RUPTURAS E CONTINUIDADES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: da benemerência ao direito uma incursão no Brasil e no Maranhão

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS CURSO DE DOUTORADO. LÍLIA PENHA VIANA SILVA. RUPTURAS E CONTINUIDADES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: da benemerência ao direito – uma incursão no Brasil e no Maranhão. São Luís 2012.

(2) LÍLIA PENHA VIANA SILVA. RUPTURAS E CONTINUIDADES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: da benemerência ao direito – uma incursão no Brasil e no Maranhão Tese apresentada ao Programa de PósGraduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão para obtenção de título de Doutora em Políticas Públicas. Orientadora: Profª Drª Maria Ozanira da Silva e Silva. São Luís 2012.

(3) Silva, Lília Penha Viana Rupturas e continuidades da assistência social: da benemerência ao direito – uma incursão no Brasil e no Maranhão / Lilia Penha Viana Silva. – São Luis, 2012. xf. 264 p. Orientadora: Prof. Dra. Maria Ozanira da Silva e Silva Tese (Doutorado em Políticas Públicas) – Universidade Federal do Maranhão, 2012. 1. Conservadorismo. 2. Clientelismo. 3. Estado - Questão social. 4. Assistência social. 5. Sociedade civil. 6. Controle social. I. Título. CDU 364(81).

(4) LÍLIA PENHA VIANA SILVA. RUPTURAS E CONTINUIDADES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: da benemerência ao direito – uma incursão no Brasil e no Maranhão Tese apresentada ao Programa de PósGraduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão para obtenção de título de Doutora em Políticas Públicas. Aprovada em: ____ de __________ de 2012.. BANCA EXAMINADORA _______________________________________ Profª Drª Maria Ozanira da Silva e Silva (Orientadora) Universidade Federal do Maranhão _______________________________________ Profª Drª Potyara A. P. Pereira Universidade de Brasília _______________________________________ Profº Dr. César Augusto Castro Universidade Federal do Maranhão _______________________________________ Profª Drª Salviana de Maria Pastor Santos Sousa Universidade Federal do Maranhão ________________________________________ Profª Drª Cleonice Correa Araújo Universidade Federal do Maranhão.

(5) RESUMO O estudo aborda o processo de construção da Política de Assistência Social no Brasil e no Maranhão, procurando identificar rupturas e continuidades com o conservadorismo sob o qual se constituíram as bases originárias e do desenvolvimento dessa Política no país. A realização do estudo teve como sustentação teórica o materialismo histórico e, em decorrência, o método dialético para a apreensão da realidade por procurar os determinantes históricos presentes nos processos sociais, buscando apreender a Assistência Social como processo construído. Os procedimentos metodológicos utilizados tiveram como base a revisão de literatura que permitiu o aprofundamento teórico e histórico acerca do tema; pesquisa e análise documental; pesquisa de campo através da realização de entrevistas semi-estruturadas com gestores, técnicos e conselheiros e da técnica de grupo focal com usuários da Assistência Social. O texto, inicialmente, considera a formação social brasileira e maranhense como referências para compreender as marcas históricas da desigualdade decorrentes do desenvolvimento do capitalismo no Brasil e no Maranhão, repercutindo sobre a forma como os direitos sociais se construíram; em especial, o direito à Assistência Social. Aborda as bases da Assistência Social como política pública no Brasil e no Maranhão, considerando os períodos anteriores e posteriores à Constituição Federal de 1988, a conjuntura política e econômica, as demandas sociais por Assistência Social e as respostas da sociedade e do Estado. Na análise das rupturas e continuidades da Assistência Social no Brasil e no Maranhão são consideradas as dificuldades identificadas no seu processo de institucionalização como componente da Seguridade Social brasileira. Destaca o processo de construção da Política nos anos 1990, sob a influência liberal, que determinou a implementação de um processo de descentralização e municipalização da Política de Assistência Social sem a criação das bases cooperativas entre os entes federativos responsáveis pelo financiamento e gestão da Política. Considera, ainda, o contexto de retomada da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, nos anos 2000, como parâmetro para a criação do marco legal que formatou a institucionalização do Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Nesse contexto, considera o debate atual acerca da concepção de Assistência Social, bem como as dificuldades de consolidação do SUAS no Brasil e.

(6) no Maranhão, com indicação de elementos que configuram rupturas e continuidades da Política de Assistência Social com o conservadorismo. Palavras-chave: Conservadorismo. Clientelismo. Estado. Questão social. Direitos Sociais. Política social. Assistência Social. Sociedade civil. Controle social..

(7) ABSTRACT The study addresses the process of construction of Social Assistance Policy in Brazil and Maranhão, trying to identify continuities and ruptures with conservatism under which it formed the basis of originating and developing policy in this country. The completion of the study was the theoretical framework of historical materialism and, in consequence, the dialectical method to the apprehension of reality by unveiling the historical determinants present in social processes, which enables one to grasp Social Assistance as a process built. The methodological procedures used were based on literature review that allowed the theoretical and historical about the issue, search and document analysis, field research by conducting semi-structured interviews with managers, coaches and counselors and the focus group technique with users of Social Assistance. The text has initially considered the social formation in Brazilian and Maranhão as a reference for understanding the historical marks of inequality arising from the development of capitalism in Brazil and Maranhão reflecting on how social rights were constructed, in particular the right to Social Assistance. It addresses the basics of Social Services as a public policy in Brazil and Maranhão considering the periods before and after the 1988 Federal Constitution, the political and economic, social demands for Social Assistance and the responses of society and state. In the analysis of ruptures and continuities of Social Assistance in Brazil and Maranhão are considered the difficulties identified in the process of institutionalization as a component of the Brazilian Social Security. It highlighted the process of building policy in the 1990s under the liberal influence, which led to the implementation of a process of decentralization and municipalization of Social Assistance Policy without the creation of cooperative basis between the federal entities responsible for funding and management policy. It’s still considered the context of recovery of the Organic Law of Social Assistance – OLSA in the 2000s, as a parameter for creating the legal framework that shaped the institutionalization of the Unified Social Services - ITS. In this context, is considered the current debate about the concept of social welfare, and the difficulties of consolidation of ITS in Maranhão and Brazil, with an indication of elements that form ruptures and continuities of Social Assistance Policy with conservatism. Key words: Conservatism. Clientelism. State. Social issue. Social rights. Social policy. Social Assistance. Civil society. Social control..

(8) A Wilson, Carolina, Marília e Daniel. Por nosso amor. Às famílias Barros Penha, Costa Viana e Tavares Silva, bases da minha vida..

(9) AGRADECIMENTOS Agradeço a presença divina permanente em minha vida mostrando-me a cada momento que posso me superar e ser e fazer melhor. A minha família sou tão agradecida que gostaria de poder escrever o nome de cada um que, à sua maneira, esteve presente. Inicio por minha querida avó Maria Leonília, minha mãe Lenir, meu pai Ribamar e meus irmãos: Lílian, Carlos, Liliane e Nilberto e, através deles, a todos os queridos tios e tias, primos e primas, sobrinhos e sobrinhas... Em seguida, agradeço a meu marido Wilson e meus filhos Carolina, Marília e Daniel, sem dúvida, os mais afetados pelo meu processo de tese. De maneira especial agradeço a minha irmã Lilian, a meu cunhado Ricardo, a Giovana, Claudia, Ray e Lucy, pelo modo afetuoso como me receberam por um mês de reclusão pró – tese. A Maria, minha amiga incansável que durante esses últimos anos tem cuidado de minha casa, da minha família e de modo muito carinhoso de mim, dandome a possibilidade de deixar sob sua execução as tarefas domésticas. Às companheiras e companheiros do CRESS, representados pelos funcionários e pelos membros da gestão na “Luta Sempre” a qual componho, pelo apoio incondicional e pelo trabalho dobrado para compensar minhas ausências. À minha amiga Jercenilde Cunha pelo carinho, pela disponibilidade pra me ouvir e pelas contribuições valiosas na análise do texto final. A Rita de Cássia, Jorgena e Annova pelas contribuições na pesquisa de campo. Às companheiras e companheiros (professores e administrativos) do Departamento e do Curso de Serviço Social da Universidade Federal do Maranhão pelo nosso projeto coletivo. À coordenação e funcionários do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas pelas condições proporcionadas ao desenvolvimento das atividades acadêmicas. À profª Drª Cândida da Costa, minha primeira orientadora que, por problemas de saúde, não pôde conduzir o processo até o final. À profª Drª Maria Ozanira da Silva e Silva, minha segunda orientadora, pela disponibilidade e competência na condução deste estudo..

(10) Aos gestores, técnicos, conselheiras e usuárias da Política de Assistência Social no Maranhão, sujeitos da pesquisa de campo, pela disponibilidade em expor seus conhecimentos que me permitiram construir este estudo. Aos trabalhadores e trabalhadoras da Política de Assistência Social no Maranhão de ontem e hoje, responsáveis por esta construção em movimento..

(11) LISTA DE QUADROS Quadro 1 - Equipe de referência CRAS - Brasil - 2006 .......................................... 174 Quadro 2 - Ações e serviços dos CRAS - Brasil - 2010 .......................................... 177 Quadro 3 - Participação dos usuários na dinâmica dos CRAS - Brasil - 2010 ........ 178 Quadro 4 - Equipe de referência CREAS - Brasil - 2010 .......................................... 179 Quadro 5 - Programas, ações e serviços dos CREAS - Brasil - 2010 ..................... 181 Quadro 6 - Serviços de alta complexidade - CREAS - Brasil - 2010 ....................... 182 Quadro 7 - Estrutura de espaço físico CRAS e CREAS - Brasil.............................. 183 Quadro 8 - Mobiliários e equipamentos - CRAS e CREAS - Brasil ......................... 183 Quadro 9 - Síntese dos eventos de capacitação realizados pela SEDES – Maranhão - 2008/2011 ............................................................................................................. 195 Quadro 10 - Demanda estadual de capacitação por porte de municípios ............... 198.

(12) LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Número de municípios e população estimada, segundo as classes do Índice de Desenvolvimento Municipal - Maranhão 2008 ........................................... 55 Tabela 2 - Classes de rendimento nominal mensal domiciliar per capita - Maranhão58 Tabela 3 - Despesas com a seguridade social - Brasil - 1995-2007 ....................... 155 Tabela 4 - Serviços prestados pelos CRAS conforme nº de beneficiários, nº de municípios e recursos financeiros repassados a estados e municípios - Brasil - 2011 ................................................................................................................................ 176 Tabela 5 - Serviços prestados pelos CREAS conforme nº de beneficiários, nº de municípios e recursos financeiros repassados a estados e municípios – Brasil - 2011 ................................................................................................................................ 180 Tabela 6 - População total, famílias pobres e Índice de Desenvolvimento Familiar Maranhão - 2011 ..................................................................................................... 187 Tabela 7 - Serviços prestados pelos CRAS conforme nº de beneficiários, nº de municípios e recursos financeiros repassados - Maranhão - 2011 ......................... 188 Tabela 8 - Serviços prestados pelos CREAS conforme nº de beneficiários, nº de municípios e recursos financeiros repassados - Maranhão - 2011 ......................... 189 Tabela 9 - Total de trabalhadores ocupados na Assistência Social por nível de escolaridade e vínculo - Maranhão - 2009 ............................................................. 192 Quadro 10 - Trabalhadores na Assistência Social por categoria profissional Maranhão - 2009 .................................................................................................... 192 Quadro 11 - Repasses federais da Assistência Social para a esfera estadual 2007/2011 - Maranhão ............................................................................................ 194.

(13) LISTA DE SIGLAS ALUMAR – Alumínio do Maranhão ANASSELBA – Associação Nacional dos Servidores da Legião Brasileira de Assistência APAE – Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais APCR – Programa de Apoio à Pequena Comunidade Rural ASSELBA - Associação Estadual dos Servidores da Legião Brasileira de Assistência BENFAN – Bem Estar Familiar no Brasil BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento BPC - Benefício de Prestação Continuada BPC – Benefício de Prestação Continuada CAC – Coordenadoria de Ação Comunitária CADÚnico – Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal CAS – Coordenadoria de Apoio Social CBIA – Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência CDILUSS - Centro de Documentação e Informação em Lutas Sociais e Serviço Social CEMIC – Centro de Integração do Menor na Comunidade CIB – Comissão Intergestora Bipartite CIT- Comissão Intergestora Tripartite CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social CMAS - Conselhos Municipais de Assistência Social CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social CONSEA – Conselho Nacional de Segurança Alimentar CONSEP – Conselho de Ensino e Pesquisa COORDES – Coordenação de Desenvolvimento Comunitário CPT – Casa do Pequeno Trabalhador CRAS – Centro de Referência de Assistência Social CREAS - Centro de Referência Especializado de Assistência Social CRT – Centro de Recepção e Triagem CSU’s – Centros Sociais Urbanos DAEI – Departamento de Assistência ao Excepcional e ao Idoso DEC – Departamento Estadual da Criança.

(14) DET – Departamento de Educação para o Trabalho DSPM – Divisão de Segurança e Proteção ao Menor ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente EMATER – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural ER/SAS - Escritório de Representação da Secretaria de Assistência Social FBESM – Fundação do Bem Estar do Maranhão FCC - Fundação Criança Cidadão FDC – Fundo de Desenvolvimento Comunitário FEBEM – Fundação do Bem Estar do Menor do Maranhão FHC – Fernando Henrique Cardoso FONSEAS - Fórum Nacional de Secretários Estaduais de Assistência Social FPM – Fundo de Participação dos Municípios FUMCAS – Fundação Municipal da Criança e Assistêcia Social FUNABEM - Fundação Nacional do Bem Estar do Menor FUNOAP – Fundo de Populações das Nações Unidas FUNRURAL – Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural GDÉS - Grupo de Estudos e Pesquisas sobre os Processos de Desigualdade e Exclusão Social GPE’s – Grandes Projetos Econômicos IAPI - Instituto de Assistência e Proteção à Infância IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICV – Índice de Condições de Vida IDCRAS – Índice de Desenvolvimento dos Centros de Referência de Assistência Social IDF _ Índice de Desenvolvimento Familiar IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IDM – Índice de Desenvolvimento Municipal IGD – Índice de Gestão Descentralizada IGE - Índice de Gestão Estadual IMESC – Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos e Cartográfico INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INCRA – Instituto de Colonização e Reforma Agrária INPE - Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INPS – Instituto Nacional de Previdência Social.

(15) INSS – Instituto Nacional do Seguro Social ITERMA – Instituto de Terras do Maranhão LA – Liberdade Assistida LBA – Legião brasileira de Assistência LEC – Lazer e Esporte Comunitário LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social MDB – Movimento Democrático Brasileiro MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MEC - Ministério da Educação e Cultura MNMMR - Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua MUNIC – Pesquisa de Informações Básicas Municipais NOB/SUAS – Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social NOB-RH – Norma Operacional Básica de Recursos Humanos ONG’s – Organizações Não Governamentais PAEFI – Serviços de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos PAF – Programa de Assistência à Família PAIF – Serviços de Proteção Básica à Família PAS – Política de Assistência Social PBF – Programa Bolsa Família PCD – Pessoa com Deficiência PCFM – Plano de Combate à Fome, à Miséria e pela Vida PCS – Programa Comunidade Solidária PDT – Partido Democrático Trabalhista PDU – Plano de Desenvolvimento do Usuário PEAS - Plano Estadual de Assistência Social PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PFL – Partido da Frente Liberal PGC – Programa Grande Carajás PGRM – Programa de Garantia de Renda Mínima PIB – Produto Interno Bruto PLIMEC – Plano de Integração do Menor na Comunidade PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio PNAS - Política Nacional de Assistência Social.

(16) PNBEM - Política Nacional de Bem-Estar do Menor PNC - Política Nacional de Capacitação PND – Plano Nacional de Desenvolvimento PNM – Política Nacional do Menor PNV - Programa Nacional de Voluntariado PPA – Plano Plurianual PRAI - Programa de Atuação Indireta PRECOM – Programa de Educação Complementar para Menores PRECOP – Programa de Educação de Pais PROJOVEM – Programa Nacional de Inclusão de Jovens PRONASOL – Programa Nacional de Solidariedade PSB - Proteção Social Básica PSC - Prestação de Serviços à Comunidade PTI - Plano de Tratamento Individual PUC/SP - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo RMV – Renda Mínima Vitalícia SAM – Sistema de Assistência ao Menor SAS – Secretaria de Assistência Social SCFV – Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos SECOM – Secretaria de Comunicação SEDEC – Secretaria de Desenvolvimento Comunitário SEDES – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social SEDES – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Agricultura Familiar SEDESCT – Secretaria de Desenvolvimento Social, Comunitário e do Trabalho SEDIHC – Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, Assistência Social e Cidadania SEMCAS – Secretaria Municipal da Criança e Assistência Social SEMED – Secretaria Municipal de Educação SETRAS – Secretaria de Trabalho e Ação Social SGD – Sistema de Garantia de Direitos SINE – Sistema Nacional de Emprego SOLECID – Secretaria Extraordinária de Solidariedade e Cidadania SOLECIT – Secretaria Estadual de Solidariedade, Cidadania e Trabalho SUAS – Sistema Único de Assistência Social.

(17) TCU – Tribunal de Contas da União TI – Taxa de Indigência UFMA – Universidade Federal do Maranhão UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância VA – Valor Agregado.

(18) SUMÁRIO. 1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 18. 2 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E NO MARANHÃO ANTES DE 1988 .... 28 2.1 As bases da Assistência Social como política pública no Brasil ................ 28 2.2 O Estado do Maranhão: formação socioeconômica e desigualdades .............. 47 2.3 Assistência Social no Estado do Maranhão antes da Constituição Federal de 1988 ..................................................................................................................... 60 2.3.1 O período anterior a 1930: da ajuda aos pobres e desvalidos pela Igreja Católica ao ingresso de grupos civis laicos na Assistência Social aos pobres ......... 60 2.3.2 O período pós-1930 e as Bases da Intervenção da Esfera Estadual .............. 64 2.3.3 Intervenção estatal centralizada pela Legião Brasileira de Assistência (LBA) 67 2.3.4 Intervenção estadual através de ações assistenciais no Maranhão no contexto da Ditadura Militar .................................................................................................... 75 2.3.5 A Assistência Social no período da Nova República: criação da Secretaria de Desenvolvimento Comunitário (SEDEC) ................................................................ 100. 3 A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA DE SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL E NO MARANHÃO: dificuldades da transição em curso ......................... 121 3.1 A crise do capital e investida neoliberal: as escolhas dos governos pós – 1990 e as implicações para a descentralização da política de assistência social . 121 3.2 A descentralização da política de Assistência Social no Estado do Maranhão sob relações não cooperativas entre os entes federativos ............ 145. 4 A ESTRUTURAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E NO MARANHÃO .................................................................................................... 153 4.1 O contexto: debate da assistencialização da seguridade social ..................... 153 4.2 A construção e a implantação do Sistema Único de Assistência Social (Suas) no Brasil e no Maranhão .......................................................................... 160 4.2.1 Organização e gestão da Política Nacional de Assistência Social na perspectiva do SUAS ............................................................................................. 162 4.2.2 Os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), os Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) e os Serviços Tipificados173.

(19) 4.2.3 Desafios à consolidação do SUAS no Estado do Maranhão ........................ 187 4.3 Tendências de rupturas e de continuidades com o conservadorismo na Política de Assistência Social no Maranhão ...................................................... 207 4.3.1 A concepção de Assistência Social ............................................................... 208 4.3.2 O lugar do usuário na Política de Assistência Social .................................... 212 4.3.3 O financiamento da Política de Assistência Social ........................................ 219 4.3.4. O controle social sobre a Política de Assistência Social .............................. 223 4.3.5 Gestão descentralizada e participativa da Política de Assistência Social ..... 233. 5 CONCLUSÃO .................................................................................................... 245 REFERÊNCIAS................................................................................................... 256.

(20) 1 INTRODUÇÃO A produção do conhecimento científico deve ter por função o atendimento de necessidades geradas socialmente, visando propiciar condições de uma intervenção qualificada a favor do aprimoramento da humanidade. É por acreditar na possibilidade de contribuir com o avanço da produção científica, bem como, com as práticas sociais dos sujeitos individuais e coletivos envolvidos na construção da Política de Assistência Social (PAS) no Brasil e no Estado do Maranhão, que desenvolvi o estudo intitulado “RUPTURAS E CONTINUIDADES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: da benemerência ao direito – uma incursão no Brasil e no Maranhão”, realizado no Curso de Doutorado em Políticas Públicas do Programa de Pós‐Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão (UFMA). A Política de Assistência Social, como componente da Seguridade Social no Brasil, foi assegurada na Constituição Federal de 1988, propondo romper com a histórica presença de benemerência nessa área. Apesar de se constituir direito de cidadania assegurado a quem dela necessitar, essa Política Social tem encontrado dificuldades de institucionalização, fato que se verificou desde sua regulamentação tardia, através da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993, cinco anos após a promulgação da Constituição.   Na década de 1990, nos governos Fernando Henrique Cardoso, essas dificuldades se intensificaram sob o ideário neoliberal com a tendência de refilantropização da Assistência Social, com a reforma do Estado e seus impactos sobre a implementação das políticas públicas de corte social. Nos anos 2000, se verificou nova inflexão no sentido da afirmação do dever do Estado com a institucionalização da Assistência Social sob a noção de direito, com a implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), em 2005, e sua transformação em Lei do SUAS, em 2011, que procedeu à adaptação da LOAS ao SUAS. O que se pode verificar no decorrer da história da Assistência Social no Brasil é que esse processo se encontra permeado por rupturas e continuidades com o conservadorismo. A ideologia conservadora, conforme Macridis (1982), possui lógica própria que lhe é inerente e que se expressa através de princípios gerais, em que a aversão à mudança rápida se destaca como o principal. Segundo o autor, o conservadorismo clássico é caracterizado por um conjunto de proposições relacionadas à concepção de autoridade política, sociedade, natureza do indivíduo e relação entre economia nacional e o Estado. Há uma crença em que a sociedade é como um organismo; que suas partes estão hierarquicamente arrumadas; que a autoridade deve ser confiada aos líderes naturais; uma rejeição do individualismo e do igualitarismo; uma forte crença no costume e na tradição e uma aversão à mudança; ênfase nos simbolismos religiosos e rituais de modo a solidificar a união do todo. No entanto, ao mesmo tempo, há um forte compromisso com um Governo debaixo da lei garantindo os direitos individuais, uma aceitação do Governo representativo, e com ele um reconhecimento da maior participação de todo o povo, uma implementação do Estado de bem‐estar social, e, sobretudo uma rejeição a soluções autoritárias. O conservadorismo legitimou‐se, assim, como uma ideologia consistente com a democracia. (MACRIDIS, 1982, p. 99). .

(21) Assim, para os conservadores, a sociedade é concebida como orgânica e hierárquica formada por indivíduos, naturalmente desiguais, que por suas qualidades naturais diferenciadas também desempenham funções e papéis subordinados à hierarquia, não havendo lugar para pensar em igualdade e liberdade na sociedade, mas em hierarquização e desigualdade social consentida, a partir da capacidade inata de cada indivíduo para o exercício dos papéis sociais.   Sobre a concepção de autoridade política dos conservadores, Macridis (1982) afirma que deve ter como base, a tradição, os costumes, a herança e os preceitos. Negando a teoria liberal do Estado, construída a partir do contrato e do consentimento, acreditam que a sociedade política é herdada dos pais e ancestrais, não construída pelas gerações presentes, devendo desse modo ser mantida por elas. Conforme essa concepção, por não poder ser construído, o Estado deve ser aceito e reverenciado; e, junto com os governantes, tem como objetivo promover o equilíbrio, dar unidade e uniformidade à diversidade social. Desempenham dessa forma, o Estado e os governantes, a tutela da maioria que não teria condições de decidir, salvo quando já tenham assimilado o que mandam a lei e a tradição, assegurando a manutenção das regras do passado.   A ideologia conservadora é impregnada de autoritarismo e elitismo, à medida que “os líderes naturais devem governar e a maioria deve segui‐los”. (MACRIDIS, 1982, p. 97). A liderança governamental e as decisões de interesse da sociedade devem ser assumidas por “líderes naturais”, pessoas de talento, berço e propriedades.  Assumem, dessa forma, a função de tutela das massas, articulando ainda o viés paternalista às obrigações sociais do Estado. “Os líderes naturais têm que zelar pelo bem‐estar do indivíduo comum, proporcionando‐lhes assistência quando estiver desempregado e, em outras ocasiões, aprimorando suas condições de vida”. (MACRIDIS, 1982, p. 98).   Analisando a influência do conservadorismo na sociedade brasileira, Martins (1994), afirma ser uma sociedade de história lenta, onde o poder do atraso e a persistência do passado demarcam peculiaridades da formação social que impedem os processos de sua transformação. As marcas do conservadorismo dominam o Estado brasileiro e se expressam em relações políticas atrasadas, firmadas no clientelismo e na dominação tradicional de base patrimonial, na oligarquia.   Uma sociologia da história lenta permite descobrir e integrar na interpretação, estruturas, instituições, concepções e valores enraizados em relações sociais que tinham pleno sentido no passado, e que, de certo modo, e só de certo modo, ganharam vida própria. É sua mediação que freia o processo histórico e o torna lento. (MARTINS, 1994, p. 14). . Segundo o autor, no decurso da história política brasileira, a política do favor se constituiu no fundamento do Estado brasileiro, não havendo espaço para distinção entre o público e o privado, encontrando a dominação patrimonial amparo racional‐legal nos mecanismos que lhes dão modernidade e possibilidade de realização. Considerando as contribuições de Macridis (1982) e Martins (1994) acerca das características do conservadorismo e de sua influência na formação social brasileira é possível afirmar que o conservadorismo se apresenta como mediação relevante, associado ao autoritarismo nas relações sociais entre as classes e com impactos no processo de implementação das políticas públicas. .

(22) O conservadorismo se expressa como marca indelével na trajetória da Assistência Social no Brasil, inicialmente na ação social da igreja católica, na associação entre assistência e ajuda/caridade cristã, posteriormente nas ações desenvolvidas pelo Estado e Sociedade Civil, alcançando a organização e gestão da Política de Assistência Social até os dias atuais. Expressões do conservadorismo se revelam na concepção de pobre como carente, como ser de qualidade inferior reproduzida na intervenção pública como favor, sob relação paternal e tutelar gerando dependência e definindo relações clientelistas. O conservadorismo, dessa forma, depõe contra o direito e reforça a negação do dever do Estado no provimento das necessidades sociais.   A partir da concepção de conservadorismo e de sua influência sobre a história da Assistência Social no Brasil, para efeito deste estudo, considero como expressão de continuidade conservadora, todos os elementos que impedem ou dificultam o processo de institucionalização da Assistência Social como política pública. Como indício de ruptura, os elementos que expressam tendência de aproximação com os preceitos da Política de Assistência Social afirmada na Constituição Federal de 1988, direito do cidadão e dever do Estado, bem como dos princípios, diretrizes e objetivos previstos na LOAS, na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), na Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS), Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB/RH), Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais e demais normativas que expressam o atual formato de organização e gestão da Política de Assistência Social no país. É dentro desse contexto que se insere a presente Tese cujo objeto de estudo se constituiu das tendências de rupturas e de continuidades com o conservadorismo na Política de Assistência Social no Brasil e no Maranhão, tendo como objetivo analisar o processo de constituição da Política de Assistência Social no Brasil e no Maranhão, buscando apreender rupturas e continuidades com as bases conservadoras originárias da assistência social no Brasil. O problema de pesquisa consistiu, portanto, em responder como se deu o desenvolvimento da Política de Assistência Social no Brasil e no Maranhão demarcando, no decorrer da história, os diversos períodos, com suas peculiaridades e tendências democratizantes ou conservadoras. A construção do estudo partiu da hipótese de que o processo de constituição da Política de Assistência Social no Brasil e no Maranhão encontra‐se atravessado por elementos conservadores, mesmo após a Constituição Federal de 1988, e que, dependendo da matriz de poder que assuma as instâncias de governo nas três esferas, bem como, as condições de mobilização e articulação da sociedade civil, são fortalecidas tendências de rupturas e de continuidades com o conservadorismo originário da Assistência Social no país. Os objetivos específicos do estudo, desdobramentos do objetivo geral consistiram em: configurar teórica e historicamente a Assistência Social como direito social à luz da legislação nacional; reconstruir historicamente a trajetória da Assistência Social no Brasil e no Maranhão nos períodos anterior e posterior à Constituição de 1988; caracterizar o processo de descentralização da Política de Assistência Social no Estado do Maranhão para a implementação da LOAS e analisar as configurações da Política de Assistência Social na perspectiva do SUAS no Brasil e no Maranhão. Os motivos que me levaram a realizar este estudo são de naturezas diversas. Destaco o interesse pessoal que tem suas bases em minha origem nas camadas pobres do povoado Boticário, (São João Batista – MA). Essa marca originária teve influência na escolha da profissão e na definição .

(23) do campo de estudo na academia: as formas de vida e resistência das populações vitimadas pela pobreza, bem como as políticas sociais a elas destinadas, levadas a efeito pelo Estado. Outra justificativa que se articula à anteriormente é que, antes de enveredar pela docência, desempenhei por 14 anos, como funcionária pública estadual, a função de Assistente Social, exercitando todo o processo de desenvolvimento da política social, nas áreas da educação e assistência social, com predominância da segunda, vinculada a órgãos governamentais e não governamentais, assessorando movimentos populares, dentre outros.   O ingresso na academia, em 1995, não me afastou da temática. No esforço de associação entre prática acadêmica e intervenção na realidade, destaco a continuidade do meu envolvimento no processo de construção dessa Política ‐ que se iniciou no início da década de 1980, como estudante, e em seguida como profissional ‐ mediante o desenvolvimento de estudos, participação em Conferências Nacionais, Estaduais e Municipais bem como no assessoramento a instituições públicas responsáveis pela implementação da Política.   Outro fator motivador é a própria natureza do Serviço Social que, tendo como base de atuação a questão social, impele os profissionais a desenvolver a produção científica como necessidade a uma intervenção crítica e qualificada em consonância com a realidade e os princípios ético-políticos da profissão. O estudo da Assistência Social se constitui, portanto, para nossa categoria profissional, um imperativo histórico, de modo a contribuir para a superação dos estigmas conservadores a que esteve articulada em sua emergência, bem como elucidar as apropriações históricas que, ao longo de sua trajetória, vem sendo vítima por parte do Estado, como estratégia de busca de consenso. Merece destaque, ainda, o fato de que, como docente da Universidade Federal do Maranhão, vinculada ao Departamento de Serviço Social a partir de 1995, encontro-me desde então vinculada ao Grupo de Estudos e Pesquisas sobre os Processos de Desigualdade e Exclusão Social (GDÉS), no qual venho desenvolvendo estudos e pesquisas, dentro do eixo “Estado e Seguridade Social”. A concretização desta Tese expressa também o aprofundamento de estudos em nível de pós-graduação (Especialização e Mestrado) no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão, a partir do ano 2000. No primeiro caso foi elaborada a monografia “Impacto do Programa Bolsa Familiar para a Educação em São Luís”, apresentada ao Curso de Especialização em Avaliação de Políticas e Programas Sociais, concluído em 2001, e a Dissertação “Pobreza e suas Formas de Resistência e Enfrentamento no Município de Belágua – MA”, apresentada ao Mestrado em Políticas Públicas em 2004. A realização do estudo teve como sustentação teórica o materialismo histórico e, em decorrência, o método dialético para a apreensão da realidade. Essa opção teórica resultou do entendimento de que tal método e os seus instrumentos teórico‐metodológicos permitem uma .

(24) maior aproximação com o objeto de estudo, por desvendar os determinantes históricos presentes nos processos sociais, o que permite apreender a Assistência Social como processo construído.   Desse modo, tomei como base de análise o processo de constituição da Política de Assistência Social no capitalismo como totalidade que se manifesta em suas particularidades no Brasil e, de modo singular, no Maranhão. O esforço empreendido buscou desvendar o movimento de constituição da Política de Assistência Social como direito, a partir da análise histórica das contradições da sociedade brasileira e maranhense, em suas diversas conjunturas político‐ econômicas, no interior das transformações geradas pelas requisições do capital em cada período histórico. Entendo que o método dialético, por buscar compreender a realidade como totalidade contraditória, propicia a busca da objetivação do conhecimento produzido, mesmo considerando a presença da subjetividade do pesquisador. Reafirmo, dessa forma, o caráter relativo da ciência, do que decorre que o saber produzido é parcial e temporário, não se colocando como a verdade absoluta, uma vez que a dinâmica da realidade a supera, pois “na ciência não há lugar para uma convicção absoluta”. (BACHELARD, 1974, p. 253). Tendo como base as concepções expostas, a proposta metodológica que orientou este estudo tem como princípios basilares: •. ter o entendimento de que a compreensão crítica da realidade social só se torna possível a partir do movimento de aproximações sucessivas, através da utilização da metodologia de pesquisa, buscando desvelar as múltiplas determinações e as contradições dessa realidade; . •. buscar conhecer o objeto de estudo como totalidade, apreendendo as relações que permitem conhecê‐lo como “unidade do diverso”;  . •. conceber que o conhecimento científico é produzido por sujeitos históricos, logo, não é neutro ou desinteressado, e que o ato de produzi‐lo pressupõe preparo técnico e político, fudamentando‐se em valores e no conhecimento da realidade, considerando os sujeitos sociais envolvidos; . •. considerar o limite do conhecimento científico, a sua relatividade e historicidade; . •. ter como ponto de partida as produções existentes sobre a temática em estudo para, através da aproximação com a realidade, serem reconstruídas, resultando num conhecimento mais profundo sobre o real; . •. observar que a vigilância epistemológica é conduta necessária no processo de produção do conhecimento, visando a objetivação indispensável à sua validação como ciência.  . As categorias teóricas centrais que orientaram o estudo foram: conservadorismo, clientelismo, Estado, questão social, direitos sociais, política social, Assistência Social, Sociedade Civil e controle social. Tomadas como o conjunto categorial fundamental, as.

(25) categorias eleitas circunscreveram a base teórica e histórica que sustentou a análise do objeto de estudo. Desse modo, intercalam-se e interpenetram-se no decurso histórico, expressando em cada contexto conjuntural continuidades conservadoras mesmo em um quadro de esforço de ruptura, ou vice-versa. A construção do universo do estudo permitiu realizar uma abordagem nacional acerca das rupturas e continuidades da Assistência Social com o cotejamento desta, com a particularidade da política social no Maranhão. Dessa forma, a pesquisa bibliográfica considerou como universo, o Brasil; e a pesquisa documental e de campo, o Estado do Maranhão. Foram considerados também componentes do universo do estudo, os vários sujeitos envolvidos na elucidação do objeto de estudo, quais sejam: gestores estaduais e municipais; técnicos/dirigentes e de execução; conselheiros municipais e usuários. Compreendendo os procedimentos metodológicos e técnicas de pesquisa como decorrentes da opção teórica já explicitada, o estudo foi desenvolvido, tendo como base a revisão de literatura que permitiu o aprofundamento teórico e histórico acerca da Política de Assistência Social no Brasil e no Maranhão, com resgate e atualização do debate em curso. A pesquisa e a análise documental se revestiram de relevância para a reconstrução histórica das bases da Assistência Social no Maranhão no período anterior à década de 1990. Nesse sentido, ganharam destaque o Centro de Documentação e Informação em Lutas Sociais e Serviço Social (CDILUSS), onde localizei o Relatório Parcial da Pesquisa “História da Assistência Social no Maranhão”, realizada pelo Departamento de Serviço Social da Universidade Federal do Maranhão no período de 1979‐1984, sob a Coordenação da Profª Ieda Cutrim Batista, fonte fundamental para a caracterização dos períodos colonial, imperial e república velha no Estado do Maranhão. Outra importante fonte de pesquisa foi o Arquivo Público do Estado do Maranhão, onde tive acesso aos relatórios anuais dos governadores, através dos quais busquei localizar o processo de constituição da Política de Assistência Social através da ação governamental. Desse modo, todo o período republicano foi levantado, sendo analisadas as Mensagens dos Governadores à Assembleia Legislativa, nas décadas de 1940 a 1960 e os Relatórios Anuais dos Governadores à Assembleia Legislativa, a partir da década de 1970. Esses documentos foram imprescindíveis para a realização da tarefa de reconstrução do período em que se constituíram as bases da intervenção estadual, desde quando as ações assistenciais compunham um Departamento da Secretaria Estadual de Saúde até a expansão na ditadura militar e transição democrática na década de 1980. A entrevista semiestruturada foi a técnica escolhida para a coleta de informações junto a gestores, técnicos e conselheiros. A amostra intencional teve como critérios o nível de participação das pessoas no processo de constituição da Política de Assistência Social no Maranhão: experiência em diversos períodos estudados; participação como gestor e/ou técnico e conselheiro em mais de uma gestão; referência para o debate teórico e político acerca da assistência no Maranhão.   Desse modo, a amostra de gestores e técnicos foi formada por 05 gestoras e 15 técnicas (secretárias, coordenadoras, diretoras, assessoras e técnicas da execução direta), abarcando todo o .

(26) período estudado, permitindo reconstruir a história recente da Assistência Social no Maranhão, desde a gestão centralizada na Legião Brasileira de Assistência (LBA), a gênese da intervenção estadualizada, através da Fundação do Bem‐Estar do Maranhão (FBESM), na década de 1960, a descentralização e municipalização a partir de 1995, além do processo em seu estágio atual com a implementação do SUAS, a partir de 2005.   Quanto aos conselheiros, foram entrevistados 03 representantes da sociedade civil e 03 do poder público, componentes de diversas gestões a partir da descentralização da gestão da Assistência Social no município de São Luís. Para a definição da amostra dos usuários, foram considerados os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) implantados até 2008 em São Luís, por já se encontrarem mais consolidados nos territórios. Dos 11 CRAS, foram escolhidos 03 para a coleta de informações com os usuários. Assim, a amostra foi constituída por 50 usuárias de 03 CRAS, no município de São Luís, sendo dois na área urbana, em dois territórios da periferia de grande concentração populacional, Coroadinho e Itaqui – Bacanga e um na zona rural, no bairro Maracanã. Para a coleta das informações foi utilizada a técnica de grupo focal (GATTI, 2005, p. 19) tendo em vista a homogeneidade do grupo segundo a característica de usuárias da Assistência Social e por outro lado, possibilitar a abordagem coletiva das questões, conferindo agilidade ao processo de coleta, bem como, pelo entendimento de que essa técnica facilitaria a expressão das usuárias acerca de questões comuns. Compôs também a gama de informações, além de inferências, as observações desenvolvidas pela autora nas últimas décadas em eventos nacionais, estaduais e municipais da área ou dentro dos processos de assessoramento aos municípios por ocasião das Conferências Municipais ou de capacitações ministradas.      O processo de construção do estudo ora apresentado inclui, conforme descrito, o levantamento, organização e sistematização de informações, além da análise e exposição dos resultados, através do texto final que se encontra estruturado, tendo como primeiro capítulo o conteúdo desta introdução. O segundo capítulo apresenta inicialmente uma configuração histórico‐ conceitual da Assistência Social no Brasil e no Maranhão antes de 1988, partindo de uma abordagem inicial acerca da natureza, limites e possibilidades dessa Política na sociedade capitalista. Em seguida, a formação socioeconômica do Maranhão é caracterizada como base para a análise da Assistência Social no Maranhão antes da Constituição Federal de 1988, abordando o período anterior e posterior a 1930, buscando compreender as bases da intervenção da esfera estadual, avançando pelo período de consolidação e expansão das ações assistenciais durante a ditadura militar e de mudanças conceituais e políticas no período da redemocratização da sociedade brasileira na década de 1980. O terceiro capítulo é composto por uma análise da Assistência Social como política de seguridade social e das dificuldades de se efetivar como tal, tendo em vista a crise do capital, investida neoliberal e as escolhas dos governos pós‐ 1990, com seus impactos sobre o processo de descentralização e municipalização da Política de Assistência Social no Brasil e no Maranhão, tendo como base as fragilidades do pacto federativo brasileiro, pautado em relações não colaborativas. O quarto capítulo tem como conteúdo a estruturação da Política de Assistência Social no Brasil e no Maranhão a partir da contextualização do debate atual acerca da concepção de .

(27) Assistência Social que está sendo afirmada nos anos 2000, e dos desafios colocados em nível nacional para a implementação do SUAS, bem como os indicativos de tendências de rupturas e de continuidades com o conservadorismo na Política de Assistência Social no Maranhão. A Conclusão expressa o esforço de síntese das análises desenvolvidas na exposição apresentada. 2 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E NO MARANHÃO ANTES DE 1988 A busca das condições materiais de sobrevivência se coloca como o primeiro objetivo do ser humano, uma vez que sem elas a reprodução não é assegurada. Em cada período histórico, um tipo de sociabilidade é desenvolvido, gerando necessidades para a manutenção da vida e o desenvolvimento das capacidades humanas. A sociabilidade vigente em cada período cria também as formas de atendimento dessas necessidades, dentro de determinados padrões de segurança e proteção, sem as quais o pertencimento social não seria possível.. 2.1 As bases da Assistência Social como política pública no Brasil. As formas de segurança têm sido historicamente promovidas por dois elementos: pelo trabalho, aos aptos e inseridos no mercado de trabalho e pela rede de solidariedade criada para os não protegidos pelo trabalho por se encontrarem excluídos do processo produtivo ou das condições de pertencimento social que assegurem a sua reprodução. Esta segunda forma se constitui, portanto, na ação assistencial, que dependendo do desenvolvimento das forças produtivas, tem sido desenvolvida ao nível das relações primárias ou secundárias, na esfera privada ou pública. A Constituição Federal de 1988 assegura que a Assistência Social passou a compor o rol das políticas de Seguridade Social devidas pelo Estado brasileiro como direito do cidadão que dela necessitar, como forma de proteção às adversidades de insuficiência ou ausência de renda decorrentes da sociabilidade capitalista em seu atual estágio de desenvolvimento, bem como de inaptidão ao trabalho por situações intergeracionais ou de deficiência. Entretanto, esse status foi adquirido tardiamente em relação aos países de capitalismo central, uma vez que a Assistência Social como direito, já compõe os sistemas de seguridade social desde o processo de expansão das políticas sociais no contexto do pós-segunda guerra mundial. (BRASIL, 1988)..