Avaliação de Impactos para Licenciamento Ambiental no Brasil: Modernização baseada no aprendizado (*)

(1)

Avaliação de Impactos para

Licenciamento Ambiental no

Brasil: Modernização baseada no

aprendizado

**(*)**

Luis E. Sánchez

Escola Politécnica

Universidade de São Paulo

(*) _{Versão atualizada e resumida de apresentação}

sobre o mesmo tema feita no II Congresso Brasileiro de Avaliação de Impacto, Ouro Preto, outubro de 2014

(2)

Plano da apresentação

O que está em debate?

Perspectivas sobre efetividade

Alguns casos

De volta à teoria

Alguns estudos abrangentes

Quais reformas?

(3)

O que está em debate?



“Aperfeiçoamento” do licenciamento?



Como avaliar avanços ou retrocessos?

(4)

Ponto de partida desta contribuição

O papel da Universidade e do conhecimento no

aperfeiçoamento da gestão ambiental pública

Conhecimento advindo



da experiência profissional

+

Propostas de mudança deveriam ser

fundamen-tadas mais em

evidências

do que em

percepção

Políticas públicas

fundamentas em evidências

são informadas por estudos

científicos

Processo pelo qual

indivíduos organizam e

interpretam suas

impressões

(5)

Visões de uma reforma

(...) é fundamental que

o (...) licenciamento

ambiental ganhe em

rapidez, transparência e

objetividade (...)

[CNI]

Estamos correndo o risco de

perder conquistas da

normatização ambiental (...)

(...) a percepção da população

não é considerada nas

(6)

Qual reforma?

Críticas ao processo vêm de todos os lados

Se todos criticam, haveria algum valor no

licenciamento?

É preciso perguntar:

1) Houve avanços?

Quais foram?

Como identificar esses avanços?

(7)

Perspectivas sobre a efetividade do

licenciamento ambiental:

 Como avaliar os resultados do

(8)

Para avaliar resultados

1ª. Questão fundamental

Avaliar em relação a

objetivos

ou em relação a

expectativas

?

2ª. Questão fundamental

Qual a delimitação da avaliação pretendida?

◊ a “totalidade” do licenciamento?

◊ o licenciamento de grandes projetos?

◊ o licenciamento de fontes de poluição?

◊ recorte “nacional”, federal, estadual?

subjetivas e dependem

de interesses ou valores

deveriam ser negociados e

representar entendimentos

partilhados entre os atores

(9)

Quais são os objetivos?

Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo

a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental

propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao

desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança

nacional e à proteção da dignidade da vida humana

Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I - à

compatibilização

do desenvolvimento econômico-social com a

preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

(...)

VI - à

preservação e restauração dos recursos ambientais

com vistas

à sua utilização racional e

disponibilidade permanente

, concorrendo para

a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;

(10)

Percepção ou evidências?

Como avaliar o “sucesso” (ou os resultados) de

uma política ou programa governamental em

relação a seus objetivos?

1. Pela percepção dos setores envolvidos ou

interessados

Problemas:

i.

limitado

à experiência individual ou de grupos

>>>>> →→→→

parcial

ii.

filtrado

por sistemas de valores ou interesses

>>>>> →→→→

parcial

(11)

2. Por resultados demonstráveis (evidências)

Mas:

i. requer pesquisa independente ou avaliação

externa (terceira parte)

ou

ii. reflexão ou autoavaliação estruturada da parte

dos principais envolvidos

Avaliar resultados por meio de evidências

Como avaliar o “sucesso” (ou os resultados) de

uma política ou programa governamental em

relação a seus objetivos?

(12)

Fontes de evidências



Auditorias de desempenho são uma

ferramenta de avaliação externa

(terceira parte) / há procedimentos

padronizados internacionalmente



Pesquisa acadêmica (revisão por

pares): estudos de caso (únicos ou

múltiplos), análises setoriais ou de

etapas do processo de AIA

(13)

Método proposto: Avaliar em relação a

objetivos

por meio de

evidências

ponto de partida para agregar:

Como avaliar resultados?

expectativas (legítimas)

percepção

(importante e inevitável

)

para poder

avançar a

partir do aprendizado

+

fonte:www.conquistanews.com.br fo nt e: w w w .f ot os ea rc h. co m .b r fonte:www.dreamstime.com

(14)

(15)

Experiência dos primeiros anos

Área pretendida para

expansão

Mina do Barreiro (MG)

Rejeita o EIA/RIMA da

Rodovia do Sol e determina

Rodovia do Sol (SP)

fo to : L .E . S á n ch e z

(16)

Experiência dos primeiros anos

1. Rodovia do Sol

2. Poliduto São Paulo/Brasília

3. UHEs Canoas I e II

4. Aterro sanitário São João

5. Incinerador Rek

6. UTE Paulínia

(17)

barragem a montante da cidade

Benefício: alternativas de menor impacto

(18)

Fonte: A.L.C. Gallardo (2004)

Construção da pista

ascendente (1972)

Benefício: redução da supressão de vegetação

1972

2001

(19)

Recursos ambientais

de importância:

- Manguezais

- Praia

- Recifes de coral

Comunidades de

pescadores

Projeto original previa dragagem de

3,5 Mm

3

Análise técnica: localização inadequada, impactos subestimados

Benefício: redução da perda de recursos

(20)

Impactos evitados: licença indeferida

(21)

Mas ... o outro lado da moeda

A barragem que não viu a floresta

w w .a p re m a vi .o rg .b r

(22)

... o outro lado da moeda

A rodovia que não viu a caverna

“O governo paralisou

a pavimentação de

uma estrada na

Bahia que atropelou

o maior lago

subterrâneo do

Brasil

“A decisão ocorreu

após a Folha ter

noticiado no

domingo que

BR-135, obra do PAC

estava destruindo o

chamado Buraco do

Inferno e outras

cavernas do

município de São

Desidério, no oeste

baiano.”

(23)

(24)



Modificar projetos?



Melhorar projetos?



Escolher alternativa de menor impacto adverso?



Promover ganhos econômicos e sociais com

melhoria da qualidade ambiental?



Medidas e programas ambientais eficazes

Avaliar os resultados

Evitar projetos é uma boa medida da efetividade?

Atende aos objetivos da Política Nacional de Meio

Ambiente?

 Quais outros critérios para avaliar resultados?

→

(25)

Objetivos da AIA e hierarquia de mitigação

Evitar

impactos e

prevenir riscos

Reduzir

ou minimizar riscos

e impactos adversos

Corrigir

impactos adversos

depois de sua ocorrência

Compensar

impactos adversos

que não puderem ser evitados ou

satisfatoriamente reduzidos

EVITAR

REDUZIR

CORRIGIR

COMPENSAR

PREFERÊNCIA

MELHORAR

Melhorar a qualidade ambiental e

as condições sociais = contribuição

(26)

De casos isolados a alguns

estudos abrangentes

(27)

Estudos de caráter institucional



MPF, 2004

Deficiências em estudos

de impacto ambiental:

síntese de uma

experiência



Banco Mundial, 2008

Licenciamento ambiental

de empreendimentos

hidrelétricos no Brasil:

uma contribuição para o

debate



TCU, 2009

TC 009.362/2009-4,

universo:

80 projetos de todos os

tipos em que houve atuação do MPF

métodos:

compilação, análise e

ordenamento de pareceres de

analistas periciais e assessores do

MPF

universo:

licenciamento federal de

projetos de energia

métodos:

entrevistas estruturadas

(diretoria Ibama), questionários

(analistas ambientais), estudo de

casos, análise de legislação e

pesquisa bibliográfica

universo:

licenciamento federal de

grandes projetos de infraestrutura,

petróleo e gás

(28)

Estudos acadêmicos

123 artigos em periódicos indexados 1985-2015

• 54 são estudos de caso

• 11 analisam qualidade de

documentos de casos

múltiplos

• 40 analisam partes do

sistema de AIA e

licenciamento

• 18 tratam de métodos

(29)

Conclusões provisórias

5 Os estudos de caráter institucional e os acadêmicos

apontam diversas deficiências:

1. Críticas sobre: 1º qualidade dos EIAs 2º

quali-dade da consulta pública

Poucos estudos sobre: 3º qualidade dos TRs

4º qualidade da análise técnica

2. Críticas à falta de efetividade e ao não

atendimento a expectativas, mas

pouco esforço de

avaliar resultados

3. Maioria dos trabalhos tem por objetivo identificar

deficiências, não apontar possíveis

benefícios

e

(30)

Explorando os benefícios

O que poderia explicar os casos de “sucesso”

(*)

?

Hipóteses:

1. Poder decisório do órgão ambiental

2. Independência dos analistas [importância do

controle administrativo]

3. Capacitação dos analistas + capacidade institucional

4. Participação pública de qualidade [controle social]

5. Acesso à Justiça [controle judicial]

Se estas hipóteses se

confirmam, a “modernização”

deveria ser cautelosa e

(31)

O que é importante assegurar

1. Capacitação das partes envolvidas

2. Qualidade – dos estudos e dos processos

3. Mecanismos de controle efetivos

(32)

(33)

Muitas recomendações sobre a mesa ...

exemplos:



“criação e promoção de mecanismos de

resolução de

conflitos

entre os atores do processo de licenciamento”

exemplos:



proteção à discricionariedade técnica

do analista dos

órgãos ambientais



mecanismo extrajudicial de resolução de conflitos

exemplos:



_“

_{Estabelecer nova classificação de atividades}

_(...)”

exemplos:



elaborar padrões e normas específicas para os

procedimentos

(...) de licenciamento ambiental federal

(34)

Oportunidades: convenção AL e Caribe

Proposta de Convenção sobre (...) participação

pública em matéria ambiental (...) coordenada pela

CEPAL

(35)

Em discussão: convenção AL e Caribe

Artigo 8: Participação do público na tomada de decisões

ambientais – Medidas adicionais em atividades e

projetos



As partes garantirão

procedimentos obrigatórios

de

participação pública de todos os projetos e atividades

submetidos a avaliação ambiental (...)



(...) “realizar esforços para

identificar o público

diretamente afetado

(...) e promover ações (...) para

facilitar sua participação informada

(...)”



O público diretamente afetado terá acesso , desde o

momento em que estejam disponíveis, a todas as

informações de interesse para avaliação ambiental de

projetos e atividades (...) no mínimo:

(36)

Em construção: convenção AL e Caribe

(37)

Oportunidades: experiência internacional

(38)

(39)

Conclusão 1

Para fortalecer o licenciamento ambiental deve-se:

Identificar

as condições

que têm possibilitado os

casos

de sucesso

e

procurar reproduzi-las

Sanar as deficiências

demonstradas e sobre as

quais há entendimento

partilhado, ex.:

1. Poder decisório do órgão

ambiental

2. Independência dos

analistas

3. Capacitação dos

analistas e institucional

4. Participação pública



Necessidade de guias

técnicos



Fortalecimento dos

órgãos ambientais



Capacitação de todos os

envolvidos



Ampliar e qualificar

espaços de participação

pública

(40)

Conclusão 2

Reformas deveriam ser

fundamentadas

não

apenas na percepção dos interessados nem

somente na experiência profissional ou militante

...

mas também

em evidências

oriundas do

conhecimento científico e nas conclusões de

estudos abrangentes

(41)

Conclusão 3



Muitos aperfeiçoamentos possíveis e

desejáveis

independem totalmente de qualquer

alteração da legislação

e dependem apenas de

vontade política dos dirigentes dos órgãos

ambientais



Há aperfeiçoamentos desejáveis de natureza

processual e interinstitucional, mas há diversos

aperfeiçoamentos de natureza

técnica

perfeitamente cabíveis no marco atual e

ao

alcance dos órgãos ambientais

, como melhorar

a qualidade dos EIAs, dos pareceres técnicos,

da participação pública ...

(42)

Proposição

(1)

Avaliar os impactos das

mudanças propostas e

(2)

escolher a alternativa de

maior impacto positivo

(3)