1 ...87
1.2. Dados da escola 2 ...88
1.3. Dados da escola 3 ...89
“ Dos Objetivos da Educação Escolar” ...92
2.2. Título II – Da Gestão democrática, Capítulo I: “ Dos Princípios” ; Capítulo II: “ Das Instituições Escolares” ; Capítulo III: “ DosColegiados” ...95
2.2.1. Dos princípios da Gestão Democrática...98
2.2.2. Dos Colegiados...100
2.3. Título III – Do Processo de Avaliação, Capítulo II: “ Da Avaliação Institucional” ...102
2.4. Título IV – Da Organização e Desenvolvimento do Ensino, Capítulo III: “ Dos Currículos” ; Capítulo IV: “ Da Progressão Continuada” ; Capítulo V: ” Da Progressão Parcial” ...106
2.4.1. Dos Currículos...107
2.4.2. Da Progressão Continuada...109
2.4.3. Da progressão Parcial...112
3. SOBRE A APROVAÇÃO DOS REGIMENTOS...113
3.1. Das atas dos Conselhos Escolares...114
3.2. Dos Pareceres da Diretoria de Ensino...119
CONSIERAÇÕES FINAIS...122
BIBLIOGRAFIA...125
Introdução
Esta pesquisa investiga o processo de elaboração do Regimento Escolar em escolas da Diretoria de Ensino de Bauru partindo do histórico de elaboração das Normas Regimentais Básicas e do conteúdo dos Regimentos analisados - no que se refere às inovações introduzidas em relação às referidas Normas -, utilizando-se para isso da autonomia escolar como referencial.
A escolha pelo Regimento dá-se pelo seu papel muito mais amplo e regulador do que qualquer outro documento para uma escola. Ele é um ato administrativo e normativo da unidade escolar, diferentemente da Proposta Pedagógica (definida como uma “carta de intenções”), e do Plano de Gestão (documento no qual a escola operacionaliza sua proposta de trabalho em consonância com as medidas previstas no Regimento). Ou seja, dele derivam as possibilidades de ação dentro de uma escola, tanto em âmbito pedagógico como em âmbito administrativo/jurídico.
Já a noção de autonomia será trabalhada como um dos pilares da Gestão Democrática, e também como um princípio associado não só a mecanismos legais e institucionais - como o são a Constituição Brasileira e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação -, mas também a uma noção que toma forma e se concretiza por meio de ações participativas e por meio de políticas educacionais.
Autonomia escolar e Gestão Democrática da educação são termos que se interpenetram e se complementam. Uma não se dá sem a outra, considerando-se que a gestão democrática, em seu sentido mais amplo, corresponde a um conjunto de procedimentos que tem início desde o processo de elaboração das diretrizes da política educacional até o processo final de administração que envolve, por sua vez, a ligação com a autonomia escolar por meio da descentralização administrativa, financeira e pedagógica, baseada na participação e atuação realmente deliberativa das Instituições e Colegiados escolares. Também, e ainda, quando se toma por base seus conceitos estabelecidos na Constituição Federal de 1988 e na Lei 9394/96 de Diretrizes e Bases da Educação.
Por outro lado, o avanço no campo legal não parece ser suficiente para garantir a participação e a autonomia às escolas. Segundo Paro (1997), as ações do Estado representam, muitas vezes, um autoritarismo configurado no abuso de autoridade e na ação de deixar de prover recursos para gerar a ação.
A participação necessária à construção da Gestão Democrática se efetiva na relação com a realidade concreta não apenas no discurso, algumas expressões das “autoridades” que pretendem denotar a presença da democracia como: ser “liberal”, dar “abertura”, “permitir”, na verdade a negam. Democracia não se permite se exerce, é necessário superar a dependência das concessões e criar mecanismos que construam um processo inerentemente democrático.(Paro, 1997, p.19).
Mendonça (2000) aponta como limite para esse processo a cultura senhorial encontrada em nossa sociedade.
Muitas vezes a ressignificação de “palavras sagradas” como a Gestão Democrática, Autonomia e Participação, acabam por opor-se ao verdadeiro sentido das mesmas. Para Azanha (1995), o uso rotineiro destes termos e sua concretização nas escolas de forma burocrática faz com que associações confusas gerem modismos e slogans governamentais, abrigando significados voltados muito mais a outros interesses que os educacionais.
Sendo assim, a prática de Gestão Democrática não se esgota no âmbito da escola, e muito menos no âmbito institucional do sistema. Na relação entre os interesses externos e os internos é que se cria um movimento que pode levar a patamares mais amplos de pensamento e ação política. Mesmo porque, não há um sistema que não tenha regras definidas.
No documento denominado A Organização do Ensino na Rede Estadual -orientação para as escolas1, verifica-se que:
As Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, aprovadas pelo Conselho Estadual de Educação, através do Parecer nº 67/98, implementam os dispositivos da nova LDB na Rede Estadual de Ensino, estabelecem normas gerais para a organização e o funcionamento das escolas e explicitam os princípios e diretrizes que fundamentam a gestão democrática da escola, articulando e consolidando a política educacional. As Normas Regimentais constituem também documento norteador para a elaboração do Regimento Escolar. (Secretaria de Estado da
Educação - SP, FDE -1998).
No Parecer CEE 67/98, que trata das Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, apresentam-se as normas para a elaboração do Regimento Escolar, que foram aprovadas em 10/03/1998, a partir das quais cada escola, ao longo do ano de 1998, deveria elaborar o seu regimento próprio.
Ainda segundo o referido Parecer, “elaborar seu próprio regimento é um exercício de autonomia e a participação da comunidade escolar, um direito de cidadania.” (Parecer CEE 67/98, DOE, Poder Executivo, 21/03/1998).
O Regimento contém toda a normatização administrativo/pedagógica e da vida escolar da instituição. Falar então de exercício de autonomia ao elaborá-lo é dispor a escola de mecanismos de regulamentação para também exercer esta autonomia nos principais pontos encontrados no Regimento, já que é um documento de valor não só normativo, mas também jurídico, que em determinada lógica deveria ter sido elaborado considerando-se a realidade da escola e o contexto ao qual esta se insere.
Cada escola poderia acrescentar, dentro do respeito às normas vigentes e que são de ordem administrativa, financeira e pedagógica, impostas pela Secretaria da Educação, aquilo que julgasse necessário para a consolidação de sua autonomia em relação a estes pontos. Tais pontos encontram-se principalmente nos títulos que formam a estrutura do Regimento.
1
Justificativa
O interesse por este tema de pesquisa justifica-se pela minha atuação como integrante do Quadro do Magistério Público Estadual de São Paulo desde o ano de 1993, inicialmente como Professor de Educação Básica II; posteriormente, entre 1996 e 2001, como Professor Coordenador Pedagógico, e de 2002 até os dias atuais, como Diretor de Escola.
Pude, portanto, acompanhar e participar de toda a implementação de alterações na organização da Rede Estadual de Ensino, e integrar uma comunidade escolar que procurava adaptar-se às novas condições propostas.
Nesta trajetória convivi com a promulgação da recente Lei de Diretrizes e Bases da Educação – Lei Federal nº 9.394/96, implantação do sistema de Progressão Continuada no Ensino Fundamental nas Escolas Estaduais, além da elaboração da Proposta Pedagógica e do Regimento Escolar - documento este que veio substituir o Regimento Comum das Escolas Públicas da Rede Estadual, vigente há mais vinte anos.
Considero este período como uma fase de modificações importantes, que abriram algum tipo de oportunidade para a participação dentro da escola por meio de um discurso de cunho democrático, que faz parte da educação brasileira e teve seu momento de grande intensidade principalmente durante a década de 90, voltando-se para a autonomia escolar e para a gestão democrática da educação, acompanhando o movimento histórico-político do país de uma aparente redemocratização iniciada após o fim da ditadura militar.
Justifico meu interesse pelo tema do trabalho, também por considerar a autonomia como uma condição extremamente importante e de relevante valor para o desenvolvimento de um trabalho verdadeiramente democrático dentro de uma escola, e para gerar reflexos fora dela.
A autonomia se refere à criação de novas relações sociais, que se opõem às relações autoritárias existentes. Autonomia é o oposto da uniformização. A autonomia admite a diferença e, por isso, supõe a parceria. Só a igualdade na diferença e a parceria são capazes de criar o novo. Por isso, escola autônoma não significa escola isolada, mas em constante intercâmbio com a sociedade.(Gadotti, 2002, p.47).
Sob o meu ponto de vista, esta definição é uma síntese que engloba as demais definições que apresento por meio de autores importantes que considero investidos de um ideal progressista e que serão destacadas em meu referencial teórico.
Após um período de pesquisa e levantamento bibliográfico sobre o tema proposto, pude perceber que não se dispunha, até o momento, de produção acadêmica ou literária que trouxesse discussões e promovesse um aprofundamento sobre o Regimento Escolar e a autonomia das Escolas Estaduais Paulistas. Excetuando-se a publicação de documentos sobre o assunto pela SEE/SP; trechos de obras que apenas citam o Regimento Escolar; e trabalhos de conclusão de curso, pouco há na produção acadêmica que proporcione um aprofundamento sobre o tema.
Outro fator que justifica meu interesse pelo Regimento Escolar está em sua condição de ser um instrumento de consulta e aplicação quase que diária de professores, pais, direção, supervisão escolar, funcionários, principalmente por tratar de toda a estrutura organizacional de uma escola (neste caso específico, a Escola Estadual Paulista), em seus aspectos administrativos e pedagógicos.
Saliento, portanto, a contribuição deste trabalho no campo das pesquisas educacionais e destaco sua colaboração para todos os que se relacionam direta ou indiretamente com a educação em nosso país, fazendo com que a satisfação em completá-lo e oferecê-lo a novas aplicações seja muito grande.
Delimitando o problema e definindo objetivos:
O contexto da política educacional de fim da década de 1980 e início da década de 1990, e os princípios educacionais de autonomia e gestão democrática presentes na Constituição Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394/96 confluem para a elaboração do documento denominado Normas Regimentais Básicas, constantes do Parecer CEE 67/98, que por sua vez, serviram de referência para que cada escola elaborasse seu Regimento próprio, no ano de 1998.
Dentro desta perspectiva, a Escola Pública Estadual passa por um processo que deveria, teoricamente, colocá-la frente a frente com suas dificuldades e com a realidade de sua comunidade, permitindo a elaboração de um documento norteador dentro de princípios autônomos, envolvendo a participação e a tomada de decisões sobre os rumos a serem definidos segundo a sua realidade, mantendo-se, todavia, sob a tutela de um Estado que, em princípio, deve ser o seu provedor.
Portanto, a autonomia escolar não será vista aqui como uma possibilidade de desligamento ou isolamento em relação ao poder instituído, ou ao contexto. Será vista como um conceito relacional, ou seja, há sempre autonomia em relação a alguém ou a uma realidade, pelo que sua ação se exerce sempre num contexto de interdependência e num sistema de relações extremamente amplas.
Para tanto, defino como problema o seguinte questionamento: em quais pontos do Regimento Escolar observamos diferenças em comparação às Normas Regimentais Básicas, e o que os Regimentos estudados sugerem sobre a autonomia da escola?
Para atender a esse objetivo, dois pressupostos serão considerados:
1º- O Regimento é considerado o documento de maior amplitude dentro de uma escola. Ele normatiza as ações e embasa os demais documentos, daí sua importância para este estudo;
2º- Ainda que limitadamente, havia a possibilidade de as escolas exercerem sua autonomia na elaboração do Regimento, podendo, assim, romper com algumas das prescrições do sistema;
Partindo desses pressupostos, defino os seguintes objetivos específicos para este trabalho:
1- Trabalhar os conceitos de autonomia escolar identificados no campo da produção teórica;
2- Analisar o contexto no qual surgem as Normas Regimentais Básicas para as escolas estaduais paulistas;
3- Analisar os documentos que envolvem a elaboração e a aprovação das Normas Regimentais Básicas, em sua versão final para as escolas;
4- Analisar os Regimentos, as atas de aprovação pelas escolas, os Pareceres da Diretoria de Ensino, as inovações prescritas nos Regimentos em relação às Normas Regimentais e o que estas sugerem com relação à autonomia.
Procedimentos metodológicos
Em um primeiro momento houve a pretensão de se analisar o processo de elaboração do Regimento nas escolas também por meio da coleta de dados sobre a participação dos diferentes atores da comunidade escolar. Contudo, esta idéia foi logo descartada devido à impossibilidade de contato com as pessoas que estavam presentes nas escolas desde o ano de 1998. A rotatividade existente na Rede Estadual paulista proporciona baixíssima possibilidade de contato com profissionais e pessoas ligadas a uma escola, que permaneçam na mesma por muito tempo.
Por outro lado, a coleta de dados sobre as escolas e os Regimentos analisados compreendem aos anos de 2007 e 2008, respectivamente. Ou seja, são dados que não podem ser utilizados para a realização de qualquer tipo de análise sobre o contexto escolar em que as escolas criaram seus Regimentos, mas que servem diretamente ao que este trabalho se propõe: verificar e analisar em que medida as escolas alteraram seus regimentos em relação às Normas Regimentais Básicas e o que estas alterações sugerem sobre a autonomia da escola até o momento atual da pesquisa.
Para seu desenvolvimento, foi utilizada a metodologia de investigação qualitativa, realizada por meio de dois procedimentos de coleta e análise de dados.
No primeiro momento, apresento um levantamento e um estudo bibliográfico e documental, onde minha visão estará voltada às obras e demais estudos que tratam da questão da autonomia e da autonomia escolar, bem como a legislação e demais documentação referente ao tema.
No segundo momento, realizo a coleta de dados das escolas e do seu funcionamento geral, por meio de um questionário aplicado aos diretores, e de aquisição de uma cópia do Regimento da escola; aquisição de uma cópia da ata de aprovação do Regimento pelo Conselho de Escola; e aquisição de uma cópia do Parecer da Supervisão Escolar.
Os dados obtidos das escolas contemplam sua localização, níveis de escolaridade oferecidos, número de salas em funcionamento, nível sócio-econômico e participação da comunidade atendida, principais problemas da escola, e funcionamento de instituições e colegiados como a APM e o Conselho de Escola.
Foi realizada a leitura dos Regimentos e analisados os seguintes pontos em relação às Normas Regimentais:
Título I – Das Disposições Preliminares;
Capítulo II: “Dos Objetivos da Educação Escolar”; Título II – Da Gestão Democrática;
Capítulo I: “Dos Princípios”;
Capítulo II: “Das Instituições Escolares”; Capítulo III: “Dos Colegiados”;
Título IV – Da Organização e Desenvolvimento do Ensino; Capítulo III: “Dos Currículos”;
Capítulo IV: “Da Progressão Continuada”; Capítulo V: ”Da Progressão Parcial”.
O número de escolas escolhidas para a pesquisa é de quatro, e foram escolhidas intencionalmente pelo pesquisador.
A escolha se deu pelo conhecimento prévio das escolas e de sua localização, sua importância junto à comunidade e pela resposta positiva por parte da direção destas ao convite inicial em participar da pesquisa.
São duas escolas no município de Bauru e outras duas em municípios diferentes (uma em cada município).
A decisão pela escolha da DE de Bauru e de escolas sob sua jurisdição se fez pelo fato de haver maior proximidade com a direção destas escolas e de um prévio conhecimento relacionado às mesmas.
Minha atuação junto a essa Diretoria por mais de quinze anos como professor, posteriormente como Professor Coordenador e atualmente Diretor de Escola, permitiu um maior acesso tanto a informações e à documentação como a procedimentos que se fizeram necessários ao desenvolvimento da pesquisa.
Até o período de reorganização da Rede Estadual e das medidas voltadas para a racionalização da estrutura da Secretaria, Bauru contava com uma Divisão Regional de Ensino e com uma Delegacia de Ensino. A partir do ano de 1995, pelo Decreto nº 39.902/95, extingui-se a Divisão Regional de Ensino de Bauru, eliminando um nível hierárquico na estrutura administrativa da Secretaria da Educação. Daí em diante, Bauru passa a contar apenas com uma Delegacia de Ensino que, a partir do ano de 1999, transformou-se em Diretoria de Ensino, juntamente com todas as outras, via Decreto nº 43.948/99 editado pelo Governo do Estado na segunda gestão do Governador Mário Covas.
Tabela nº 1 – Dados da Diretoria de Ensino de Bauru
Nº de escolas estaduais 85
Nº de municípios 15
Nº de alunos em Bauru 45.385
Nº de alunos de outros municípios 21.586
Nº de professores nas escolas estaduais 2.600
Fonte: Seção de Planejamento – DE de Bauru/SP, 2007.
A DE de Bauru é uma dentre as demais DEs do Estado de São Paulo que contam com um elevado número de municípios e escolas sob sua jurisdição.
Segundo a Res. SE 35, de 30/05/2007, que dispõe sobre o módulo de pessoal das Diretorias de Ensino, a DE de Bauru encontra-se no grupo com número mais elevado de cargos de Assistência, Oficial/Agente Administrado, Auxiliar de Serviços e Motoristas.
Tabela nº 2 - Módulo das Diretorias de Ensino
Cargo/Funções Quantidade de escolas estaduais Até 18 De 19 a
29 De 30 a42 De 43 a55 De 56 a68 De 68 a81 82mais ou
Dirigente de Ensino 1 1 1 1 1 1 1
Assistência 7 10 13 16 19 22 25
Chefe de Seção 3 3 3 3 3 3 3
Encarregado de Setor 4 4 4 4 4 4 4
Oficial/Agente Adm. 25 28 31 31 37 46 46
Auxiliar de Serviços 4 4 5 5 5 6 6
Motorista 1 1 1 1 2 2 2
Total 45 51 58 61 71 84 87
Fonte: Resolução SE 35, de 30/05/2007
CAPÍTULO I
Referencial Teórico
1. A autonomia da escola
Este capítulo tem por objetivo tratar das questões referentes à autonomia escolar observadas no campo teórico, com ênfase no seu tratamento em âmbito administrativo/financeiro e pedagógico das unidades escolares, bem como as expressões legais da autonomia escolar encontradas.
Inicialmente, convém ressaltar que a autonomia pedagógica será entendida como um mínimo de liberdade que cada escola deva ter para escolher tanto os conteúdos, como os métodos de ensino. E que a autonomia administrativo/financeira consiste na utilização de recursos escolares da maneira mais coerente às necessidades que a escola enfrenta em seu cotidiano, no atendimento das questões pedagógicas (materiais didáticos diversificados), bem como no atendimento das questões de estrutura física do prédio escolar para o bom andamento das atividades (limpeza, consertos, adaptações, etc.). Com recursos conseguidos por iniciativa própria da escola, ou com os que são recebidos via convênio APM/FDE e MEC.
No entendimento de Paro (2001) o processo pedagógico é algo que se realiza entre sujeitos detentores de vontade (alunos), e sujeitos detentores dos meios que julgam mais adequados para situações particulares de ensino (educadores). Segundo o autor, a imposição arbitrária de apenas um ou outro método para todo o sistema, pode “(...) concorrer para a estagnação e o retrocesso na busca de soluções novas e mais adequadas às questões do ensino.” (Paro, 2001, p. 113-114)
Em ambos os casos, pode-se ressaltar que a escola encontra seus limites na prerrogativa do dever do Estado em legislar e propor alternativas. Portanto, à escola cabe respeitar a produção existente no que se refere ao conhecimento historicamente acumulado, permitindo que a escolha do que são os mínimos necessários para a formação do cidadão não se restrinja ao âmbito local, mas, à organização social mais ampla, assim como a gestão de recursos com autonomia implique na inclusão de todos os participantes de uma comunidade escolar nas decisões relacionadas à aplicação dos referidos recursos.
Tentar compreender o que se entende por autonomia da escola representa um entre os demais objetivos deste trabalho e este tema tem ganhado importância e relevância em diversos debates acadêmicos com a produção de trabalhos e publicações de modo crescente nos últimos tempos.
Etimologicamente o termo autonomia vem do grego autonomía, composta de “autos = si mesmo, por si mesmo e nómos = lei”2. O que significa, portanto, ter autogoverno, governar-se a si próprio.
Em consulta ao dicionário da língua portuguesa, pode-se encontrar a seguinte conceituação para o termo autonomia:
Faculdade de se governar por si mesmo; ou direito ou faculdade de se reger (um país) por leis próprias; emancipação; independência; sistema ético segundo o qual as normas de conduta provem da própria organização humana.(Holanda, 1983, p. 136).
Compõe basicamente este conceito um conjunto de idéias referentes ao sujeito e às normas de conduta, ao qual podemos contrapor a heteronomia, ou o “governo do outro”, “externo a mim”; também originário do grego “heteros ‘outro, diferente’3. O que leva ao entendimento da autonomia como um conceito relacional.
2(cf. verbete “auto”, in: CUNHA, Antonio Geraldo. Dicionário etimológico Nova Fronteira da Língua
Portuguesa. Rio de janeiro, Nova fronteira, 1997, pág. 84-85.)
3(cf. verbete heter (o), in: CUNHA, Antonio Geraldo. Dicionário etimológico Nova Fronteira da Língua
Segundo Barroso (1996):
A autonomia é um conceito relacional (somos sempre autônomos de alguém ou de alguma coisa) pelo que sua acção se exerce sempre num contexto de interdependência e num sistema de relações. A autonomia é também um conceito que exprime um certo grau de relatividade: somos mais, ou menos, autônomos; podemos ser autônomos em relação a umas coisas e não o ser em relação a outras.(Barroso, 1996, p. 17).
A definição acima parece deixar claro que a autonomia da escola pública, atrelada a um sistema educacional mais amplo, poderá mesmo inexistir dependendo do grau de centralização de decisões. Tal condição poderá fazer com que a escola seja uma mera executora de normas elaboradas fora dela, proporcionando o surgimento de diversas mazelas e contradições encontradas na educação.
Segundo Libâneo (2004), a autonomia escolar é o fundamento da concepção democrático-participativa de gestão escolar, razão de ser do projeto pedagógico-curricular.
Para ele, a autonomia da instituição escolar significa a escola poder decidir sobre seus objetivos e suas formas de organização, mantendo-se relativamente independente do poder central, proporcionando às escolas traçarem seu próprio caminho, através do envolvimento de professores, pais, alunos, funcionários e comunidade.
Para a autora:
A marca de flexibilização destes novos modelos de gestão, se por um lado incorpora antigas conquistas dos movimentos organizados e das resistências dos trabalhadores às formas capitalistas de organização e gestão do trabalho, por outro, o fazem atribuindo-lhes novos significados, o que faz com que tenham na aparência conteúdos mais consensuais, mas na sua prática efetiva conservem pressupostos autoritários. (Oliveira, 1997, p. 95-96).
Ao tratar da participação da comunidade na gestão da escola pública Paro (2001) manifesta sua preocupação com a precisão do conceito de participação. Para ele, participar deve envolver a capacidade de decidir, fazer parte de algo de fato, e não resumir-se a uma simples execução. A participação deve envolver tomada de decisões em todos os segmentos que compõem uma rede de ensino. A participação envolve a partilha do poder, e não a participação na execução como um fim em si mesmo.
Ao se falar da autonomia da escola pública, a questão da relatividade dessa autonomia parece ser algo bastante relevante.
Rios (1995) estabelece que:
A Escola tem uma autonomia relativa, afirmamos. É preciso realçar o sentido de relativa aí colocado. Em geral, relativa aí significa “em certa medida”, ou até mesmo “pequena”.(...) Se relacionarmos com a questão da liberdade, encontramos a mesma significação. Tenho uma relativa liberdade, afirmo, quando não sou inteiramente livre. Pois a questão que se coloca para nós, não só aqui, mas a todo o momento em que discutimos nossa possibilidade de ação no mundo, é: quem tem inteira liberdade?; Quem tem inteira autonomia? E mais ainda: o que significa inteira liberdade, inteira autonomia?(Rios, 1995, p. 15).
Barroso (2004), ao defender os “princípios de uma autonomia construída” para a escola, reitera que:
No quadro do sistema público de ensino, a “autonomia das escolas” é sempre uma autonomia relativa, uma vez que é condicionada quer pelos poderes de tutela e de superintendência do governo e da administração pública quer do poder local, no quadro de um processo de descentralização.(Barroso, 2004, p. 70).
O reforço da autonomia das escolas exige, segundo ele, que seja aumentado e preservado o papel regulador do Estado e da sua administração, com o fim de evitar que a criação de novos espaços de intervenção social, resultantes da autonomia, se transforme numa segmentação e pulverização do sistema de ensino.
A escola não pode se tornar um campo de exercício de livre-arbítrio, correndo-se o risco de aumentar ainda mais as desigualdades dentro do sistema.
Para Mendonça (2000), quando aplicada à escola a idéia de autonomia como faculdade de governar-se por si mesmo, de auto determinar-se, esta deve guardar os condicionantes que circunscrevem o seu uso aos limites impostos pela organização do sistema de ensino no qual ela está incluída. Até mesmo pela organização política da sociedade que lhe determina finalidades e objetivos a serem alcançados.
Neste caso, não se confunde autonomia com total liberdade, independência ou soberania. A autonomia que se espera da escola pública são aquelas referenciadas às políticas gerais do sistema de ensino, voltadas para suas características e necessidades, mantendo sua ligação com os objetivos mais amplos da educação.
Libâneo (2004), ao defender a relatividade da autonomia da escola pública, justifica-se:
pode prescindir das responsabilidades e da atuação dos órgãos centrais e intermediários do sistema escolar. Isso significa que a direção de uma escola deve ser exercida tendo em conta, de um lado, o planejamento, a organização, a orientação e o controle de suas atividades internas conforme suas características particulares e sua realidade; de outro, a adequação e aplicação criadora das diretrizes gerais que recebe dos níveis superiores da administração do ensino.(Libâneo, 2004, p. 142).
Alguns pontos importantes podem ser levantados dessa colocação:
- Essa relação entre poder central e poder local quase nunca se dá sem conflitos;
- Muitas vezes, os sistemas de ensino estão desprovidos de uma política educacional voltada para as necessidades das escolas;
- Pode-se atribuir autonomia às escolas para que o poder público se veja desobrigado de suas reais responsabilidades com a educação pública;
- A centralização de diretrizes leva as escolas a aplicá-las mecanicamente, sem responsabilizar-se pelos resultados alcançados; - Dotar a escola de total liberdade pode fazer com que se perca de vista objetivos mais gerais do sistema, isolando a escola de sua articulação com um contexto mais amplo.
Mendonça (2000) enfatiza a importância do significado da autonomia escolar no contexto dos estudos referentes à gestão democrática do ensino público ao destacar que os sistemas centralizados e a tradição administrativa brasileira não têm favorecido a autonomia das unidades escolares, apesar de, a partir da década de 1990, esse tema ter ganhado ênfase nos debates pedagógicos e nas normas de organização dos sistemas de ensino.
Segundo Paro (2001):
(...) conferir autonomia à escola deve consistir em conferir poder e condições concretas para que ela alcance objetivos educacionais articulados com os interesses das camadas trabalhadoras. E isso não acontecerá jamais por concessão espontânea dos grupos no poder. Essa autonomia, esse poder, só se dará como conquista das camadas trabalhadoras. (...)(Paro, 2001, p. 10).
Para Azanha (1995), só há razão para se falar em autonomia de escola se condições, recursos e facilidades forem disponibilizados para que a escola busque uma melhoria do ensino.
Em relação a isso, o mesmo autor realiza questionamentos: “Autonomia da escola para quê? Com que objetivo vamos dar autonomia à escola? Por que a palavra autonomia está na moda? Por que os tempos são democráticos? Então é preciso estimular a autonomia?” (Azanha, 1995, p. 48). E, ao responder a respeito de qual o caminho para que as escolas pudessem ser realmente autônomas, coloca:
Em primeiro lugar, ninguém poderá fazer pela escola aquilo que só ela pode fazer. Só a escola, com seu diretor, seu corpo docente, seus funcionários, suas associações de pais tem que examinar sua própria realidade específica e local; fazer um balanço das suas dificuldades e se organizar para vencê-las. Não há plano de melhoria empacotado por qualquer outro órgão que possa realmente alterar, substantivamente, a realidade de cada escola(Azanha, 1995, 72).
Nesse sentido, Barroso (2004) reforça a autonomia como uma necessidade essencial para a revitalização da democracia interna da escola, sustentando que não poderá haver democracia sem autonomia: “só a autonomia garante o poder, os recursos e capacidade de decisão colectiva necessários ao funcionamento democrático de uma organização. Sem autonomia, a democracia não passa de uma ideologia” (Barroso, 2004, p. 74).
Para Barroso (2004, p. 71) “(...) não basta ‘regulamentar’ a autonomia. É preciso criar condições para que ela seja ‘construída’, em cada escola, de acordo com suas especificidades (...)”. Nesta mesma lógica, o autor defende que não pode existir uma “autonomia decretada”, o que se decreta são normas e regras formais que podem regulamentar e regular a divisão e partilha de poderes, bem como a distribuição de competências entre os diversos níveis existentes. Tais normas podem comprometer o favorecer a autonomia escolar, mas, não são capazes de criar ou destruir a autonomia por si só.
2. A autonomia administrativa e financeira
Ao tratar da autonomia administrativa e financeira, deparamo-nos com diversos pontos importantes referentes à questão. Falar de autonomia no ato de administrar requer uma retomada de discussões e pontos de vista com relação à descentralização e repasse de recursos que sejam compatíveis com as reais necessidades de uma escola, e não apenas com dados técnicos que demonstram dar conta de uma realidade que é sempre mais ampla.
Para Paro (2001), falar de administração sem o mínimo de recursos necessários é desviar a atenção do essencial para fixá-la no acessório. Não se atribui o fracasso da escola à má administração antes de lhes fornecer os recursos passíveis de serem administrados:
Não há dúvida de que é preciso mudar quase tudo na forma de operar das escolas, mas a condição primeira é provê-las dos recursos materiais e financeiros necessários para isso. Em articulação com essa medida, é preciso também dotar a unidade escolar da necessária autonomia administrativa e financeira em relação ao Estado(Paro, 2001, p. 109).
Mendonça compartilha da mesma opinião, ao destacar que:
fato, possibilidade de atuar em conformidade com o seu próprio projeto. (...) A autonomia da escola pública não pode estar associada a uma situação de afastamento do Estado de suas obrigações como provedor das necessárias condições infra-estruturais. Não existe, portanto, autonomia da escola pública sem o indispensável custeio do Estado (...) (Mendonça,
2000, p. 367).
A autonomia defendida relaciona-se, portanto, com a descentralização de todos os recursos que podem e devem ser geridos pela escola, ficando esta responsabilizada pela prestação de contas diretamente ao Estado, e supervisionada pelos usuários da aplicação dos recursos disponíveis.
Tais pressupostos conduzem a reflexões e práticas no sentido de refutar ações governamentais inspiradas no neoliberalismo, que consiste, basicamente, em omitir-se quanto ao fornecimento de recursos às escolas, estimulando-as a buscarem entre os usuários, chamando a isso de autonomia financeira e administrativa porque estes gerariam os recursos que eles mesmos proveram. Segundo Paro (2001), ao agir assim, o Estado não está dando autonomia à escola, mas abandonando-a a sua sorte, abstendo-se de provê-la dos mínimos recursos, dos quais é seu dever prover.
O mesmo autor ainda complementa que, além da disponibilidade de recursos, a escola precisa ter autonomia na forma de fazer uso deles como condição para a realização dos objetivos da educação escolar:
Jair Militão da Silva (2006) mostra que uma das operações centrais do pensamento neoliberal consiste em transformar questões políticas e sociais em questões técnicas. Porém, nessa operação, os problemas sociais e educacionais não são tratados como questões políticas e resultados de lutas em torno da distribuição desigual de recursos materiais e de poder, mas, com questões técnicas de eficácia/ineficácia na gerência e administração de recursos humanos e materiais.
E continua o autor:
Assim, a situação desesperadora enfrentada cotidianamente em nossas escolas por professoras/es e estudantes é vista como resultado de uma má gestão e desperdício de recursos por parte dos poderes públicos, como falta de produtividade e esforço por parte de professores/as e administradores/as educacionais, como conseqüência de métodos “atrasados” e ineficientes de ensino e de currículos inadequados e anacrônicos. Dado um tal diagnostico é natural que se prescrevam soluções que lhe correspondam(Silva, 2006, p. 18-19).
Trata-se do reforço da questão em torno do “gerir”, mas, neste caso específico, gerir estaria relacionado a saber trabalhar muito mais a ausência de recursos, do que o contrário. Tal situação faz com que certos tipos de avaliações responsabilizem somente a própria escola por sua má sorte.
Bem mais articulados com o projeto neoliberal apresentam-se os novos padrões de gestão estabelecidos pela Secretaria da Educação para as escolas paulistas na década de 90, que valorizam em seu discurso a autonomia e a produtividade da escola, ao atuar como signatária das orientações defendidas pelo Banco Mundial, em seus documentos voltados para a América Latina:
La cualidad de la educación puede mejorar cuando, las escuelas tienen la autonomía necesaria para usas los insumos educacionales de acuerdo com las condiciones locales y de la comunidad y son responsables ante los padres y las comunidades. Las instituciones plenamente autónomas están facultadas para asignar sus recursos (aunque no necesariamente para recaudarlos) y para crear um medio educacional adaptado a las condiciones locales dentro y fuera de la escuela (...) (Banco Mundial,
Incorporando as proposições da Conferência Internacional de Educação para Todos, as medidas de autonomia financeira propostas pelo Banco Mundial são: (a) utilizar os impostos do governo central e dos governos locais; (b) compartilhar os custos com as comunidades locais; (c) efetuar doações às comunidades e às escolas sem estabelecer requisitos para o uso de tais doações; (d) cobrar taxas de educação superior; (e) estimular a diversificação de receitas; (f) certificados de empréstimos educativos; e (g) financiamento baseado em resultados de qualidade. No plano administrativo, recomenda-se maior autonomia às direções escolares, propondo que estas gozem de autoridade para definir assuntos como a alocação de recursos, contrato ou dispensa de pessoal, e determinar outras questões como calendário, horário escolar, a fim de conseguir uma maior adaptação às condições locais.4
Diante desta proposta do Banco Mundial, é possível compreender para onde caminha função do diretor escolar. Para o Banco Mundial o problema da escola não se encontra na falta de recursos, a questão é ter uma direção que saiba administrar e adaptar as necessidades da escola aos recursos públicos disponíveis que, por sua vez, são considerados suficientes.
Observa-se, portanto, a necessidade de um novo profissional, não pelo fato das proposições de descentralização e da autonomia em si, mas pelo que elas escamoteiam. A educação não é mais entendida como um direito subjetivo, mas sim um direito a ser conquistado.
Ao identificar os significados atribuídos ao conceito de autonomia por meio de um texto acadêmico Rose Neubauer da Silva (1995)5, atuando como Secretária da Educação do sistema de ensino do Estado de São Paulo durante a gestão de Mário Covas (1995-1998) no Governo do Estado de São Paulo, descreve que os anos de 1990 traziam como desafios a instituição da qualidade e da autonomia da escola. Países desenvolvidos e em desenvolvimento teriam a educação como foco central de suas políticas públicas devido a dois fatores: primeiro - a profunda mudança nas demandas que a sociedade teria feito ao sistema de ensino, mudanças estas relacionadas aos avanços tecnológicos dos anos 80, à globalização da economia e
4Cf: Banco Mundial (1995). Priorities and strategies for education: a World Bank sector review. Washington D.C.
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aos novos modelos de organização do trabalho. Segundo - o esgotamento do modelo econômico que utilizava mão-de-obra barata, pouco qualificada e abundância de matéria-prima.
Sendo assim, a construção da autonomia relaciona-se muito mais a uma preocupação do Estado em realinhar-se ao mercado capitalista mundial.
Martins (2002) mostra que a potencialização do sistema produtivo é o que promove preocupações. Segundo a autora:
A formação de recursos humanos ponderados, cooperativos, solidários, compreensivos, flexíveis e autônomos, corresponderia, atualmente, ao perfil de mão-de-obra requisitada pelo mercado de trabalho (...), a formação da denominada sociedade do conhecimento passou a ser um item indiscutivelmente prioritário nas pautas dos organismos multilaterais, nos programas de governo e no discurso veiculado pelo empresariado e pela mídia (...)(Martins, 2002, p. 102).
Os modelos baseados na flexibilidade administrativa posicionam a escola como núcleo de gestão. São modelos de gestão da educação púbica fundamentados na busca da melhoria da qualidade na educação.
Segundo Dalila Andrade Oliveira (1997):
Embora o termo qualidade apresente um caráter vago, podendo variar seu significado em diferentes contextos, no geral, esta preocupação vem sendo associada à busca de otimização dos vínculos entre educação e necessidades requeridas pelas novas reações de produção e consumo
(Oliveira, 1997, p. 91).
Como analisa Silvestrini (2006):
Observemos que o grau de autonomia outorgado se prende a ações de execução. Desta forma, a escola deveria organizar jornadas de trabalho, ordenar conteúdos, selecionar materiais didáticos, buscar formas de integração dos currículos e ser responsabilizada pelos resultados avaliados externamente. Proposta sedutora, pois aparentemente desatrela a escola do sistema centralizador, no entanto, uma pergunta deve ser feita: Como realizar estas tarefas sem investimento do Estado?(Silvestrini, 2006, p. 67-68)
Percebe-se a busca de eficiência e eficácia no sistema de ensino como foco da política educacional, tendo o Estado um papel muito mais fiscalizador-controlador do que investidor-promotor.
3. A autonomia pedagógica
Se a escola for concebida em sua verdadeira função: ser um local onde a aprendizagem se dá e se esperar que professores e alunos atinjam os resultados por meio da reciprocidade e pela prática de condutas apropriadas com relação ao contexto; a condição incontestável para isso é que haja o mínimo de liberdade de ação e escolha, podendo-se decidir com relação ao que ensinar e ao que aprender, requerendo que a autonomia na ação pedagógica esteja presente.
Paro (2001), ao trabalhar a autonomia pedagógica como uma das dimensões da autonomia escolar afirma que esta autonomia diz respeito a um mínimo de liberdade que a escola necessita ter e que, sem isso, fica comprometido o caráter pedagógico de sua intervenção escolar.
Tal defesa da liberdade pedagógica caracteriza-se pela natureza própria do ato de ensinar, qual seja a imprevisibilidade ou a não antecipação das ações que envolvem o ato pedagógico e toda a sua dinâmica.
atendimento às necessidades locais e de toda uma sociedade historicamente constituída, para que sua função pública seja efetivada.
Azanha6(1998) reforça a importância da possibilidade de escolha como fator de não-opressão, ao definir que:
A autonomia da escola numa sociedade que se pretenda democrática é, sobretudo, a possibilidade de ter uma compreensão própria das metas da tarefa educativa numa democracia. Sem essa possibilidade, não há como falar em ética do professor e em ética de escola, e sem isso, a autonomia deixa de ser uma condição de liberdade e pode até ser facilitadora da opressão. Sem liberdade de escolha, professores e escolas são simples executores de ordens e ficam despojados de uma responsabilidade ética pelo trabalho educativo(Azanha, 1998).
Sendo assim, professores e escolas estariam exercendo a função de meros prestadores de serviços de ensino, podendo-se cobrar eficiência, mas sem que sejam obrigados a responder eticamente pelos resultados de suas atividades.
Ao tratar a natureza do trabalho educativo como uma ação realizada por sujeitos autônomos, prossegue Azanha (1995):
Como dissemos anteriormente, a tarefa educativa tem como pressuposto ético a autonomia de quem educa. Esta autonomia do educador tem na autonomia regimental da escola apenas uma das condições de seu exercício, e não pode ser com ela confundida. A autonomia do educador – por paradoxal que possa parecer – é, hoje, num momento histórico de busca democrática, um comprometimento total com o ideal democrático de educação. Nessas condições, quando se insiste na autonomia da escola como uma das condições de melhoria do ensino, não podemos reduzir essa melhoria a um ensino simplesmente mais eficiente no seu conteúdo estritamente escolar. Para isso, não seria preciso reivindicar uma escola autônoma, até mesmo uma escola fortemente presa a regulamentos rígidos e impostos seria capaz de ser uma ‘boa’ escola (Azanha, 1995, p.
42-43.).
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A autonomia da escola deve, portanto, impregnar-se de um ideal pedagógico que constitua a base de uma tarefa educativa que forma o ser crítico, livre e criativo.
Diferencialmente ao processo material de produção, a transformação que se dá no processo pedagógico diz respeito à personalidade e à apropriação de conhecimentos, atitudes, valores, e habilidades por parte do educando. Segundo Paro (2001), se o processo de trabalho pedagógico se realizou a contento, o educando sai de forma diferente da que entrou.
Para que o trabalho pedagógico se realize de forma adequada ou satisfatória dentro de uma escola, por maiores que sejam as diversidades tanto de corpo docente quanto dos demais componentes da mesma, é necessário que todos tenham bem definidos os propósitos em comum dessa instituição. Fato este que se relaciona com a elaboração de seu projeto pedagógico-curricular.
Segundo Libâneo (2004), o projeto pedagógico-curricular:
Consolida-se num documento que detalha objetivos, diretrizes e ações do processo educativo a ser desenvolvido na escola, expressando a síntese das exigências sociais e legais do sistema de ensino e os propósitos e expectativas da comunidade escolar.(Libâneo, 2004, p. 151)
O projeto pedagógico-curricular, ao se embasar nos valores, significados, e no modo de agir e pensar das pessoas que o elaboram, acaba por expressar toda a cultura organizacional da escola.
Segundo o autor, esta nova concepção de projeto pedagógico-curricular é diferente da prática de elaboração dos planejamentos curriculares consolidada nas escolas brasileiras sob influência do tecnicismo educacional dos anos de 1970, justamente por fugir da seqüência de passos extremamente rígida, cujo plano era mais um modelo do que um guia para a ação.
Para ele:
Essa situação não é, em si mesma, negativa, mas freqüentemente acaba sendo, porque órgãos centrais, com maior ou menor amplitude, tendem a desconhecer a peculiaridade de distintas situações escolares e decidem e orientam como se todas as unidades fossem idênticas ou muito semelhantes. A conseqüência mais óbvia e indesejável de tentativas de homogeneização daquilo que é substantivamente heterogêneo é o fato de que as escolas ficam ou sentem-se desoneradas da responsabilidade pelo êxito de seu próprio trabalho, já que ele é continuamente objeto de interferências externas, pois ainda que essas interferências sejam bem intencionadas não levam em conta que a instituição “escola pública” é uma diversidade e não uma unidade (Azanha, 1998, disponível em
www.crmariocovas.sp.gov.br).
Mendonça (2000) refere-se à importância do projeto-pedagógico ao destacar que a escola que se abre à participação de todos para a elaboração de seu projeto pedagógico torna-se um espaço verdadeiramente público, de encontro para a busca de seus próprios caminhos e para o estabelecimento de sua própria identidade.
A escola que elabora de forma mais participativa seu projeto pedagógico, englobando suas reflexões sobre as práticas educativas, demonstra mais autonomia da equipe escolar e maiores possibilidades de desenvolvimento profissional de seus educadores e um maior aproveitamento por parte de seus alunos. O que envolve decisões bem definidas.
No entendimento de Gadotti (2002):
Um projeto político-pedagógico não nega o instituído da escola que é a sua história, que é o conjunto dos seus currículos, dos seus métodos, o conjunto de seus atores internos e externos e o seu modo de vida. Um projeto sempre confronta esse instituído com o instituinte(Gadotti, 2002,
p.34).
inconcluso, em construção permanente. Faz parte de uma etapa em direção às finalidades pretendidas.
Nesse sentido, para que a escola elabore seu Projeto Pedagógico, é preciso que ela saiba exercer sua autonomia. Para tanto, o reforço da autonomia das escolas deve caminhar junto de alterações não só nas normas e nas estruturas, mas na cultura escolar de modo geral.
Introduzir uma mudança na cultura das organizações é algo que requer também uma mudança nas pessoas que aí trabalham, o que supõe uma permanente reconstrução que muitas vezes é guiada muito mais pelo conflito do que pelo consenso.
Para Barroso (2004):
O reforço da autonomia das escolas, pela sua dimensão organizacional, implica “mudanças culturais” profundas (...) .Na verdade a autonomia também se aprende e essa aprendizagem é o primeiro passo para ela se tornar uma realidade (Barroso, 2004. p. 73).
O Estado e sua administração, pela legitimidade democrática da sua constituição, tem como finalidade a garantia da igualdade, a eqüidade e a eficácia do serviço público educacional, principalmente pela definição, execução e controle das políticas nacionais e locais, provimento de recursos, regulação de processos, estímulos ao desenvolvimento e mudanças, avaliação de resultados e compensação das desigualdades.
Quanto à questão estritamente pedagógica os professores devem basear-se não só na legitimidade de suas competências profissionais, enquanto responsáveis pelas atividades e tarefas necessárias à missão educativa da escola, mas também, enquanto cidadãos responsáveis pela prestação de um serviço público, no momento de executar as atribuições que lhes são próprias
4. Expressões legais da autonomia escolar
No Brasil, o tema da autonomia da escola encontrou respaldo na Constituição Federal promulgada em 1988, permitindo que se produzisse um quadro legal a partir do qual definiram-se normas e regras formais para uma partilha de poderes e distribuição de competências entre os diferentes níveis de administração, incluindo os poderes locais, incluindo-se os estabelecimentos de ensino.
Todos os documentos oficiais, que tratam da educação formal em nosso país, apontam para uma educação democrática ressaltando a autonomia da gestão escolar como fator fundamental para que essa democracia se efetive.
O Artigo 1º da Constituição Federal de 1988 institui a “democracia participativa”, e no que se refere à educação, o Artigo 206 estabelece como princípios básicos o “pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas” e a “gestão democrática do ensino público”, sendo esses os fundamentos constitucionais da autonomia das escolas.
Segundo Gadotti (2002) a autonomia sempre esteve associada ao tema da liberdade individual e social, da ruptura com esquemas centralizadores e, recentemente, da transformação social. Para o autor, a autonomia faz parte da própria natureza da educação.
Gadotti reforça a idéia ao esclarecer como deve ser a escola cidadã:
A Escola Cidadã é certamente um projeto de criação histórica. Para uma administração pública construir essa escola, ela precisa trabalhar com uma concepção aberta de sistema educacional. Existe uma visão sistêmica estreita que procura acentuar os aspectos estáticos – como o consenso, a adaptação, a ordem, a hierarquia – e uma visão dinâmica que valoriza a contradição, a mudança, o conflito, a autonomia(Gadotti, 2002, p. 48).
Vale ressaltar, no entanto, que a LDB nº 9394/96, promulgada oito anos após a Constituição Federal, estabelece os princípios e fins da educação básica assinalando claramente uma inversão na ordem de responsabilidades. Enquanto a Constituição observa a responsabilidade primeira do Estado e posterior da família na garantia do direito à educação, a LDB inverte esta ordem, responsabilizando primeiro a família pela educação.
Segundo Mendonça (2000) a atual Constituição Federal foi, historicamente, a que mais detalhou o capítulo reservado à educação. Para este autor, o texto constitucional garantiu na letra da lei o que por muito tempo foi conceituado como democratização da educação.
Romualdo Portela de Oliveira (2001) reafirma a inovação da Constituição Federal de 1988 ao apresentar o que considera como as novidades em relação ao direito à educação. Segundo ele, entre todas as Constituições, pela primeira vez explicitou-se a declaração dos direitos sociais, destacando-se com primazia a educação, ao apresentar seu Artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (Oliveira, 2001, p. 24)..
Inspirada na Constituição Federal, a Constituição do Estado de São Paulo apresenta um texto com alguns avanços, embora muitos não se concretizem. Assim, ao estabelecer os fins para a educação paulista, omite a gestão democrática.
Entretanto, em seu Art. 238, o mesmo documento determina que o Sistema de Ensino do Estado seja organizado por lei, desde que respeite o princípio da descentralização.
No texto da mesma Lei a autonomia aparece assegurada apenas para as universidades:
O princípio da autonomia e de gestão independente foi contemplado na área do judiciário, mas no capítulo destinado à Educação Básica, estes princípios não foram explicitados, como se percebe abaixo:
Artigo 237 - A educação, ministrada com base nos princípios estabelecidos no artigo 205 e seguintes da Constituição Federal e inspirada nos princípios de liberdade e solidariedade humana, tem por fim (...)(São Paulo, Constituição Estadual, 1989).
Mesmo o Art. 205 da Constituição e seguintes, citados na Constituição Estadual, não apresentam o termo autonomia de forma explicita em nenhum ponto. Ocorre apenas a citação da gestão democrática como um princípio do ensino no Art. 206, Inciso VI “(...) gestão democrática do ensino público, na forma da lei;”.
Convém ressaltar que a própria inclusão da gestão democrática enquanto um princípio a ser seguido para o ensino púbico foi o resultado de movimentos reivindicatórios e embates políticos que mereceram destaque no campo acadêmico.
Segundo Mendonça (2000) a incorporação da gestão democrática do Ensino Público na Constituição Federal deu-se por meio de enfrentamentos entre forças políticas que compunham a Assembléia Constituinte e movimentos organizados de educadores. A emenda defendida pelo grupo de lideranças suprapartidárias denominado de “Centrão” conseguiu livrar as escolas privadas de terem que se submeter a alguns avanços reclamados pelas entidades de educação, minimizando o princípio da gestão democrática, reconhecendo-a apenas para o ensino público.
colaborarem com direções e/ou mantenedores dos estabelecimentos de ensino. Posição claramente ligada à concepção do Estado mínimo.
E complementa Adrião e Camargo (2001):
(...) na redação aprovada (gestão democrática do ensino público, na forma da lei), a manutenção da gestão democrática do ensino público, ao mesmo tempo em que se configurou como conquista por parte dos segmentos comprometidos com a democratização da gestão da educação, representou uma conquista parcial, na medida em que teve sua abrangência limitada e sua operacionalização delegada a regulamentações futuras, o que significou que sua aplicabilidade foi protelada (...)(Adrião e
Camargo, 2001, p. 74).
A democratização da educação se concretizou primordialmente na LDB 9394/96, por meio do discurso da universalização do acesso e permanência na escola e pela gestão democrática da mesma. A gestão democrática estaria – segundo a letra da Lei – assegurada pela existência dos Conselhos Escolares, com representação da comunidade, pela participação no processo de escolha de seus dirigentes e na gestão do ensino, pela obrigatoriedade de prestação de contas e divulgação de informações referentes ao uso de recursos e a qualidade de serviços prestados, pela avaliação do desempenho institucional, e pela ampla discussão de seus objetivos e prioridades, bem como a autonomia pedagógica, administrativa e financeira das instituições de ensino.
Ao falar a respeito do “princípio da gestão democrática no contexto da LDB”7, Paro (2001) destaca que em seu Art. 3º, inciso VIII, a LDB nº 9394/96 repete a fórmula da Constituição Federal que, em seu Art. 206, inciso VII, apresenta como princípio “a gestão democrática do ensino público na forma da lei”. Segundo ele:
Em ambos os dispositivos, o primeiro aspecto que salta aos olhos do educador minimamente consciente da natureza da educação é o absurdo de se restringir a “gestão democrática” ao ensino público. Significa isso que o ensino privado pode se pautar por uma gestão autoritária? Numa
sociedade que se quer democrática, é possível, a pretexto de se garantir liberdade de ensino à iniciativa privada, pensar-se que a educação – a própria atividade de atualização histórica do homem, pela apreensão do saber – possa fazer-se sem levar em conta os princípios democráticos?
(Paro, 2001, p. 54)
Trata-se, segundo o autor, da “lógica do mercado” sobrepondo-se à razão e aos interesses da sociedade, cedendo aos interesses de grupos privados que visam a tirar o máximo de lucro com a educação.
Outro ponto a ser destacado é a omissão do texto constitucional com relação à definição de diretrizes gerais, delegando para os sistemas de ensino e para leis futuras tais definições, característica também encontrada na LDB nº 9394/96.
Pode-se dizer que a LDB contém avanços mais e menos nítidos. No que se refere aos princípios e fins da educação nacional, em seu Art. 1º, conceitua a educação como um fenômeno social mais amplo, e que a referida lei disciplinará apenas a educação escolar, fortalecendo a idéia de que a escola é o espaço privilegiado no qual deva ocorrer o processo educativo. E que as escolas (Instituições de ensino) devem garantir a todos uma educação de boa qualidade, assegurando, assim, uma vida social mais digna para todos os cidadãos, bem como sua qualificação para o trabalho.
O Art. 10 da LDB nº 9394/96 define as responsabilidades dos Estados na organização da educação, nos seguintes termos:
Artigo 10. Os Estados incumbir-se-ão de:
I- organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino;
II- definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público;
IV- autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
V- baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
VI- assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio.
Parágrafo único. Ao Distrito Federal aplicar-se-ão as competências referentes aos Estados e Municípios.(Art. 10, Lei Federal 9394/96)
No Art. 12 da mesma Lei, encontram-se estabelecidas as incumbências dos estabelecimentos de ensino, a saber:
Art. 12. Os estabelecimentos de ensino, respeitadas as normas comuns e as do seu sistema de ensino, terão a incumbência de:
I- elaborar e executar sua proposta pedagógica;
II- administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros; III- assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula estabelecidas; IV- velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente; V- prover meios para recuperação dos alunos de menor rendimento; VI- articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola;
VII- informar os pais e responsáveis sobre a freqüência e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta pedagógica(Artigo
12, Lei Federal nº 9394/96).
O Art. 14 da LDB nº 9394/96 delega aos sistemas de ensino a elaboração de normas de gestão do ensino na educação básica considerando as peculiaridades, mas estabelecendo princípios:
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I- participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
II- participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes(Artigo 14, Lei Federal nº 9394/96).
Ao analisarem o referido Artigo, Muranaka e Minto (2001) destacam algo novo em relação aos conteúdos já explicitados nos Artigos 12 e 13 (inciso I), quando este prevê a “participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes” (inciso II), porém, o Art. 14 da LDB nº 9394/96 posterga a definição dos espaços de participação para os regimentos internos das instituições escolares e dos sistemas.
O Art. 15 da LDB nº 9394/96 é aquele que vai tratar dos graus de autonomia para as escolas públicas de educação básica:
Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público (Artigo 15, Lei Federal nº 9394/96).
Paro (2001) alerta que é preciso “estar atento” com relação à autonomia
administrativa para não se confundir descentralização de poder com
“desconcentração” de tarefas. E, no que se refere à gestão financeira, não identificar autonomia com “abandono e privatização”.
gastos em itens pré-determinados, além de observar “as normas gerais de direito financeiro público”, o que não parece caracterizar uma real autonomia de gestão financeira.
No que se refere à autonomia pedagógica, os mesmos autores afirmam a necessidade de se relativizar esta autonomia:
a) A autonomia pedagógica, embora possa ser exercida pelos autores educacionais – escolas ou professores -, que têm liberdade para adotar esta ou aquela linha de condução dos trabalhos pedagógicos (Cf. CF 88, Art. 206, III), encontra um cerceamento claro proveniente das Diretrizes Curriculares Nacionais (Pcns) e, sobretudo, dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs). O fato é que, elaborados centralizadamente, sem nenhuma participação dos envolvidos, os PCNs deixam de ser parâmetros e transformam-se em referenciais quase únicos para as atividades didático-pedagógicas. Transcritos por meio de livros didáticos, constituem-se no principal referencial de escolas e professores. (Muranaka e Minto,
2001, p. 63).
Estas colocações reafirmam os pontos fundamentais com relação à autonomia já levantados até aqui, entre eles, a problemática envolvendo a centralização da tomada de decisões e a democratização somente na ação. O que não permite ao fazer pedagógico, a autonomia encontrada nos textos legais e nos documentos escolares.
Segundo Barroso (2004), a imposição de autonomia às escolas é algo paradoxal ao próprio significado deste conceito. As escolas deveriam, através de seus órgãos próprios selecionarem as diversas atribuições, competências e recursos de que podem passar a dispor desde que se adaptem às suas condições específicas. Para que isso seja possível, elenca as seguintes condições:
- Subordinação da autonomia da escola aos interesses da formação das crianças e dos jovens de acordo com os princípios constitucionalmente definidos e em função das especificidades locais;
