ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
o
ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DEPLANEJAMENTO, EXECUÇÃO E CONTROLE: ESTUDO DO CASO DO
PLANO DIRETOR DA MARINHA DO BRASIL
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA
BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA PARA A OBTENÇÃO DO GRAU
DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
~
MARCOS INOI DE OLIVEIRA
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O ORÇAMENTO
COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO, EXECUÇÃO E CONTROLE: ESTUDO DO CASO DO PLANO DIRETOR DA MARINHA DO BRASIL
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR MARCOS INOI DE OLIVEIRA
E APROVADA EM 14/06/2000 PELA COMISSÃO EXAMINADORA
Df. LUÍS CÉSAR GONÇALVES DE ARAÚJO
Df. PAULO REIS VIE
.\
~
-)
AGRADECIMENTOS
Agradeço à Marinha do Brasil e à Fundação Getúlio Vargas por terem me dado a oportunidade de realizar este curso.
Ao professor Luis César Gonçalves de Araújo, meu orientador, que me proporclOnou direção segura e efetiva nesta travessia.
Ao professor Paulo Reis Vieira, integrante da banca examinadora, por ter me apresentado uma nova perspectiva sobre o processo decisório.
Ao professor Armando Santos Moreira da Cunha, cujos ensinamentos sobre o caráter multifacetado do orçamento público foram bastante úteis.
Ao professor José Roberto de Souza Blaschek, membro da banca examinadora, pela atenção dispensada.
Aos funcionários da EBAP, representados na pessoa do Sr. Joarez, pelo apoio prestado.
Aos colegas da Marinha e do curso de mestrado, pelas críticas e sugestões oferecidas.
APRESENTAÇÃO
Esta dissertação de mestrado possuiu o propósito de verificar se o Plano Diretor da Marinha do Brasil, que é tanto um instrumento de tomada de decisão quanto um instrumento de planejamento, execução e controle das atividades por ela desempenhadas, está adequado à ambiência vislumbrada para o século XXI. Ao final, apresenta sugestões para o seu aperfeiçoamento, em face dos pontos considerados impróprios.
o
contexto atual, em que é questionado o modelo de gestão adotado na Administração Pública e em que são estabelecidos os novos objetivos da Defesa Nacional, propostos sob a égide do Estado Democrático de Direito e que devem ser alcançados sob uma nova estrutura organizacional - o Ministério da Defesa, e o contexto futuro, incerto, imprevisível e mutável, indicam ser bastante oportuna a realização de um estudo acadêmico que tenha por objeto o Plano Diretor, instrumento de gestão orçamentária da Marinha do Brasil.IH
o
capítulo seis é dedicado à evolução das práticas orçamentárias, sendo dada especial ênfase ao orçamento-programa. O orçamento por resultados, por ser uma prática inovadora, cuja proposta é dotar de efetividade a gestão governamental, é descrito em capítulo próprio. Neste mesmo capítulo é delineado o movimento de reforma administrativa norte-americano.No capítulo sete é abordado o orçamento de defesa norte-americano, posto que o Plano Diretor possui a mesma origem teórica. A descrição do modelo atual adotado pelos EUA, da estratégia estabelecida para enfrentar o novo século e de inovações propostas para aprimorar o Planning-Programming-Budgeting System
(PPBS) contribui para o alcance do objetivo final desta dissertação. Cumpre alertar que o desenvolvimento deste capítulo não possui por propósito sugerir ou avaliar a oportunidade de se adotar um modelo similar no país, em face da recente criação do Ministério da Defesa.
O sistema e os processos do orçamento público federal são o objeto de estudo do capítulo oito. Aborda-se, detalhadamente, a introdução da orçamentação por resultados na gestão governamental brasileira.
A seguir, o sistema e os processos do Plano Diretor são tratados, assim como a sua relação como o orçamento público federal. É comentada a sua criação e também é descrito o Sistema de Planejamento de Alto Nível da Marinha (SPAN), sistema maior do qual o Plano Diretor faz parte.
RESUMO
v
ABSTRACT
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS ... .
APRESENTAÇÃO... ... 11
RESUMO... IV ABSTRACT ... V suMÁRIO... ... VI 1 OPROBLEMA 1. 1 Introdução. . . ... . . 1
1.2 Relevância do estudo ... ... ... ... ... .... 6
1.3 Delimitação do estudo... 6
2 METODOLOGIA 2.1 Tipo de pesquisa... 8
2.2 Coleta de dados... 10
2.3 Tratamento de dados ... 11
2.4 Limitações do método ... 12
3 A NATUREZA DA GERÊNCIA E O PROCESSO DECISÓRIO ... 13
3.1 Tipologias de racionalidades... 18
3.2 Incrementalismo e racionalismo ... 21
3.2.1 Abordagem ideal para o novo século... 25
4 GESTÃO ESTRATÉGICA 4.1 Mudanças ambientais... 28
vii
4.3 O planejamento segundo a Escola Superior de Guerra ... ... 41
4.4 Modelos de planejamento organizacional ... 45
4.5 Cultura organizacional... ... ... ... 51
4.6 Estrutura organizacional... ... ... ... ... ... ... 60
4.6.1 Tipologias de estrutura organizacional ... ... 64
5 SISTEMAS DE PLANEJAMENTO E CONTROLE 5. 1 Segundo Henry Mintzberg ... 69
5.2 Segundo Robert Anthony ... 70
5.3 Segundo Robert Simons ... 79
6 A EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO ... ... ... 85
6.1 Critérios para avaliação do orçamento público ... ... ... ... 86
6.2 Processos administrativos e orçamento... 94
6.3 Fases das práticas orçamentárias ... 96
6.4 Orçamento-programa (PPBS) ... 102
7 ORCAMENTOPORRESULTADOS ... 110
7.1 Reinventando o Governo, a experiência norte-americana... 115
7.1.1 Considerações sobre a experiência norte-americana... ... 118
7.2 O conceito de accountability ... 127
7.3 Avaliação de programas ... 134
7. 4 Avaliação no Brasil ... 135
8 O ORÇAMENTO DE DEFESA NORTE-AMERICANO ... ... ... 13 7 8.1 Sistema de alocação de recursos para a defesa ... ... ... ... ... ... 138
8.2 O PPB S no Departamento de Defesa... .... 142
8.2.1 A interação planejamento e orçamento ... 142
8.3 Estratégia de segurança para o século XXI ... 145
9 O ORÇAMENTO PÚBLICO FEDERAL
9.1 O orçamento brasileiro até 1999 ... 153
9.2 O novo modelo orçamentário ... 158
9.2.1 A implementação do novo modelo ... ... 163
10 O PLANO DIRETOR 10.1 A criação do Plano Diretor ... 170
10.2 O sistema e o processo do Plano Diretor ... 1 74 10.2.1 A Sistemática de Planejamento de Alto Nível da Marinha... ... 174
10.2.2 O sistema do Plano Diretor ... ... ... ... ... 181
10 . .2.3 O processo do Plano Diretor ... 191
11 CONCLUSÃO 11.1 A base teórica do Plano Diretor... 200
11.2 A questão da criação do Ministério da Defesa ... 204
11.3 Análise do Plano Diretor... 211
11.4 Resumo das sugestões... 218
11.5 Palavras finais... . . ... ... . ... ... . ... 219
12 BIBLIOGRAFIA... ... ... ... ... . ... ... 220
ANEXOS: A - Relação de Órgãos de Direção Setoriais e Planos Básicos... 231
B - Relação de Planos Básicos e programas ... 232
C - Fluxograma de revisão de Plano Básico... 236
1.1 Introdução
1 OPROBLEMA
o
orçamento constitui wn instnunento poderoso para melhorar o processodecisório do governo, tanto no legislativo quanto na administração. I
A Marinha do Brasil (MB) é uma instituição nacional permanente e regular, qUe juntamente com o Exército Brasileiro (EB) e a Força Aérea Brasileira (FAB), constituem as Forças
Armadas, cuja missão é defender a Pátria, garantir os poderes constitucionais e, por iniciativa
de qualquer destes, a lei e a ordem2.
A despeito das mudanças constitucionais havidas ao longo da história brasileira, o
objetivo último da MB, essencialmente, permaneceu inalterado: empregar o Poder Naval 3 para
garantir a integridade da Pátria. A fim de alcançá-lo, a MB necessita otimizar a alocação da parcela
dos recursos orçamentários que lhe cabem no Orçamento Geral da União (OGU) e isto é
conseguido por meio da utilização do Plano Diretor (PD), que é tanto um instrumento de apoio à
tomada de decisão quanto um instrumento de planejamento, execução e controle das atividades por
ela desempenhadas. Nenhum recurso é gasto na Marinha do Brasil sem que esteja previsto no Plano
Diretor, cuja criação foi em 1963. Recebeu, inicialmente, a seguinte conceituação:
"O Plano Diretor da Marinha de Guerra é um sistema de natureza permanente destinado a estabelecer nos diversos escalões administrativos, planejamento e execuções integradas e contínuas, de acordo com as necessidades da Marinha de Guerra e de suas reais possibilidades financeiras." 4
1 SIMON, Hetbert Alexander. Comportamento administrativo: estudo dos processos decisórios nas organizações
administrativas. 3a ed. . Rio de Janeiro: Ed. da Fundação Getúlio Vargas, 1979, p. 205.
2 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.
l'r
00., atual. e ampl.. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 78.3 O Poder Naval compreende todas as forças e os elementos empregados na estratégia naval para a consecução
de seus objetivos. Veja-se CAMINHA, João Carlos Caminha. Delineamentos de Estratégia. [S. 1.]: [s. n.], 1980.
4 ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA. O orçamento-programa nas Forças Armadas. Rio de Janeiro:
Durante estas quatro décadas, o Plano Diretor, cuJo fundamento teórico é, em princípio, o orçamento-programa s, foi aperfeiçoado e atualmente é um sistema em que os processos são totalmente informatizados e integrados aos grandes sistemas de administração financeira e orçamentária federais, o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) e o Sistema de Dados Orçamentários (SIDOR). É motivo de orgulho para a adnlinistração naval, que o considera eficiente e eficaz, e é um benchrnarking para órgãos da Administração Pública brasileira e para marinhas de outros países. Os propósitos do Plano Diretor são os seguintes:
"a. tomar eficai a administração da Marinha, contribuindo para o cumprimento de sua destinação constitucional;
b. condicionar processos e meios que visem à consecução de metas compatíveis com a Política Naval;
c. harmonizar o planejamento econômico-financeiro desenvolvido na Marinha com os Planos e Programas ~e Governo;
d. possibilitar a integração de recursos, a economia de meios e a eficácia nas aplicações; e
e. propiciar continuidade administrativa, em todos os escalões da Marinha, no que tange ao emprego dos recursos financeiros disponíveis." 7
É oportuno salientar que o método de alocação de recursos denominado
Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), que também é uma expressão da técnica do
orçamento-programa, foi introduzido no Departamento de Defesa norte-americano em 1961. Considerando-se o desenvolvimento dos meios de comunicação e disseminação de informações da época, pode-se concluir que a Marinha do Brasil, por ocasião da adoção do Plano Diretor, estava up-to-date com as metodologias administrativas de gestão de recursos.
S "Orçamento-programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar (programa) e pela
identificação dos recursos (orçamento) necessários à execução". In: BELCmOR, Procópio G.O. Novo
orçamento-programa. 28
ed. aumentada e atualizada. Rio de Janeiro: PalIas, 1976, p. 24. É uma técnica orçamentária de caráter prospectivo, de dimensão plurianual, em que os recursos são alocados por programas, estando O processo decisório orientado pelos produtos resultantes das atividades executadas.
6 O termo eficaz é amplamente utilizado na administração naval, por influência do processo de planejamento
militar, que tem como um de seus critérios informativos o critério da adequabilidade, cujo propósito é avaliar se
uma linha de ação é capaz de cumprir ou não o objetivo para o qual foi formulada.
3
Por outro lado, práticas que foram consideradas sucesso no passado e que
possuem a mesma avaliação no presente podem não o ser no futuro próximo, que se apresenta
como um ambiente incerto, imprevisível e cuja característica distintiva é a velocidade das
mudanças que nele ocorrem.
Em um futuro com tais características, o pensamento estratégico militar será
compelido a mudar o foco de planejamento, alterando-o de ameaças predeterminadas, de
inimigos conhecidos, para focalizar o desenvolvimento de capacidades genéricas para
adaptação a mudanças ambientais. A idéia não é preparar o Poder Militar para enfrentar um
determinado inimigo: é prepará-lo para enfrentar qualquer inimigo que surja.
No quadro institucional brasileiro, alguns fatos recentes impactam a ambiência
aparentemente estável, na qual o PD desenvolve as suas atividades: a publicação do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)8, a formulação da Política de Defesa
Nacional (PDN)9 e a criação Ministério da Defesa (MDio.
A Reforma do Aparelho do Estado está inserida em um movimento mundial de
reforma da Administração Pública, cujo propósito é dotá-la de estrutura e de processos ágeis e
flexíveis que lhe permita alcançar os melhores resultados possíveis com os recursos
empregados nas ações governamentais, propiciando maior qualidade aos serviços públicos e a
7 SECRETARIA GERAL DA MARINHA. Normas para a execução do Plano Diretor (SGM-IOl). Brasília: Secretaria-Geral da Marinha, 1997, art. 0101.
8 BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado. Brasília: Imprensa Nacional, novembro de 1995. Plano aprovado pela Câmara de Reforma do
Estado da Presidência da República em setembro de 1995.
9 BRASIL. Presidência da República. Politica de Defesa Nacional. [on line]. Disponível na Internet via www.
satisfação do cidadão. As idéias-força deste movimento são efetividade, flexibilidade, gestão por resultados, avaliação dos programas governamentais e accountability 11.
A Política de Defesa Nacional, a partir de uma análise do quadro mundial, estabeleceu os objetivos da Defesa Nacional, assim como a orientação estratégica e as diretrizes que deveriam ser observadas na busca destes objetivos. Dentre as diretrizes contidas na Política de Defesa Nacional, cita-se a de "aperfeiçoar a capacidade de comando, controle e inteligência de todos os órgãos envolvidos na Defesa Nacional, proporcionando-lhes condições que facilitem o processo decisório, na paz e em situações de conflito" 12.
o
Ministério da Defesa, a princípio, exercerá um papel, no tocante à questão orçamentária, de consolidador das propostas enviadas por cada Força Armada, que permanecerá com sua estrutura e processos internos inalterados. É plausível que futuramente esta situação seja modificada, haja vista o orçamento ser o instrumento primordial de integração de uma organização, como se pode depreender da experiência norte-americana, em que o orçamento exerceu o maisimportante papel na criação do Departamento de Defesal3, ocorrendo a integração efetiva somente
após a adoção de uma estrutura programática única, quando da implantação do Planning-Programming-Budgeting System (pPBS). Provavelmente, a concepção organizacional atual possui por objetivo facilitar a implantação do Ministério da Defesa, uma vez que a centraJização do processo decisório relativo à dotação creditícia implicaria mudanças profundas no estamento militar,
10 BRASa. Congresso Nacional. Lei Complementar nO 97, de 09/06/1999. Diário Oficial da União. Brasília:
Imprensa Nacional, n° 109-A, 10/06/1999, p. 1-1.
11 A tradução mais próxima seria responsabilização; opta-se, todavia, por utilizar o termo em inglês, haja vista a palavra portuguesa não exprimir, com exatidão, o sentido original, consoante será abordado no capítulo quatro.
12 BRASa. Presidência da República. Op. cit ..
13 MOSHER, Frederick. Program budgeting: theory and practice with particular reforence to the
u.s.
5
o que em um primeiro momento, não seria politicamente recomendável.
Portanto, tanto o contexto atual em que é questionado o modelo de gestão adotado
na Administração Pública e em que são estabelecidos os novos objetivos da Defesa Nacional
propostos sob a égide do Estado Democrático de Direito, que devem ser alcançados sob uma
nova estrutura organizacional, como o contexto futuro, incerto, imprevisível e mutável,
indicam ser bastante oportuna a realização de um estudo acadêmico que tenha por objeto o
Plano Diretor, instrumento de planejamento, execução e controle da Marinha do Brasil.
A dissertação ora apresentada pode ser sintetizada por meio da formulação do
seguinte problema:
o
Plano Diretor, instrumento de planejamento, execução e controle das ações aserem desenvolvidas pela Marinha do Brasil, está adequado à ambiência
vislumbrada para o século XXI? Caso negativo, quais medidas poderiam ser
implementadas com o propósito de aperfeiçoar os pontos considerados
1.2 Delimitação do estudo
A dissertação está circunscrita aos aspectos gerenciais relativos à tomada de decisão no Plano
Diretor. Por aspectos gerenciais entenda-se aqueles ligados às atividades de planejamento,
execução e controle das ações da Ma..rLTlh.a do Brasil que não envolvam avaliações relativas ao
mérito da estratégia militar adotada. Analisa-se o Plano Diretor sob o enfoque da teoria
orçamentária e da decisão, sem efetuar questionamentos de natureza operacional militar. A
dissertação não se propõe a investigar a concepção de emprego do Poder Naval. Não são
abordados aspectos operacionais do Plano Diretor relacionados ao processamento de dados.
1.3 Relevância do estudo
Um dos critérios para se avaliar a cientificidade de uma dissertação é a importância que ela
possui 14, devendo "o estudo deve ser útil aos demais" 15.
A dissertação em tela é útil e é importante, podendo esta afirmação ser analisada
por um enfoque tridimensional.
Em uma pnmerra dimensão, que pode ser denominada acadêmica, o estudo
apresenta relevância ao perquirir um tema latente no contexto da Administração Pública atual,
em que instrumentos destinados à otimização da aplicação de recursos são bastante discutidos.
7
Uma segunda dimensão pode ser nominada como institucional: o estudo poderá ser
importante para a Marinha do Brasil, ao investigar o seu principal sistema administrativo,
verificando a sua adequabilidade às exigências da ambiência futura.
Outro ponto a salientar, ainda na dimensão institucional, é que com o advento do
Ministério da Defesa e com a possível adoção, no futuro, de uma estrutura programática
única deduzida a partir da Política de Defesa Nacional, a existência de um estudo acadêmico
sobre o planejamento, execução e controle de créditos na Marinha do Brasil (MB) poderá ser
bastante útil. Um conhecimento sistematizado cientificamente poderá permitir à MB uma
inserção apropriada na nova estrutura programática. Cumpre ressaltar que na sociedade
pós-industrial o conhecimento é a principal fonte de poder. Em recente estudo sobre o papel das
Forças Armadas no novo contexto sócio-político brasileiro, Santana pontua que o foco da
discussão sobre a implantação do Ministério da Defesa deve ser :
"( ... ) a montagem de uma estrutura programática orçamentária que atenda o Ministério da Defesa como um todo, esteja este subordinando os atuais ministérios militares ou não. Agindo assim, não sairá ganhando aquele ministério que hoje é maior em efetivos ou possui o orçamento mais elevado, mas sim aquele que apresentar os melhores e mais efetivos projetos
para nossa defesa nos diversos programas existentes". 16
A última dimensão em que este projeto pode ter a sua relevância aquilatada é a
dimensão pessoal. Há interesse particular no tema, uma vez que o autor é Oficial da MB e que,
ao término do curso de mestrado em Administração Pública, deverá servir na Diretoria de
Administração da Marinha (DAdM), órgão integrante da estrutura do Plano Diretor. O estudo
empreendido deverá ajudar o futuro desenvolvimento de suas atividades profissionais,
2 METODOLOGIA
Neste capítulo são apresentados os tipos de pesquisa que foram empregados na dissertação,
como foram coletados e tratados os dados e quais as limitações do método utilizado.
2.1 Tipo de pesquisa
À medida que o meio é escolhido de acordo com a aptidão maior ou menor de realizar um fim, inere nele o vaIor do fim ( ... ).17
A metodologia da pesquisa oferece um leque bastante abrangente de instrumentos que
propiciam a investigação de um problema inserido em uma determinada temática. Após a
escolha do problema, que por si só já é uma tarefa hercúlea, cabe ao pesquisador verificar qual
o tipo de pesquisa que lhe será mais adequado para a consecução dos objetivos por ele
traçados. Normalmente, o pesquisador não se restringe a apenas um tipo de pesquisa, lançando
mão de duas ou mais espécies de pesquisa, a fim de obter, por meio da sinergia dos
instrumentos combinados, o melhor resultado possível.
Adotando-se a classificação proposta por Vergara 18, utilizou-se nesta dissertação
os seguintes tipos de pesquisa para inquirição do problema: descritiva e explicativa, quanto
aos fins; pesquisa de campo, telematizada, documental, bibliográfica e estudo de caso, quanto
aos meIOS.
16SANT ANA, Arthur Luiz. A redefinição da politica militar brasileira diante da própria redefinição do papel
do Estado. Dissertação (mestrado em Administração Pública) -Escola Brasileira de Administração Pública /
Fundação Getúlio Vargas, 1998, p. 190.
17 DEMO, Pedro. Metodologia científica em ciências sociais. São Paulo: Atlas, 1980, p. 94.
9
Investigou-se o problema, por meio da pesquisa descritiva, a fim de se conhecer as variáveis que atuam no Plano Diretor da Marinha do Brasil, as correlações existentes entre estas variáveis e como contribuem para o funcionamento do sistema.
A pesquisa explicativa buscou, a partir do levantamento das caracteristicas do Plano Diretor, efetuado por meio da pesquisa descritiva, atribuir-lhes sentido, à luz do referencial teórico estudado.
Sinteticamente, a tipificação quanto aos meios é justificada, pois a pesquisa foi: a. pesquisa de campo - foram efetuadas entrevistas com pessoas que trabalham no
Sistema do Plano Diretor ;
b. telematizada - foram empreendidas pesquisas na internet e troca de informações via e-mai/;
c. documental - foram pesquisados documentos internos de órgãos da Marinha do Brasil;
d. bibliográfica - o quadro teórico foi elaborado por meio de consulta a livros, revistas, artigos e dissertações que eram pertinentes ao tema; e
2.2 Coleta de dados
Foi de suma importância, para a construção da moldura teórica da dissertação, a pesquisa
realizada em livros, artigos, revistas e dissertações. A sistematização do conhecimento resultante da
pesquisa bibliográfica propiciou a base necessária à perscrutação critica do problema proposto na
introdução.
Na presente época, é impensável a não utilização da tecnologia de informática e de
telecomunicações no desenvolvimento do trabalho de pesquisa. O emprego da pesquisa
telematizada foi levado à cabo por meio de consultas a sites que possuem informações
pertinentes ao tema, tais como revistas de administração, associações ligadas ao estudo do
tema e ministérios.
A pesquisa documental foi empreendida mediante a análise dos documentos da
Marinha do Brasil, com a ressalva de que somente foram utilizados documentos classificados
como ostensivos. Cumpre realçar o cuidado que o pesquisador teve com a manipulação e a
utilização das informações obtidas, no intuito de não incorrer em transgressão às normas de
sigilo de documentos oficiais.
Fez-se uso da pesquisa de campo por meio de entrevistas, a fim de se obter a
percepção dos agentes envolvidos nos processos de planejamento, execução e controle do
Plano Diretor quanto à efetividade do mesmo e quanto ao modelo de gestão que seu
11
2.3 Tratamento dos dados
o
método sistêmico serve profundamente para iluminar os processos e ossistemas materiais, energéticos e iníormacionais ( ... ) identificando suas
forças, fraquezas, ameaças e oportunidadeS.19
Esta é uma fase crucial da elaboração da dissertação, haja vista que a correta interpretação dos dados coletados, em consonância com o referencial teórico construído, é que permite ao pesquisador obter sucesso no cumprimento de sua missão inicial, isto é, elucidar o problema proposto.
o
tratamento de dados foi feito a partir de um enfoque qualitativo e o método orientador da pesquisa foi o sistêmico.Para lançar luzes sobre a escolha do método, cita-se Demo:
"(. .. ) o sistemismo acredita na máxima: o todo é maior que a soma das partes (. .. ) o sistemismo privilegia de partida a síntese, a visão da totalidade , o que lhe daria pelo menos aparentemente um toque dialético ( ... ) o sistemismo chama a atenção para o fato de que o todo organiza as partes e que é o tipo de organização que especifica o todo". 20
o
problema proposto exigiu, para a sua efetiva perscrutação e para o alcance das metas traçadas, o entendimento de como os órgãos componentes da estrutura do Sistema Plano Diretor relacionam-se, quais as funções que exercem na operação do sistema e de que forma adaptam-se para responder às demandas da ambiência.Outra questão considerada foi como essas relações desenvolvem-se dentro de uma instituição que muito se aproxima do ideal burocrático weberiano. Neste raciocínio, foi
19 ZAJDSNAJDER, Luciano. Métodos de pensamento ou gerência de pensamento. Cadernos EBAP. Rio de
interessante confrontar as normas organizacionais rígidas do Plano Diretor com a flexibilidade necessária ao seu funcionamento, uma vez que a flexibilidade é o cerne do sistemismo: realimentação sistêmica, pressupondo a constante alteração do sistema, a partir de constantes
feedbacks sobre o seu funcionamento, a fim de permitir sua continuidade.
2.4 Limitações do método
Uma preocupação constante do pesquisador ao longo do desenvolvimento do trabalho não diz respeito apenas ao método em foco, mas a qualquer método: o envolvimento do pesquisador com o objeto da pesquisa. Isto de forma alguma é uma limitação, pois o envolvimento é a condição primeira, sem a qual o pesquisador não consegue prosseguir em seu trabalho.
Uma limitação específica do método sistêmico, conforme aponta Dem02I, reside
em este método buscar explicações para o fato de os sistemas permanentemente procurarem se manter, sendo as adaptações observadas respostas a mudanças no sistema e não mudanças do sistema. Segundo o autor, o sistemismo, por vezes, resvala em justificativas para a manutenção do sistema de poder vigente. Considerando-se a conjuntura atual, em que a reforma do aparelho do Estado, a aprovação da Política de Defesa Nacional e a criação do Ministério da Defesa possuem papel de destaque, aliada à mutabilidade esperada para o ambiente futuro, a limitação apontada é ressaltada. Por meio da adoção de uma postura crítica permanente, tentou-se superar esta limitação.
20 DEMO, Pedro. Op. cit., p.231.
21 Ibidem .
_._---13
3 A NATUREZA DA GERÊNCIA E O PROCESSO DECISÓRIO
Os papéis desempenhados pela gerência são caracterizados pela brevidade, variedade e
fragmentação, e estão situados em três principais áreas: interpessoal, informacional e decisória.
Nesta última área estão os papéis de negociador, de empreendedor, de manipulador de
distúrbios e de alocador de recursos. Como negociador, o gerente interage com outros
gerentes, tomando decisões relativas aos recursos organizacionais; como empreendedor,
decide a respeito das inovações a serem introduzidas, necessárias à adaptação da organização
à mudança da ambiência; no papel de administrador de distúrbios, procura controlar situações
imprevistas; e enquanto alocador de recursos, exerce um de seus principais papéis, ao definir
como serão empregados os recursos disponíveis na busca do alcance dos objetivos
organizacionais22.
A gerência também pode ser concebida em termos de obtenção de resultados e de
processo decisório:
"Um gerente é a pessoa que é responsável por obter resultados por meio das ações de outras pessoas. Gerentes tomam decisões e persuadem outros a implementá-las; outros profissionais tomam decisões e implementam-nas pessoalmente." 23
A gerência é essencialmente uma atividade instrumental, por melO da qual se
intenta que outras atividades atinjam os seus propósitos. Objetiva o incremento da
produtividade de outros indivíduos.
A complexidade do ambiente atual exige que os gerentes desenvolvam, dentre
outras, as capacidades de "agir segundo etapas de uma ação racional calculada (racionalidade
administrativa) e tomar decisões, interagir com grupos e indivíduos, resolver problemas à
medida que surgem (processo decisório organizacional)" 24. Entretanto, ressalta-se que o
d I . d . ...1 ...I l ' • "d A , , ' ...I " , ,
esenvo vunento estas capaClUaues sempre rOl eXigI o ua gerenciâ, seüuõ um. prooJema
extremamente prático de administração: o de organizar o processo decisório de maneira que
forneça os conhecimentos adequados nos pontos em que se toma a decisão" 25.
A questão da gerência na Administração Pública é tratada por Waldo, ao
distingui-la da organização: "Organização é a estrutura de relações pessoais, oficiais e
habituais, num sistema administrativo. Gerência é a ação planejada para conseguir-se a
cooperação racional" 26. Ação planejada é a atividade humana para a mudança de uma
determinada situação, sendo executada mediante o esforço cooperativo entre indivíduos, com
o intuito de produzir efeitos que esforços isolados não conseguiriam obter.
Compreender a gerência, portanto, requer o entendimento da natureza da decisão e
do processo decisório. A apreensão dos conceitos de gerência, de decisão e de processo
decisório faz-se necessária por serem básicos para o estudo do Plano Diretor, uma vez que
este é um instrumento de gestão e de tomada de decisão.
23 ANTIlONY, Robert N .. The management control function. Boston, Massachusetts: The Harvard Business
School Press, 1988, p. 7.
24 MOTTA, Paulo Roberto. Gestão contemporânea: a ciência e a arte de ser dirigente. Rio de Janeiro: Record,
1997, p. 38.
2S SIMON, Herbert Alexander. Op. cit., p. 85.
26 WALOO, Dwight. O estudo da Administração Pública. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1964, p.
15
A decisão é dinâmica, integrada e sucessiva, logo, "há a necessidade de se adquirir visão global e integrada do processo decisório" 27, uma vez que é o resultado da ação de
fatores condicionantes, em uma determinada dimensão espaço-temporal, sobre o decisor. Esta linha de pensamento é seguida por Leitão, para quem "compreender como se processa determinada decisão significa compreender o que cha:na.-nos de cOr~Utito de fatores ou forças que formam o processo de decidir lagir no espaço e no tempo" 28.
A decisão, vista como um ato de escolha, jamais é o resultado de um processo plenamente livre. O decisor sofre limitações exercidas por fatores externos tais como a cultura organizacional, os objetivos e a estrutura de poder. A percepção destes fatores e a interpretação subjetiva mediada pelos valores individuais do decisor é que orientam a seleção e a escolha de alternativas 29.
A estrutura de poder em uma organização, em muitas situações, adquire os contornos do conceito de poder elaborado por Maquiavel, deixando de ser um instrumento de mobilização de recursos para que sejam atingidos os objetivos organizacionais, e passando a ser um fim em si mesmo: "A racionalidade da conquista e da manutenção do poder se choca em muitas instâncias com a racionalidade desenhada para a organização em termos de produto e serviços." 30 O processo decisório orçamentário de natureza incrementalista (muddIing
throught), que será abordado mais adiante, é permeado por esta questão.
27 VIEIRA, Paulo Reis. Processo Decisório Organizacional: uma reflexão para o gerente em busca de eficiência e eficácia. In: VIEIRA, Paulo Reis (org.). Processo decisório e informaçOo gerencial: programa e textos da
disciplina. Rio de Janeiro: EBAP-FGV, 1997, p. 51.
28 LEITÃO, Sérgio Proença. Desenvolvendo capacidade de julgamento e sensibilidade para o trato de decisões
organizacionais não estruturadas. In: VIEIRA, Paulo Reis (org.). Op. cit., p. 85.
Para Pfeffer, política organizacional "envolve aquelas atividades executadas no
interior das organizações para adquirir, desenvolver e usar o poder e outros recursos para a
obtenção dos resultados preferidos, em uma situação de incerteza e de falta de consenso sobre
as alternativas" 31. Por meio da política organizacional são desenvolvidas estratégias para o uso
do poder nas organizações. São as seguintes as fontes de poder consideradas pelo autor:
poder derivado da capacidade de provisão de recursos, poder em criar dependência de
recursos, poder em lidar com a incerteza, poder de ser considerado insubstituível e poder em
afetar o processo decisório.
Processo decisório é "a seqüência de etapas que conduzem à tomada de decisão e
a sua implementação" 32. A ele pode ser aplicada a seguinte tipologia, conforme o nível
organizacional e o foco decisório:
»
estratégico - em nível institucional, com alto grau de incerteza, resultados delongo prazo, que fogem à rotina institucional, possuindo grande abrangência e
baixo grau de especificidade;
»
táticas - decisões adotadas no nível de coordenação funcional, com médio graude incerteza, médio prazo de implementação, alternância entre rotina e
eventualidade e médio grau de especificidade; e
»
operacionais - situadas no nível de execução, possuem baixo grau de incerteza,pouca abrangência, são altamente específicas, rotineiras e alcançam seus
resultados a curto-prazo.
30 MOITA, Paulo Roberto. Op. cit., p. 58.
31 PFEFFER, Jeffrey. Power in organizations. Cambridge, Massachusetts: Ballinger Publishing Company,
17
Útil, também, para o presente trabalho é a taxinomia em termos da previsibilidade
do processo decisório, adotada tanto por Campos33 como por Braga34, estabelecendo a
distinção entre decisões programadas e decisões não-programadas. As primeiras são
rotineiras, estruturadas e programáveis, e a aplicação de métodos estritamente racionais de
tomada de decisão alcança êxito
Oª
seleção e na escolha de alternativas. As decisões nãoprogramadas são novas, não possuem estrutura predeterminada e têm maior impacto sobre as
organizações. Este último tipo de decisão aproxima-se da decisão estratégica, enquanto o
primeiro tipo pertence à esfera das decisões de caráter operacional. As decisões táticas
apresentam-se como uma mescla de decisões programadas e não-programadas.
o
processo decisório prende-se ao comportamento do decisor face à incerteza e àaversão ao risco, consoante explana Corrêa3S. Contra estes dois fatores, está o animus
decidendi, ou seja, a vontade de decidir do agente.
À estrutura de poder na qual o decisor está inserido, o processo decisório está
essencialmente ligado. Bretas Pereira e Fonseca36 relacionam o poder do decisor ao risco:
quanto maior a autonomia do decisor, menor é a aversão ao risco.
Na definição Escola Superior de Guerra, o ato de decidir "é escolher entre opções
julgadas possíveis" 37. O processo decisório desenvolve-se em um ambiente sistêmico, por
meio da realização das seguintes etapas:
32 CAMPOS, Ana Maria. Decisão e informação gerencial. In: VIEIRA, Paulo Reis (org.). Op. cit., p. 33.
33 Ibidem.
34 BRAGA, Nice. O processo decisório em organizações brasileiras. Revista de Administração Pública,
21(3):35-57, jul./set. 1987.
./ "análise de situação; ./ definição de objetivos;
./ análise de trajetórias estratégicas; ./ determinação das estratégias; e ./ execução e controle da ação. " 38
3.1 Tipologias de racionalidades
Racionalidade pode ser conceituada como "a capacidade de usar a razão para conhecer, julgar e elaborar pensamentos e explicações, e é ela que habilita o homem a escolher entre alternativas, a julgar os riscos decorrentes das suas conseqüências e efetuar escolhas conscientes e deliberadas" 39.
Leitão40 identifica as seguintes expressões da razão humana no processo decisório:
»
racionalidade instrumental - racionalidade pautada em um comportamentoanalítico e consciente, com vistas ao atingimento de um determinado objetivo, levando-se em conta as limitações existentes na situação, em função das condições e restrições;
»
irracional- comportamento baseado na emoção, impulso ou instinto;»
não racional - comportamento pautado na intuição, que significa oconhecimento imediato do objeto que prescinde explicação da razão;
36 PEREIRA, M. J. L. Bretas & FONSECA, J. G. M .. Faces da decisão: as mudanças de paradigmas e o
poder da decisão. São Paulo: Makron Books, 1997.
37 ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA. Fundamentos Doutrinários da Escola Superior de Guerra. Rio de
Janeiro: Escola Superior de Guerra, 1997, p. 214.
38 Ibidem, p. 215.
39 Ibidem, p. 175.
19
»
racionalidade objetiva - ou econômica. Visa a otimizar, levando-se emconsideração as condições da situação, o valor esperado da alternativa escolhida, relacionando meios a fins;
»
racionalidade funcional - ou burocrática. Comportamento em que os objetivospessoais do decisor fica.-n em segundo-plamr,-prevalecendoas fegIClS e as
normas da organização a que pertence; e
»
racionalidade subjetiva - ou política. Há uma valorização do interesseindividual. O decisor avalia racionalmente as condições da situação a ser decidida, sem deixar se influenciar por fatores irracionais - instinto, emoção e impulso, buscando uma solução satisfatória que concilie os interesses da organização e os seus próprios interesses.
Uma outra tipologia das racionalidades, que é clássica e é o marco do estudo do processo decisório na Ciência da Administração, é a elaborada por Simon:
"( ... ) uma decisão pode ser chamada objetivamente racional se representa de fato o comportamento correto para maximizar certos valores em uma dada situação.
É subjetivamente racional se maximiza a realização com referência ao conhecimento real do assunto. É conscientemente racional na medida em que o ajustamento dos meios aos fins constitui um processo consciente. É
deliberadamente racional na medida em que a adequação dos meios aos fins
tenha sido deliberadamente provocada (pelo indivíduo ou pela organização). Uma decisão é organizativamente racional se for orientada no sentido dos objetivos da organização; é pessoalmente racional se visar aos objetivos do indivíduo." 41
É relevante frisar que toda a racionalidade é limitada, pois:
"a) A racionalidade requer um conhecimento complexo e antecipado das conseqüências resultantes de cada opção. Na prática, porém, o conhecimento dessas conseqüências é sempre fragmentário;
b) Considerando que essas conseqüências pertencem ao futuro, a imaginação
deve suprir a falta de experiência em atribuir-lhes valor, embora estes só possam
ser antecipados de maneira imperfeita; e
c) A racionalidade pressupõe uma opção entre todos os comportamentos
alternativos. No comportamento real, porém, apenas uma fração de todas estas
possíveis alternativas é levada em c.()nsidera~-O." 42
A concepção acima exposta pressupõe uma separação rígida entre valor e fato,
entre política e administração. Na visão waldoniana43, é uma abordagem extremamente
reducionista, pois fato e valor interagem necessariamente para a existência da ação racional,
havendo que se considerar a presença da ação não-racional. As críticas de Waldo aos
pressupostos do positivismo lógico, que é o fundamento teórico da racionalidade
administrativa simoniana, são:
»
não considerar no processo decisório a presença de julgamentos de valor,admitindo tão somente a presença de fatores racionais, condicionados por fatos
empiricamente verificáveis;
»
os meios para o atingimento de objetivos são considerados o aspecto maisimportante do fenômeno administrativo, havendo uma excessiva preocupação
com fatores tecnológicos, ficando aspectos tais quais a liderança em segundo
plano;
»
é extremamente ingênuo ao assumir a ausência completa de valores no métodocientífico, uma vez que ao analisar determinado fenômeno, o pesquisador já
realizou um julgamento de valor, pois o considerou válido enquanto objeto de
pesqwsa;
42 Ibidem, p.84.
21
~ possui a tendência de ser apropriado pelas elites dominantes. Como não há a
presença de valores, os seus objetivos particulares são legitimados pelo
caráter racional do processo~ e
~ a aplicação do positivismo lógico à Administração Pública é intrinsecamente
paradoxal, viste que propõe ü ürdenamento eficiente de meios, segundo uma
ação humana racional, para o atingimento de objetivos que, em última análise,
foram concebidos mediante julgamento de valor, não comprováveis
cientificamente, ou seja, objetivos não científicos, irracionais.
Cumpre, ao tratar o assunto racionalidade, explorar melhor a idéia de intuição. A
intuição no processo decisório é "um impulso para a ação em que não se faz uso do
raciocínio lógico" 44. Em outras palavras, a decisão pautada na intuição não necessita que
sejam estabelecidas relações de causa-e-efeito para as alternativas, não necessita análise
criteriosa dos fatores envolvidos. É uma ação cujo conhecimento sobre a situação ocorre no
inconsciente, possuindo o decisor uma visão total e integrada dos fatores envolvidos no
problema, fruto da interação entre experiências anteriores e o contexto da decisão.
3.2 Incrementalismo e racionalismo
Jesse Burkhead4S afinna serem a teoria e a prática orçamentária divididas em dois ramos distintos:
um é trilhado por aqueles que consideram as decisões orçamentárias objeto de estratégias e
44 MOTTA, Paulo Roberto. Razão e intuição: recuperando o ilógico na Teoria da Decisão. Revista de
Administração Pública. Rio de Janeiro: EBAP, 22 (3):77-94, jul./set. 1988, p. 78.
45 BURKHEAD, Jesse. The budget and democratic government. In: DA VIS, James W. (ed.). Polilics. programs
barganhas; outro é seguido por aqueles que vêem o processo decisório em tennos de maximização
de produtos e minimização de custos. Este é o modelo racionalista, em que o cidadão é concebido
como um consumidor dos produtos e serviços ofertados por meio da atividade governamental. O
primeiro modelo corresponde ao incrementali~ cujos expoentes são Charles Lindblom e Aaron
Wtldavsky. Neste modelo o cidadão é visto como UIna palte atua.-rte do processo decisório
orçamentário. É útil detalhar as caracteristicas destas duas posições, posto que o Plano Diretor é
um sistema orçamentário.
Na visão de Lindblom46, a abordagem racional (root method) é linear: primeiro são
estabelecidos os valores, depois os objetivos e por último, é selecionado o melhor meio para
alcançá-los, somente sendo aplicável em situações pouco complexas, em virtude da limitada
capacidade humana em captar todas as informações necessárias à busca da solução ótima. Não
obstante, a maior parte da Teoria Administrativa propõe a abordagem racional como a ideal para
orientar o processo de estabelecimento das políticas públicas, uma vez que a análise empreendida
na seleção da alternativa ótima é supostamente abrangente e baseada em métodos científicos.
Em oposição, a abordagem das comparações sucessivas limitadas (branch method) é
proposta como o método efetivamente seguido pelos tomadores de decisão. "A formulação de
políticas públicas é um processo de aproximações sucessivas em direção a alguns objetivos
desejados, na medida em que aquilo que é realmente desejado é continuamente modificado pela
reavaliação política de sua exeqüibilidade." 47 O método pode ser sintetizado por meio dos
seguintes aspectos:
46 LINDBLOM, Charles E .. The science of "Muddling Through". Pub/ic Administration Review, XIX(2):
79-88, spring 1959.
23
»
a seleção de objetivos e de meios para atingi-los é um processo concomitante, emque tais elementos exercem mútua influência;
»
freqüentemente, são decididas as políticas a serem executadas, sem que se tenhaacordado quanto aos objetivos a serem alcançados;
~ nas políticas escolhidas são combinados os diferentes valores dos diversos participantes do processo decisório - "o teste é o estabelecimento de acordos sobre
a possibilidade de execução da política pública, mesmo quando os valores
envolvidos são díspares" 48 ;
»
as questões são abordadas por meio da avaliação da modificação incremental que aadoção de determinada política acarreta;
»
a avaliação incremental reduz o número de possibilidades de ação, simplificando oprocesso de seleção;
»
legitima a alternativa escolhida, posto que nela tomaram parte os detentores dosdiferentes pontos-de-vista concernentes à situação-problema; e
»
por implicar pequenas modificações, erros são mais facilmente corrigidos.o
método incrementai, segundo Lindblom, descreve a realidade do processo decisórioorçamentário, uma vez que poucas são as alternativas politicamente implementáveis e estas jamais
diferem significativamente das políticas públicas em curso ou das que estão inclusas na agenda
política. Por outro lado, o processo decisório é fragmentado, estando presentes diversos interesses,
propiciando a ocorrência de barganhas e negociações políticas, que envolvem a totalidade do
processo 49.
O orçamento-programa é urna prática orçamentária fundada no método racional cujos
defensores afinnam ser politicamente neutra, buscando a melhor alocação de recursos possível em
uma dada situação, a partir do emprego de ferramentas de análise (beneficio,
custo-efetividade e análise de sistemas). Todavia, para WIldavsky, a aplicação deste instrumental
técnico-econômico ao processo decisório orçamentário é i. ... .apropriada, haja vista que nele a questão
fundamental que penneia a seleção dos objetivos e das alternativas para alcançá-los é a avaliação
dos custos políticos intrinsecos, realizada pejos elementos presentes no processo mediante o uso de
racionalidade políticaso.
o
emprego da análise sistêmica no processo orçamentário não é, no entender deCapron SI, antinômico ao método de aproximações sucessiv~, proposto por Lindblom. Uma boa
análise considera a quantidade de infonnação disponível ao estudar as alternativas propostas,
podendo resultar, deste estudo, a refonnulação dos objetivos iniciais. Por outro lado, a análise
prevista no orçamento-programa é preferivel ao incrementalismo, nos casos em que, sabidamente,
os programas correntes não atendem às demandas da sociedade.
Para Schultze, o orçamento-programa, embora fundado no método racional, pode e
deve ser utilizado para aperfeiçoar o processo político de decisões quanto à alocação de recursos. O
emprego da avaliação de programas complementa o processo de avaliação política, ao relacionar
valores às caracteristicas específicas de cada programa~ a sua utilização, entretanto, está
49 WILDAVSKY, Aaron. The new po/itics o/the budgetary processo Op. cit ..
50 . The politica1 economy of efficiency. In: DA VIS, James W. (ed.). Op. cit ..
25
condicionada ao reconhecimento das restrições e dos custos políticos envolvidos na fonnulação e
na seleção de alternativas 52.
3.2.1 Abordagem ideal para o novo século
A discussão sobre qual modelo deve orientar o processo orçamentário já vêm de longa data, não
havendo a prevalência de nenhum deles. Possuindo diferentes características, é provável que,
consoante a situação, um método alcance melhores resultados que o outro.
Todavia, qual método melhor responderá às situações que se delineiam no futuro
próximo? As novas características ambientais, em um mundo globalizado, são: a rapidez com que
ocorrem mudanças de paradigmas; a coexistência de diferentes valores na sociedade (pluralidade
democrática); a infonnação como fonte de poder; a necessidade de se compartilhar informação para
a produção de conhecimento; o fim das limitações fisicas de tempo e espaço, proporcionado pela
interconectitividade das redes computacionais; e a imprevisibilidade dos acontecimentos, segundo
o disposto pelas Teorias do Caos e dos Sistemas Complexos.
Ao tratar a questão da mudança organizacional, Motta53 analisa a aplicabilidade do
radicalismo e do incrementalismo como métodos orientadores da inovação, relacionando o primeiro
a mudanças radicais na ambiência e o segundo, a mudanças contínuas e moderadas. Um é
revolucionário, outro é evolucionário. Um encerra as características inerentes ao root method,
outro ao branch method. Aspectos dos métodos estão descritos no quadro a seguir:
1','(' I~;entreas ,
i,vGl5
';r8êIonaIe
incremeritat '
de ,z.c,c", "..i",;.
-onat "
Penpectiva sobre a Radical Incrementai
mudança
Premissa básica T~o~ototm Transfonnacão prowessiva
Origem da Contraposição ao usual: ordem e Variações progressivas: ordem e
novidade estabilidade como ameaça instabilidade como fontes da mudanca
Fonte do êxito Visão arrojada e conexão rápida Visão arrojada e conexão cautelosa
entre o
.
, I io e a reWidade entre o im.
,
.
o e a reWidade
Impacto Drcüilático, glôbal
~-curto e Moderado e progressivo a iongo-prazo oe
longo-prazos
Programação Mobilização das pessoas para a Conquista das pessoas para a mudança
mudança radical espontânea e a programada
Grau de resistência Maior: ameaça radical ao status Menor - preserva parte do status quo
quo
Fonte: MOITA, Paulo Roberto. Transformação organizacional. Op. cit, p. 146.
Face à rapidez da mutabilidade ambientm, cada vez é mais dificil manter em
congruência o processo decisório e as demandas da sociedade. O incrementWismo propicia uma
maior capacidade de captação de mudanças qualitativas no ambiente, em razão de estarem
representados no processo decisório diferentes vmores, o que possibilita o surgimento de novas
idéias. Contudo, em razão da necessidade do desenvolvimento de comprometimento em tomo dos
novos objetivos, o processo torna-se moroso: "as mudanças incrementais não têm como dar conta
de acompanhar mudanças ambientais abruptas"S4.
O modelo racionm pode atender ao requisito de velocidade no processo decisório,
sendo direto e claro na formulação de objetivos. Por outro lado, um ambiente extremamente
mutável requer mto grau de flexibilidade, capacidade que um modelo centralizado pode não
oferecer. A capacidade de avWiação também é afetada, uma vez que os indicadores formulados
podem não captar as alterações ambientais, comprometendo o monitoramento do plano. Outro
fator a ser considerado é que a concepção de realimentação sistêmica (jeedback), presente no
Institution, 1968.
53 MorrA, Paulo Roberto. Transformação organizacional. Op. cU ..
54 NA VEIRA, Ruben Bauer. Caos e complexidade nas organizações. Revista de Administração Pública, 32(5):
27
modelo racional, favorece a ocorrência de mudanças no sistema orçamentário; as mudanças de
paradigma, contudo, necessitarão ser acompanhadas de mudanças do sistema, adequando-o à nova
realidade.
Etzioni55 afirma que tanto o incrementaIismo quanto o racionalismo são modelos de
processo decisório que não satisfazem às exigências da nova ambiência. Sugere que seja utilizado
um terceiro modelo: processo decisório adaptativo ou mapeamento misto (mixed scanning). Cita os
médicos como exemplo de classe profissional que o utiliza com sucesso. O médico toma uma
decisão básica, fundamentada em poucas informações disponíveis sobre o paciente, fazendo um
diagnóstico inicial. Aos poucos, por meio de exames mais detalhados, vai confirmando ou
corrigindo o diagnóstico inicial.
Nesse modelo, coexistem decisões abrangentes e incrementais. Há o julgamento
abrangente, ao serem tomadas as decisões fundamentais da organização, que são aquelas que
tratam das suas políticas básicas, vinculadas a sua missão. Há também decisões incrementais, que
lidam com julgamentos sobre questões novas, que necessitam abordagens adaptativas, diferentes
das tradicionais. Desta forma, o mapeamento misto "é muito menos detalhado e exigente que o
processo decisório racionalista, mas ainda assim é mais abrangente e compreensivo que o
incrementalismo - e menos provável de se limitar a alternativas conhecidas" 56.
Por ser uma estratégia adaptativa, diferencia-se do racionalismo, ao reconhecer a
incapacidade de o decisor conseguir todo o conhecimento para tomar uma decisão racional
genuína. Opõe-se ao incrementalismo "ao procurar fazer o melhor possível com a infonnação
disponível, o que é melhor do que proceder cegamente sem conhecimento algum" 57.
55 ETZIONI, Amitai. Humble decision making. In: The logicis 01 business decision making. Harvard Business
Press, 1990.
56 Ibidem, p. 43.
4 GESTÃO ESTRATÉGICA
4.1 Mudanças ambientais
No último quarto deste século ocorre a denominada revolução do conhecimento, cuja uma das características distintivas é a larga aplicação da tecnologia da infonnação, trazendo como conseqüências profundas alterações na estrutura e nos processos das organizações. Há a necessidade do estabelecimento de novos arranjos organizacionais baseados, precipuamente, no uso da infonnação (information-based organization) S8.
Infonnação, o dado tratado com relevância e propósito para alguém, é o elemento central do novo modelo, que implica interdependência entre indivíduos, sincronia, diminuição dos níveis hierárquicos da estrutura organizacional, comprometimento, auto-avaliação, organização por tarefas e visão unificada.
o
novo século será caracterizado pela rapidez e pela imprevisibilidade das mudanças, exigindo das organizações elevada capacidade de adaptação, a fim de que possam responder adequadamente aos estímulos ambientais, tanto externos quanto internos. Esta capacidade de adaptação, para ser efetiva, implica uma estrutura organizacional que funcione coordenamente. No futuro, na visão de Drucker, todas as organizações, para sobreviver em um ambiente que a cada dia toma-se mais complexo e dinâmico, deverão se transformar em organizações baseadas em infonnação.29
Davis e Meyer59 afirmam que essa revolução rompe com as dimensões fisicas de massa, tempo e espaço, que até então eram aplicadas à Teoria das Organizações. Intangibilidade, velocidade e conectitividade passam a ser as dimensões ao longo das quais as organizações deverão ser estruturadas. O capital intelectual possuirá um valor superior aos tradicionais ativos, tais como máquinas, estoques etc. A organização, para sobreviver e evoluir no novo século, deverá ser, necessariamente, veloz na percepção das mudanças ocorridas no ambiente, veloz na tomada de decisão quanto ao que fazer em face do percebido, veloz na implementação do decidido e veloz na avaliação dos resultados oriundos das decisões executadas. As redes informacionais já permitem que organizações nas mais variadas partes do globo estejam conectadas em tempo real, aumentando a produtividade de forma exponencial.
As características vislumbradas para o novo século indicam que as futuras organizações tendem a ser mais enxutas, ágeis, com um menor número de níveis hierárquicos, e estruturadas em rede. Charles Handy 60 afirma que a organização do século XXI pautar-se-á
nos princípios do federalismo e da subsidiariedade, e que os sistemas de controle transformar-se-ão em sistemas de orientação e influência. O princípio do federalismo informa que o modelo econômico evoluirá de competitivo para cooperativo. O princípio da subsidiariedade consiste na noção de que uma decisão que possa ser tomada por um determinado sistema não deve ser efetuada por outro de nível hierárquico superior (devolução da autoridade). Uma vez que as organizações serão estruturadas para agirem cooperativamente e que terão capacidade de decisão em sua esfera de atuação, os sistemas de controle não mais serão pensados em termos de controles burocráticos rígidos, mas pensados para orientarem e influenciarem os componentes da rede organizacional para atingirem os seus objetivos finais.
59 DA VIS, Stan , MEYER Christopher. The future is blur. [on line]. Arquivo disponível na Internet via
No corrente século, a constatação da existência de disfunções nas grandes
estruturas organizacionais, incapazes de lidar com a ambiência atual, proporcionou o
surgimento de novas tecnologias administrativas, como é o caso da reengenharia. Na
Administração Pública, na década de 90, há a busca de formas mais flexíveis, ágeis e
inovadoras, que permitam aos órgãos públicos atingir maior efetividade no cumprimento de
suas missões.
No Brasil, o movimento de reforma administrativa é balizado pela publicação do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em novembro de 1995, cujos objetivos
globais são:
./ "Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos;
./ Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são propnas, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada;
./ Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União; e
./ Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União." 61
Tais objetivos encerram as idéias contidas nos princípios do federalismo e da
subsidiariedade, elaborados por Handy, para a organização do século XXI. Contudo, para que
estes objetivos tomem-se realidade, em uma ambiência futura caracterizada pela
WWW. URL: Http://www.blursight.com. Arquivo capturado em 20/04/1999.
60 HANDY, Charles. A era do paradoxo. São Paulo: Makron Books, 1995.
31
imprevisibilidade e velocidade das mudanças, urge redesenhar os sistemas de planejamento,
execução e controle da gestão governamental, a fim de que estes forneçam, tempestivamente,
informações relevantes ao processo decisório.
A Marinha do Brasil, a quem compete o preparo e o emprego do Poder Naval, possui
como "caracteristicas intrinsecas ( ... ) a mobilidade, a flexibilidade, a versatilidade e a capacidade de
permanecer em ação, que permitem o seu emprego no local, na oportunidade e na intensidade que
se fizerem necessários" 62. Tais caracteristicas são adequadas à ambiência do século vindouro;
fazendo-se necessário, portanto, utilizá-las por meio de um sistema de planejamento, execução e
controle que permita extrair-lhes o máximo de efetividade possível.
o
pensamento estratégico militar brasileiro não é, em absoluto, estático, procurandoadaptar-se à ambiência. A Escola Superior de Guerra, em seu método de planejamento, utilizava
inicialmente o conceito de hipóteses de guerra. Posteriormente, inclui o conceito de hipóteses de
conflito e, atualmente, adota o conceito de hipóteses de emprego, que "decorrem dos cenários
admitidos e representam, dinamicamente, as grandes opções estratégicas" 63, significando a
mudança de foco do planejamento de ameaças predeterminadas para o desenvolvimento de
capacidades militares que reduzam os nossos pontos fracos ou, consoante exposto anteriormente
por Vidigal 64, que visem a minimização das vulnerabilidades estratégicas.
62 SOUZA, Marco Polo Áureo Cerqueira O novo cenário estratégico. Revista Marítima Brasileira, 195(3):
117-125. jul./set. 1995, p. 119.
63 FIALHO, Ivan. Hipóteses de Emprego x Hipóteses de Conflito - evolução do pensamento estratégico militar.
Revista l'Vfaritima Brasileira, 118(4): 157-159, out./dez. 1998, p. 157.
64 VIDIGAL, Armando Amorim Ferreira. Ministério da Defesa - algumas considerações. Revista Maritima
4.3 O conceito de gestão estratégica
Alice falou: "- Por favor, você poderia dizer-me qual o caminho que devo
pegar daqui?". O gato respondeu: "- Isso depende aonde você quer chegar".
- Lewis Carrol
o
Plano Diretor, sendo um instrumento de planejamento, execução e controle dos créditosorçamentários, permite dar concretude aos planos da Marinha do Brasil. O conceito de gestão
estratégica, neste enfoque, proporciona a base teórica para a posterior avaliação do sistema e
do processo do Plano Diretor, em face da ambiência vislumbrada para o século XXI.
Considerando-se esta incerta e mutável, a construção de cenários apresenta-se, também, como
um auxilio importante à gestão organizacional.
Planejamento estratégico e gestão estratégica, para Mintzberg65, encerram idéias
diferentes: o primeiro expressa a noção de programação, ou seja, de articulação de meios para
se implementar uma estratégia já existente na organização, enquanto a gestão estratégica
implica o ato de pensar estrategicamente, isto é, a predisposição à concepção de novas visões e
estratégias globais. A programação estratégica, entretanto, também é vital para a organização,
uma vez que assegura a implementação das estratégias formuladas, por meio do
estabelecimento de planos, programas, orçamentos etc.
Adota-se aqui a linha de pensamento oferecida por Paulo Motta, para quem a
"estratégia é o conjunto de decisões fixadas em um plano· ou emergentes do processo
organizacional, que integra a missão, objetivos e seqüência de ações administrativas em um
65 MINTZBERG, Henry. The rise and falI of strategic planning. Harvard Business Review, 72(1): 35-46,
