1 INDICADORES SOCIAIS: CONSIDERAÇÕES SOBRE SUA APLICAÇÃO NA
GESTÃO PÚBLICA DE CULTURA EM MUNICÍPIOS
Daniele Cristina Dantas1 RESUMO: O presente trabalho apresenta considerações metodológicas acerca da seleção e uso de indicadores sociais na gestão pública da cultura em municípios. As reflexões da importância da aplicação de indicadores culturais na gestão municipal baseia-se na proposta de pactuação da gestão entre os diferentes entres federativos, destacando-se o interesse pelo ajuste dos municípios à nova realidade. A metodologia baseou-se em revisão bibliográfica com leitura crítica de autores acerca do tema com destaque pra a abordagem de Paulo de Martino Jannuzzi.
PALAVRAS-CHAVE: Indicadores sociais; gestão pública cultural; municípios.
1. INTRODUÇÃO
Com a valorização do uso de informações sistematizadas como base para o planejamento na gestão pública, verificam-se, nos últimos vinte e cinco anos, ações no Ministério da Cultura (MinC) em busca de reunir e organizar informações sobre o universo da cultura no país.
A partir das primeiras ações, em 02 de dezembro de 2010, a Lei nº. 12.343 institui o Plano Nacional de Cultura (PNC), cria o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC) e dá outras providências. Em seu Artigo 3º, que trata da competência do poder público, § 6º diz que:
O Ministério da Cultura exercerá a função de coordenação executiva do Plano Nacional de Cultura - PNC, conforme esta Lei, ficando responsável pela organização de suas instâncias, pelos termos de adesão, pela implantação do Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais - SNIIC, pelo estabelecimento de metas, pelos regimentos e demais especificações necessárias à sua implantação.
E em seu Artigo 10º, inciso I, declara ser obrigação, além da União, de Estados e de Municípios que aderirem a PNC, a inserção e atualização de dados de forma permanente. Com isso, os municípios são convidados a analisar a busca por conhecer e organizar suas informações no contexto da gestão cultural como suporte ao planejamento, implementação e avaliação de políticas públicas.
1 Mestranda em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais, Escola Nacional de Ciências Estatísticas (ENCE/IBGE). danielecdantas@gmail.com
2 Reconhecendo a diversidade da realidade dos municípios brasileiros, o presente trabalho tem como objeto a observação dos elementos considerados na organização de indicadores culturais tendo como foco a importância da organização de informações para a gestão pública de cultura em municípios no Brasil.
O objetivo principal do presente trabalho é apresentar considerações acerca das características e condições para a observação e seleção de indicadores culturais e sua importância para a gestão pública da cultura municipal.
Como objetivos específicos destacam-se a apresentar os critérios internacionalmente pactuados para a construção de sistemas de informações temáticos, as condições de organização de informações através de estatísticas e indicadores culturais, tendo a realidade municipal em função de um sistema nacional como contexto para a reflexão.
Identifica-se que há algumas décadas o segmento cultural no Brasil carecia de informações estatísticas oficiais sistematizadas e organizadas, que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) organiza e divulga com a publicação do Sistema de Informações e Indicadores Culturais IBGE 2003-2005 e do Suplemento de Cultura da MUNIC 2006 e que o Ministério da Cultura apresenta com a publicação Cultura em números: anuário de estatísticas culturais 2009.
Estas publicações auxiliaram o desenvolvimento de estudos e a publicação de trabalhos que começaram a ter informações reunidas e dando base e fundamento ao que se pretendia e necessitava organizar no cenário da gestão e planejamento cultural no Brasil.
Depois da publicação pelo IBGE das informações e indicadores culturais tornou-se importante analisar os dados reunidos e identificar meios de aplicá-los no contexto da gestão pública em diferentes esferas. Esta nova realidade suscita o desejo de se ver políticas públicas de cultura mais bem fundamentadas em informações da realidade atendendo às demandas e necessidades de cada localidade brasileira. Vislumbram-se, com isso, maiores possibilidades de desenvolvimento das políticas públicas mais efetivas, eficientes e eficazes, visto que as políticas públicas construídas com fundamento em dados teriam elementos mais objetivos para o planejamento, implantação, monitoramento e avaliação.
Para os municípios, esta nova realidade da gestão cultural poderia estimular a organização de suas ações de forma mais objetiva, podendo se alcançar resultados mais concretos e desenvolver novas possibilidades tanto sociais quanto econômicas.
Para o desenvolvimento do trabalho, a pesquisa bibliográfica foi a base para a conceituação e direcionamento da fundamentação dos argumentos e análises. Contudo, foram
3 utilizados, fundamentalmente, argumentos baseados no autor Paulo de Martino Jannuzzi, através de uma leitura crítica e aplicação dos conceitos fundamentais sobre indicadores sociais aplicados à cultura.
Segundo Richardson (1999), a abordagem qualitativa é proposta por dar maior clareza em nível de complexidade da realidade a ser analisada, já que se pretende entender a natureza de um fenômeno social, sem empregar instrumentos quantitativos como base do processo para responder ao problema, mas como meio acessório.
Seu caráter exploratório-descritivo se explica por tratar de um enfoque que tem abordagens a ser exploradas academicamente e fundamentado na pesquisa qualitativa, que é, por princípio, descritiva.
Assim, apresentam-se informações conceituais e técnicas importantes para a identificação de estatísticas e indicadores culturais que atendam as demandas de uma gestão da cultura, considerando a relevância de sua aplicação no contexto municipal.
2. CONTEXTO DO SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES E INDICADORES CULTURAIS PARA A GESTÃO PÚBLICA FEDERAL E MUNICIPAL
Percebem-se na leitura dos documentos que configuram os planos de governo de 2003 e de 2007 do presidente Luiz Inácio Lula da Silva a atenção e interesse pela instituição de métodos que deem base a melhoria da gestão pública no Brasil, assim como sua descentralização e compartilhamento da gestão com os outros entes federativos. Desta forma, entende-se o interesse em valorizar a gestão pública também da temática cultural. Destacamos a proposta de instituição dos sistemas públicos de cultura, entre eles os sistemas de informação e indicadores.
No contexto da gestão pública, as propostas e estímulos desenvolvidos pelo Governo Federal buscaram a aproximação e comprometimento dos diferentes entes federativos, tendo se desenvolvido na primeira década do século XXI sinais de consolidação do compartilhamento dos meios de organizar e gerir a cultura no país para os anos seguintes.
Observando conceitos relativos à análise de empoderamento e participação, Putnam (2006) destaca a relação do êxito de um governo democrático depende da proximidade de seu meio, destacando a ideia de comunidade cívica, observando que “numa
4 comunidade cívica, a cidadania se caracteriza primeiramente pela participação nos negócios públicos (2006: 101)”.
Desta forma, buscou-se o empoderamento dos gestores públicos de esferas estaduais e municipais para a consolidação de um processo de comprometimento e responsabilização conjunto com a pactuação de aspectos chave para a gestão de todos os entes federativos no contexto cultural.
Reitera-se a compreensão que “Políticas Públicas são (sic) um campo complexo do conhecimento, que exige abordagens multidisciplinares e até mesmo interdisciplinares (BJÖRKMAN, 2005: 278)” e que a pactuação é um fator positivo para o fortalecimento das ações para as três esferas federativas.
No contexto nacional, notam-se trabalhos já consolidados na reunião de dados e na proposta de construção de indicadores culturais com os documentos gerados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), como o Sistema de Informações e Indicadores Culturais IBGE 2003-2005, o Suplemento de Cultura, MUNIC 2006 e o caderno Cultura em números: anuário de estatísticas culturais 2009, MINC; além do trabalho desenvolvido pelo pesquisador do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), Frederico Augusto Barbosa da Silva, com a apresentação do Índice de Desenvolvimento Cultural (IDCULT).
Ainda na escala nacional, o desenvolvimento do Sistema Nacional de Indicadores e Informações Culturais (SNIIC), estimula o acompanhamento dos entes estaduais e, particularmente, municipais no desenvolvimento de trabalhos similares no intento da consolidação de ações que contemplem a realidade nacional, mas que não percam a proximidade com a realidade e especificidade de cada localidade do país, com foco nos municípios.
Notam-se mudanças no segmento cultural em relação ao uso de tecnologias, legislações que ampliam o escopo das práticas e ações culturais e artísticas, maior profissionalização dos técnicos envolvidos, aumento de ações culturais de caráter transversal, além do aumento das demandas e da valorização das práticas culturais no mundo e no Brasil. Este contexto demanda ações mais fundamentadas com bases e justificativas mais sólidas para a proposição e realização das ações, programas e políticas culturais também nos municípios.
A partir desta percepção da realidade, os municípios são convidados a participar de forma mais atuante da gestão cultural considerando a natureza de compartilhamento presente na essência do pacto federativo.
5 Neste contexto, o Ministério da Cultura brasileiro começou na primeira década do século XXI a implantação do Sistema Nacional de Cultura através do qual institui a implementação do Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC), desenvolvido em parceria com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Em 2009, a II Conferência Nacional de Cultura aponta como tarefa no Eixo 5 a construção do SNIIC.
Assim, configura-se um momento em que se busca por informações mais organizadas que auxiliem a elaboração de políticas públicas, assim como as tomadas de decisão para alcançar resultados que atendam melhor às necessidades da gestão. Tais informações podem ainda justificar os investimentos financeiros, físicos e humanos em ações, programas e políticas públicas, além de verificar seus desdobramentos sociais, econômicos e políticos.
3. ESTATÍSTICAS PÚBLICAS E INDICADORES
Em diferentes áreas temáticas na gestão pública, é verificado há algumas décadas, o uso de informações quantitativas nas diferentes etapas do ciclo das políticas públicas. De forma significativamente consolidada, verificamos que gestores de saúde, educação, assistência social, entre outras áreas, têm na informação quantitativa sistematizada um importante instrumento para o planejamento, implantação, monitoramento e avaliação. Jannuzzi (2002) destaca o aumento desta demanda no contexto municipal:
A demanda por informações sociais e demográficas para a formulação de políticas públicas municipais no país tem sido crescente na última década, no contexto da descentralização administrativa e tributária em favor dos municípios e da institucionalização do processo de planejamento público em âmbito local determinado pela Constituição de 1988. Diversos municípios de médio e grande portes passaram a solicitar com maior frequência uma série de indicadores sociodemográficos às agências estatísticas, empresas de consultoria e outras instituições ligadas ao planejamento público. (JANNUZZI, 2002: 52)
O autor associa tal aumento de demanda às mudanças advindas com a Constituição Federal de 1988, que fortalece a gestão municipal, mas também demanda ações mais estruturadas e planejamento mais fundamentado em evidências da realidade social sobre a qual atua.
Médici, reitera a importância do uso de informação no planejamento e o paradoxo da valorização do planejamento demandando mais informações ao afirmar que “sem
6 informação não há planejamento. Mas, em muitos casos, sem a demanda pelo planejamento não há informação; pelo menos em forma visível ou adequada”. (MÉDICI, 1990: 193)
É neste contexto que ganham destaque as estatísticas públicas ou estatísticas oficiais, que Schwartzman afirma se referirem
à informação estatística produzida pelas agências estatísticas do governo – órgãos de recenseamento, departamentos de estatística e instituições semelhantes. Elas são de especial interesse para o sociólogo de ciência porque elas são produzidas em instituições que são, simultaneamente, centros de pesquisa, envolvendo, portanto, valores científicos e tecnológicos, além de perspectivas e abordagens típicas dos seus campos de investigação – e instituições públicas ou oficiais sujeitas às regras, valores e restrições do serviço público. Os seus produtos – números relativos à população, renda, produto nacional, urbanização, emprego, natalidade, e muitos outros – são publicados na imprensa, utilizados para apoiar políticas governamentais e avaliar os seus resultados, e podem criar ou limitar direitos e benefícios legais e financeiras para grupos, instituições e pessoas específicas. Essa pluralidade de papéis, contextos e perspectivas associadas às estatísticas públicas está na própria origem deste campo. (SCHWARTZMAN, 1997) É em um contexto de valorização de informação e mudança de paradigma na gestão pública com maior protagonismo dos diferentes entre federativos que as estatísticas públicas conquistam papel importante na administração pública.
Em uma sociedade na qual a informação está presente no cotidiano da população seu uso ganha importância nas ações individuais e coletivas. Neste contexto, os indicadores sociais também ganham importância, assim como as estatísticas, de um modo geral, para o acompanhamento da realidade observada. Segundo Jannuzzi (2002):
Um indicador social é uma medida em geral quantitativa, dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para a formulação de políticas). É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão ocorrendo na mesma. (JANNUZZI, 2002: 55)
Refletindo sobre sua aplicação no cotidiano da gestão pública, Jannuzzi reitera que tais indicadores são importante elemento no planejamento de políticas públicas, visto que através dele o gestor pode apreender de forma objetiva a realidade sobre a qual atua em diferentes etapas do ciclo de suas políticas públicas. Assim, o autor destaca o papel dos indicadores sociais:
Os indicadores sociais se prestam a subsidiar as atividades de planejamento público e formulação de políticas sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento, por parte do poder público e da sociedade civil, das condições de vida e bem-estar da população e permitem o
7 aprofundamento da investigação acadêmica sobre a mudança social e os determinantes dos diferentes fenômenos sociais. (JANNUZZI, 2002: 55) Observando as motivações da mudança de paradigma da gestão pública, a crescente participação da população, auxiliadas pelo aprimoramento dos instrumentos de controle social da gestão pública, foi um elemento importante para o aumento do uso de indicadores na administração pública nas últimas décadas, exigindo uma gestão mais pautada em termos técnicos na fundamentação de seu planejamento. (JANNUZZI, 2005: 137-138)
Segundo o autor, contribui ainda para o crescente uso de indicadores na gestão “o acesso crescentemente facilitado às informações mais estruturadas – de natureza administrativa e estatística – que as novas tecnologias de informação e comunicação viabilizam”, favorecendo sua aplicação nas diversas etapas dos ciclos dos programas públicos. (JANNUZZI, 2005: 138)
Cientes da importância dos processos de tomada de decisão serem pautados em informações que traduzam a realidade sobre a qual o gestor público propõe suas ações, programas e políticas, é importante que o uso de indicadores sociais seja pautado em critérios técnicos desde sua seleção e organização até a fundamentação das propostas e não pela adesão devido ao costume de seu uso (JANNUZZI, 2005: 143). O autor reitera, para isso, “que as administrações municipais se esforcem para estruturar seu próprio sistema de informações municipais, compilando e organizando os dados provenientes de postos de saúde, escolas municipais, cadastros imobiliários, cadastros de assistência social etc” (JANNUZZI, 2002: 63).
Contudo, critérios técnicos devem sempre ser levados em consideração, visto que: No campo aplicado das políticas públicas, os indicadores sociais são medidas usadas para permitir a operacionalização de um conceito abstrato ou de uma demanda de interesse programático. Os indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimensões sociais de interesse definidas a partir de escolhas teóricas ou políticas realizadas anteriormente. Prestam-se a subsidiar as atividades de planejamento público e a formulação de políticas sociais nas diferentes esferas de governo. (JANNUZZI, 2005: 138)
Isso faz que o gestor deva buscar uma equipe que conheça os critérios mínimos de qualificação e de aplicação de um bom indicador para que as decisões tomadas a partir deles guarde representação da realidade e seja uma boa base para o desenvolvimento de suas políticas públicas. Assim, Jannuzzi (2002) afirma “que um indicador consistente deve estar referido a um modelo teórico ou a um modelo de intervenção social mais geral, em que estejam explicitadas as variáveis e categorias analíticas relevantes e o encadeamento causal
8 ou lógico que as relaciona” (JANNUZZI, 2002: 56); tendo sido compreendido que “a seleção de indicadores é uma tarefa delicada, pois não existe uma teoria formal que permita orientá-la com estrita objetividade. Em tese, fundamentalmente, é preciso garantir que existe, de fato, uma relação recíproca entre indicando (conceito) e os indicadores propostos”. (JANNUZZI, 2002: 57)
Reunindo uma equipe multidisciplinar que selecione informações que atendam à realidade os riscos de mau uso ficam minimizados. Para isso, verifica-se, no Quadro 1, um checklist para a seleção de indicadores sociais:
Quadro 1 - Checklist para a escolha do indicador social na pesquisa acadêmica ou na formulação de políticas
Qual o grau de aderência do indicador proposto às propriedades desejáveis de um indicador social?
Tem validade como medida de desenvolvimento social de uma sociedade?
É confiável em uma perspectiva comparativa inter-regional?
É comparável com outras medidas já existentes?
É sensível a esforços de políticas sociais?
Reflete mudanças específicas em um de seus componentes?
A periodicidade com que é produzido é adequada a seus propósitos?
O esforço e custo para sua produção se justificam pelas suas aplicações?
O gasto necessário para sua produção e atualização não concorre com investimentos em iniciativas mais importantes ou emergenciais?
O indicador pode ser desagregado em termos espaciais e/ou populacionais, para identificação dos grupos mais desfavorecidos?
A série histórica do indicador é comparável no tempo?
A metodologia de construção do indicador social é baseada em uma teoria social ou econômica mais abrangente?
É facilmente comunicável?
Afinal… é um indicador relevante?
Traz algo de novo, incorpora algo original que não se sabia?
Contribui, de alguma forma, para que as questões da exclusão social, pobreza e desigualdade sejam colocadas periodicamente na pauta da mídia, da opinião pública, dos políticos, dos governantes?
Fonte: JANNUZZI, 2002: 59
Contudo, além de observar condições para que os indicadores atendam a demandas objetivas, os indicadores sociais devem, inicialmente, atender a doze propriedades que possibilitam avaliar a aderência, não aderência ou indiferença ao uso de um indicador para que se alcance os objetivos desejados com ele (JANNUZZI, 2005: 139). Tendo em vista estas condições, Jannuzzi (2005) afirma que “a escolha de indicadores sociais para uso no processo de formulação e avaliação de políticas públicas deve ser pautada pela aderência
9 deles a um conjunto de propriedades desejáveis e pela lógica estruturante da aplicação, que definirá a tipologia de indicadores mais adequada” (JANNUZZI, 2005: 139).
No Quadro 2 pode-se verificar as doze propriedades a serem observadas em um indicador:
Quadro 2 – Propriedades dos indicadores Indicador Definição
Relevância A relevância para a agenda político-social é a primeira e uma das propriedades fundamentais de que devem gozar os indicadores escolhidos em um sistema de formulação e avaliação de programas sociais específicos. (JANNUZZI, 2005: 139)
Validade Validade é outro critério fundamental na escolha de indicadores, pois é desejável que se disponha de medidas tão “próximas” quanto possível do conceito abstrato ou da demanda política que lhes deram origem. (JANNUZZI, 2005: 139)
Confiabilidade Confiabilidade da medida é outra propriedade importante para legitimar o uso do indicador. Na avaliação do nível de violência em uma comunidade, por exemplo, indicadores baseados nos registros de ocorrências policiais ou mesmo de mortalidade por causas violentas tendem a ser menos confiáveis – e menos válidos – que aqueles passíveis de serem obtidos a partir de pesquisas de vitimização, em que se questionam os indivíduos acerca de agravos sofridos em seu meio em determinado período. (JANNUZZI, 2005: 140)
Cobertura Sempre que possível, deve-se procurar empregar indicadores de boa cobertura territorial ou populacional, que sejam representativos da realidade empírica em análise. Essa é uma das características interessantes dos indicadores sociais produzidos a partir dos censos demográficos, o que os tornam tão importantes para o planejamento público no País. Mas mesmo indicadores de cobertura parcial podem ser úteis. (JANNUZZI, 2005: 140)
Sensibilidade e Especificidade
Sensibilidade e especificidade são propriedades que também devem ser avaliadas quando da escolha de indicadores para a elaboração de um sistema de monitoramento e avaliação de programas públicos. Afinal, é importante dispor de medidas sensíveis e específicas às ações previstas nos programas, que possibilitem avaliar rapidamente os efeitos (ou não-efeitos) de determinada intervenção. (JANNUZZI, 2005: 141)
Transparência metodológica
Transparência metodológica é certamente um atributo fundamental para que o indicador goze de legitimidade nos meios técnicos e científicos, ingrediente indispensável para sua legitimidade política e social. (JANNUZZI, 2005: 141) Comunicabilidade Comunicabilidade é outra propriedade importante, com a finalidade de garantir a transparência das decisões técnicas tomadas pelos administradores públicos e a compreensão delas por parte da população, dos jornalistas, dos representantes comunitários e dos demais agentes públicos. (JANNUZZI, 2005: 141)
Periodicidade e Factibilidade
A periodicidade com que o indicador pode ser atualizado e a factibilidade de sua obtenção a custos módicos são outros aspectos cruciais na construção e seleção de indicadores sociais para acompanha mento de qualquer programa público. (JANNUZZI, 2005: 141-142)
Desagregação Também é preciso que os indicadores se refiram, tanto quanto possível, aos grupos sociais de interesse ou à população-alvo dos programas, isto é, deve ser possível construir indicadores sociais referentes a espaços geográficos reduzidos, grupos sociodemográficos (crianças, idosos, homens, mulheres,
10 brancos, negros, etc.), ou grupos vulneráveis específicos (famílias pobres, desempregados, analfabetos, etc.). (JANNUZZI, 2005: 142)
Comparabilidade A comparabilidade do indicador ao longo do tempo é uma característica desejável, de modo a permitir a inferência de tendências e a avaliar efeitos de eventuais programas sociais implementados. O ideal é que as cifras passadas sejam compatíveis do ponto de vista conceitual e com confiabilidade similar à das medidas mais recentes, o que nem sempre é possível. Afinal, também é desejável que a coleta dos dados melhore ao longo do tempo, seja pela resolução dos problemas de cobertura espacial e organização da logística de campo, como pelas mudanças conceituais que ajudem a precisar melhor o fenômeno social em questão. (JANNUZZI, 2005: 142)
Fonte: JANNUZZI, 2005
A classificação dos indicadores ajuda a identificação de sua aplicação. Jannuzzi (2005) afirma que há diferentes formas de classificação de indicadores, a saber: segundo a área temática; a serem objetivos ou subjetivos; a diferenciação entre serem indicadores de insumo, de processo, de resultado ou de impacto; como simples ou complexos; de estoque e performance ou fluxo; e de eficiência, eficácia e efetividade. Segundo o autor “a classificação mais comum é a divisão dos indicadores segundo a área temática da realidade social a que se referem” (JANNUZZI, 2005: 143). Desta forma, um indicador pode ser classificado como indicador de saúde, de educação, de cultura, entre outros.
A partir de outro critério, de acordo com Jannuzzi (2005), os indicadores objetivos e subjetivos tem referência correspondência com diferentes condições de registro da realidade:
Os indicadores objetivos referem-se a ocorrências concretas ou a entes empíricos da realidade social, construídos a partir das estatísticas públicas disponíveis. [...] Os indicadores subjetivos, por outro lado, correspondem a medidas construídas a partir da avaliação dos indivíduos ou especialistas com relação a diferentes aspectos da realidade, levantados em pesquisas de opinião pública ou grupos de discussão. (JANNUZZI, 2005: 143)
Assim, os indicadores objetivos registram dados relacionados mais diretamente como informações quantitativas e os subjetivos dados relacionados mais diretamente como informações qualitativas.
Já os indicadores classificados como simples ou complexos são também conhecidos, de acordo com a terminologia mais recente, como analíticos ou sintéticos ((JANNUZZI, 2005). “O que os diferencia é, como as denominações sugerem, o compromisso com a expressão mais analítica ou de síntese do indicador”. (JANNUZZI, 2005: 145)
Para diferenciar e compreender a aplicação dos indicadores de estoque e performence ou fluxo, Jannuzzi (2002) afirma que:
11 A diferenciação entre indicadores de estoque e indicadores de performance ou fluxo também costuma ser empregada no campo da avaliação de políticas sociais. Tal diferenciação diz respeito à temporalidade do processo analisado: indicador-estoque refere-se à medida de uma determinada dimensão social em um momento específico, como os anos de escolaridade; indicador de performance ou fluxo procura abarcar mudanças entre dois momentos distintos, como o aumento dos anos de escolaridade. (JANNUZZI, 2002: 60)
E sobre os aspectos relativos à avaliação de programas:
Outro sistema de classificação de especial interesse na formulação de políticas é aquele que diferencia os indicadores segundo os três aspectos relevantes da avaliação dos programas sociais: indicadores para avaliação da eficiência dos meios e recursos empregados, indicadores para avaliação da eficácia no cumprimento das metas e indicadores para avaliação da efetividade social do programa, isto é, indicadores para avaliação dos efeitos do programa em termos de justiça social, de contribuição para aumento da sociabilidade e engajamento político, enfim, dos efeitos do programa em termos mais abrangentes de bem-estar para a sociedade (Nepp/Unicamp, 1999; Cardoso, 1999). (JANNUZZI, 2002: 60)
3. INDICADORES E O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Sobre o uso dos indicadores no processo de planejamento e gestão de políticas públicas, Morais & Lima (2001) afirma que “os indicadores são instrumentos importantes para auxiliar os formuladores de políticas a definir as prioridades sociais, favorecendo o controle a focalização dos gastos públicos” (MORAIS & LIMA, 2001: 25).
Reconhecendo a importância da aplicação dos indicadores neste processo, Jannuzzi (2005: 144) destaca a classificação dos indicadores que podem ser utilizados na análise de políticas públicas em função das fases das políticas públicas com “a diferenciação dos indicadores entre indicador-insumo, indicador-processo, indicador-resultado e indicador-impacto (OMS, 1996. COHEN; FRANCO, 2000)”.
De acordo com a classificação, um grupo de indicadores trata dos
indicadores-insumo correspondem às medidas associadas à disponibilidade de recursos humanos, financeiros ou de equipamentos alocados para um processo ou programa que afeta uma das dimensões da realidade social. (JANNUZZI, 2002: 59; 2005: 144)
Outros indicadores são os de resultado, produto e impacto, que Jannuzzi afirma serem
Os indicadores-resultado são aqueles mais propriamente vinculados aos objetivos finais dos programas públicos, que permitem avaliar a eficácia do cumprimento das metas especificadas. (JANNUZZI, 2005: 144)
12 Os indicadores-produto (outcome ou output indicators) são aqueles mais propriamente vinculados às dimensões empíricas da realidade social, referidos às variáveis resultantes de processos sociais complexos, como a esperança de vida ao nascer, proporção de crianças fora da escola ou nível de pobreza. (JANNUZZI, 2002: 59-60)
Os indicadores-impacto referem-se aos efeitos e desdobramentos mais gerais, antecipados ou não, positivos ou não, que decorrem da implantação dos programas. (JANNUZZI, 2005: 144)
Resumindo, Jannuzzi conclui que
Os indicadores-processo ou fluxo são indicadores intermediários, que traduzem, em medidas quantitativas, o esforço operacional de alocação de recursos humanos, físicos ou financeiros (indicadores-insumo) para a obtenção de melhorias efetivas de bem-estar (indicadores-resultado ou indicadores-produto) (JANNUZZI, 2005: 144), como número de consultas pediátricas por mês, merendas escolares distribuídas diariamente por aluno ou, ainda, homens-hora dedicados a um programa social. Em alguns contextos, os indicadores de insumo e processo costumam ser chamados de indicadores de esforço, e os indicadores-produto de indicadores de resultados. (JANNUZZI, 2002: 60)
Reconhecendo os diferentes tipos, propriedade e características de indicadores em relação às etapas do ciclo de políticas públicas, o autor destaca a importância de se ter a seleção de indicadores que atendam o acompanhamento das atividades desenvolvidas nas ações, programas e políticas de uma gestão pública. Sobre isso, Jannuzzi afirma que “cada etapa do ciclo envolve o uso de um conjunto de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, em função das necessidades intrínsecas das atividades aí envolvidas” (JANNUZZI, 2005: 147-148).
Na associação direta entre os tipos de indicador e as fases do ciclo das políticas públicas Morais & Lima (2001) afirmam que:
Na fase de diagnóstico e formulação de políticas, os indicadores fornecem informações acerca do estado atual da realidade, permitem detectar problemas, dimensionar as carências sociais, a demanda potencial pelos serviços públicos e os recursos necessários para atingir metas, possibilitando aos planejadores escolher entre políticas e programas alternativos, definir áreas prioritárias e critérios para a alocação de recursos (MORAIS & LIMA, 2001: 21-22).
Sobre estas etapas, Jannuzzi (2005) considera que
(...) na etapa de elaboração do diagnóstico para a política ou programa social, são necessários indicadores de boa confiabilidade, validade e desagregabiidade, cobrindo as diversas temáticas da realidade social. Afinal, é preciso ter um retrato tão amplo e detalhado quanto possível acerca da situação social vivenciada pela população para orientar, posteriormente, as questões prioritárias a atender, os formatos dos programas a implementar, as estratégias e ações a desenvolver. Trata-se de caracterizar o marco zero, a
13 partir do qual se poderá avaliar se o programa está provocando as mudanças sociais desejáveis. (JANNUZZI, 2005: 148)
Destacando que em relação às ações iniciais:
Na segunda etapa do ciclo de formulação e seleção de programas, requer-se um conjunto mais reduzido de indicadores, selecionados a partir dos objetivos norteadores dos programas definidos como prioritários pela agenda político-social vigente. [...] Nessa etapa, requer-se definir, a partir da orientação político-governamental, a natureza dos programas, as questões sociais prioritárias a enfrentar, os públicos-alvo a atender (JANNUZZI, 2005: 150).
Sobre a fase de implementação, Morais & Lima afirmam que “os indicadores possibilitam determinar a forma mais eficaz de alocação e gestão dos recursos” (MORAIS & LIMA, 2001: 22); e Jannuzzi destaca que nesta “etapa de implementação e execução dos programas, são necessários indicadores de monitoramento, que devem primar pela sensibilidade, especificidade e, sobretudo, pela periodicidade com que estão disponíveis” (JANNUZZI, 2005: 152).
Em relação às demais etapas do ciclo de políticas públicas Morais & Lima consideram que
Na fase de monitoramento, avaliação e revisão, os indicadores permitem avaliar o progresso no alcance das metas, verificar a conformidade com os padrões estabelecidos como adequados, informar sobre a distribuição dos custos e benefícios entre grupos sociais e regiões, fornecendo mecanismos de detectação (sic) de erros e retroalimentação, auxiliando na focalização de políticas e programas na população alvo. (MORAIS & LIMA, 2001: 22) Jannuzzi considera as etapas do ciclo de políticas públicas relativos ao monitoramento e avaliação de programas como etapas distintas, mas de distinção menos evidente que as demais; e as relaciona com os processos de ajuste dos resultados tendo em vista o atendimento da eficiência, efetividade e eficácia na gestão pública:
[...] a distinção entre a terceira e a quarta etapas do ciclo de programas pode ser menos evidente que nas demais, sobretudo em programas de longa duração, isto é, monitoramento e avaliação de programas são termos cunhados para designar procedimentos de acompanhamento de programas, focados na análise da sua eficiência, eficácia e efetividade (COHEN; FRANCO, 2000). Monitoramento e avaliação são processos analíticos organicamente articulados, sucedendo-se no tempo, com o propósito de subsidiar o gestor público com informações acerca do ritmo e da forma de implementação dos programas (indicadores de monitoramento) e dos resultados e efeitos almejados (indicadores de avaliação). (JANNUZZI, 2005: 155)
Mesmo reconhecendo a importância destas etapas do ciclo de políticas públicas, Jannuzzi (2005) reconhece a dificuldade de se ter informações que subsidiem esta etapa:
14 Uma das grandes dificuldades atuais no acompanhamento de programas públicos é dispor de informações periódicas e específicas acerca do processo de sua implementação e do alcance dos resultados e do impacto social que tais programas estão tendo nos segmentos sociodemográficos ou nas comunidades focalizadas por eles. (JANNUZZI, 2005: 157)
Considerando o uso de indicadores nas diferentes etapas do ciclo de políticas públicas, Morais & Lima destacam a democracia e a descentralização como motivações para o crescente interesse pela avaliação de políticas e programas:
A democratização e a descentralização administrativa aumentaram o interesse pela avaliação dos impactos das políticas e programas governamentais, difundindo o uso de indicadores para garantir uma maior transparência e efetividade do gasto social. (MORAIS & LIMA, 2001: 21) Os autores reiteram a importância dos indicadores como ferramenta de destaque no processo de decisão na gestão de políticas públicos (e privadas) com destacada importância na esfera pública:
Os indicadores são elementos importantes no processo de tomada de decisão dos setores público e privado, sendo particularmente úteis para orientar as ações nas diversas esferas do governo, configurando-se em insumos indispensáveis para o planejamento de políticas e programas. (MORAIS & LIMA, 2001: 21)
Tais elementos e seu contexto de aplicação na gestão de políticas públicas reiteram o reconhecimento dos indicadores como ferramenta na gestão de políticas públicas em diferentes esferas, destacando-se sua importância para os municípios na gestão cultural.
Sua relevância é justificada pelo momento de crescente mobilização e interesse pelo uso de indicadores na gestão de políticas públicas de cultura.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os processos de gestão pública têm contemplado nas últimas décadas o uso de informações sistematizadas no planejamento, implantação, monitoramento e avaliação de políticas públicas.
Sua relevância é justificada pelo momento de crescente mobilização e interesse pelo uso de indicadores na gestão de políticas públicas de cultura.
O desenvolvimento de um Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC) pelo Ministério da Cultura, pactuado com os gestores de cultura de outros
15 entes federativos, estimula que os municípios desejem começar a desenvolver ações de organização de informações culturais para a melhoria de sua a gestão local.
Contudo, critérios devem ser respeitados para que se tenham indicadores bem organizados e em reais condições de suporte às diferentes etapas do ciclo de políticas públicas na gestão municipal da cultura.
No presente trabalho foram apresentados critérios de organização, seleção e uso de indicadores para a gestão da cultura com foco na gestão municipal, tendo como objeto norteador a instituição de um sistema nacional do qual os municípios serão parte.
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