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Agradecimentos
Ao meu orientador, Professor Doutor Manuel Pacheco Coelho, o meu agradecimento pela sua disponibilidade, pelos seus valiosos comentários e sugestões apresentadas ao longo deste trabalho que me impeliram a fazer melhor, e sem os quais não teria sido possível terminar esta dissertação.
À Engenheira Cristina Carreiras, da APA, pelos esclarecimentos iniciais sobre o projeto IAC. À Engenheira Inês Mourão, da CAOS, o meu agradecimento pela disponibilidade e simpatia demonstradas, bem como pelos esclarecimentos e materiais facultados que em muito contribuíram para a compreensão de certos fatores inerentes ao projeto IAC e enriqueceram o Estudo de Caso apresentado. Agradeço também aos formandos do projeto IAC de São Tomé e Príncipe que responderam ao questionário e que dessa forma contribuíram para uma parte importantíssima deste trabalho.
Às minhas colegas/amigas de gabinete, Paula e Teresa, obrigada por me “aturarem” e por me fazerem rir, mesmo nos momentos de maior stresse. Obrigada também à Isabel C. e à Isabel H. pelos tão necessários e apreciados momentos de galhofa.
Aos meus amigos, em especial à Carina, pela amizade desde os tempos de infância e de toda uma vida; ao Cândido, pela amizade e por ser, sem dúvida alguma, uma das minhas pessoas; ao José, pela amizade, por acreditar nas minhas capacidades e por sempre me ter incentivado a ir mais além; à Lina, pela amizade, pelos momentos de descontração e por ser outra das minhas pessoas; e à Noni, por ser minha irmã do coração, pela amizade e pelo alento nos momentos mais difíceis. A todos um enorme bem-haja!
Por fim, mas não menos importante, o meu sincero bem-haja à minha avó Rosa, por ter sido uma pessoa fundamental na minha vida e por sempre me ter inspirado a ser o melhor que posso ser. À minha afilhada, Jessie, e à minha sobrinha do coração, Meggie, com a esperança de que cresçam num mundo mais justo e mais sustentável.
Resumo
Nos dias de hoje a temática das alterações climáticas é amplamente reconhecida pela comunidade científica, tendo-se tornado numa questão que não se pode, nem se deve, ignorar devido ao aumento de frequência de eventos extremos nas últimas décadas.
Os Pequenos Estados Insulares são particularmente vulneráveis aos impactos provocados pelo clima em mutação, e Portugal pode ter um papel fundamental ao financiar e ao promover a capacitação institucional dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa através de projetos de cooperação bilateral no âmbito das alterações climáticas.
Desta forma, e tendo em consideração o panorama atual, procura-se contribuir, através do estudo de caso apresentado (São Tomé e Príncipe), para a perceção de quais podem ser os principais obstáculos e os principais benefícios encontrados na implementação de um projeto de capacitação institucional num Pequeno Estado Insular em Desenvolvimento.
Palavras-chave: Cooperação Bilateral, Capacitação Institucional, Alterações
Abstract
Nowadays, climate change is widely recognized by the scientific community and has become an issue that cannot and should not be ignored due to the increase frequency of extreme events in recent decades.
Small Island States are particularly vulnerable to climate change impacts and Portugal can play a key role in financing and promoting institutional capacity building of Portuguese Speaking African Countries through bilateral cooperation projects in the climate change scope.
This way, and taking into account the current scenario, this thesis tries to contribute, through the presented case study (Sao Tome e Principe), to the perception of what are the main obstacles and the main benefits in the implementation of an institutional capacity building project in a Small Island Developing State.
Keywords: Bilateral Cooperation, Institutional Capacity Building, Climate
Índice
Agradecimentos ... iii
Resumo ... iv
Abstract ... v
Índice ... vi
Índice de Figuras ... vii
Lista de Abreviaturas e Siglas ... viii
1. Introdução ... 1
2. Enquadramento ... 3
3. Cooperação Portuguesa ... 9
3.1. Cooperação Bilateral de Capacitação Institucional ... 14
4. Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento e Alterações Climáticas ... 17
5. Estudo de Caso ... 22
5.1. São Tomé e Príncipe ... 22
5.2. Medidas de Implementação Imediata (Fast Start) ... 24
5.3. Implementação do Projeto Integração da Adaptação na Cooperação em São Tomé e Príncipe ... 26
5.3.1. Módulos ... 27
5.3.2. Público-alvo da Formação ... 29
5.3.3. Equipa de Formadores ... 30
5.3.4. Perceção dos Formandos: Obstáculos e Benefícios ... 31
5.4. Considerações Finais ... 33
6. Conclusões... 34
7. Bibliografia ... 35
Anexos ... 1
Anexo I – Objetivos do Desenvolvimento Sustentável ... 1
Anexo II – Questionário enviado aos formandos do projeto IAC em STP.. 2
Índice de Figuras
Figura 1 – Síntese da evolução da política de cooperação portuguesa nas
últimas décadas………...12
Figura 2 – Impactes que afetam a costa das pequenas ilhas provocados por
ciclones tropicais e extratropicais……….….20
Figura 3 – Localização geográfica e mapa de São Tomé e Príncipe……….…23 Figura 4 – Cronograma do projeto IAC………26 Figura 5 – Participantes na formação no âmbito do projeto IAC……….29
Lista de Abreviaturas e Siglas
APA, I.P. Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. APD Ajuda Pública ao Desenvolvimento
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CAD Comité de Ajuda ao Desenvolvimento
Camões, I.P. Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, I.P. CAOS CAOS – Borboletas e Sustentabilidade, Lda.
CE Comissão Europeia
CECAC Comité Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas CEsA - ISEG Centro de Estudos sobre África, Ásia e América Latina – Instituto
Superior de Economia e Gestão
CIC Comissão Interministerial para a Cooperação
CNUCED Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento
CPD Coerência das Políticas para o Desenvolvimento CPLP Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
DEVCO Direção-Geral de Desenvolvimento da Comissão Europeia DR Diário da República
FED Fundo Europeu de Desenvolvimento FMI Fundo Monetário Internacional GEE Gases com Efeito Estufa
IAC Integração da Adaptação na Cooperação IC, I.P. Instituto Camões, I.P.
IDE Investimento Direto Estrangeiro
IPAD Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milénio
ODS Objetivos de Desenvolvimento Sustentável ONG Organização Não Governamental
ONGD Organização Não Governamental para o Desenvolvimento ONU Organização das Nações Unidas
PAC Plano Anual de Cooperação
PEC Programa Estratégico de Cooperação
PEID Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento PIB Produto Interno Bruto
PIC Programa Indicativo de Cooperação PlanºC PlanºC – À Prova de Clima
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPA Programas, Projetos e Ações
SIDS Small Island Developing States
SOFID Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento STP São Tomé e Príncipe
UE União Europeia
UNCTAD Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio e o Desenvolvimento
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change UNRIC Centro Regional de Informação das Nações Unidas
1. Introdução
A questão das alterações climáticas é, nos dias de hoje, amplamente reconhecida pela comunidade científica e os eventos extremos têm vindo a aumentar de frequência nas últimas décadas, tornando-a assim numa questão premente cuja realidade não se pode ignorar.
O aumento do nível médio das águas do mar e a ocorrência de eventos extremos em zonas costeiras são apenas dois dos impactes negativos mais referidos em estudos sobre esta matéria, sendo os países em desenvolvimento e os pequenos estados insulares particularmente vulneráveis a este tipo de impactes. Assim, e tendo em mente que as consequências dos eventos extremos provocados pelas alterações climáticas não se cingem a perdas materiais e a magnitude dos impactes negativos resulta muitas vezes em perda de vidas, torna-se urgente que os países mais vulneráveis sejam capacitados com os meios possíveis de adaptação e mitigação desses fenómenos.
A cooperação bilateral de capacitação institucional pode ter um papel fundamental no contexto atual ao desenvolver e implementar projetos, no âmbito das alterações climáticas, nos países em desenvolvimento mais suscetíveis de serem atingidos com os impactes negativos. Portugal, ciente do seu papel e dos riscos a que alguns Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) estão sujeitos, desenvolveu e implementou recentemente projetos de capacitação institucional em Cabo Verde, Moçambique e São Tomé e Príncipe.
Esta dissertação tem como objetivo principal contribuir para a perceção de como os projetos de cooperação bilateral de capacitação institucional, no âmbito do combate às alterações climáticas, são implementados nos países em desenvolvimento, nomeadamente nos PALOP. Como objetivos específicos, pretende-se apurar através da análise do Estudo de Caso de São Tomé e Príncipe quais foram os principais obstáculos encontrados aquando da
implementação do projeto em causa e compreender se este tipo de projeto se traduz em benefícios para o país onde foi implementado.
A metodologia a aplicar centra-se na análise bibliográfica e documental e na apresentação de um estudo de caso: projeto de cooperação bilateral de capacitação institucional denominado “Integração da Adaptação na Cooperação” (IAC) que foi financiado e implementado por Portugal em São Tomé e Príncipe.
A estrutura do trabalho divide-se em quatro partes. A primeira parte fornece o enquadramento teórico sobre o tema. A segunda parte foca-se na cooperação bilateral de capacitação institucional. A seguir incide-se na problemática dos países em desenvolvimento face às alterações climáticas, com especial referência aos pequenos estados insulares. A quarta e última parte centra-se na apresentação e análise do estudo de caso (São Tomé e Príncipe), nos principais obstáculos encontrados e nos benefícios da implementação do projeto “Integração da Adaptação na Cooperação” naquele pequeno estado insular em desenvolvimento.
2. Enquadramento
Quando nos debruçamos sobre a história da Cooperação para o Desenvolvimento verificamos que esta tem sido marcada por um conjunto de lógicas de pensamento que não se podem dissociar do período em que foram desenvolvidas. O conjunto de períodos, desde o seu surgimento até à atualidade, para além de demonstrarem a doutrina do pensamento predominante, também demonstram uma sucessão de problemáticas que ajudaram a moldar a sua estrutura através dos tempos.
A Cooperação Internacional surgiu em meados da década de 40 (quarenta) do século passado e, para além da ideia de promover melhores condições de vida para os países mais pobres, tencionava, de acordo com o que consta nos documentos fundadores das Nações Unidas – Carta das Nações Unidas (1945) e Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) – e segundo Riddell (2007) citado por Faria (2014), contribuir para a promoção da paz e para a segurança internacional no contexto que se vivia naquela época, e que era caracterizado pelo pós-guerra e pela insegurança internacional. Foi, aliás, o cenário de destruição provocado pela II Guerra Mundial que fez com que George Marshall, em 1947, quando desempenhava funções de Secretário de Estado dos Estados Unidos da América (EUA), anunciasse o Programa de Recuperação Europeia que viria a ficar conhecido como Plano Marshall e como o primeiro grande plano no âmbito da Cooperação Internacional.
Tendo sido criado com o intuito de ajudar a recuperar/reconstruir a Europa que se encontrava destruída após a II Guerra Mundial, o Plano Marshall obteve resultados dignos de reconhecimento. Tendo, de acordo Riddell (2007) citado por Faria (2014), ao nível da Ajuda totalizado cerca de 13 (treze) bilhões de dólares, ou seja, o equivalente a 85 (oitenta e cinto) bilhões de dólares a preços correntes. Essa Ajuda proporcionou a recuperação económico-social na Europa Ocidental e acabou por criar a “crença de que a Cooperação era um instrumento útil para fomentar o desenvolvimento em qualquer parte do Mundo, gerando-se um excessivo otimismo em torno da sua eficácia” (Sanchez, 2002 citado por Faria, 2014).
Na década de 60 (sessenta), verificou-se um aumento dos fluxos de Ajuda e das taxas de crescimento dos países economicamente mais pobres, o que fez com que essa década tivesse ficado conhecida como a “década do desenvolvimento” (Riddell, 2007 citado por Faria, 2014). Segundo os mesmos autores, entre 1970 e 1980 houve múltiplas discussões sobre a interdependência que existia entre os países do Norte e os países do Sul, sobretudo a nível comercial, pois o subdesenvolvimento dos países do Sul era percecionado como sendo o resultado das desigualdades e das injustiças a nível internacional e isso tinha que ser alvo de mudança. Além disso, de acordo com Riddell (2007) citado por Faria (2014), a década de 70 (setenta) foi um ponto de viragem para as Organizações Não Governamentais (ONG) que com os resultados obtidos de um conjunto de atividades de desenvolvimento, começaram a assumir um papel de maior importância.
Em novembro de 1989, talvez motivado pelo sucesso que o Plano Marshall teve na reconstrução da Europa, o economista inglês John Williamson promoveu na capital dos EUA (Washington, D.C.) um encontro com o objetivo de avaliar as reformas económicas empreendidas na América Latina. Esse encontro contou com a presença de funcionários do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais ali sediados – o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) - especializados em assuntos latino-americanos, sendo que, para relatar a experiência dos seus países, também estiveram presentes vários economistas latino-americanos (Batista, 1994). Assim, as conclusões deste encontro ganharam a forma de um conjunto de 10 (dez) reformas políticas, a saber: 1) Disciplina fiscal; 2) Redução dos gastos públicos; 3) Reforma tributária; 4) Juros de mercado; 5) Câmbio de mercado; 6) Abertura comercial; 7) Investimento estrangeiro direto, com eliminação de restrições; 8) Privatização das empresas estatais; 9) Desregulamentação do trabalho; e 10) Direito à propriedade intelectual. Foi a este conjunto de políticas que foi atribuída a denominação informal de "Consenso de Washington" (Batista, 1994).
Por outro lado, e na sequência da apresentação do Relatório de Brundtland1 à
Assembleia das Nações Unidas em 1987, realizou-se em 1992, na cidade do Rio Janeiro, Brasil, a United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) que viria a ficar conhecida como a “Cimeira da Terra” e de onde emergiu um conjunto de princípios e a “Agenda 21”. Segundo as Nações Unidas (1992), a Agenda 21 tinha como finalidade ser um documento orientador para os governos, para as organizações internacionais e para a sociedade civil no âmbito do desenvolvimento sustentável, visando conciliar a proteção do ambiente com o desenvolvimento económico e a coesão social.
O início da primeira década do século XXI ficou, de acordo com as Nações Unidas (2008), marcada por uma das mais importantes declarações assinadas, até então, na área da Cooperação para o Desenvolvimento: a Declaração do Milénio. Tendo sido aprovada em Setembro de 2000 em Nova Iorque, EUA, pelos líderes dos 189 (cento e oitenta e nove) Estados-Membros da Assembleia Geral das Nações Unidas, a Declaração do Milénio representava o compromisso dos signatários para trabalharem em conjunto e assim construírem um mundo mais seguro, mais próspero e mais equitativo. Para tal foram criados os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) que estabeleciam 8 (oito) metas2 mensuráveis vinculadas no tempo, pois as
mesmas teriam que ser alcançadas até 2015. Estes objetivos passaram a ser considerados o novo paradigma da Cooperação.
Não obstante, o início do Século XXI estabeleceu outros paradigmas de Cooperação, nomeadamente o Consenso de Monterrey3, e posteriormente o
1 Intitulado “Our Common Future” e comummente conhecido como Relatório de Brundtland, foi o documento produzido
pela Comissão liderada pela então primeira-ministra da Noruega Gro Harlen Brundtland. Foi este relatório que colocou o conceito de “desenvolvimento sustentável” na agenda política como sendo o tipo de desenvolvimento que “satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades” (Relatório de Brundtland, 1987).
2 1) Erradicar a pobreza extrema e a fome; 2) Alcançar o ensino primário universal; 3) Promover a igualdade de género
e a autonomização das mulheres; 4) Reduzir a mortalidade infantil; 5) Melhorar a saúde materna; 6) Combater o VIH/SIDA, a malária e outras doenças; 7) Garantir a sustentabilidade ambiental; e 8) Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento (UN, 2000).
3 Assinado em 2002, em Monterrey, México, foi o resultado da Conferência Internacional das Nações Unidas sobre o
Financiamento para o Desenvolvimento e estabeleceu o consenso entre os países doadores sobre a necessidade da Ajuda ser eficaz, constatando de forma clara que era fundamental aumentar o financiamento para o desenvolvimento, por forma a alcançar os ODM (UN, 2002).
Consenso Europeu4, pese embora o Tratado de Maastricht, assinado em 1992,
tenha criado as bases legais para a existência de uma Política Europeia de Desenvolvimento.
Tendo sido amplamente baseado nos ODM, o Consenso Europeu estabeleceu como o seu objetivo principal a erradicação da pobreza, sendo que esse objetivo foi dividido em 2 (duas) partes: parte I – dedicada à enumeração dos princípios e valores comuns à União Europeia (UE) e aos Estados-Membros (EM); parte II – dedicada à descriminação das prioridades e às modalidades a ter em consideração no quadro da política de desenvolvimento – o que serviu de base para a programação dos instrumentos financeiros da UE, no período de 2007-2013, referentes à ação externa (Camões, I.P., data desconhecida).
De acordo com a União Europeia (2014), para que os objetivos de desenvolvimento fossem cumpridos, as políticas da União Europeia teriam que conseguir acompanhar uma conjuntura mundial em rápida evolução. Assim sendo, a UE tem que adaptar constantemente “a sua política de cooperação para o desenvolvimento a uma série de desafios e oportunidades que vão desde a escassez de recursos naturais ao crescimento das economias emergentes e às consequências da crise económica” (UE, 2014). E foi com o cenário atrás referido como pano de fundo que a UE adotou em 2011 a “Agenda para a Mudança” como sendo “uma estratégia que visa reduzir a pobreza mediante a introdução de importantes alterações na forma como a ajuda da União Europeia é prestada” (UE, 2014). Realça-se, no entanto que a Agenda para a Mudança complementou a abordagem incluída no Consenso Europeu sem, no entanto, o substituir.
O ano de 2015, segundo o Centro Regional de Informação das Nações Unidas (UNRIC na sigla inglesa), irá ficar na história como o ano em que foram
4 Em 20 de Dezembro de 2005, os Presidentes da Comissão, do Parlamento e do Conselho assinaram a nova
Declaração sobre a política de desenvolvimento da UE, o "Consenso Europeu". Este define, pela primeira vez em cinquenta anos de cooperação, o quadro de princípios comuns no âmbito do qual a UE e os seus Estados-Membros executarão as respetivas políticas de desenvolvimento num espírito de complementaridade (UE, data desconhecida).
definidos os 17 (dezassete) Objetivos do Desenvolvimento Sustentável5 (ODS)
na cimeira da ONU que decorreu entre 25 e 27 de setembro, em Nova Iorque, EUA. A referida cimeira reuniu os líderes mundiais com o intuito de definir a agenda sucessora dos ODM, com vista à erradicação da pobreza, desenvolvimento económico, social e ambiental à escala mundial. Tratando-se, de acordo com UNRIC (2015), “da nova agenda de ação até 2030 que se baseia nos progressos e lições aprendidas com os 8 (oito) Objetivos de Desenvolvimento do Milénio, entre 2000 e 2015. Esta agenda é fruto do trabalho conjunto de governos e cidadãos de todo o mundo para criar um novo modelo global para acabar com a pobreza, promover a prosperidade e o bem-estar de todos, proteger o ambiente e combater as alterações climáticas”. Assim sendo, e tendo em consideração o supramencionado, pode-se afirmar que para que os ODS sejam implementados de forma eficaz é necessário haver uma partilha de esforços e uma cooperação inédita à escala mundial, pois só havendo um forte sentido de cooperação entre todos os países e entre os atores públicos e privados é que a ambiciosa Agenda 20306 poderá ser bem-sucedida.
O ano de 2015 também irá ficar na história como tendo sido o ano em que 195 (cento e noventa e cinco) Partes adotaram, na sequência da 21.ª Conferência da Partes (conhecida como COP21) 7 , no âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (UNFCCC na sigla inglesa), o Acordo de Paris8. Este Acordo que visa a descarbonização das principais economias mundiais e que foi aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 197-A/2016, de 30 setembro, estabelece no seu artigo 2.º que “visa fortalecer a resposta global à ameaça
5 1) Erradicar a pobreza; 2) Erradicar a fome; 3) Saúde de qualidade; 4) Educação de qualidade; 5) Igualdade de
género; 6) Água potável e saneamento; 7) Energias renováveis e acessíveis; 8) Trabalho digno e crescimento económico; 9) Indústria, inovação e infraestruturas; 10) Reduzir as desigualdades; 11) Cidades e comunidades sustentáveis; 12) Produção e consumo sustentáveis; 13) Ação climática; 14) Proteger a vida marinha; 15) Proteger a vida terrestre; 16) Paz, justiça e instituições eficazes; e 17) Parcerias para a implementação dos objetivos. (UNRIC, 2015).
6 A Agenda 2030 é fruto do trabalho conjunto de governos e cidadãos de todo o mundo para criar um novo modelo
global para acabar com a pobreza, promover a prosperidade e o bem-estar de todos, proteger o ambiente e combater as alterações climáticas e integra 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (Camões, I.P., data desconhecida).
7 Teve lugar em Paris, França, de 30 de novembro a 11 de dezembro de 2015 (UN, 2015). 8 Foi adotado em Paris, França, em 12 de dezembro de 2015 (UN, 2015).
das alterações climáticas, no contexto do desenvolvimento sustentável e dos esforços para a erradicação da pobreza” através de 3 (três) objetivos9 muito
específicos, sendo que, segundo o Camões, I.P. (2016), o propósito de prosseguir com todos os esforços no sentido de limitar o aumento de temperatura a 1,5ºC acima dos níveis pré-industriais, é uma questão particularmente importante para os Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (SIDS na sigla inglesa), categoria onde se inclui São Tomé e Príncipe.
Tendo ficado definido no artigo 21.º do Acordo de Paris que entraria em vigor “no trigésimo dia após a data em que, pelo menos 55 Partes da Convenção, contabilizando no total, pelo menos, 55 por cento do total das emissões globais de gases com efeito de estufa, tenham depositado os seus instrumentos de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão”, esses critérios foram alcançados a 05 de outubro de 2016, com a ratificação da União Europeia e alguns dos seus Estados Membros, onde se incluiu Portugal, fazendo desta forma com que o referido Acordo entrasse em vigor a 04 de novembro de 2016.
Tendo em consideração o exposto, pode-se dizer que o cenário global da cooperação para o desenvolvimento está em plena transformação e que é fundamental que Portugal continue a partilhar esforços para que possa fazer cumprir os objetivos, quer da Agenda 2030, quer do Acordo de Paris.
9 1.a) Manutenção do aumento da temperatura média global a níveis bem abaixo dos 2°C acima dos níveis
industriais e prossecução de esforços para limitar o aumento da temperatura a 1,5°C acima dos níveis pré-industriais, reconhecendo que isso reduzirá significativamente os riscos e impactos das alterações climáticas; 1.b) Aumento da capacidade de adaptação aos impactos adversos das alterações climáticas e de promoção da resiliência às alterações climáticas bem como de um modelo de desenvolvimento com reduzidas emissões de gases com efeito de estufa, de modo a que não ameace a produção de alimentos; e 1.c) Fluxos financeiros consistentes com uma trajetória de desenvolvimento resiliente e de reduzidas emissões de gases com efeito de estufa (Resolução da Assembleia da República n.º 197-A/2016, de 30 setembro).
3. Cooperação Portuguesa
Após o 25 de abril de 1974, a política de Cooperação Portuguesa assumiu, segundo Faria (2012), “uma tipologia “puramente” descentralizada quer na sua orgânica, quer na definição de estratégia até 1999, permanecendo assim, um modelo de Cooperação descentralizada durante 35 anos”. No entanto, não sendo o objetivo deste capítulo descrever pormenorizadamente a história da Cooperação Portuguesa, iremos destacar as 4 (quatro) fases pelas quais passou a política e a Cooperação Portuguesa que, de acordo com Ferreira et al. (2015), podem ser resumidas da seguinte forma:
i. 1976 a 1990. Institucionalmente marcada pela criação do Instituto da
Cooperação Económica (1976) e pela Direção Geral de Cooperação (1979), esta fase é caracterizada pelo início de esforços tutelados pelo MNE de negociação e cooperação com as antigas colónias portuguesas. Só no Governo de 1983-85 surge o termo “política de cooperação”. A cooperação é tratada de forma abstrata e sem grandes preocupações de contabilização (Afonso, 1995), sendo importante a adesão de Portugal à Comunidade Europeia, em 1986.
ii. 1991 a 2002. O início da década de 1990 é um ponto de viragem para a
cooperação portuguesa: o país é readmitido no CAD-OCDE como doador; os programas de Governo passam a conter intenções e prioridades setoriais; é criado o Fundo para a Cooperação Económica (1994) e depois a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (1999), enquanto braços financeiros da Cooperação; é decidida a criação de programas (PIC e PAC) com os destinatários da ajuda ao desenvolvimento e elaborado o primeiro documento de orientação estratégica da cooperação (1999); e a Plataforma Portuguesa das ONGD, criada já em 1985, começa a consolidar-se nomeadamente após a aprovação da lei que reconhece o estatuto de ONGD (1994).
iii. 2003 a 2011. Fase de grande restruturação e consolidação da
setor. De entre as mudanças mais relevantes, destacam-se: a consolidação de uma agência de cooperação (IPAD) e de uma estratégia agregadora dos vários atores (Visão Estratégica, 2005); toda a estruturação dos processos e programas de cooperação (programas indicativos plurianuais alinhados com os principais países parceiros, fichas de projeto, definição de critérios e indicadores, desenvolvimento de uma capacidade de avaliação, nomeadamente externa); a incorporação dos princípios internacionais de eficácia da ajuda e dos ODM no modus operandi da ação portuguesa; o processo de profissionalização da cooperação, incluindo uma maior especialização dos recursos humanos nesta área; a criação e revisão de instrumentos relevantes para o funcionamento do setor (agentes da cooperação, bolsas, etc.); a estruturação do relacionamento com a sociedade civil e particularmente com as ONGD (linhas de cofinanciamento em cooperação e em educação para o desenvolvimento, aprofundamento do relacionamento com a Plataforma Portuguesa das ONGD); o surgimento da Educação para o Desenvolvimento como uma prioridade da cooperação portuguesa, objeto de orientações estratégicas específicas; a tentativa de aumentar a coerência (Resolução sobre Coerência das Políticas para o Desenvolvimento) e a coordenação entre atores (nomeadamente através de mecanismos como a CIC ao nível intergovernamental, ou o Fórum da Cooperação no plano do diálogo e consulta entre várias entidades); a abertura ao público e aos jovens (Dias do Desenvolvimento, INOV Mundus, etc.); a criação de instrumentos de financiamento na área da Educação (Fundo da Língua, com comissão decisória de seis Ministérios); a criação de organismos/mecanismos orientados para a mobilização do setor privado (SOFID, FECOOP). Neste período verificou-se também uma perda de capacidade de vários ministérios setoriais no plano bilateral em resultado dos processos de racionalização da Administração Pública.
iv. 2012 ao presente (2015): Período marcado pelo programa de
como por novas opções estratégicas e institucionais para a cooperação portuguesa.
Importa ainda referir que em janeiro de 2012, o Decreto-Lei n.º 21/2012, de 30 de janeiro, procedeu à fusão do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD, I.P.) com o Instituto Camões, I.P. (IC, I.P.), criando assim o Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, I. P. (Camões, I.P.), apresentando-se de seguida (ver Figura 1) uma síntese da evolução da política de Cooperação Portuguesa nas últimas décadas. Todavia, é de realçar que com a fusão destes dois organismos distintos “a língua passou a ser prioritária em relação à Cooperação e a diplomacia económica a estar no cerne da política externa portuguesa” (Faria, 2014).
Assim, nos dias de hoje, por ser considerada uma peça fundamental da política externa portuguesa, Portugal aposta numa política de cooperação para o desenvolvimento que “assenta num consenso nacional alargado entre as principais forças políticas e a sociedade civil, tendo como objetivo a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável dos países parceiros, num contexto de respeito pelos direitos humanos, pela democracia e pelo Estado de direito” (Camões, I.P., data desconhecida). Por outras palavras, pode-se afirmar que os desafios nacionais e internacionais, bem como as oportunidades e os compromissos que foram assumidos na esfera internacional foram tidos em consideração aquando da criação da política de cooperação portuguesa.
Pese embora, em retrospetiva histórica, a Cooperação Portuguesa tenha priorizado os países de língua oficial portuguesa (PALOP e Timor Leste), a nível estratégico, nomeadamente em certas áreas temáticas, o Norte de África, a África Ocidental, a América Latina e o Atlântico também deveriam ser igualmente contemplados.
Figura 1 – Síntese da evolução da política de cooperação portuguesa nas últimas décadas
Fonte: Ferreira, Patrícia Magalhães et al. (2015).
Segundo o Camões, I.P. (data desconhecida) existem 2 (dois) eixos de intervenção no âmbito da cooperação:
I. Governação, Estado de direito e direitos humanos; e
II. Desenvolvimento humano e bens públicos globais, materializados em 8 (oito) prioridades setoriais, sendo elas as seguintes:
ii) Segurança e desenvolvimento; iii) Educação e ciência;
iv) Saúde;
v) Ambiente, crescimento verde e energia; vi) Desenvolvimento rural e o mar;
vii) Proteção social e inclusão social; e viii) Setor privado.
Para além das áreas de atuação acima identificadas, consideradas áreas tradicionais de atuação, a Cooperação Portuguesa constituiu dois grupos de atuação estratégica, a saber: “Segurança e Defesa”, e “Energia e Ambiente”.
Do conjunto de princípios que o Camões, I.P. (data desconhecida) destaca como base da atuação da Cooperação Portuguesa, no sentido de fortalecer a qualidade da sua ação, realçam-se os que estão mais relacionados com o tema desta dissertação:
• Alinhamento com os objetivos da agenda internacional da cooperação
para o desenvolvimento;
• Aposta em áreas de intervenção em que a Cooperação Portuguesa
acrescenta mais-valias, como a capacitação institucional e a formação de quadros superiores e intermédios;
• Concentração da ajuda em áreas prioritárias, através de Programas,
Projetos e Ações (PPA) de maior dimensão e visibilidade, alinhados com os eixos centrais da política externa e as novas orientações internacionais, nomeadamente os ODS e conforme as regras e boas práticas internacionais, nomeadamente as do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE; e
• Desvinculação de abordagens assistencialistas, devendo os projetos
visar a capacitação institucional e humana e facilitar a mobilização de investimento e comércio.
Uma vez que à Cooperação Portuguesa está subjacente, entre outros, o reforço das relações com os PALOP, crê-se que os mecanismos de Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) devem ser direcionados de forma a promover a capacitação institucional necessária a esses países nas várias temáticas relevantes, no âmbito dos ODS e no combate às alterações climáticas.
3.1. Cooperação Bilateral de Capacitação Institucional
Sendo considerada uma das principais tipologias de cooperação, a Cooperação Bilateral, tal como o próprio nome faz adivinhar, “caracteriza-se pela existência de apenas um único doador, neste caso o Estado, sendo que a mesma engloba ainda a APD dos vinte e dois países membros do CAD e de alguns países árabes” (Moreira, 2005 citada por Faria, 2011). Segundo Lyra (2005) citado por Faria (2014), a existência de Cooperação Bilateral verifica-se “quando um país ajuda outro diretamente para a realização de projetos ou de programas de desenvolvimento”. Desta forma, pode-se inferir que a Cooperação Bilateral é uma forma de cooperação em que os fluxos de APD são encaminhados diretamente pelo país doador para o país recetor, sendo que, por norma, são entidades ligadas ao Estado ou organizações com alguma ligação estatal, as recetoras da APD.
Por outro lado, o conceito de capacitação institucional foi, ao longo dos tempos, considerado um tanto ou quanto vago. Não obstante, houve uma evolução ao longo dos anos e de acordo com Segnestam et al. (2002) citado por Willems e Baumert (2003) "o conceito de capacidade institucional é um alvo em movimento, uma vez que a área evoluiu ao longo dos anos a partir de um foco inicial na construção e fortalecimento de organizações individuais e treino técnico e de gestão para apoiar o planeamento integrado e processos decisórios entre instituições. (...) Hoje, a capacidade institucional geralmente implica um foco mais amplo de capacitação, capital social e um ambiente
favorável, bem como a cultura, os valores e as relações de poder que nos influenciam”.
O Camões, I.P., é o responsável por financiar, promover, cofinanciar e também por executar muitos programas e projetos em vários países e numa multiplicidade de áreas, sendo que os PALOP têm tido um lugar de destaque na lista de prioridades da Cooperação Portuguesa, salvaguardando que “conforme as boas práticas internacionais, a identificação dos projetos e a sua formulação assegura que se apoiará um projeto relevante e consistente com as políticas do parceiro e os problemas a resolver que a intervenção delineada será viável, produzindo benefícios, e que é gerida eficazmente” (Camões, I.P., data desconhecida). Como paradigma, podem ser indicados os projetos que têm sido apoiados nas áreas da Educação, da Saúde, do Ambiente e Combate às Alterações Climáticas.
De facto, e de acordo com o IPAD (2011), a capacitação institucional tem sido uma atividade central de cooperação na área do ambiente, tendo o então Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território destacado a formação e capacitação de um corpo de Inspetores do Ambiente e do Ordenamento do Território de Cabo Verde, de Moçambique e de São Tomé e Príncipe. Uma vez que “as alterações climáticas têm vindo a assumir-se como um factor incontornável na luta contra a pobreza e na promoção do desenvolvimento” (IPAD, 2011), desde 2005 que o Ministério que tutela a pasta do Ambiente tem apoiado a realização de projetos que criaram “Sistemas de Informação Climática e do Estado do Mar para apoio ao Desenvolvimento Sustentado” em Cabo Verde, Guiné-Bissau e São Tomé e Príncipe. Outros projetos têm sido desenvolvidos desde essa data, nomeadamente na área das energias renováveis.
Tendo em consideração o estudo de caso que irá ser apresentado nesta dissertação, torna-se necessário dar mais ênfase aos projetos de cooperação bilateral de capacitação institucional que têm sido implementados no âmbito das alterações climáticas. Assim sendo, e tendo surgido no contexto do Fast
Start Finance10 de Portugal, o Fundo Português de Carbono financiou o PlanºC, com o apoio da Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA, I.P.) e do Camões, I.P.. O PlanºC tinha por missão “implementar medidas concretas para o desenvolvimento de baixo carbono e resiliente e criar capacidade para o desenho de políticas, planos e projetos nos países beneficiários, fazendo face às alterações climáticas que se apresentam como uma séria ameaça à redução da pobreza” (PlanºC, data desconhecida). Nesse sentido, entre 2013 e 2016, 3 (três) grandes projetos foram implementados em Cabo Verde, Moçambique e São Tomé e Príncipe:
i) Estratégias de Baixo Carbono (EBAC): que visava a capacitação para o desenvolvimento de estratégias de baixo carbono;
ii) Integração da Adaptação na Cooperação (IAC): que tinha como objetivo global contribuir para a redução da vulnerabilidade aos impactes das alterações climáticas através da capacitação institucional; e
iii) Planos de Ação Comunitários de Adaptação (PACA): cujo objetivo era contribuir para o aumento da resiliência de Moçambique face aos impactes das alterações climáticas através da implementação de medidas concretas de adaptação identificadas a partir de processos comunitários participativos.
Salienta-se ainda que, segundo o Camões, I.P. (2015), está em curso o Programa Estratégico de Cooperação (PEC), para o período 2016 - 2020, entre Portugal e São Tomé e Príncipe e que o mesmo aponta, entre outras, a área de Energia e Ambiente como uma das suas prioridades.
10 O Fast Start Finance surgiu da Cimeira de Copenhaga, em 2009. Tendo ficado conhecido com o Acordo de
Copenhaga, este formalizou o compromisso, por parte dos países desenvolvidos, em providenciar recursos financeiros "novos e adicionais, previsíveis e adequados, oriundos de uma série de fontes públicas e privadas, bilaterais e multilaterais, incluindo fontes de financiamento alternativas", no valor aproximado de 30 mil milhões de dólares para o período 2010-2012. (APA, I.P., data desconhecida)
4. Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento e
Alterações Climáticas
Segundo a OCDE (2011) “fazer face às alterações climáticas é talvez o maior desafio ambiental que enfrentamos no presente”. O desafio torna-se ainda maior para os países em desenvolvimento, uma vez que estes “são particularmente vulneráveis aos impactes das alterações climáticas por serem altamente dependentes dos recursos naturais e devido à sua capacidade limitada para reagirem a estes impactes” (OCDE, 2011).
De facto, as alterações climáticas, conforme consta nos vários relatórios que o Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) 11 foi realizando e publicando desde 1990 até à presente data, irão exacerbar certos impactes, como eventos climáticos extremos que podem causar cheias, a subida do nível médio do mar, erosão costeira, secas, entre outros. Como consequência, para além da degradação de recursos naturais que muitas vezes estão associados ao meio de subsistência de certas comunidades e que podem levar, inclusive, à carência de alimentos, também podem ocorrer danos a nível das infraestruturas. Outra consequência grave, segundo a OCDE (2011), é o facto de os impactes das alterações climáticas poderem comprometer os ganhos de desenvolvimento atingidos através da cooperação e fazer com que seja mais difícil atingir os objetivos de desenvolvimento delineados, incluindo os já ultrapassados ODM (de 2000 a 2015), e os agora Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) que devem ser atingidos até 2030 (ver Anexo I). A realidade é que os impactes originados provenientes das alterações climáticas não se cingem à componente ambiental e também afetam, de forma mais ou menos direta, a dimensão económica e social do desenvolvimento sustentável.
No que concerne os Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (PEID), segundo Briguglio (1995), estes enfrentam desvantagens especiais devido ao
11 O IPCC foi criado em 1988 por duas organizações: a World Meteorological Organization e a United Nations Environment Programme (IPCC, 1990).
seu tamanho reduzido, localização remota e insularidade, predisposição para desastres naturais, fragilidade ambiental e outros fatores. Cada uma das categorias supramencionadas compreende uma série de especificidades que exasperam as vulnerabilidades dos PEID (SIDS na sigla inglesa) que, de acordo com Briguglio (1995), podem ser sintetizadas da seguinte forma:
a) Tamanho reduzido – O tamanho de um país pode ser medido em termos da sua população, da sua área de terra ou do seu produto nacional bruto. O tamanho reduzido não é economicamente vantajoso por vários motivos, incluindo os seguintes:
i) Dotação de recursos naturais limitados e alto conteúdo de importações;
ii) Limitação nas possibilidades de substituição de importações; iii) Pequeno mercado interno e dependência dos mercados de
exportação;
iv) Dependência de uma gama restrita de produtos;
v) Habilidade limitada de influenciar os preços domésticos; vi) Capacidade limitada de explorar economias de escala; vii) Limitações na concorrência interna; e
viii) Problemas da administração pública.
b) Localização remota e insularidade – Todas as ilhas são por definição insulares, mas nem todas as ilhas estão situadas em áreas remotas. Assim sendo, a insularidade e a localização remota dão origem a problemas semelhantes que estão associados ao transporte e à comunicação, fazendo com que em conjunto se traduzam em custos elevados por unidade exportada, em que haja incertezas relativamente ao fornecimento de materiais, e que por vezes devido à frequência irregular dos transportes seja necessário armazenar grandes stocks de produtos para fazer face a alterações repentinas na procura.
c) Predisposição para desastres naturais – Embora os desastres naturais também ocorram em países não-insulares, o impacto de um desastre natural numa economia insular, devido ao tamanho reduzido do país, é relativamente maior, quer em termos de danos por unidade de área, quer em termos de custos per capita.
d) Fatores ambientais – A pressão sobre o meio ambiente decorrente do processo de desenvolvimento económico nos PEID tem tendência para ser superior à que se verifica noutros países. Para além das pressões associadas ao desenvolvimento económico, os PEID também enfrentam problemas que estão associados às suas características geográficas e naturais, sendo que um dos grandes problemas que enfrentam é o aquecimento global e o aumento do nível das águas do mar. Para além do atrás mencionado, os PEID têm um litoral bastante amplo em relação à massa terrestre. Assim, uma proporção relativamente grande de terra nessas ilhas é exposta às ondas e ventos do mar, dando origem a um grau elevado de erosão da terra e do solo.
e) Outras características dos PEID – Prendem-se com a dependência de fontes de financiamento estrangeiras, na medida em que algumas ilhas têm um grau elevado de dependência desse tipo de financiamento, incluindo remessas de emigrantes e assistência ao desenvolvimento de países doadores. Outra característica prende-se com as mudanças demográficas que ocorrem nos PEID e que por vezes são muito pronunciadas devido às migrações entre ilhas (no caso de estados compostos por várias ilhas) ou emigração do país, fazendo com que haja brain and skill drain, ou seja, fuga de capital humano qualificado.
Tendo em consideração o exposto anteriormente, pode-se deduzir que todos os fatores referidos em epígrafe fazem com os PEID tenham um grau de
vulnerabilidade mais elevado do que outros países em desenvolvimento, e isso deve-se maioritariamente a forças que fogem ao seu controlo (ver alguns exemplos na Figura 2).
Figura 2 – Impactes que afetam a costa das pequenas ilhas provocados por ciclones tropicais e extratropicais
Fonte: Ramos, Elisabete Dias (2017), adaptado de IPCC (2014).
Por forma a enquadrar melhor o estudo de caso que irá ser apresentado no capítulo seguinte, torna-se essencial perceber por que razão o custo da adaptação às alterações climáticas é tão elevado nas pequenas ilhas. Assim, e segundo o IPCC (2014), a adaptação às alterações climáticas que envolvem obras a nível das infraestruturas geralmente implicam elevados custos indiretos, o que, no caso das pequenas ilhas, não pode ser facilmente reduzido em proporção ao tamanho do território ou da população. Esta acaba por ser uma importante realidade socioeconómica que muitas pequenas ilhas enfrentam, apesar dos benefícios que poderiam ser gerados para as
Impactes na morfologia das ilhas 1. Erosão da costa e/ou da ilhas 2. Acreção da costa e/ou das ilhas
3. Cheias e inundações marinhas
4. Mudanças nas planícies aluviais, estuários, deltas e rios
5. Deslizamento de terras costeiras, alterações dos penhascos e colinas Impactes nos ecossistemas e recursos naturais
6. Danos nos recifes de corais
7. Danos nos manguais e nas zonas húmidas costeiras
8. Salinização dos solos através das inundações
9. Intrusão salina em fontes de água doce
Impactes nos meios de subsistência das ilhas 10. Danos ou destruição de culturas de subsistência 11. Perdas na agricultura comercial 12. Diminuição na produção do peixe 13. Danos e perdas na aquacultura 14. Perdas no setor do turismo Impactes nas habitações e infraestruturas 15. Destruição de edifícios e casas 16. Danos nos sistemas de transportes (estradas, portos, aeroportos) 17. Danos nas redes públicas (fornecimento de água, energia) 18. Danos nas infraestruturas de saúde e segurança 19. Danos de bens culturais
comunidades insulares através da adaptação. Este problema, conhecido na ciência económica como "indivisibilidade", pode ser ilustrado pelo custo dos trabalhos de proteção costeira que visam reduzir o impacto do aumento do nível das águas do mar, no entanto o custo unitário da proteção costeira per capita nas pequenas ilhas é substancialmente superior ao custo unitário de uma estrutura similar num território de maior dimensão e com uma população consideravelmente maior. Esta “escala de realidade” aplica-se à maior parte da pequena economia insular, incluindo a indivisibilidade das utilidades públicas, serviços e de todas as formas de desenvolvimento. Para além do mencionado, o impacto referente a um evento extremo, como por exemplo um ciclone tropical, pode afetar a maior parte do território de uma pequena ilha e tem um impacto desproporcional no produto interno bruto (PIB) desse país, o que por norma não acontece num país maior onde um evento individual geralmente afeta apenas uma pequena parte do seu território total e do seu PIB.
Parece inevitável que os custos per capita da adaptação e da redução do risco sejam demasiado elevados para os PEID, principalmente devido ao seu tamanho e população reduzida, com a agravante de ser especialmente difícil para os que se encontram geograficamente isolados, uma vez que possuem poucos recursos naturais e para além disso têm que suportar custos de transporte demasiado elevados. Assim, pode-se inferir que esta conjugação de fatores exacerba o grau de vulnerabilidade dos PEID em relação a outros países em desenvolvimento, fazendo com que, de acordo com Brito (2012), o tema da cooperação pareça ser incontornável, devendo ser reforçada a urgência do enquadramento insular por via da inclusão dos pequenos territórios na agenda internacional de prioridades.
5. Estudo de Caso
O Estudo de Caso que irá ser apresentado enquadra-se dentro dos Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (PEID) que são mais vulneráveis aos impactos provocados pelas alterações climáticas – São Tomé e Príncipe – e onde foi implementado o projeto de capacitação institucional intitulado Integração da Adaptação na Cooperação (IAC), resultante da iniciativa “Medidas de Implementação Imediata (Fast Start)” em Portugal e cuja origem se prende com as premissas retiradas do Acordo de Copenhaga.
5.1. São Tomé e Príncipe
As ilhas de São Tomé e Príncipe (STP) são pequenos estados insulares da África Ocidental, cuja localização geográfica é a cerca de 300 km a noroeste da costa do Gabão (ver Figura 3), ou seja, perto da intersecção entre o Equador e o meridiano de Greenwich, razão pela qual são muitas vezes apelidadas como “as ilhas do meio do mundo” (Sanguin, 2014). O arquipélago conta no seu conjunto com 1001 km2, sendo que São Tomé totaliza 859 km2 e Príncipe apenas uns meros 142 km2 (Infopédia, data desconhecida). Segundo Baldacchino (2010) citado por Sanguin (2014), na escala de status insular, existe hipo-insularidade e hiper-insularidade sobre o mapa político do mundo e São Tomé e Príncipe pertence claramente à categoria de hiper-insularidade.
As ilhas de STP, que outrora foram a colónia mais antiga do império português (de 1470 a 1975), e constituíram, segundo Sanguin (2014), durante vários séculos um entreposto de grande importância para o comércio transatlântico de escravos. O arquipélago era a verdadeira quintessência do colonialismo do tipo “plantação” e experimentou a produção de vários produtos tropicais (e.g. cana de açúcar, café e cacau) que tinham como destino final vários países na Europa. Desta forma, é possível dizer que “São Tomé e Príncipe é exatamente o arquétipo do microestado insular resultante da redução de um império Europeu” (Hodge & Newitt (1988); Castro Henriques (2000), citados por Sanguin, 2014).
Figura 3 – Localização geográfica e mapa de São Tomé e Príncipe
Nos dias de hoje, STP continua a ser um país exportador de cacau e café, mas também de banana e óleo de palma. Já no que diz respeito às importações, a maior parte é constituída por produtos manufaturados (cerca de 45%) e bens alimentares (cerca de 30%). Holanda, Portugal, Alemanha e Angola são os principais parceiros de STP e a Ajuda das Nações Unidas juntamente com a cooperação proveniente de países ocidentais, entre eles Portugal, têm sido fundamentais para que as necessidades básicas da população sejam asseguradas e para que haja algum desenvolvimento no país (Infopédia, data desconhecida).
No que diz respeito às vulnerabilidades de STP, são identificáveis mais rapidamente as que estão relacionadas com as alterações climáticas, porém não são as únicas, na medida em que STP enfrenta também as vulnerabilidades características dos pequenos estados insulares que foram identificadas por Briguglio em 1995 (ver Capítulo 4). Para além disso, a “pequenez” do arquipélago cria, de acordo com Sanguin (2014), “problemas bastante concretos: a poluição, a dificuldades de abastecimento de água doce, fornecimento de energia elétrica aleatória, tratamento de resíduos.”
Crê-se que tenham sido as vulnerabilidades supramencionadas que motivaram a candidatura de STP à Iniciativa Portuguesa de Implementação Imediata em Matéria de Alterações Climáticas (Fast Start), regulamentada pelo Despacho n.º 15296/2010, de 11 de outubro.
5.2. Medidas de Implementação Imediata (Fast Start)
Em dezembro de 2009, foi assinado em Copenhaga12, o compromisso mais significativo no âmbito das alterações climáticas até àquela data e desde que Protocolo de Quioto havia sido adotado. Foi com base nas premissas do “Acordo de Copenhaga” que surgiu a noção de “medidas de implementação imediata” em países em vias de desenvolvimento, tendo essas medidas sido
12 O Acordo de Copenhaga reconheceu a opinião da comunidade científica de que é necessário limitar o aumento da
temperatura mundial a menos de 2ºC, para se evitarem os piores efeitos das alterações climáticas. Para se alcançar esse objetivo, o acordo específica que os países industrializados se comprometem a estabelecer, individualmente ou em conjunto, metas quantificadas para a redução das emissões aplicáveis a toda a economia a partir de 2020 (UNFCCC, 2009).
denominadas de Fast Start. Essa iniciativa traduziu-se, de acordo com a APA, I.P. (data desconhecida), num pacote de financiamento, proveniente de vários atores dos países desenvolvidos (e.g. fontes públicas e privadas, bilaterais e multilaterais, incluindo fontes de financiamento alternativas), no valor de cerca de 30 mil milhões de dólares para o período 2010-2012. As áreas elegíveis a financiamento no âmbito do Fast Start em Portugal prendiam-se com o reforço de: i) ações de mitigação; ii) ações de adaptação; III) desenvolvimento e transferência de tecnologia; e iv) capacitação institucional.
A implementação do Fast Start devia “procurar um equilíbrio entre o financiamento destinado a ações de adaptação e mitigação, dando prioridade aos países em desenvolvimento mais vulneráveis, em particular os países menos avançados, pequenos estados insulares e África” (APA, I.P., data desconhecida).
O pacote de financiamento que a União Europeia (EU) disponibilizou para o referido triénio ascendeu a 7,2 mil milhões de euros e Portugal contribuiu com cerca de 36 milhões de euros durante esse período, ou seja, com cerca de 12 milhões de euros por ano, sendo que a maior parte do financiamento português tivesse sido assegurada pelo Fundo Português de Carbono (APA, I.P., data desconhecida).
Nesse sentido, foram estabelecidas, através de despacho conjunto dos Secretários de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação (SENEC) e do Ambiente (SEA) – Despacho n.º 15296/2010, de 11 de outubro – as regras de aplicação da Iniciativa Portuguesa de Implementação Imediata em Matéria de Alterações Climáticas (Fast Start), bem como da constituição de um grupo de trabalho (GT Fast Start) ao qual foi atribuída a responsabilidade pela sua execução e que era composto por representantes do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento, I. P. (IPAD), e do Comité Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas (CECAC), sendo que as competências do IPAD passaram para o Camões, I.P. através do Decreto-Lei n.º 21/2012, de 30 de
janeiro, e que as competências do CECAC passaram para a APA, I.P. através do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março.
5.3. Implementação do Projeto Integração da Adaptação na Cooperação em São Tomé e Príncipe
O projeto Integração da Adaptação na Cooperação (IAC) surgiu no âmbito do Acordo de Copenhaga e no contexto do financiamento Fast Start de Portugal. Desta forma, e ao ter concorrido ao referido financiamento, STP reconheceu que tinha a necessidade de integrar a análise dos riscos climáticos de longo prazo nos seus processos de planeamento e no seu orçamento. A integração era o objetivo do projeto que previa a capacitação de vários órgãos do governo a vários níveis (CAOS, 2015). Assim, o projeto IAC tinha como seu objetivo global contribuir para a redução da vulnerabilidade aos impactes das alterações climáticas nos países onde iria ser implementado, nomeadamente em São Tomé e Príncipe. No que diz respeito ao seu objetivo específico, o projeto IAC visava criar capacidades para integrar a resposta à vulnerabilidade às alterações climáticas no processo de desenho de políticas e projetos dos respetivos países (PlanºC, data desconhecida), tendo sido concebido para ser implementado entre outubro de 2013 e dezembro de 2016 (ver figura seguinte).
Figura 4 – Cronograma do projeto IAC
5.3.1. Módulos
O projeto consistia na implementação de 12 (doze) módulos, sendo que do módulo M1 ao M6 a metodologia e os materiais já haviam sido testados anteriormente - método do caso de Harvard que consiste em passar as principais mensagens através de exercícios práticos. Os módulos M1 a M10 foram produzidos pelo GIZ/OCDE13, tendo a tradução e edição desses
materiais, bem como a sua aplicação em países lusófonos, contado com o apoio da CAOS. Já os módulos M11 e M12 foram alvo de um teste em Lisboa e poderiam ser melhorados conforme o feedback recebido na sequência da sua implementação. Assim, e de acordo com a CAOS (2015), os 12 módulos do projeto IAC incluíam a capacitação nas seguintes temáticas:
• M1. Aplicação de uma lente climática
Identificar a relevância das mudanças climáticas para uma política, programa, plano ou projeto.
• M2. Interpretar dados climáticos
Compreender como interpretar e usar dados de referência e fontes de informação.
• M3. Avaliar a vulnerabilidade
Identificar fatores que contribuem para a vulnerabilidade num sistema. • M4. Identificar as opções de adaptação
Ajustar ou melhorar o planeamento e a gestão.
• M5. Selecionar medidas de adaptação
Avaliar e atribuir prioridades a opções de acordo com critérios selecionados.
13 A Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) em coordenação com a OCDE desenvolveu os
materiais de apoio à formação “integração da adaptação às alterações climáticas no planeamento do desenvolvimento" que apresentam os principais passos para a adaptação às alterações climáticas. Tendo como estudo de caso o Estado fictício de Zanadu, os formandos simulam o processo de abordar a adaptação às alterações climáticas na tomada de decisões. Estes materiais estão disponíveis em inglês, francês e espanhol, e alguns módulos também se encontram disponíveis em alemão e em português (OCDE, data desconhecida).
• M6. Desenvolver elementos de Monitorização e Avaliação (MeA) Desenvolver um quadro de MeA para a adaptação.
• M7. Construir capacidade institucional
Identificar necessidades de capacidade para lidar com a adaptação como um processo de mudança contínua
• M8. Stresses climáticos locais, vulnerabilidade, resiliência Identificar informação sobre vulnerabilidade local.
• M9. Agir localmente
Identificar ações ao nível local e como estão ligadas aos restantes níveis.
• M10. Integrar a adaptação no ciclo de projeto
Identificar passos chave para integrar a adaptação de acordo com os passos do ciclo de projeto.
• M11. Análise de viabilidade de medidas de adaptação
Metodologias para a análise da viabilidade de medidas de adaptação. • M12. Desenho de projeto
De acordo com os requisitos de agências Multilaterais e principais canais Bilaterais, ou outros, exercitar a componente de desenho de projeto de adaptação, com dois casos por país.
No entanto, e uma vez que os módulos referidos em epígrafe não eram de carácter obrigatório e podiam ser escolhidos por forma a irem de encontro às necessidades de capacitação do país e dos formandos em questão, os módulos que foram ministrados no âmbito do projeto IAC em STP foram do M1 ao M6, M11 e M12. Foi ainda incluído o módulo M0, no início da formação, intitulado “São Tomé e Príncipe e as Mudanças Climáticas” que tinha o intuito de servir de introdução/ponte para os restantes módulos.
5.3.2. Público-alvo da Formação
O público-alvo direto da ação de capacitação institucional foram os técnicos de vários organismos da administração de STP (e.g. câmaras municipais, direções gerais ligadas à gestão do ambiente e do território), com responsabilidades em matéria de desenho de políticas ou projetos que sejam vulneráveis aos impactes das mudanças climáticas, incluindo decisores e técnicos de administrações públicas nacionais, regionais e/ou locais, pessoal da cooperação para o desenvolvimentos, consultores locais, ONGs e representantes da sociedade civil, tendo-se previsto 20 (vinte) participantes por ação de formação (CAOS, 2015).
A formação, propriamente dita, decorreu durante 10 (dez) dias úteis e contou com 24 (vinte e quatro) participantes provenientes de 19 (dezanove) entidades diferentes, mais 4 (quatro) participantes do que os 20 (vinte) inicialmente previstos. No entanto, essa situação foi anuída, apesar do esforço adicional da equipa de formação e da sobrecarga no orçamento, por STP beneficiar apenas de um curso e por a coordenação nacional o ter recomendado.
Figura 5 – Participantes na formação no âmbito do projeto IAC
Assim, e de acordo com a CAOS (2015), para selecionar os participantes foi tido em consideração o seguinte:
• Identificação dos atores e intervenientes que mais poderiam beneficiar com o reforço de capacidade em termos de medidas de integração da adaptação das mudanças climáticas, de modo a que a transmissão de conhecimento e técnicas apreendidas abarcasse o maior número de pessoas e se perpetuasse no tempo;
• Que fossem criados grupos heterogéneos tendo em consideração fatores como género ou faixa etária e experiência; e
• Identificação, antes da implementação do curso, do background profissional dos participantes, o nível de conhecimento teórico e principais expetativas relativamente à formação.
5.3.3. Equipa de Formadores
Para a implementação do projeto em STP e com base na bolsa de formadores foi designado o seguinte grupo: Inês Mourão, Eugério Moniz e Maite Mendizabal. Esta equipa contou com o apoio da coordenação nacional do Instituto Nacional de Meteorologia de STP, Adérito Santana, da assistência de projeto da CAOS – Borboletas e Sustentabilidade, Lda., Joana Magalhães. A Oikos – Cooperação e Desenvolvimento e a TESE – Associação para o Desenvolvimento apontaram João José Fernandes e Maite Mendizabal para a orientação dos módulos M11 e M12 respetivamente (CAOS, 2015).
Desta forma, de acordo com CAOS (2015), o projeto IAC pretendia que os formandos aprendessem:
• O que são as alterações climáticas e a forma como estão ligadas ao desenvolvimento do país;
