Uma medida de esforço fiscal primário líquido de operações atípicas

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Economia Aplicada

Ano 2013

NOTA TÉCNICA

UMA MEDIDA DE ESFORÇO FISCAL PRIMÁRIO

LÍQUIDO DE OPERAÇÕES ATÍPICAS*

Gabriel Leal de Barros**

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Definição do Problema/ Motivação

A utilização de operações atípicas e pouco tradicionais de gestão das contas públicas registrou, de forma marcante e destacada, importante crescimento a partir de 2010 quando o governo utilizou-se da operação de capitalização da Petrobrás para antecipar receita futura derivada da exploração de petróleo na camada do pré-sal. Tal operação, responsável por gerar R$ 31,9 bilhões ou 0,8% do PIB, foi à época, uma das mais sofisticadas operações atípicas capitaneadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e que envolveu além da Petrobrás, o BNDES. Desde então, as relações patrimoniais e financeiras intra-setor público sofreram importantes alterações, como destacado por Barros e Afonso (2013).

Outra fonte de pressão para o crescimento das operações cruzadas no interior do setor público e componentes das chamadas operações atípicas, remonta ao gigantismo das despesas obrigatórias que ao impor baixo nível de discricionariedade aos governos, pressiona - quando da insuficiência da receita ordinária primária face aos objetivos e metas fiscais definidos no orçamento - à utilização de artifícios contábeis que alteram a regra e estatísticas fiscais vigentes.

Nesse sentido, receitas e despesas temporárias teriam o efeito de alterar a estatística de Necessidade de Financiamento (NFSP) e Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), tornando a interpretação dos indicadores fiscais atrapalhada e gerando prejuízos em termos de transparência e credibilidade.

Ainda que diferentes estudos como Gerardo (2010), Gobetti (2011), Petersen (2003) e Joumard (2008) mostrem que a utilização de receitas atípicas pelos governos seja prática disseminada ao redor do mundo, estudos técnicos que busquem avaliar o impacto do setor público na demanda1_{ou mesmo aqueles que se dediquem a} ajustar o resultado primário à sua condição estrutural2_{enfrentam a dificuldade de}

* A opinião expressa neste documento é exclusivamente do autor e não expressa necessariamente a

do FGV/IBRE. O autor é particularmente grato ao apoio dos assistentes Rodrigo Damian Machado e Vilma da Conceição Pinto. Elaborado em 21/03/2013.

** Economista, Pesquisador do FGV/IBRE e especialista em Contas Públicas.

1

Para um exercício quanto à medida de impacto do setor público brasileiro na demanda, ver Pessoa, Almeida e Barros (2012).

2

Para uma abordagem do resultado primário estrutural, ver Gobetti et al (2011), Ter-Minassian (2010)

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depurar os números fiscais e extrair o resultado mais próximo do patrimônio líquido e do efetivo balanço entre ativos e passivos do setor público.

Portanto, ainda que nem todas as operações atípicas tenham por objetivo contornar a restrição orçamentária e imprimir maior grau de liberdade à política fiscal, o objetivo dessa nota é contribuir com uma medida do resultado fiscal primário líquido das operações atípicas do governo central.

Metodologia de Apuração

Há na literatura um conjunto de operações atípicas classificadas conforme sua natureza e que contribuem para diferenciar conceitualmente umas das outras. Conforme destacado por Gobetti (2011), os três principais conceitos existentes na literatura respeitam as fiscal gimmicks (“trapaças fiscais”), contabilidade criativa e

medidas extraordinárias (one-off measures).

Ainda que haja na literatura recomendações acerca das classificações das operações em atípicas é importante notar para a existência de relativa discricionariedade de cada autor na sua classificação. Os ajustes realizados nesta nota, tanto na receita quanto na despesa, encontram-se listados abaixo:

 Fundo Soberano do Brasil (2008): Despesas com capitalização do FSB no valor de R$ 14,2 milhões.

 Depósitos Judiciais (2009): Transferências de depósitos judiciais retidos na Caixa Econômica Federal (CEF) e outros bancos para a conta da União3_no valor de R$ 8,9 bilhões, por conveniência, distribuídos de forma uniforme ao longo do ano.

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 Fundo Nacional de Desenvolvimento (2009)4_:_{Lucros sacados do FND no} valor de R$ 4,2 bilhões distribuídos, por conveniência, de forma uniforme ao longo do ano.

 Depósitos Judiciais (2010): Depósitos judiciais relativos ao PIS/Pasep no valor de R$ 4 bilhões efetuado por instituição financeira.

 Capitalização da Petrobrás (2010): Receita Líquida derivada do pagamento de cessão onerosa pela Petrobrás no valor de R$ 31,9 bilhões.

 CSLL da VALE (2011): Receita decorrente de encerramento de litígio judicial relativo à Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL) no valor de R$ 5,8 bilhões.

 Fundo Soberano do Brasil (2012): Receita de R$ 12,4 bilhões em decorrência do resgate da poupança pública feita em 2008.

 Antecipação de Dividendos5_{(diversos anos):}_{Montante total de R$ 26} bilhões de dividendos antecipados e disponibilizados mensalmente pela STN por meio de solicitação.

 REFIS da Crise (a partir de 2009): Volume de recursos arrecadado em decorrência do plano de refinanciamento de dívidas tributárias lançado no período da crise de 2009 no valor de R$ 59,7 bilhões.

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O FND é um fundo público ligado ao BNDES cujo objetivo é fornecer recursos para a realização, por parte do governo federal, de investimentos que busquem estimular o desenvolvimento nacional. O fundo foi extinto pela MP nº 517, de 30 de dezembro de 2010, posteriormente convertida na Lei 12.431, de 27 de junho de 2011. Dispositivos legais disponíveis em: http://www.receita.fazenda.gov.br; http://www.planalto.gov.br

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Resultados/ Conclusão6

Tomando por base a totalidade das operações atípicas supracitadas, é possível perceber que não só a ocorrência como o volume destas operações se iniciou de forma mais configurada a partir de 2008/09, período de aprofundamento da crise internacional. De outra forma, as cifras bilionárias envolvidas deixam claro o fundamento detrás da deterioração da confiança e transparência fiscal no período pós-crise7_.

A diferença do indicador oficial de austeridade fiscal do setor público consolidado ante o ajustado pelas operações atípicas mostra-se tão significativo a ponto de representar 1,3 p.p. em 2010, recorde para a série ajustada. Nos anos de 2009, 2011, 2012 e 2013 a diferença permaneceu relevante e da ordem de 0,6; 0,7; 1,0 e 0,3 p.p. do PIB, respectivamente. Apenas em 2008, quando o esforço fiscal foi significativo a ponto de ser parcialmente direcionado para capitalizar o Fundo Soberano (FSB) que os ajustes líquidos das operações atípicas mostraram-se positivos para o resultado fiscal ajustado.

O gráfico abaixo revela diferentes medidas de esforço fiscal primário quando retiradas os diferentes ajustes listados.

6_{Faz-se necessário registrar que as simulações e números aqui tratados devem ser entendidos como}

uma medida de aproximação do resultado primário do setor público consolidado, sendo os ajustes realizados com base nas operações atípicas do governo central.

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GRÁFICO 1 - Resultado Primário do Setor Público Consolidado (Acumulado em 12 meses como % do PIB)8

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e SIC Elaboração própria do autor.

É importante notar que a despeito do cumprimento da meta fiscal primária em 2011 sem descontos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), conhecida como meta cheia, a influência de duas das três receitas atípicas na geração de tal esforço fiscal foi da ordem de R$ 10 bilhões e, curiosamente, equivalente à elevação ocorrida na meta de resultado primário do governo central. De outra forma, é possível identificar que a maior austeridade fiscal verificada em 2011 foi influenciada integralmente por duas receitas de caráter temporário da ordem de 0,2% do PIB. Quando computadas as receitas decorrentes do REFIS da crise, de R$ 21 bilhões, o diferencial de esforço fiscal alcança 0,7% do PIB.

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Já em 2012, além das receitas do REFIS da crise (0,4% do PIB) chama a atenção o extraordinário volume de dividendos antecipados, de 0,3% do PIB e equivalente a metade dos R$ 28 bilhões pagos pelas estatais federais, além do resgate dos R$ 12,4 bilhões dos recursos depositados no Fundo Soberano em 20089_{. Ao totalizar} todos os ajustes para o ano de 2012 percebe-se que o volume de R$ 43,5 bilhões em operações atípicas ficou muito próximo do recorde, tanto em termos nominais quanto em percentual do PIB, verificado em 2010 de R$ 48 bilhões ou 1,3 % do PIB.

De forma conclusiva, é evidente que no período pós-crise o crescimento da dificuldade do setor público de fechar suas contas, em particular o governo central, ensejou a busca por maior flexibilidade fiscal cuja combinação mesclou medidas de caráter extraordinário (one-off measures), contabilidade criativa e fiscal gimmicks

(“trapaças fiscais”).

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Anexo

Evolução do Esforço Fiscal e Operações Atípicas (em R$ Bilhões)10

10_{Para 2013 os valores estão acumulados até agosto e desconsideram antecipação de dividendos.}

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Resultado Primário do Setor Público Consolidado 88,1 103,6 64,8 101,7 128,7 105,0 54,0

Resultado Nominal do Setor Público Consolidado -74,5 -61,9 -106,2 -93,7 -108,0 -108,9 -109,3

Resultado Primário do Governo Central 59,4 71,3 42,4 78,7 93,0 86,1 37,4

Resultado Nominal do Governo Central -59,6 -24,9 -107,4 -45,8 -87,5 -61,2 -88,8

Ajustes Totais -0,6 12,6 -18,4 -48,0 -31,0 -43,5 -9,7

Contabilidade Criativa -0,6 -1,6 -14,2 -16,2 -25,2 -31,1 -9,7

Antecipação de Dividendos -0,6 -1,6 -0,6 -4,5 -4,2 -14,6 0,0

Depósitos Judiciais 0,0 0,0 -8,9 -4,0 0,0 0,0 0,0

Refis da Crise 0,0 0,0 -4,7 -7,7 -21,0 -16,6 -9,7

One off Measures 0,0 14,2 -4,2 -31,9 -5,8 -12,4 0,0

Cessão Onerosa para Exploração de Petróleo 0,0 0,0 0,0 -74,8 0,0 0,0 0,0

CSLL da Vale 0,0 0,0 0,0 0,0 -5,8 0,0 0,0

Lucros Sacados do FND 0,0 0,0 -4,2 0,0 0,0 0,0 0,0

Capitalização da Petrobras 0,0 0,0 0,0 42,9 0,0 0,0 0,0

Fundo Soberano do Brasil 0,0 14,2 0,0 0,0 0,0 -12,4 0,0

Resultado Primário Ajustado do Setor Público Consolidado 87,5 116,2 46,3 53,6 97,7 61,4 44,3

Resultado Nominal Ajustado do Setor Público Consolidado -75,1 -49,3 -124,7 -141,7 -138,9 -152,5 -119,1

Resultado Primário Ajustado do Governo Central 58,8 83,9 24,0 30,7 62,1 42,5 27,7

Resultado Nominal Ajustado do Governo Central -60,2 -12,3 -125,8 -93,8 -118,5 -104,7 -98,5

Primário Ajustado (Petrobras e FSB) - Setor Público Consolidado 88,1 117,8 64,8 69,8 128,7 92,6 54,0

Nominal Ajustado (Petrobras e FSB) - Setor Público Consolidado -74,5 -47,7 -106,2 -125,6 -108,0 -121,3 -109,3

Primário Ajustado (Petrobras e FSB) - Governo Central 59,4 85,6 42,4 46,8 93,0 73,7 37,4

Nominal Ajustado (Petrobras e FSB) - Governo Central -59,6 -10,6 -107,4 -77,7 -87,5 -73,6 -88,8

Primário Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Setor Público Consolidado 87,5 101,9 64,2 97,2 124,6 90,4 54,0

Nominal Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Setor Público Consolidado -75,1 -63,6 -106,8 -98,2 -112,1 -123,5 -109,3

Primário Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Governo Central 58,8 69,7 41,8 74,2 88,9 71,5 37,4

Nominal Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Governo Central -60,2 -26,5 -108,0 -50,3 -91,7 -75,8 -88,8

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Evolução do Esforço Fiscal e Operações Atípicas (em % do PIB)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Resultado Primário do Setor Público Consolidado 3,3 3,4 2,0 2,7 3,1 2,4 1,7

Resultado Nominal do Setor Público Consolidado -2,8 -2,0 -3,3 -2,5 -2,6 -2,5 -3,5

Resultado Primário do Governo Central 2,2 2,4 1,3 2,1 2,2 2,0 1,2

Resultado Nominal do Governo Central -2,2 -0,8 -3,3 -1,2 -2,1 -1,4 -2,8

Ajustes Totais 0,0 0,4 -0,6 -1,3 -0,7 -1,0 -0,3

Contabilidade Criativa 0,0 -0,1 -0,4 -0,4 -0,6 -0,7 -0,3

Antecipação de Dividendos 0,0 -0,1 0,0 -0,1 -0,1 -0,3 0,0

Depósitos Judiciais 0,0 0,0 -0,3 -0,1 0,0 0,0 0,0

Refis da Crise 0,0 0,0 -0,1 -0,2 -0,5 -0,4 -0,3

One off Measures 0,0 0,5 -0,1 -0,8 -0,1 -0,3 0,0

Cessão Onerosa para Exploração de Petróleo 0,0 0,0 0,0 -2,0 0,0 0,0 0,0

CSLL da Vale 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 0,0 0,0

Lucros Sacados do FND 0,0 0,0 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0

Capitalização da Petrobras 0,0 0,0 0,0 1,1 0,0 0,0 0,0

Fundo Soberano do Brasil 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 -0,3 0,0

Resultado Primário Ajustado do Setor Público Consolidado 3,3 3,8 1,4 1,4 2,4 1,4 1,4

Resultado Nominal Ajustado do Setor Público Consolidado -2,8 -1,6 -3,8 -3,8 -3,4 -3,5 -3,8

Resultado Primário Ajustado do Governo Central 2,2 2,8 0,7 0,8 1,5 1,0 0,9

Resultado Nominal Ajustado do Governo Central -2,3 -0,4 -3,9 -2,5 -2,9 -2,4 -3,2

Primário Ajustado (Petrobras e FSB) - Setor Público Consolidado 3,3 3,9 2,0 1,9 3,1 2,1 1,7

Nominal Ajustado (Petrobras e FSB) - Setor Público Consolidado -2,8 -1,6 -3,3 -3,3 -2,6 -2,8 -3,5

Primário Ajustado (Petrobras e FSB) - Governo Central 2,2 2,8 1,3 1,2 2,2 1,7 1,2

Nominal Ajustado (Petrobras e FSB) - Governo Central -2,2 -0,4 -3,3 -2,1 -2,1 -1,7 -2,8

Primário Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Setor Público Consolidado 3,3 3,4 2,0 2,6 3,0 2,1 1,7

Nominal Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Setor Público Consolidado -2,8 -2,1 -3,3 -2,6 -2,7 -2,8 -3,5

Primário Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Governo Central 2,2 2,3 1,3 2,0 2,1 1,6 1,2

Nominal Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Governo Central -2,3 -0,9 -3,3 -1,3 -2,2 -1,7 -2,8

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Referências

BARROS, Gabriel L.; Afonso, José Roberto R. Ensaio Técnico: Sobre _“Fazer o Cumprimento_” da Meta de Superávit Primário de 2012. Texto para discussão do IBRE/FGV. Fevereiro de 2013. Disponível em: http://portalibre.fgv.br

BARROS, Gabriel L.; Afonso, José Roberto R. Nota Técnica: As Receitas Federais de Dividendos. Texto para discussão do IBRE/FGV. Março de 2013. Disponível em: http://portalibre.fgv.br

PETERSEN, J. Changing red to black: deficit closing alchemy. National Tax Journal, v. 56, n. 3, 2003.

GERARDO, J. C., Política Fiscal e Sustentabilidade do Crescimento. Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional, 2010. Disponível em: http://bit.ly/H1UasC.

SCHETTINI, B. P., GOUVÊA, R. R., ORAIR, R. O., GOBETTI, S. W., Resultado Fiscal estrutural e impulso fiscal: uma aplicação para as administrações públicas no brasil, 1997-2010. Brasília: IPEA, agosto de 2011. (Texto para discursão, n. 1650).

PESSOA, S., ALMEIDA, M., BARROS, G. L., PROJETO: Construção de indicador do impacto do setor público sobre a demanda agregada da economia. Rio de Janeiro: IBRE/FGV, 2012.

TER-MINASSIAN, T. Preconditions for a successful introduction of structural fiscal balance-based rules in Latin America and the Caribbean: a framework. Washington: BID, 2010. (Discussion Paper, n. 157).

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JOUMARD, I.; MINEGISHI, M.; ANDRÉ, C.; CHANTAL NICQ, C.; Price, R. Accoun-ting for one-off operations when assessing underlying fiscal positions. OECD Economics Department Working Papers, n. 642. Paris: OECD, 2008.

BRASIL. Ministério da Fazenda (MF). [s.d.]. Disponível em: http://www.fazenda.gov.br. Acesso em 20 de março de 2013.

BRASIL. Ministério da Fazenda (MF). Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Resultado do Tesouro Nacional. [s.d.]. Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br. Acesso em 20 de março de 2013.

BRASIL. Ministério da Fazenda (MF). Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). Arrecadação das Receitas Federais. [s.d.]. Disponível em: http://www.receita.fazenda.gov.br. Acesso em 20 de março de 2013.

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