ESTADO E EDUCAÇÃO NO BRASIL
H é l i o J o r g e dos S A N T O S *
RESUMO: O presente estudo prende-se a uma análise em que o autor procura avaliar a influência que a legislação educacional brasileira, nos seus aspectos fundamentais, exerceu no processo de descen-tralização do Sistema Escolar.
UNITERMOS: Estado, educação.
O fato de a m a i o r o u m e n o r e x t e n s ã o do sistema escolar abranger t o d o o p a í s ou se limitar ao E s t a d o , M u n i c í p i o o u a uma determinada r e g i ã o — e m termos de autonomia a d m i n i s t r a t i v a — é que c o n s t i -tui a q u e s t ã o d a c e n t r a l i z a ç ã o o u descen-tralização a d m i n i s t r a t i v a d o ensino, política educacional bastante d i s c u t i d a pelos estudiosos.
Se procurarmos e x a m i n a r as t e n d ê n -cias descentralizadoras de alguns p a í s e s ocidentais, veremos que a a d o ç ã o o u n ã o de um regime c e n t r a l i z a n t è d o ensino apa-rece sempre ligada à estrutura p o l í t i c a de cada n a ç ã o , bem c o m o as suas t r a d i ç õ e s e costumes.
U m m o d e l o de c e n t r a l i z a ç ã o a d m i -nistrativa do sistema escolar que p o d e ser considerado c o m o r a d i c a l nos é f o r n e c i d o pela F r a n ç a , tendo e m vista a p r e s e r v a ç ã o de sua unidade c u l t u r a l e a p o l í t i c a n a c i o -nal. C o n s t i t u í d a de p o v o s e culturas diversas, o que podemos n o t a r a t r a v é s dos d i ferentes dialetos usados a t é hoje, a F r a n -ça, no p r o p ó s i t o de r e d u z i r essas diferen-ças, teve de adotar u m sistema de educa-ção nacional excessivamente u n i f i c a d o . Tanto a o r g a n i z a ç ã o c o m o a g e r ê n c i a d o sistema administrativo e d u c a c i o n a l s ã o
* Departamento de Antropologia, Política e Filosofia — Instituto de Letras, Ciências Sociais e Educação — UNESP - 14.800 — Araraquara — SP.
exclusividades d o p o d e r c e n t r a l . O M i n i s -tério d a E d u c a ç ã o superintende a l i t o d a a e d u c a ç ã o , ao m e s m o t e m p o que s u b o r d i -na as demais autoridades educativas à sua tutela. Sejam elas n a c i o n a i s , regionais o u locais. E s s a c e n t r a l i z a ç ã o atinge de f o r m a acentuada todos os graus de e n s i n o , i n c l u -sive as i n s t i t u i ç õ e s p a r t i c u l a r e s .
O u t r o p a í s o n d e a c e n t r a l i z a ç ã o d o ensino é u m a realidade é n a Inglaterra, se bem que de m a n e i r a m u i t o m e n o s r a d i c a l que na F r a n ç a . A t é a p r o x i m a d a m e n t e os fins do s é c u l o passado, adotava-se nesse país a n o r m a d a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , deixandose sob a i n c u m b ê n c i a das a u t o ridades locais e aos particulares as a t r i b u i -ções de o r g a n i z a r e m e a d m i n i s t r a r e m os sistemas escolares, p o r é m u m a t e n d ê n c i a centralizadora vem-se a g o r a a c e n t u a n d o ; embora se c o n s e r v e m aos poderes locais e aos particulares as a t r i b u i ç õ e s de o r g a n i -z a ç ã o e a d m i n i s t r a ç ã o escolar, m e s m o assim, essas a t r i b u i ç õ e s s ã o d e m a s i a d a m e n -te controladas.
ú n i c o m e i o d a s a l v a ç ã o n a c i o n a l , a A l e -m a n h a passou a o r g a n i z a r sua e d u c a ç ã o em bases n a c i o n a i s . A p o l í t i c a d o n a c i o -nal socialismo f o i , i n i c i a l m e n t e , descentralizante, oferecendo aos E s t a d o s e M u nicípios relativa a u t o n o m i a q u a n t o à a d m i n i s t r a ç ã o d o processo e d u c a t i v o . C o n -tudo, c o m a v i t ó r i a d o n a z i s m o que insta-lou no p a í s o regime t o t a l i t á r i o , o E s t a d o passou a o r g a n i z a r o sistema escolar e m base exclusivamente n a c i o n a l . O M i n i s t é -rio da E d u c a ç ã o transformou-se e m auto-ridade m á x i m a , exclusiva e absorvente, em m a t é r i a e d u c a c i o n a l . C o m a d e r r o t a da d i t a d u r a nazista, p o r o c a s i ã o d a ú l t i m a guerra m u n d i a l , a A l e m a n h a v o l t o u a es-truturar seu sistema e d u c a c i o n a l e m base descentralizadora, passando a ser u m dos países d o m u n d o que, n o m o m e n t o , pos-sui u m a d e s c e n t r a l i z a ç ã o m a i s acentuada em m a t é r i a de e n s i n o .
Q u a n t o à I t á l i a , nos tempos d o fas-cismo, u m regime p o l í t i c o , mais o u menos semelhante ao n a z i s m o , v i v e u esse p a í s uma p o l í t i c a e d u c a c i o n a l r a d i c a l m e n t e centralizadora, p o r é m , t a l o r i e n t a ç ã o de-sapareceu c o m a q u e d a d o regime.
E m n e n h u m o u t r o p a í s a descentrali-z a ç ã o do sistema de ensino é t ã o grande c o m o nos E s t a d o s U n i d o s . A p r i n c í p i o , a F e d e r a ç ã o mantinha-se quase a l h e i a aos problemas d a e d u c a ç ã o que f i c a v a m a cargo dos poderes estaduais, locais e par-ticulares, reunidos e m a s s o c i a ç õ e s . H o j e , o governo central n o r t e - a m e r i c a n o j á se encontra mais p r e o c u p a d o c o m o p r o b l e -m a da o r i e n t a ç ã o d o processo educacio-nal, m e s m o assim, sua i n t e r f e r ê n c i a n ã o passa dos estritos limites d a i n c e n t i v a ç ã o das atividades p r i v a d a s .
C o m r e f e r ê n c i a ao B r a s i l , n i n g u é m pode negar que a e v o l u ç ã o d o sistema de ensino se tem feito n o sentido d a descent r a l i z a ç ã o . T e n descent a r e m o s m o s descent r a r esse f e n ô -meno a t r a v é s d a l e g i s l a ç ã o e d u c a c i o n a l , ao mesmo t e m p o que p r o c u r a r e m o s d i s
-cutir as t e n d ê n c i a s liberais d o ensino bra-sileiro.
C o m r e l a ç ã o à p o l í t i c a educacional, no p l a n o t e ó r i c o , tem ela se orientado por t e n d ê n c i a liberal, o que, ao nosso ver, não acontece pelo l a d o p r á t i c o , especifica-mente n o â m b i t o d o ensino de primeiro grau. E m t o d a a l e g i s l a ç ã o brasileira que trata d o assunto, deparamos c o m a preo-c u p a ç ã o de nossos legisladores de se fazer da e d u c a ç ã o u m agente d e m o c r á t i c o , livre e ao alcance de todos, b e m c o m o prioritá-rio. C o n t u d o , n o aspecto p r á t i c o , as coi-sas m u d a m de f i g u r a . N o s s a s escolas, ain-da hoje, apresentam-se c o m o instituições demasiadamente seletivas*.
A nossa p r i m e i r a C o n s t i t u i ç ã o outor-gada em 25 de m a r ç o de 1824, no seu arti-go 179, item X X X I I , estabelecia que " a i n s t r u ç ã o p r i m á r i a é g r a t u i t a a todos os C i d a d ã o s " . M a s é interessante esclarecer que, o artigo 252 d o p r i m e i r o projeto apresentado, que trata desta mesma C o n s t i t u i ç ã o , c o n s i d e r a v a o seguinte: " É livre a c a d a c i d a d ã o a b r i r aulas p a r a o en-sino p ú b l i c o , c o n t a n t o que r e s p o n d a pelos abusos" (1:31). Verifica-se aí a liberdade de ensino explicitamente d e f i n i d a , acom-panhada d a n e c e s s á r i a r e s t r i ç ã o , embora em termos vagos, q u a n t o aos abusos que viessem a ser c o m e t i d o s p o r o c a s i ã o do desempenho dessa p r e r r o g a t i v a .
A p r i m e i r a C o n s t i t u i ç ã o R e p u b l i c a n a de 1891 é o m i s s a a respeito d a e d u c a ç ã o . M a s , na o r d e m p r á t i c a , f o i m a n t i d a , taci-tamente, o regime anterior, q u a n t o à defi-n i ç ã o de poderes defi-nessa m a t é r i a .
A C a r t a de 1934, m a i s e x p l í c i t a que as anteriores, consagra u m C a p í t u l o (II) para a e d u c a ç ã o , c o m p r e e n d i d o p o r 10 ar-tigos (149 a 158). P r o c u r a , a l é m de asse-gurar o direito d a e d u c a ç ã o , regulamentar a c o m p e t ê n c i a q u a n t o a sua a t r i b u i ç ã o . P r e v ê a p a r t i c i p a ç ã o d o C o n s e l h o Federal de E d u c a ç ã o n a e l a b o r a ç ã o d o P l a n o N a -cional de E d u c a ç ã o ; a t r i b u i aos Estados e
Distrito Federal a o r g a n i z a ç ã o e m a n u t e n -ção dos Sistemas E d u c a t i v o s ; f a c u l t a a freqüência ao estudo r e l i g i o s o ; assegura a liberdade de c á t e d r a ; r e g u l a m e n t a a p a r t i -cipação da U n i ã o , dos E s t a d o s , D i s t r i t o Federal e M u n i c í p i o s q u a n t o à a p l i c a ç ã o de suas verbas j u n t o aos sistemas educati-vos; isenta de q u a l q u e r t r i b u t o os estabe-lecimentos particulares e v e d a a dispensa do concurso de t í t u l o s e p r o v a s n o p r o v i -mento dos cargos d o m a g i s t é r i o o f i c i a l .
Dentre os 10 artigos j á referidos a c i -ma, os que mais nos c h a m a m a a t e n ç ã o são os artigos 149 e 150. E l e s asseguram o seguinte:
A r t i g o 149 — " A e d u c a ç ã o é direito de todos e deve ser m i n i s t r a d a p e l a f a m í l i a e pelos poderes p ú b l i c o s , c u m p r i n d o a es-tes p r o p o r c i o n á - l a a brasileiros e a estran-geiros d o m i c i l i a d o s n o p a í z de m o d o que possibilite efficientes factores d a v i d a m o -ral e e c o n ô m i c a d a n a ç ã o , e d e s e n v o l v a num e s p í r i t o b r a s i l e i r o a c o n s c i ê n c i a d a solidariedade h u m a n a ' ' .
V e m o s aí que esta C o n s t i t u i ç ã o reco-nhece a p r i o r i d a d e d a f a m í l i a c o m o agen-te q u a l i f i c a d a d a e d u c a ç ã o , c a b e n d o aos poderes p ú b l i c o s a a ç ã o e d u c a t i v a secun-d á r i a , c o n f o r m e o i t e m e secun-d o artigo 150 que diz:
A r t i g o 150 — " C o m p e t e a N a ç ã o " :
a) b)
c) d)
e) "exercer a a c ç ã o s u p p l e t i v a , onde se f a ç a n e c e s s á r i a p o r d e f i c i ê n c i a de i n i c i a t i v a o u recursos e estimu-lar a o b r a e d u c a t i v a e m t o d o o p a í z , p o r m e i o de estudos, i n q u é -ritos, d e m o n s t r a ç õ e s e subven-ç õ e s " .
M a n t é m - s e , p o r t a n t o , nesses precei-tos constitucionais, a t r a d i ç ã o l i b e r a l de nossa p o l í t i c a de e n s i n o .
É o p o r t u n o l e m b r a r m o s que, a p r o x i madamente, 3 anos antes dessa C o n s t i t u i ç ã o ser p r o m u l g a d a , isto é, l o g o a p ó s v i -toriosa a r e v o l u ç ã o de 1930, realizou-se u m Congresso N a c i o n a l , p r o m o v i d o p e l a A s s o c i a ç ã o B r a s i l e i r a de E d u c a ç ã o e nessa o c a s i ã o f o i s o l i c i t a d o p e l o M i n i s t r o d a E d u c a ç ã o d o g o v e r n o p r o v i s ó r i o , F r a n c i s -co C a m p o s , i d é i a s p a r a u m p r o g r a m a governamental n a á r e a d o e n s i n o . F o i q u a n -do u m g r u p o de intelectuais l i d e r a d o p o r Fernando de A z e v e d o p u b l i c o u u m m a n i -festo que serviu c o m o o r i e n t a ç ã o aos Constituintes de 1934 n o sentido de se ela-borar o j á referido C a p í t u l o sobre educa-ç ã o , j u n t o à C a r t a de 1934.
Q u a n t o à C o n s t i t u i ç ã o de 1937, ape-sar de o u t o r g a d a p o r u m a d i t a d u r a e de configurar u m regime p o l í t i c o de t e n d ê n -cia t o t a l i t á r i a , m e s m o a s s i m , n ã o se ten-tou restringir o processo e d u c a t i v o , pelo c o n t r á r i o , se p r o c u r o u a m p l i á - l o a todas as camadas sociais. O seu a r t i g o 125 de-termina:
A r t i g o 125 — " A e d u c a ç ã o integral da prole é o p r i m e i r o dever e o d i r e i t o na-tural do p a í s . O E s t a d o n ã o s e r á estranho a esse dever, c o l a b o r a n d o , de m a n e i r a principal o u s u b s i d i á r i a , p a r a facilitar a sua e x e c u ç ã o o u s u p r i r as d e f i c i ê n c i a s e l a -cunas d a e d u c a ç ã o p a r t i c u l a r " .
A C o n s t i t u i ç ã o anterior, c o m o j á v i -mos, assegurava a responsabilidade d a e d u c a ç ã o de f o r m a p r i o r i t á r i a à f a m í l i a . J á a de 1937, t o r n a e x p l í c i t o a r e s p o n s a b i -lidade d o E s t a d o n o que se refere a esse p r o p ó s i t o s u b s i d i a n d o , q u a n d o h o u v e r necessidade, as i n s t i t u i ç õ e s p a r t i c u l a r e s para que elas p o s s a m b e m desempenhar o seu papel.
centralizadora, a l i á s , coerente c o m o regi-me p o l í t i c o vigente.
O c a p í t u l o referente à E d u c a ç ã o e à C u l t u r a é c o n s t i t u í d o p o r 7 artigos, alguns dos quais bastante l o n g o s . I n s t i t u i o ensi-no p r i m á r i o gratuito e o b r i g a t ó r i o ; esta-belece a i n d a , que o ensino r e l i g i o s o pode-rá ser c o n t e m p l a d o c o m o m a t é r i a d o curso o r d i n á r i o das escolas p r i m á r i a s , n o r mais e s e c u n d á r i a s ; à i n f â n c i a e à j u v e n t u -de a que faltassem os recursos n e c e s s á r i o s à e d u c a ç ã o e m i n s t i t u i ç õ e s particulares, será dever d a N a ç ã o , d o E s t a d o e dos M u -nicípios, assegurar " p e l a f u n d a ç ã o de ins-tituições de ensino de todos os graus a possibilidade de receberem u m a e d u c a ç ã o adequada à s suas faculdades, a p t i d õ e s e t e n d ê n c i a s v o c a c i o n a i s " .
Segundo as o b s e r v a ç õ e s de L o u r e n ç o F i l h o , existem d i f e r e n ç a s de o r d e m político-social entre as C o n s t i t u i ç õ e s de 1934 e 1937: " e n t r e as C a r t a s de 1934 e de 1937, h á d i f e r e n ç a s p o l í t i c o - s o c i a i s que c o n v é m destacar. A ú l t i m a n ã o fala e m direito à e d u c a ç ã o , mas s o b r e t u d o e m de-veres de E s t a d o , d a f a m í l i a e das empresas e c o n ô m i c a s . D o p o n t o de v i s t a s o c i a l , a primeira p r o c l a m a a i g u a l d a d e de o p o r t u -nidades educacionais. A de 1937, t a m b é m ao assunto se refere, mas c o m esta dife-r e n ç a : estabelece u m a d i c o t o m i a entdife-re as classes, as mais favorecidas e as menos f a -vorecidas. A estas, o p r i m e i r o dever d o Estado seria m i n i s t r a r ensino p r o f i s s i o -n a l " (6:215).
A C a r t a de 1946, e m m u i t o s aspectos se assemelha c o m a de 1934. T a m b é m n ã o fala em P l a n o N a c i o n a l , mas s i m e m diretrizes e bases d a e d u c a ç ã o n a c i o n a l . D i r e trizes e bases, s u p õ e s e a i d é i a de p l a n i f i -c a ç ã o . Pare-ce-nos que esse n o v o -c o n -c e i t o , permite m a i o r flexibilidade, e v i t a n d o , desta f o r m a , u m a r í g i d a p l a n i f i c a ç ã o c o m o a que trata o P l a n o N a c i o n a l . P r o c l a -m a que a e d u c a ç ã o deve ser -m i n i s t r a d a tanto no lar, c o m o n a escola, mas o p r i n -cipal é que os seus p r i n c í p i o s estejam sem-pre voltados à l i b e r d a d e e à solidariedade h u m a n a .
Estabelece n o seu artigo 168, itens I e II, o p r i n c í p i o de o b r i g a t o r i e d a d e d o ensi-no p r i m á r i o p a r a todos os brasileiros e m idade escolar e a gratuidade desse ensino nos estabelecimentos oficiais.
C o m a a p r o v a ç ã o n a III S e s s ã o O r d i -n á r i a da A s s e m b l é i a G e r a l , e m 1948, pela O N U , a D e c l a r a ç ã o U n i v e r s a l dos D i r e i -tos dos H o m e n s , o B r a s i l , c o m o u m dos s i g n a t á r i o s , referendava a d i s p o s i ç ã o de assegurar u m ensino ao alcance de t o d o s , uma vez que, o A r t i g o X X V I d o c i t a d o documento, p r e v i a essas i n d i c a ç õ e s :
A r t i g o X X V I — 1. " T o d o h o m e m tem o direito à i n s t r u ç ã o . A i n s t r u ç ã o s e r á gratuita, pelo menos nos graus elementa-res e fundamentais. A i n s t r u ç ã o elementar será o b r i g a t ó r i a . A i n s t r u ç ã o t é c n i c o -profissional s e r á acessível a t o d o s , b e m c o m o a i n s t r u ç ã o superior, s e r á baseada no m é r i t o " (4:347).
Sob a é g i d e desta C o n s t i t u i ç ã o é asse-gurada a a p r o v a ç ã o d a L e i de D i r e t r i z e s e Bases d a E d u c a ç ã o N a c i o n a l , sob o n . ° 4.024 e m 2 0 / 1 2 / 6 1 que e n t r o u e m v i g o r a partir de 1.0 de j a n e i r o de 1962.
N a é p o c a , C l e m e n t e M a r i a n i , M i n i s -tro da E d u c a ç ã o , c o n s t i t u i u m a c o m i s s ã o composta p o r educadores p r e s i d i d a p o r L o u r e n ç o F i l h o que p r e p a r o u o p r o j e t o da L e i de Diretrizes e Bases d a E d u c a ç ã o . Este projeto f o i e n c a m i n h a d o ao C o n -gresso N a c i o n a l e m 1948, o u seja, d o i s anos a p ó s a p r o m u l g a ç ã o d a C o n s t i t u i ç ã o e ficou praticamente p a r a l i z a d o n a q u e l a Casa 10 anos p o r q u e s t õ e s de n a t u r e z a política. D e p o i s de m u i t a p o l ê m i c a e dis-cussões em n í v e l , a t é m e s m o i d e o l ó g i c o em torno de v á r i o s substitutivos apresentados, c o m t o d a sorte de c o n c h a v o s , c o n -cessões e c o n c i l i a ç õ e s , finalmente f o i ela-borado o projeto que seria posteriormente aprovado.
desta lei, passaremos a i n d i c a r r e s u m i d a -mente os seus c a p í t u l o s fundamentais:
1) O s t í t u l o s I e II p r o c u r a m definir o direito à e d u c a ç ã o e os fins d a educa-ção.
2) O t í t u l o I V p r o c u r a a t r i b u i r as c o m p e t ê n c i a s de assegurar o d i r e i t o à edu-cação — c o m base n a C o n s t i t u i ç ã o — junto aos poderes p ú b l i c o s , p r e v e n d o , e m linhas gerais, a a d m i n i s t r a ç ã o federal de ensino.
3) O t í t u l o V (que p o d e ser conside-rado c o m o chave d a lei) trata dos sistemas de ensino: F e d e r a l (de c a r á t e r supletivo), e os estaduais e d o D i s t r i t o F e d e r a l .
Baseados n a referida l e i , os E s t a d o s e Distrito F e d e r a l o r g a n i z a r ã o os seus siste-mas de ensino, c o m a u t o n o m i a " e s s e n c i a l para que se s i n t a m plenamente r e s p o n s á -veis pelas suas qualidades e d e f e i t o s " (9:181).
4) O t í t u l o V I trata d a e d u c a ç ã o de grau p r i m á r i o , s u b d i v i d i d o e m d o i s C a p í t u l o s : o p r i m e i r o refere-se à educa-ção p r é - p r i m á r i a e o segundo, ao ensino p r i m á r i o .
N o t a m o s , neste texto legal, a p r e o c u -p a ç ã o do legislador e m -p r o m o v e r a des-c e n t r a l i z a ç ã o d o ensino. E l e j á representa, em r e l a ç ã o a t o d a a l e g i s l a ç ã o anterior, um passo nesse sentido.
Se c o n s i d e r a r m o s o e s p í r i t o d a l e i , veremos que ela se f u n d a m e n t a n u m a c o n c e p ç ã o f i l o s ó f i c a d e s c e n t r a l i z a d o r a , todavia iremos ver que t o d a essa i n t e n ç ã o que parecia ser o p r o p ó s i t o f u n d a m e n t a l da mesma, n a p r á t i c a , n ã o c h e g o u a ser a l c a n ç a d o . S e g u n d o N a g l e : " É p r e c i s o considerar, neste caso, que a L e i n . ° 4.024/61 f i x a , p e l a p r i m e i r a vez, as diretrizes e bases d a e d u c a ç ã o n a c i o n a l , c r i a n do o ó r g ã o n o r m a t i v o superior, o C o n s e lho Federal de E d u c a ç ã o , e ó r g ã o s n o r m a -tivos estaduais, os C o n s e l h o s E s t a d u a i s de E d u c a ç ã o . Esse fato de existirem duas entidades legisladoras, u m a de â m b i t o n a -cional, o u t r a de â m b i t o estadual, j á revela
a i n t e n ç ã o de descentralizar a e l a b o r a ç ã o do d i s c i p l i n a m e n t o d a e d u c a ç ã o escolar e, c o n s e q ü e n t e m e n t e , a p o s s i b i l i d a d e de o r i e n t a ç ã o d i v e r s i f i c a d o r a , de o r i g e m regional. J á h a v i a a í , o b j e t i v a m e n t e p r o p o s ta, u m a f ó r m u l a de d i s t r i b u i ç ã o de c o m -p e t ê n c i a s q u a n t o à s o b r i g a ç õ e s e d i r e i t o s . Recursos n ã o f a l t a v a m , n a L e i 4 . 0 2 4 / 6 1 , para ultrapassar o regime d i s t r i b u i t i v o d a legislação anterior, d i s c r i m i n a d a m e n t e distributivo, pois c o n c e d i a à U n i ã o p o d e -res exclusivos p a r a d i s c i p l i n a r a -respeito da escola s e c u n d á r i a e superior, e aos E s tados poderes exclusivos q u a n t o à s n o r mas sobre a escola p r i m á r i a e a p r o f i s s i o nal. U l t r a p a s s a g e m que significaria o i n gresso no regime de c o m p e t ê n c i a c o n c o r rente a U n i ã o , p o r m e i o d o C o n s e l h o F e -deral de E d u c a ç ã o , e os E s t a d o s , pelos respectivos C o n s e l h o s de E d u c a ç ã o , re-partindo a q u a n t i d a d e de p o d e r sobre o controle legislativo d o processo de educaç ã o escolar, c o n s i d e r a d o n a sua t o t a l i d a -de. Talvez, p o r ser essa a p r i m e i r a o c a s i ã o em que se c r i o u esses d o i s ó r g ã o s n o r m a t i -vos, houve certa i n s e g u r a n ç a n a escolha de m o d o s adequados de a t u a ç ã o , de que resultou u m e s f o r ç o g r a n d e d o C o n s e l h o Federal de E d u c a ç ã o , p a r a estabelecer as normas regulamentadoras d a L e i , mas, infelizmente, a p a r t i r de p r o b l e m a s que iam surgindo sobre este o u aquele aspecto. Isso p r o v o c o u o a p a r e c i m e n t o de n o r -mas, sem o n e c e s s á r i o c a r á t e r s i s t e m á t i c o .
su-cedeu de p r o n t o , os C o n s e l h o s E s t a d u a i s ficaram sem as c o n d i ç õ e s m í n i m a s p a r a realizar a parte que lhes c o m p e t i a . M u i t o s problemas f i c a r a m a g u a r d a n d o o p r o n u n -ciamento d o C o n s e l h o F e d e r a l que, p o r sua vez, absorvia-se n u m a tarefa, de u m m o d o geral, de n a t u r e z a c a s u í s t i c a . O s apregoados p r i n c í p i o s de d e s c e n t r a l i z a ç ã o e d i v e r s i f i c a ç ã o f i c a r a m , p o r essas r a z õ e s , sacrificados q u a n t o a o p l e n o c u m p r i m e n -to. N ã o é exagero a f i r m a r , que — apesar das p r o c l a m a ç õ e s de n a t u r e z a descentralizadora e d i v e r s i f i c a d o r a d a L e i de D i r e t r i -zes e Bases de 1961 — o resultado f o i u m regime c o m fortes t r a ç o s u n i f o r m i z a d o r e s e c e n t r a l i z a d o r e s " (7:22).
C o m o v e m o s , apesar de t o d o o empe-nho desenvolvido pelos legisladores n o sentido de se fazer deste u m i n s t r u m e n t o legal, u m agente de d e s c e n t r a l i z a ç ã o , mesm o assimesm, os resultados n ã o se c o n c r e t i -zam n a q u i l o que eles e s p e r a v a m .
A partir de 1964, a o n í v e l d a legisla-ç ã o , as medidas de maiores r e p e r c u s s ã o no c a m p o d a e d u c a ç ã o , o c o r r e r a m e m f u n ç ã o das seguintes i n i c i a t i v a s g o v e r n a -mentais: (5:72).
1) N o v a C o n s t i t u i ç ã o de 1967, p r o -mulgada pelo g o v e r n o C a s t e l o B r a n c o .
2) L e i 5.540 que d i z respeito à refor-m a do ensino superior, e refor-m 1968.
3) I m p l a n t a ç ã o d o M o v i m e n t o B r a -sileiro de A l f a b e t i z a ç ã o — Decretos L e i s : 5.379 e m 1967 e 62.484 e m 1970.
4) L e i 5.692 que f i x a as D i r e t r i z e s e Bases p a r a o ensino de 1.° e 2 . ° g r a u , 1971.
5) I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o d o " e n s i n o su-p l e t i v o " L e i 5.692, su-p a r á g r a f o s : 81, 91 e 99.
Das iniciativas a c i m a , passaremos a discorrer sobre a C o n s t i t u i ç ã o de 1967 e a L e i 5.692, que nos interessa m a i s de perto dada a natureza d o nosso estudo.
E m d e z e m b r o de 1966, o executivo envia ao C o n g r e s s o N a c i o n a l o p r o j e t o referente à n o v a C o n s t i t u i ç ã o , que e x a m i
-* O grifo é nosso.
nado e e m e n d a d o , veio a ser p r o m u l g a d o em 24 de j a n e i r o de 1967, v i g i n d o a p a r t i r de 15 de m a r ç o d o m e s m o a n o .
D e c o n f o r m i d a d e c o m os fatos que determinaram o golpe de 1964 e e m c o n -s o n â n c i a c o m o-s p r i n c í p i o -s que o nortea-ram, seria n a t u r a l que, n o v a C o n s t i t u i ç ã o buscasse u m a m o d i f i c a ç ã o substancial n o quadro i n s t i t u c i o n a l d o p a í s . P o r é m , e m r e l a ç ã o ao processo de e d u c a ç ã o , c o m o era esperado, n ã o f o i p r o c e d i d a q u a l q u e r a l t e r a ç ã o p r o f u n d a . C o m r e f e r ê n c i a à or-g a n i z a ç ã o d a f a m í l i a e aos assuntos da e d u c a ç ã o e d a c u l t u r a , tratados n u m s ó e mesmo t í t u l o , sofreram pequenas m o d i f i -cações, permanecendo, de m o d o geral, as diretrizes estabelecidas n a C a r t a de 1946.
A C o n s t i t u i ç ã o de 1967, antecipa al-guns aspectos que n o r t e a r ã o a l e i d a refor-ma, principalmente e m r e l a ç ã o a o ensino de 1.° e 2 . ° g r a u . E m seu a r t i g o 168, p a r á grafo 2 . ° , r e f o r ç a o que a L e i de D i r e t r i -zes e Bases d a E d u c a ç ã o (1961) h a v i a esta-belecido, o u seja, fortalecer o ensino par-ticular, a m p a r a n d o - o e assegurando-lhe determinadas ajudas:
A r t i g o 168:
§ 2 . ° — " R e s p e i t a d a s as d i s p o s i ç õ e s legais, o ensino é livre à i n i c i a t i v a p a r t i c u -lar, a qual merecerá o amparo técnico e
fi-nanceiros dos Poderes Públicos, *
inclusi-ve bolsas de e s t u d o . "
U m a i n o v a ç ã o que aparece nesta C a r t a ( A r t i g o 168, § 3 . ° , II), d i z respeito ao p r o l o n g a m e n t o d a o b r i g a t o r i e d a d e do ensino p r i m á r i o de 4 p a r a 8 anos. E l e de-verá ser gratuito e m i n i s t r a d o integral-mente pela escola p ú b l i c a : " o ensino dos sete aos quatorze anos é o b r i g a t ó r i o para todos e gratuito nos estabelecimentos ofi-c i a i s . "
A a m p l i a ç ã o d a gratuidade d o ensino para a p o p u l a ç ã o e m geral, a t é a 8 .a série
-pliar u m a base, mas s i m , o impasse e s t á em torno d a necessidade de p r i m e i r o se criar a base p a r a depois a m p l i á - l a .
Q u a n t o à L e i 5.692, de 11 de agosto de 1971, é ela u m a d e c o r r ê n c i a n a t u r a l d a Lei de Diretrizes e Bases de 1961. A p e s a r das l i m i t a ç õ e s t e ó r i c a s e p r á t i c a s , a c o n s i -derarmos c o m o u m a tentativa v á l i d a , e m virtude de sua p r e o c u p a ç ã o c o m o p r o b l e -ma da c e n t r a l i z a ç ã o a d m i n i s t r a t i v a , c o m a flexibilidade c u r r i c u l a r , a a r t i c u l a ç ã o dos diferentes graus de ensino e a e q u i v a -lência de m o d a l i d a d e s d e n t r o d o m e s m o grau de ensino.
A s i n o v a ç õ e s i n t r o d u z i d a s , e m rela-ção à l e g i s l a ç ã o anterior, r e s u m i r e m o s e m três itens:
1 — F i x a ç ã o d e f i n i t i v a d o ensino de 1.° grau o b r i g a t ó r i o (4 a 8 anos) e gratuito em escolas p ú b l i c a s ( A r t i g o s 18 e 20), f i -cando o 1.° ciclo d o g i n a s i a l a b s o r v i d o pelo ensino de 1.° g r a u .
A r t i g o 18 — " O ensino de 1.° g r a u terá a d u r a ç ã o de o i t o anos letivos e c o m -p r e e n d e r á , anualmente -pelo menos 720 horas de a t i v i d a d e s . ' '
A r t i g o 20 — " O ensino de 1.° g r a u será o b r i g a t ó r i o dos 7 aos 14 a n o s . . . "
2 — P r o f i s s i o n a l i z a ç ã o d o ensino m é d i o ( A r t i g o 2 . ° c i c l o d o ensino m é d i o ) , ficando assegurado a c o n t i n u i d a d e e ter-minalidade dos estudos.
3 — R e e s t r u t u r a ç ã o d o f u n c i o n a mento do ensino n o m o d e l o d a escola i n tegrada, sendo o b s e r v a d o u m n ú c l e o c o m u m de m a t é r i a s o b r i g a t ó r i a s e u m a m u l -tiplicidade de m a t é r i a s optativas de esco-lha do a l u n o .
N o que se refere à d e s c e n t r a l i z a ç ã o , a nova lei ratifica a p r i n c i p a l m e t a d a L e i de Diretrizes e Bases, a i n d a que n u n c a intei-ramente a l c a n ç a d a n a p r á t i c a , a de transferir aos E s t a d o s a responsabilidade p r i m o r d i a l pela e d u c a ç ã o e c o n f e r i r ao G o -verno F e d e r a l u m a f u n ç ã o suplementar de acordo c o m as l i m i t a ç õ e s e necessidades locais. R e v o g a o p a r a l e l i s m o f o r m a l entre
o sistema de ensino federal e os sistemas estaduais de ensino. C o m a r e v o g a ç ã o d o artigo 110 d a L e i de D i r e t r i z e s e Bases (1961), todos os estabelecimentos de e d u -c a ç ã o fundamental e m é d i a , p ú b l i -c o s o u privados, tornamse o b r i g a d o s a se f i l i a -rem no seu respectivo sistema estadual.
C o m a f i n a l i d a d e de c o o r d e n a r o processo progressivo de d e s c e n t r a l i z a ç ã o e salvaguardar a u n i d a d e n a c i o n a l , esta lei procura estabelecer u m s i m u l t â n e o siste-ma de controle federal. E s t a e s t r a t é g i a surge de c o n f o r m i d a d e c o m os p o s t u l a d o s fundamentais d a a d m i n i s t r a ç ã o p o r obje-tivos: a c e n t r a l i z a ç ã o d o p l a n e j a m e n t o e do controle e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o d a execu-ç ã o .
Baseados nesta r á p i d a e x p l a n a ç ã o que fizemos n o presente a r t i g o , c o m o o b -jetivo de r e p r o d u z i r a e v o l u ç ã o p o r q u e passou o processo de ensino n o B r a s i l - es-pecificamente de 1. ° g r a u - sob a é g i d e de toda a l e g i s l a ç ã o de ensino, p o d e m o s asse-gurar que o nosso sistema e d u c a c i o n a l , com raras e x c e ç õ e s c a m i n h o u n o sentido c e n t r a l i z a ç ã o p a r a d e s c e n t r a l i z a ç ã o . Se n ã o em termos de c a r á t e r p r á t i c o , pelo menos, t e ó r i c o , mas, e n f i m , essa t e n d ê n cia d i r e c i o n a l , n ã o p o d e m o s de f o r m a a l -guma i g n o r a r . Neste sentido, a L e i 5692/71, representa o que existe de mais a v a n ç a d o em termos de l e g i s l a ç ã o de ensi-no, quando c o m p a r a d a c o m t u d o o que j á foi feito j u n t o à á r e a d a e d u c a ç ã o e m nos-so p a í s , p r i n c i p a l m e n t e , c o m r e f e r ê n c i a ao ensino de 1.° g r a u . C o n t u d o , somos de o p i n i ã o que a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , m e s m o sobre o a m p a r o desta l e i , n ã o c h e g o u a atingir os objetivos p r o p o s t o s , h a v e n d o , portanto, a necessidade d a a d o ç ã o de determinadas medidas de c a r á t e r mais a m -plo c o m a finalidade de se chegar a resul-tados mais convincentes.
vem sendo r e a l i z a d a n o R i o G r a n d e d o Sul (3).
O educador Sander, referindo-se ao f o r m a l i s m o e à i n o v a ç ã o e d u c a c i o n a l , re-lacionado entre a i m p l a n t a ç ã o d a n o v a le-gislação vigente e o processo de ensino brasileiro, apresenta a seguinte aprecia-ç ã o : " a defasagem entre os valores for-mais e os valores reais nas i n s t i t u i ç õ e s escolares é u m p r o b l e m a c r í t i c o p a r a a a d -m i n i s t r a ç ã o e d u c a c i o n a l . N ã o basta se-guir o ritual estabelecido e m leis e regula-mentos, mas é preciso d a r c u m p r i m e n t o efetivo. O p r o b l e m a c o m e ç a n o p r ó p r i o processo legislativo p o i s , e m grande par-te, a e x e c u ç ã o de leis e p l a n o s de r e f o r m a se c o r r e l a c i o n a c o m seu processo de elab o r a ç ã o . N ã o é demais insistir n o v a m e n -te, que se u m a lei n ã o é e l a b o r a d a dentro dos limites e c o n ô m i c o s , culturais e p o l í t i -cos d o P a í s , suas chances de e x e c u ç ã o substantiva reduzemse c o n s i d e r a v e l m e n -te. E n q u a n t o leis e reformas f o r e m ideais abstratos i m p o r t a d o s e d o g m a s p e d a g ó g i -cos concebidos nos l o n g í n q u o s e s c r i t ó r i o s b u r o c r á t i c o s , sem a p o i o e m d a d o s reais, o
formalismo c a r a c t e r i z a r á o sistema educa-c i o n a l . " (8:217). N u m a o u t r a parte de seu trabalho o autor a f i r m a : " o c o m p o r t a mento d o sistema e d u c a c i o n a l a p ó s a p r o m u l g a ç ã o d a L e i n . ° 5.692/71 revela i n d i -cações iniciais, a i n d a n ã o c o m p r o v a d a s empiricamente, de que o sistema c o n t i n u a enfrentando o f e n ô m e n o d a r e l a ç ã o entre a teoria e a p r á t i c a " (8:183). H o j e pode-mos afirmar c o m t o d a a s e g u r a n ç a que es-se p r o b l e m a levantado p o r S a n d e r j á es-se traduz n u m fato c o m p r o v a d o .
A p e s a r das medidas t o m a d a s c o m re-l a ç ã o à d e s c e n t r a re-l i z a ç ã o , propostas nos termos dessa l e i , t u d o nos m o s t r a que elas n ã o t ê m a l c a n ç a d o os resultados deseja-dos. M e s m o a s s i m , acreditamos existir grandes possibilidades delas v i r e m a ser posta em e x e c u ç ã o e de m a n e i r a s a t i s f a t ó -ria dependendo entretanto, de u m a refor-m u l a ç ã o de natureza d e refor-m o c r á t i c a n a sua essência, p e r m i t i n d o desta f o r m a alterna-tivas quanto à o r i e n t a ç ã o p o l í t i c a e m nível regional e a a d o ç ã o de u m p l a n e j a m e n t o educacional mais realista.
SANTOS, H . J . dos - State and education in Brazil. Perspectivas, São Paulo, 6:115-122, 1983.
ABSTRACT: The present study is connected with an analysis in which the author tries to evaluate the influence the Brazilian educational legislation, in its fundamental aspects, has upon the School System decentralization process.
KEY-WORDS: State, education.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1. B E L L O , R. de A . - Administração escolar. São
Paulo, Ed. Brasil, 1965.
2. BRASIL. Ministério de Educação e Cultura -Plano setorial de educação: 1975-1979. Brasília, 1974.
3. BRASIL, R. S. - Uma experiência em munici-palização do ensino do Estado do Rio Grande do Sul. In: E N C O N T R O D E SECRETÁRIOS D E E D U C A Ç Ã O E R E -P R E S E N T A N T E S D E C O N S E L H O S D E E D U C A Ç Ã O , 7., Petrópolis, 1974. 4. D E C L A R A Ç Ã O universal dos direitos
huma-nos. Rev. Civilização Brasileira, 1 (5/6). 1966.
5. FREITAG, B. - Escola, Estado e sociedade. São Paulo, Edart, 1977.
6. LOURENÇO F I L H O , M . B. - Organização e administração escolar. São Paulo, Melho-ramentos, 1968.
7. N A G L E , J. - A reforma do ensino. S ã o Paulo, Edart, 1976.
8. SANDER, B. - Educação brasileira: valores formais ereais. São Paulo, Pioneira, 1977. 9. TEIXEIRA, A . - Educação no Brasil. São
