PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC - SP
JOÃO MARCUS PIRES DIAS
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
COM PARTICIPAÇÃO POPULAR
EXPERIÊNCIA E ENFRENTAMENTOS NO MUNICÍPIO DE
TABOÃO DA SERRA
DOUTORADO
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS
EM CIÊNCIAS SOCIAIS
SÃO PAULO
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC - SP
JOÃO MARCUS PIRES DIAS
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
COM PARTICIPAÇÃO POPULAR
EXPERIÊNCIA E ENFRENTAMENTOS NO MUNICÍPIO DE
TABOÃO DA SERRA
DOUTORADO
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS
EM CIÊNCIAS SOCIAIS
Tese apresentada à Banca
Examinadora, como exigência parcial para obtenção do título de Doutor em Ciências Sociais sob a orientação da Prof. Lúcia Bógus.
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RESUMO
Autor: João Marcus Pires Dias
Título: Regularização Fundiária Urbana com Participação Popular - Experiência e Enfrentamentos no Município de Taboão Da Serra Palavras chave: Regularização Fundiária; Loteamentos Clandestinos e Irregulares; Informalidade Urbana; Democracia Participativa
Esta Tese tem como objetivo desenvolver um estudo de caso sobre o processo de regularização fundiária com participação popular em um loteamento localizado no Município de Taboão da Serra, região metropolitana de São Paulo.
O objetivo principal deste trabalho é constatar quais foram os meandros do circuito do poder em que a gestão participativa esteve presente e como foram seus enfrentamentos e confrontos.
Estão inseridos neste circuito a administração pública municipal representada pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação, as instâncias de representação popular inseridas no campo de atuação da regularização do loteamento e os atores locais.
A participação popular está configurada em mecanismos de representação direta, combinando os conceitos de democracia participativa e deliberativa, objetivando ampliar as esferas tradicionais de decisões políticas, próprias da democracia representativa. O foco principal a ser alcançada por este estudo é detectar quais as condições, dentro do processo de regularização fundiária do loteamento, foram implementadas para que acontecesse à deliberação e o controle social da gestão pública.
ABSTRAT
This thesis aims to develop a case study on the process of regularization with participation in a subdivision located in the Municipality of Taboão da Serra, São Paulo metropolitan region. The main objective of this study is to see what were the intricacies of the power circuit in which this form of participatory management was present and how were their clashes and confrontations. Are inserted into this circuit to municipal public administration represented by the Municipal Housing and Urban Development, the instances of popular representation within the field of activity in the regulation of subdivision and local actors.
Popular participation is set to direct mechanisms of representation, combining the concepts of participatory and deliberative democracy, aiming to expand the traditional spheres of political decisions, typical of representative democracy. The main hypothesis to be achieved by this study is to detect conditions which, in the process of regularization of the settlement were implemented to make it happen for deliberation and social control of public administration.
Agradecimentos
Eu gostaria de falar um obrigado grande a todos que participaram me
incentivando nessa jornada que começou em 2007.
Aos meus pais pelo carinho e força para que os momentos mais difíceis não
parecessem tão difíceis assim. A Érika, minha companheira, namorada e pessoa
maravilhosa quero agradecer com muito amor e carinho por ter me incentivado e
“ter sido paciente” nos momentos de desenvoltura deste trabalho. A meu grande
amigo Mario por ter uma participação muito importante, com sua paciência em ler
meu trabalho e opinar com muita propriedade.
No âmbito acadêmico não posso deixar de agradecer a Vera Chaia e Lúcia
Bógus, que estiveram na coordenação do Programa de Ciências Sociais no período
em que desenvolvi meus estudos de mestrado e doutorado, por toda excelência e
desenvoltura para manter o Programa a altura das melhores instituições de ensino
do país. Importante citar as agências públicas CAPES E CNPQ pelo incentivo
dado ao meu estudo, sem o qual não seria possível concretizar-se.
Passando para o outro lado do oceano, agradeço a toda a equipe do “Projecto de
investigação reconversão e reinserção urbana de bairros de génese illegal “
vinculado a Universidade Técnica de Lisboa e coordenado pela Prof. Isabel Raposo
pelo acolhimento e todas as prestezas disponibilizadas para mim em 2009. Também
agradeço as queridas arquitetas lusitanas Vera e Cecília por tudo que me
proporcionaram, tanto no nível acadêmico, como na amizade, em minha estada em
Portugal. Obrigado ao amigo Nabil pelas fotos cedidas para a ilustração da Tese.
Agradeço com muito apresso ao Nelson que veio da Bahia para participar de
meu exame de qualificação e que com suas observações muito pertinentes e sempre
aberto a novas consultas sobre o trabalho, contribuíram para o desenvolvimento
Também, agradeço ao Félix pela grande contribuição que me deu, não apenas no
exame de qualificação, com também em tempos passados de IFF e de minha
dissertação de mestrado, no qual o admiro muito e fico feliz em tê-lo como
avaliador oficial deste estudo. Com muito carinho não posso deixar de citar as
colegas professoras do Observatório das Metrópoles – São Paulo, Clarissa, Dulce,
Marisa, Suzana e Camila pela amizade, solidariedade e ensinamentos que aprendo
até hoje.
Ao professor Paulo Resende, em memória, e a professora Regina Gadelha por me
proporcionarem grandes momentos de aprendizado por meio das reuniões do NACI
e fora dele, muito obrigado. Aos colegas participantes da Associação Casa da
Cidade que, graças aos debates promovidos por esta entidade, me inspiraram a
escolher este tema.
Ângela Amaral pela grandeza e paciência em me atender e responder, por
diversas vezes, minhas indagações sobre o trabalho desenvolvido por ela e pela
virtude na sua sinceridade. Realmente Ângela, você tem razão, existem pessoas do
“bem” e do “mal” e , você sem dúvida representa muito bem aquelas que são do
“bem”, obrigado por me mostrar isto. À equipe de trabalho da Secretaria de Taboão
da Serra, especialmente Almir e Marcela, que me cederam material, vasta
informação e condições para visitar a área estudada. Especial agradecimento aos
moradores do loteamento “Osvaldinho” que sempre foram solícitos para comigo,
sem estas pessoas, o desenvolvimento desta Tese não seria possível.
A professora Silvana, orientadora de minha dissertação do mestrado, pelo
incentivo dado para a minha entrada no Doutorado e todos os ensinamentos que
passa até hoje.
Por fim, tenho muito a agradecer a professora Lúcia Bógus por me proporcionar
tudo de melhor na orientação desta Tese, nos ensinamentos, na preocupação,
GLOSSÁRIO DE SIGLAS
APP – Área de Preservação Permanente
CNDU - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
FNPP - Fórum Nacional de Participação Popular
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFF - Instituto Florestan Fernandes
OP - Orçamento Participativo
MP - Ministério Público
MST- Movimento Sem Teto
PMCMV - Programa Minha Casa, Minha Vida
PREZEIS - Programa de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PSDB - Partido Social Democrata Brasileiro
PT - Partido dos Trabalhadores
SDUH - Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Meio Ambiente e Habitação
TCAC - Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta
ÍNDICE
Introdução ... 11
1. O Estado e a Formação Fundiária Urbana ... 16
1.1- História Territorial e do Regime de Terras no Brasil ... 25
1.2- Distribuição de Terras no Território Brasileiro - Sistema de Sesmarias 28 1.3- Lei das Terras no Território Brasileiro ... 35
1.4- Aspectos da Função Social da Propriedade e Direito à Moradia Inseridas na Legislatura ... 41
1.5- Tratamento Estabelecido para o Direito à Propriedade, Função Social da Propriedade e Direito à Moradia nas Cartas Constitucionais ... 42
1.6- A Legislatura Urbana e os Princípios de Regulação Social ... 51
1.7- Instrumentos da Política Urbana nas Décadas de 1990 e 2000 ... 58
2. O Circuito da Regularização Fundiária Urbana ... 61
2.1- A Dimensão da Informalidade Urbana ... 64
2.2 - Aspectos da Regularização Fundiária e da Informalidade Urbana ... 66
2.3 - Loteamentos Informais na Cidade de São Paulo ... 82
2.4 - Os Loteamentos Irregulares em São Paulo – As Posturas do Poder Público ... 89
2.5 – Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade ... 93
2.6 - Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade: 1886 – 1920 ... 96
2.7 - Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade:1923–1949...101
2.8 - Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade: 1950 – 1968...109
3. Regularização Fundiária Urbana Participava - Estudo de Caso -
A
Experiência do Loteamento Ponte Alta “Osvaldinho” - ... 130
3.1 - A Democracia Participativa e seus Circuitos ... 135
3.2 – O Cenário Político Administrativo de Taboão da Serra ... 142
3.3 – A Irregularidade Urbana em Taboão da Serra ... 144
3.4 – Marcos Legais da Regularização Fundiária do Município ... 149
3.4.1 – Princípios Legais ... 150
3.4.2 – Princípios Legais Urbanísticos do Município ... 167
3.5- O Loteamento Ponte Alta “Osvaldinho” ... 172
3.5.1- Processo de Regularização Fundiária do Loteamento “Osvaldinho”...180
3.5.2 - O Circuito da Regularização Fundiária do ‘Osvaldinho” e os Canais de Participação ... 194
3.5.3 - Confrontos e Enfrentamentos no Processo de Regularização ... 208
3.5.4 – Loteamento Regularizado ... 225
4. Conclusão ... 227
ÍNDICE DE QUADROS, FIGURAS, MAPAS,
TABELAS, GRÁFICOS E FOTOS
QUADROS
1. Sistema de Distribuição de Terras no Brasil ... 26
2. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias -1886-1908 ... 100
3. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1923-1936 ... 103
4. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1953-1956 ... 115
5. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1962-1968 ... 117
6. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1972-1981 ... 125
7. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1995-2004 ... 129
8. Marcos legais Federais da Regularização Fundiária – Taboão da Serra .. 165
9. Marcos legais Estaduais da Regularização Fundiária – Taboão da Serra 166 10. Marcos legais Municipais da Regularização Fundiária – T. da Serra ... 168
11. Leis Urbanísticas de Taboão da Serra – 205/2010 ... 171
12. TCAC - Atribuições para Regularização do Loteamento ... 182
13. TCAC - Obrigações Assumidas pelos Moradores do Loteamento ... 190
FIGURAS
1. Ficha Cadastral da ABCJR ... 2142. Planta Técnica com Desenhos dos Lotes ... 216
MAPAS
1. Expansão Urbana do Município: 1871-1929 ...104
2. Expansão Urbana do Município: 1930-1949...107
3. Expansão Urbana do Município: 1950-1962...110
4. Loteamentos Clandestinos/Anistias 1955/1962/1968...113
5. Expansão Urbana do Município: 1963-1974...118
6. Distribuição populacional no Município de São Paulo – 1996 ... ..122
7. Município de Taboão da Serra e seus Limites ... ..143
8. Zoneamento do Município de Taboão da Serra ... 159
9. ZEIS: Município de Taboão da Serra ... 164
TABELAS 1. Taxa de Crescimento Populacional: Município de São Paulo ... 97
2. Taxa de Crescimento Populacional: Município de São Paulo-1940/1970..110
3. Taxa de Crescimento Populacional: Município de São Paulo-1970/2000..120
GRÁFICOS 1. Loteamentos irregulares no Município de São Paulo: 1970/2005...123
2. Faixa etária...177
3. Escolaridade...177
4. Formas de ocupação (trabalho)...178
FOTOS
1. Loteamento Clandestino Ponte Alta – Osvaldinho - Taboão da Serra ... 61
2. Área de Gênese Ilegal – Quinta das Arrombas - Concelho de Odivelas Região Metropolitana de Lisboa. ... 64
3. Loteamento na cidade de São Paulo ... 66
4. Loteamento Zona sul de São Paulo ... 82
5. Loteamento clandestino Jd. Flor da Primaveras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970 ... 89
6. Bairro ilegal no Concelho de Odivelas – Região metropolitana de Lisboa .. 93
7. Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970. ... 96
8. Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970 ... 101
9. Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970 ... 109
10. Paraisópolis – Cidade de São Paulo ... 119
11. Loteamento Ponte Alta – Osvaldinho ... 130
12. Assembleia participativa ... 135
13. Loteamento Osvaldinho ... 144
14. Placa da prefeitura na entrada do loteamento ... 172
15. Foto aérea – fevereiro 2004 ... 174
16. Foto aérea – março 2006 ... 175
17. Foto aérea – dezembro 2008 ... 175
18. Loteamento Osvaldinho ... 180
19. Assembleia de esclarecimento ... 183
20. Reunião para esclarecimento ... 189
21. Ocupação durante a regularização do loteamento ... 191
22. Assembleia 2009 ... 193
23. Reunião semanal ... 195
INTRODUÇÃO
A população vulnerável nos aspectos sociais e econômicos enfrenta diversos obstáculos no seu dia a dia para sobreviver. Além das questões referentes ao difícil acesso a alimentação, saúde, e educação, outro problema a ser enfrentado é ausência de uma moradia digna.
Neste caso, o Estado atrelado ao poder econômico, mostra-se pouco eficaz na promoção de políticas habitacionais voltadas a população de baixa renda. Com isso, estas famílias são pressionadas a residirem em áreas degradadas localizadas em favelas, loteamentos irregulares e outras configurações de assentamentos precários por falta de uma opção melhor.
O tema central deste trabalho é tratar as questões fundiárias urbanas no solo brasileiro sobre os seguintes aspectos: a formação fundiária e sua função social; legislatura urbana e sua regulação; dimensão e causas da proliferação dos loteamentos irregulares e clandestinos; regularização fundiária na prática.
Compreender as séries de contradições do Estado no âmbito das políticas adotadas para a habitação popular ao longo da história do Brasil será um dos objetivos a serem abordados no primeiro capítulo.
Neste contexto, fundamentaremos esta parte do estudo utilizando como referências os trabalhos de Boaventura Santos (2008), Baltrusis (2005), Singer (1979), Faoro (1979), Kowarick (2008), Maricato (1983) entre outros para procurar explicar quais os modelos adotados pelo Estado na formulação da regulação da questão fundiária urbana.
Esta etapa do trabalho tem como objetivo demonstrar como as consequências da distribuição desordenada e aleatória de terras ocorridas no início da ocupação do solo brasileiro pela Colônia portuguesa, que se estendeu por quase três séculos, favoreceu diretamente para a formação dos grandes latifúndios e o surgimento da aristocracia econômica, que por sua vez, implicou diretamente na exclusão de grande parte da população ao acesso a terra, com reflexos nos dias atuais.
Em seguida, ainda no primeiro capítulo, será abordado o processo evolutivo da legislatura brasileira e suas normas jurídicas expostos nas Cartas Constituintes, objetivando detectar como as relações de função social da propriedade e direito à moradia foram tratadas no debate do ordenamento territorial e seu uso e ocupação ao longo dos anos.
Por fim, finalizando esta parte do trabalho, procurou-se aprofundar o estudo da legislatura urbanística brasileira inserida no campo do Direito Urbanístico nos princípios de regulação social, utilizando como referência bibliográfica principalmente os trabalhos de Otavianno e Silva (2010), Maricato (2010), Pasternak 2009, Saule Junior entre outros.
O objetivo principal foi detectar como o planejamento e ordenamento territorial foram formulados ao longo do tempo e se cristalizaram em instrumentos de política urbana nos dias atuais.
No segundo capítulo, foi desenvolvido um estudo a respeito do circuito da regularização fundiária urbana e os assentamentos informais, caracterizados como loteamentos clandestinos ou irregulares.
Neste sentido, os temas principais abordados foram:
1. Produção e dimensionamento da irregularidade urbana no Brasil;
3. Principais causas do surgimento e proliferação de assentamentos informais na cidade de São Paulo.
Para o desenvolvimento do primeiro item, definiu-se trabalhar com dados que demonstrassem em termos quantificados a precariedade habitacional brasileira. Para tanto, foram utilizadas as bases disponíveis de órgãos públicos e instituições de pesquisa independentes com objetivo de conhecer a realidade desta situação.
A elaboração do segundo item fundamentou-se principalmente nos estudos dos juristas urbanísticos Edésio Fernandes (2007), Joaquim Falcão (2008), Alfonsin (2007) e os urbanistas Bonduki e Rolnick (1979), Pasternak (2011), Maricatto (1979) e D’ Ottaviano (2010).
Por fim, o terceiro item consistiu em realizar um estudo sobre a produção de loteamentos irregulares e clandestinos no município paulistano. Para esta elaboração, primeiramente, procurou-se abordar a história da política urbana da cidade e a legislação existente sobre o assunto.
Para dar respostas as estas indagações, foi realizado um levantamento das principais legislaturas urbanas implementadas, e, também, um estudo sobre a dimensão e proliferação dos loteamentos irregulares durante a história política urbana da cidade.
A concretização do que diz respeito sobre a legislação urbana, baseou-se principalmente nos estudos realizados por Rolnik (1996), Passos (1983), Rolnik, Kowarik e Somekh (1990). Os autores enfatizam em seus trabalhos a importância de diversas anistias concedidas pelo poder público aos loteamentos surgidos na cidade ao longo dos anos como uma das causas de sua proliferação.
Em relação a quantidade de loteamentos irregulares, considerou-se o estudo desenvolvido por Pasternak (2010). A autora realizou um oportuno levantamento dos números existentes sobre este tipo de assentamento no município de São Paulo.
O capítulo três tratará do estudo de caso do processo de regularização fundiária com participação popular do loteamento clandestino Ponte Alta, popularmente denominado como “Osvaldinho”, localizado no município de Taboão da Serra, região metropolitana de São Paulo.
A contextualização do capítulo está representada pelas citações teóricas sobre os espaços participativos e suas concepções inspiradas na democracia participativa.
Para o desenvolvimento da investigação científica foram utilizados como recursos metodológicos: levantamento documental e bibliográfico, pesquisa de campo, análise de dados secundários e entrevistas com os principais atores envolvidos no processo de regularização da área em questão.
O objetivo principal foi demonstrar os confrontos e enfrentamentos dentro do processo de regularização fundiária com participação popular no loteamento estudado, com a intensão de detectar os principais enfrentamentos aos diversos obstáculos que comunidade e poder público encontraram no decorrer do processo participativo da regularização fundiária da área.
Procurou-se ainda, analisar as particularidades e formulações urbanísticas de Taboão da Serra, como: os problemas e a dimensão da irregularidade urbana, os marcos legais utilizados nos processos de regularização fundiária e os conjuntos de leis e projetos implementados.
Posteriormente, foi apresentado o estudo de caso do loteamento Ponte Alta, “Osvaldinho”, destacando, suas características sócio demográficas, o processo de regularização do loteamento, canais de participação existentes e as confrontações dos atores envolvidos.
1 -
O ESTADO E A FORMAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA -
A carência habitacional para a população em situação de vulnerabilidade social e econômica no Brasil é reflexo de um modelo de planejamento urbanístico que, ao longo da história, deixou a uma margem muito distante da discussão as questões referentes à função social da propriedade e o direito à moradia. Por outro lado, este mesmo modelo procurou adequar o processo de urbanização e ordenamento territorial para servir aos interesses do modo de produção capitalista, priorizando o direito à propriedade como absoluto.
Com isto, na linha do tempo, o direito à moradia para grande parte da população brasileira com poder aquisitivo baixo passa a ser uma utopia. Por consequência, este segmento populacional acaba sendo pressionado pelo poder econômico a residir em áreas degradadas, com diversos problemas estruturais. Localizadas em favelas, loteamentos irregulares e outras configurações de assentamentos precários de equipamentos públicos e saneamento básico.
Neste sentido, vários autores apontam para o modelo de urbanização desenvolvido no processo histórico brasileiro como locomotor da segregação socioespacial urbana, excluindo as populações de baixa renda da cidade legal.
Neste âmbito, fundamentado em leituras e observações, podemos afirmar que dentro da história territorial brasileira no contexto do uso do solo urbano, o Estado se posicionou na direção de servir aos propósitos da acumulação do capital, gerando diversas formas de especulação direcionadas para a produção da habitação.
Na linha do tempo, a acumulação de capital e a estrutura fundiária urbana caminharam juntas sob forte tutela do Estado desde os princípios de Brasil colônia até os dias atuais, podendo citar Santos (2008), Baltrusis (2005), Singer (1979), Faoro (1979), Kowarick (2008) e Maricato (1983) como referências para estas constatações.
Os princípios das leis econômicas de oferta e demanda possuem correlação direta com preço, no qual a elevação de uma das varáveis atinge diretamente no aumento ou diminuição do seu preço, contribuindo para o surgimento da especulação monetária. A grande procura de um terreno ou lote para construção de moradia torna o seu custo elevado e, consequentemente, gera uma forte especulação.
Acrescentando a isso, as taxas de juros e as garantias exigidas pelos diversos programas e sistemas de promoção habitacional promovidos pelo Estado, fazem com que a aquisição de uma casa própria para as classes mais vulneráveis economicamente seja quase inviável. Desta forma, esta classe social é impelida a construir suas casas em locais pouco valorizados, na maioria das vezes localizadas em áreas distantes do centro, no qual Santos (2008) define como fator decisivo para o incremento da segregação social1.
1
Santos (2008) aponta para uma contradição na formulação do modelo de produção habitacional na qual o Estado promove, ativamente, por uma lado uma “função ideológica da propriedade” e, por outro, o inviabiliza devido às leis de mercado e a valorização do capital.
No território brasileiro, a transformação da terra em mercadoria com valor monetário, estabelecida a partir de 1850, com a instituição da Lei de Terras, que será vista mais adiante, retrata para um modelo urbano no qual o Estado define suas ações e estratégias de acordo com a ordem econômica acompanhada de perto pelos especuladores imobiliários.
A ação do Estado em prover benfeitorias urbanas em determinada região faz com que os preços do solo aumentem, atraindo deste modo, as especulações imobiliárias que, por sua vez, utilizam vários artifícios para elevar os preços do solo urbano.
Um destes artifícios, segundo Singer (1979, 35 e 36 p.), é a ação ativa por parte dos especuladores que influem deliberativamente nas tomadas de decisão do poder público a fim de realizar os serviços urbanos em determinadas áreas onde já estão devidamente demarcadas para venda futura que, segundo o autor, “Quem promove esta distribuição perversa dos serviços urbanos não é o Estado, mas o mercado imobiliário”.
Ainda segundo o autor, a distribuição dos serviços urbanos é efetuada de forma desigual, relegando à população mais carente poucas benfeitorias públicas em relação às classes média e alta.
Baltrusis (2005) considera que a segregação socioespacial consolidada nos últimos anos é causa de uma transformação imposta pela “nova lógica da economia urbana” junto ao modelo urbano que refletiu diretamente no comportamento e na forma de morar das classes sociais.
destino”, e faz de tudo para ingressar no circuito do capital da nova economia urbana contribuiu sobremaneira para aprofundar os problemas de exclusão territorial e os problemas decorrentes deste processo”. (Baltrusis, 2005, 15 p.)
Podemos observar que o sistema capitalista não reconhece a moradia como uma necessidade básica, o que torna um item a mais na cesta de despesas do trabalhador. Destarte, as classes mais pobres não conseguem adquirir uma habitação digna, regularizada de acordo com as normas urbanísticas e com a posse por meio da escritura. Esse fato se deve à ciranda especulativa atingir diretamente o valor dos terrenos, tornando seus preços acima do seu poder aquisitivo.
Para Santos (2208, 65 p.),
“O problema da habitação começa por ser um problema individual cuja resolução compete ao trabalhador fora da relação social e do processo de produção. Se a aquisição da casa própria ou mesmo a relação de arrendamento se revela “inatingível” , a “culpa” é do “capital fundiário” e do “capital imobiliário”, que especulam o valor do terreno e dos alojamentos.”
para a moradia, excluindo as populações de baixa renda de uma cidade legal.
“Em última análise, a cidade capitalista não tem lugar para os pobres. A propriedade privada do solo urbano faz com que posse de uma renda monetária seja requisito indispensável à ocupação do espaço urbano. Mas o funcionamento normal da economia capitalista não assegura um mínimo de renda a todos. Antes, pelo contrário, este funcionamento tende a manter uma parte da força de trabalho em reserva, o que significa que uma parte correspondente da população não tem meios para pagar pelo direito de ocupar um pedaço do solo urbano. Esta parte da população acaba morando em lugares em que, por alguma razão, os direitos da propriedade privada não vigoram: áreas de propriedade pública, terrenos em inventário, glebas mantidas vazias com fins especulativos, etc., formando as famosas invasões, favelas, mocambos etc... Quando os direitos da propriedade privada se fazem valer de novo, os moradores em questão são despejados, dramatizando a contradição entre marginalidade econômica e a organização capitalista do uso do solo”. (Singer, 1982, 52 p.)
qual se caracteriza por uma cultura ambivalente, composta pelo tradicional conservadorismo em conjunto com as práticas clientelistas atreladas ao populismo e patrimonialismo.
O clientelismo é caracterizado como uma relação política utilizada por aquele que detém determinado poder dentro de uma administração pública em troca de apoio popular ou individual. Estabelecendo-se assim deste modo, um laço de submissão.
Segundo Teixeira (1999, 29 p.), o clientelismo tem marcado as relações políticas no Brasil desde o período do Império, ao criar uma relação de domínio que “vai desde o aspecto da sobrevivência pura e simples à distribuição de empregos e tráfico de influência junto à máquina publica”. Configurando assim então, na ampliação de “lealdades eleitorais” por meio de favores por parte do governante.
O populismo, que pode ser destacado como um braço do clientelismo, despontou com maior clareza no Brasil a partir da década de 1930, com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder. Como um movimento de atuação política enfatizado na relação direta entre o Estado e as massas populares, principalmente, as camadas urbanas de origem rural mais necessitadas e desorganizadas politicamente.
Weffort (1980, 61 p.) comenta que,
Ainda, segundo o autor, este momento representou,
“o período de crise da oligarquia e do liberalismo, sempre muito afins na história brasileira, e do processo de democratização do Estado que, por sua vez, teve que apoiar-se sempre em algum tipo de autoritarismo, seja o autoritarismo institucional da ditadura Vargas (1937-45), seja o autoritarismo paternalista ou carismático dos líderes de massas da democracia do após-guerra (1945-64).”
O autor conceitua o populismo brasileiro do período de 1930 a 1964, como uma manipulação de massas, mas não completamente. Ele explica que “o populismo é algo mais complicado que a mera manipulação, e sua complexidade política não faz mais que ressaltar a complexidade das condições históricas em que se forma”, sendo também, uma maneira da população manifestar suas insatisfações na época. Welffort (1980, 62 e 63 p.) destaca também que:
essencialmente ambíguo e, por certo, deve muito à ambigüidade pessoal desses políticos divididos entre o amor ao povo e o amor ao poder.”
Outro sistema de dominação política muito enraizado na história brasileira é o denominado patrimonialismo, que consiste na utilização, pelo representante do Estado, ou seja, o governante, dos bens públicos, cargos administrativos e demais atribuições, como patrimônios pessoais. Essa tradição foi herdada pelo Brasil com sua administração colonial baseada nas capitanias e na economia centrada na grande propriedade familiar monocultora (Sandroni, 1996: 317).
O patrimonialismo, ainda nos dias de hoje, pode ser considerado um braço forte da relação entre poder público e população, Francisco de Oliveira (2003) destaca que,
“..o patrimonialismo como matriz das relações políticas no Brasil é mais resistente do que parece e mais, que um capitalismo já tão complexo não apenas tolera, mas “funcionaliza” pro domo suo as relações patrimonialistas. Talvez essa resistência e “funcionalização” patrimonialistas se ancorem na intensa segmentação que o tamanho da cidade imprime a todas as relações de dominação, mas sem lugar à dúvidas o desmanche neoliberal do caráter universalizante das políticas sociais públicas nos últimos quinze anos, reforçou ainda mais a “funcionalização”.
aspectos que interagiram no cenário urbanístico da cidade de São Paulo, que serão vistos no Capítulo 2.
Existem diversos caminhos para desenvolver análises críticas a respeito da segregação sócioespacial. No âmbito deste trabalho, a partir deste momento, iremos aprofundar um estudo sob o ângulo da história territorial e do regime de terras do Brasil para compreendermos porque seu desdobramento provocou uma exclusão urbana tão desigual que reflete na atualidade.
1.1-
HISTÓRIA TERRITORIAL E DO REGIME DE TERRAS NO
BRASIL
Dentro da história territorial brasileira, podemos apontar como fator determinante para a segregação socioespacial urbana o modelo de distribuição de terras imposto pela Colônia Monárquica portuguesa, instalada no Brasil. Este sistema, no qual Santos (2008; 66) formaliza como
“dominação oligárquica e patrimonialista”, favoreceu o surgimento dos grandes latifúndios. Nesta linha de pensamento podemos citar além daquele, Faoro (1979), Singer (1979), Lima (1988), Maricato (1979) e Oliveira (1979).
QUADRO 1
SISTEMA DE DISTRIBUIÇÃO DE TERRAS NO BRASIL
REGIME PERÍODO
SESMARIAS ATÉ 1822
POSSE ATÉ 1850
VENDA E CONCESSÃO
A PARTIR DE 1850
Aprofundando o estudo sobre o primeiro sistema de distribuição de terras - ilustrado no Quadro 1 – teremos várias indicações sobre a perspectiva da determinação da Coroa portuguesa em estabelecer um domínio de exploração da riqueza brasileira que se configurará com o tempo no reconhecimento do direito à propriedade como absoluto, que será abordado mais adiante.
Após a chegada dos portugueses ao Brasil, a ocupação do solo brasileiro passou a ser de domínio português, de acordo com as leis vigentes em Portugal. A partir deste momento, ficou determinado que o regime de distribuição e ocupação de terras seguiria o modelo português.
III, rei de Portugal, em 1530, para seu representante no Brasil Martim Afonso de Souza.
Este documento continha instruções determinantes para que fossem implementadas a ordenação das terras do solo brasileiro e sua distribuição por meio de três tipos de concessões: capitanias, forais e sesmarias (Lima; 1988).
As Capitanias Hereditárias objetivavam, principalmente, criar condições para a defesa do território recém-descoberto, ampliar a colonização e a exploração de determinadas áreas particulares por meio de doação de lotes de terra para beneficiários com laços estreitos junto à nobreza de Portugal (Abreu, 1969; Almeida, 1941).
Foram doadas pela Coroa portuguesa quinze capitanias distribuídas entre membros da corte e comerciantes com grandes posses, ligados à nobreza, em seguida ficaram denominados donatários. Os forais representavam as regulamentações das concessões cedidas, nos quais, em seus conteúdos, tinham como determinante que os donatários não poderiam acumular terras, mas cedê-las no regime de sesmaria (Rolnik, 2003; Lima, 1988; Sandroni: 1998, 61).
O regime de terras calcado no sistema sesmarial2 implementado no território brasileiro é um dos fatores mais preponderantes que contribuíram para alavancar o surgimento e consolidação dos grandes latifúndios e, por conseguinte, a segregação socioespacial. Deixando assim um legado de informalidade urbana que perpetua até os dias atuais de hoje.
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A concessão de terras por meio do regime de Sesmaria foi instituída no Brasil a partir de 20 de novembro de 1530. Faoro (1979) explica que o Regime de Sesmaria foi intitulado por volta de 1375 no solo português por D. Fernando I. Segundo o autor neste sistema a terra deixa a caracterização de domínio, adstrito ao proprietário, e passa ter o propósito do cultivo agrícola e repovoamento, tendo como contrapartida para aquisição da terra o aproveitamento da mesma na agricultura em um período não maior que cinco anos. Caso contrário a terra é tomada e distribuída para outra pessoa.
Aprofundar o estudo deste preceito e suas determinações impostas pela Coroa Portuguesa para a ocupação territorial do Brasil, que será visto a seguir, é importante para compreender como foram tratadas as questões relativas ao uso do solo urbano e as leis urbanísticas dentro do regime de propriedade fundiária brasileiro.
1.2-
DISTRIBUIÇÃO DE TERRAS NO TERRITÓRIO BRASILEIRO -
SISTEMA DE SESMARIAS
Em 17 de dezembro de 1548, a doação de terras pelo sistema de Sesmarias passou a ser determinada pelo primeiro governador geral, Tomé de Souza que foi nomeado pelo Rei D. João III (Lima;1988 e Faoro; 1979).
Embora a finalidade do sistema de distribuição de terras baseado em sesmarias visava o cultivo agrícola e seu aproveitamento, constatou-se que a sua aplicabilidade no território brasileiro foi realizada com profundas distorções da sua regulação, mudando assim seu rumo para uma expansão territorial segregadora, permitindo apenas aos beneficiários com grandes posses serem contemplados.
Para tal fato concretizar-se, a monarquia lusitana formalizou o regime sesmarial em um processo muito demorado e burocrático, impingindo grandes dificuldades para os possíveis beneficiários sem rendas a ter acesso aos donatários, que eram os responsáveis pela concessão, para reivindicar terras (Lima; 1988).
pertencentes à nobreza a receberem grandes glebas que, depois de divididas, repartiam entre os povoadores, não obstante por concessões de sesmarias (Rolnick, 2003; Lima, 1988).
Faoro (1979) e Santos (2008) ressaltam que estas implicações, em conjunto com uma geração de ocupação desordenada e aleatória de terras favoreciam aos fidalgos, ou seja, “senhores com bens”, passaram a destiná-las a construção dos engenhos de açúcar e grandes fazendas, contribuindo consideravelmente para a formação dos grandes latifúndios e o surgimento da aristocracia econômica na sociedade colonial.
O modelo de acumulação capitalista, que estava em construção no Brasil colônia, embarcou dois outros fatores importantes que contribuíram para caracterização da formação territorial brasileira e foram decisivos para a exclusão de grande maioria da população do espaço urbano fundiário.
O primeiro estava calcado na dinâmica imposta pela Coroa Portuguesa para a escolha daqueles que deveriam obter as terras e, o segundo estava relacionado aos enormes ou diversos territórios cedidos pelos donatários para uma pessoa apenas. O propósito de tal ação será abordado mais adiante.
A ocupação desordenada do território brasileiro, segundo Lima (1988; 39, 40), deveu-se a Tomé de Souza, primeiro governador geral nomeado, que “trouxe, em seu Regimento de 17 de dezembro de 1548, os germes da transformação, que lentamente viria a operar-se na legislação das sesmarias, sob a influência do meio colonial”.
Seguindo o mesmo pensamento de Faoro e Santos, Lima enfatiza que a legislação das sesmarias regulamentada pelo novo governador geral dá início ao latifúndio no Brasil.
“ 0 velho preceito das Ordenações, mandando que não se dessem - "maiores terras a huma pessoa que as que razoavelmente parecer... que poderão aproveitar"3
-, tomara, em nosso território, feição peculiar atenta a medida descomunal, que já então a cupidez fixara como de uso aos colonizadores, em matéria de propriedade. Introduzido pelo Regimento de Tomé de Souza - nessa parte, por disposição expressa, aplicável a todo o Brasil4,- um princípio novo veio a vigorar,
trazendo-lhe o prestígio da lei escrita, o espírito latifundiário, com que a legislação das sesmarias era aplicada entre nós.
Trata-se da concessão de terras para a construção de engenhos de açúcar e estabelecimentos semelhantes; reclamam-se ao pretendente de concessões dessa natureza posses bastantes para fazê-lo e ainda para elevar as torres e fortificações necessárias à defesa contra o gentio5.
- Os requerentes das sesmarias - nota Oliveira Vianna6 - têm por isso o cuidado de alegar que são
homens de posses.
"Cada um dos pretendentes se justifica, dizendo que "he home de muita posse e familia", ou que "he home de posse assim de gente como de criações qu'ha um morador san pertensentes", ou que "tem muita fabriqua de gado de toda sorte e escravos como qualquer morador". (Lima 1988; 39, 40)
3
Notas de rodapé do autor:
Citação do autor: Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, t. LXI, parte I, Rio de Janeiro, 1898, p. 38 e seg.
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Cap. XX do regimento de Tomé de Souza.
5 Cap. XI -"As aguoas das ribeiras que estiverem dentro no dito termo em que ouver disposições para se poderem fazer engenhos daçuquares ou doutras quaesquer cousas dareis de sesmaria livremente sem foro allgú e as derdes para engenhos daçuquares será a pessoas que tenhão possibilidade para os poderem fazer no tempo que lhes limitardes ... e as ditas pessoas se obriguarão a fazer cada hum em sua terra hua torre ou casa forte da feição e grandura que lhes decrarardes nas cartas". . .
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Faoro (1979) aponta uma distorção do sistema Sesmarial implantado no Brasil em relação ao original promulgado por D. Fernando I em Portugal no século XII. As diferenças constatadas por ele estão na escolha das famílias ou pessoas a serem beneficiadas pelas terras e o tipo de cultivo a ser realizado.
“Submete-se, por força de malicia dos fatos, o esquema de D. Fernando I. A distribuição de terras com fim de agricultar os campos, cobrindo-os de cereais, cede lugar à concessão de florestas para povoar. O cultivo viria por ouro meio: pelo índio escravo e pelas plantações financiadas pelo açúcar”. (Faoro 1979; 125)
As modificações que aconteceram no sistema sesmarial do território brasileiro podem ser explicadas por fatores econômicos que motivaram Portugal a olhar a nova colônia como uma grande empresa agrícola, calcada no cultivo e exportação da cana de açúcar.
Furtado (1985; 44 e 45) estima que 90 % da renda gerada na economia açucareira brasileira estava concentrada entre, aproximadamente, 120 proprietários de engenhos de açúcar, no final do século XVI.
Estas implicações refletem diretamente no sistema de distribuição de terras focado nas sesmarias que, logo, passa a ter uma conotação diferente daquela promulgada por D. Fernando I, conforme já abordado. Neste aspecto, destacamos três importantes fatores que deram início a um regime de terras apropriado exclusivamente para a acumulação de capital que se encontrava em construção no Brasil, então colônia de Portugal.
O primeiro fator é a tomada de decisão da Coroa Portuguesa que, pressionada pela lógica da ordem econômica, passa a olhar a questão territorial brasileira como um componente importante no controle político, mudando assim, a perspectiva do regime de terras ao descaracterizar o sistema sesmarial. Esta descaracterização é refletida pela determinação do Estado absolutista português passar a conceder terras para o domínio particular, pretendendo atender principalmente a economia açucareira.
A segunda questão está inserida em um processo desordenado de expansão e ocupação espacial, onde imensas áreas ou várias glebas foram distribuídas para poucos indivíduos.
Por fim, o terceiro fator acaba sendo uma junção dos dois primeiros, à medida que a Coroa passa a determinar que o processo distributivo de terras priorizasse aqueles que possuíam condições econômicas elevadas, com ligações estreitas com o poder dominante e que se encontravam em condições favoráveis para desenvolverem em suas novas terras a dinâmica do modo de produção cultivo exportador.
Faoro(1979) e Furtado (1985) explicam que manter um engenho de açúcar requeria um grande volume de capital inicial e a transição da mão de obra escrava indígena para africana encareceu mais ainda o custo da empreitada.
sesmarial, imposto pela monarquia portuguesa que escolhia os novos colonos de acordo com suas posses.
Esta estratégia de Portugal centrou a distribuição de terras de forma excludente, deixando a grande maioria da população à margem. Os engenhos de açúcar foram incentivados a serem construídos por meio da concessão da terra pela Monarquia portuguesa para aquele que tinham posse e demonstrava condições de desenvolver o empreendimento. Logo, os grandes lucros surgidos pela produção do açúcar foram um dos fatores fundamentais para estas medidas tomadas por Portugal.
Segundo Furtado, após os gastos iniciais, que consistiam na construção do engenho, importação de máquinas e compra de escravos, o lucro da indústria açucareira chegou a “decuplicar”.
“O monte de capitais invertidos na pequena colônia já era, por essa época, considerável. Admitindo-se a existência de apenas 120 engenhos, ao final do século XVI, em um valor médio de 15.000 Libras esterlinas por engenho, o monte total dos capitais aplicados na etapa produtiva da industria resulta aproximar-se de 1.800.000 libras”. (Furtado, 1985; 43).
A distribuição da terra urbana era denominada como "datas", espécie de sesmarias urbana. Deu-se início com a constituição das cidades e vilas, cabendo ao poder municipal, constituído por intermédio da Câmara, decidir sobre a concessão de terras e cuidar pelo cumprimento das condições estabelecidas sob pena do beneficiado perder a terra. As condições das “datas” eram semelhantes ao sistema de sesmarias, no qual a prerrogativa fundamental para determinar o domínio era a ocupação efetiva (Rolnik; 2003, 21).
Para Rolnik, (2003, 22) os aspectos fundamentais da lei de propriedade urbana no Brasil foram calcados na “coexistência” de duas legalidades estabelecidas no período colonial: a livre ocupação e o sistema sesmarial.
Citando a autora,
“Essa característica, combinada à imprecisão das propriedades, permitia que a posse pura e simples do território acontecesse nas brechas do sistema sesmarial. Enquanto sob um aspecto essa ocupação livre representava uma forma radicalmente diferente de ocupação da terra, em outro, mais importante, esta se baseava na mesma lógica sesmarial: seu fundamento de domínio era sua ocupação efetiva. O domínio se estabelecia através do uso e da ocupação em ambos os sistemas, no de sesmarias e no de datas urbano. A diferença estava na formalização - em um caso a relação de apropriação era mediada pela Coroa, através da Câmara e, em outro, é legítima mas não legal. A coexistência de uma legalidade inscrita na lei (lei-dos-livros) e uma legitimidade inscrita na prática social (lei-em-ação), estabelecida desde o período colonial, e a natureza complementar da livre ocupação e do sistema sesmarial, constituem aspectos fundamentais da lei de propriedade urbana no Brasil”
As normas de ocupação do solo, estabelecidas no período colonial, substanciadas na concentração da distribuição de terras e favorecendo doações de grandes glebas para poucos beneficiários, colaboraram para o esgotamento das terras que estavam em condições de distribuição, conforme definição de Faoro (1979). Posto isto, o regime de Sesmarias é extinto pelo príncipe regente D. Pedro, no ano de 1822, porém, Lima (1988) comenta que o sistema de distribuição e ocupação do solo já se encontrava esfacelado e arcaico muito antes de sua extinção.
O período entre 1822 a 1850 ficou marcado pela inexistência de uma legislação especifica de terras. A aquisição de terras passa a ser de forma “extralegal”, ou seja, a posse fica restrita por meio do domínio pela simples ocupação, com a condição de que a terra ocupada fosse utilizada para o cultivo e produção.
Para fechar esta etapa do estudo, podemos constatar que no período analisado, desde a instalação da Coroa colonizadora até 1850, a lógica predominante de uma relação de exploração da propriedade não socializada permeou todo o sistema de concessão de terras, relegando a função social da propriedade e o Direito à moradia para fora da discussão no cenário brasileiro.
1.3-
Lei das Terras no Território Brasileiro
A referida Lei considerou como determinante que as terras fossem medidas e demarcadas para serem “cedidas a titulo oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento de colônias de nacionais e de estrangeiros” 7, com exceção daquelas que foram adquiridas por sesmarias ou outras formas de concessões legítimas conferidas pela coroa. Com esta determinação, o governo imperial passou a ter a prerrogativa de vender as terras devolutas em forma de leilão ou outros meios.
A Lei 601 determinou também que as questões referentes à aquisição da terra por meio da compra e venda fossem realizadas mediante a regulação cadastral. Desta forma, ficou instituído o primeiro cadastro de propriedade no país, denominado “Registro Paroquial” que perpetuou até a Proclamação da República em 18898.
Com a institucionalização do registro foi possível utilizar a terra como garantia para a tomada de créditos no mercado financeiro, Saule e Imparato (2007, 105) concluem que “a propriedade imobiliária passou a ser uma reserva de valor” 9.
7
LEI No 601, DE 18 DE SETEMBRO DE 1850. “Dispõe sobre as terras devolutas no Império, e acerca das que são possuídas por titulo de sesmaria sem preenchimento das condições legais. bem como por simples titulo de posse mansa e pacifica; e determina que, medidas e demarcadas as primeiras, sejam elas cedidas a titulo oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento de colonias de nacionaes e de extrangeiros, autorizado o Governo a promover a colonisação extrangeira na forma que se declara D. Pedro II, por Graça de Deus e Unanime Acclamação dos Povos, Imperador Constitucional e Defensor Perpetuo do Brasil. 8 Este artifício legal consistia na obrigação dos detentores de terras do País declararem junto ao padre da paróquia local a situação do imóvel. Posteriormente, em 1864 com a Lei n. 1.237, surge o Registro Geral que permitia guardar as transferências da propriedade imobiliária por ato inter-vivos e registrados eventuais ônus que a gravavam.
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De acordo com Nelson Saule, a Lei de Terras legalizou a aquisição das terras por meio da compra e venda e, também, a questão da posse pela simples ocupação, porém, a garantia do Direito de Posse era apenas para “homens livres”, excluindo do processo os Índios, Negros e Escravos. (Conforme apontamentos em sala de aula do Curso “Regularização Fundiária” – Instituto
Polis/IBDU Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico, aula proferida pelo Prof. SAULE JUNIOR, Nelson – 2009).
Estas diretrizes transpuseram naquele momento uma linha divisória entre passado e futuro do solo brasileiro. Ficou para trás a distribuição de terras por meios de concessões, como os lotes calcados no sistema sesmarial e de posse por ocupação e cultivo, porém, a segregação espacial do solo se manteve. Para frente delineou um cenário de consolidação dos grandes latifúndios na posse de poucos proprietários. Abalizada, agora, pela transformação da terra em mercadoria, e, consequentemente, legitimada pelo poder da ordem econômica, o surgimento do mercado imobiliário especulativo e suas nuances de exclusão ao acesso a terra para grande maioria da população.
O fato das terras devolutas passarem a serem obtidas apenas por meio da compra, não sendo mais reconhecido o direito da posse/ocupação como forma de obtenção legal das mesmas, ilustra um panorama de não reconhecimento e negação da terra como um bem social. Enquanto no sistema anterior o individuo sem grandes posses estava à margem de obter uma terra por concessão pelos motivos apontados anteriormente, o novo princípio deixa-o novamente de fora. Agora a aquisição do solo passa a ser de acordo com os preceitos monetários que transforma o solo em mercadoria valiosa para a especulação imobiliária. Como denomina Singer (1979), são pautadas pelas “regras do jogo capitalista”.
“A Lei de 1850 não lograra, inspirada pelo povoamento e colonização, compensar, pela pequena propriedade, o rumo expansionista do latifúndio. Reforçara, contudo, à margem das sesmarias, algumas posses, voltadas à grande extensão. Frustra a repartição da propriedade, limitada ao cultivo e à morada do lavrador, o estatuto corresponde à tendência político - econômica dos meados do século XIX, desenfeudando a propriedade, ao mercantilizá-la, com a redução a valor monetário, transmissível e avaliável. No seu seio pulsa o nervo antilatifundiário, no estilo da grande propriedade incólume à economia urbana, dirigida pelos potentados e caudilhos alheios às interferências do poder público. Há estreita conexão da tarefa legislativa com a centralização política, efetiva sobre a base de um núcleo de direção urbana do dinheiro, o dinheiro que alimenta as plantações, fornece escravos e exporta a produção. A grande propriedade não é hostilizada como grande propriedade, mas como o latifúndio sobranceiro ao Estado, que regula o crédito e pede garantias para este. O proprietário senhor de rendas cede lugar ao empresário, com a conta-corrente de crédito e débito amarrada à cidade, cidade situada no centro do Império”.
Alfonsin (2004, 77), destaca que:
“A Lei de Terras, como é sabido, deslegitimou a posse/ocupação como meio de acesso legal à terra no país10. A única forma admitida de aquisição da terra no Brasil passou a ser a compra, absolutizando o direito de propriedade e inserindo a terra, sob a forma de mercadoria, em um mercado imobiliário urbano nascente.”
A regulamentação da Lei 601 aconteceu 1854 com muita controvérsia. Sandroni (1996, 276) destaca que um dos principais aspectos para a implementação da referida Lei foi “impedir o livre acesso dos trabalhadores à terra diante da evidência da falência do escravismo” e conseqüentemente, os grandes latifundiários estavam conscientes de que com a abolição da escravatura, "o acesso à terra deveria deixar de sê-lo".
Com estas constatações apontadas é possível observar que grande parte desta legislatura que disciplinou o ordenamento urbano, até então, tratou de forma desigual as formulações dos espaços habitáveis, ao, por um lado, favorecer o mercado imobiliário especulativo, e, por outro, obstaculizar o olhar mais social e regulador, excluindo dos processos de desenvolvimento e planejamento urbano os grupos sociais mais vulneráveis economicamente do acesso ao direito à terra, tanto urbana como rural, e, à moradia. Os preços para a venda das terras devolutas eram muito elevados. O intuito era impedir que os pequenos agricultores e imigrantes pudessem ter acesso a essa terra e, de tal forma, diminuir a mão de obra nos grandes latifúndios, já consolidados pelo regime de distribuição de terras anterior a Lei de Terras.
10 Nota da autora:
O pensar da política fundiária, transpassando desde o sistema sesmarial até a institucionalização da compra e venda, demarcou uma fronteira entre os espaços habitáveis manifestando em, como denomina Faoro (1979; 409), “conflitos e tensões, tentativas e objetivos harmônicos com o curso geral da economia” que, ao longo dos anos, contribuíram consideravelmente para a proliferação dos domicílios localizados em loteamentos “clandestinos” e moradias em situação irregular ou em condições de precariedade existentes no presente.
Fundamentado em pesquisas bibliográficas e análises documentais, temos como hipótese que, desde a instalação da Coroa portuguesa no Brasil até a promulgação da Constituição de 1988, as questões relativas à Função Social da Propriedade estiveram presentes de forma muito acanhada no debate do cenário urbanístico.
A legislatura existente sobre o assunto, na maioria das vezes, procurou dar ênfase aos princípios do Direito Urbanístico como regulador das atividades do poder público e do setor privado destinado a ordenar os espaços habitáveis, por meio de um conjunto de normas jurídicas que abrangem as atividades de planejamento urbanístico, ordenamento territorial, parcelamento do solo e seu uso e ocupação no âmbito do mercado imobiliário. Nesta circunstância, o Direito à Propriedade e seu tratamento jurídico prevaleceu sobre a Função Social da Propriedade ao longo dos anos na história urbanística brasileira.
1.4 -
ASPECTOS DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E
DIREITO À MORADIA INSERIDAS NA LEGISLATURA
Esta parte do estudo fará uma abordagem sobre o processo evolutivo da legislatura e suas normas jurídicas que tratam as questões referentes ao ordenamento territorial e seu uso e ocupação. Pretende-se identificar como o Direito à Moradia foi inserido no debate através dos anos na história urbanística brasileira.
Foram consideradas para esta análise do período histórico, as Leis existentes relacionadas à demarcação, distribuição e ordenamento de terras, bem como a evolução constitucional do direito e função social da propriedade e moradia inseridas nas sete cartas constituintes que existiram no Brasil.
Para tanto, esta etapa do estudo será dividida em três partes. Na primeira será dada ênfase à análise das sete Constituições estabelecidas no Brasil, procurando observar como cada uma tratou as questões referentes ao parcelamento da terra como função social e direito à moradia.
1.5-
TRATAMENTO ESTABELECIDO PARA O DIREITO À
PROPRIEDADE, FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E
DIREITO À MORADIA NAS CARTAS CONSTITUCIONAIS
A primeira carta de princípios do Brasil foi estabelecida em 1824. Denominada como Constituição Imperial, foi promulgada por Dom Pedro I após a dissolução da Assembleia Constituinte pelo próprio imperador em 12 de novembro de 1823, sendo nomeado então um Conselho de Estado, formado por 10 membros para redigi-la. Contemplada pelas Câmaras Municipais, foi outorgada e imposta em 25 de março de 1824 (Nogueira, 1987).
Os pontos da legislatura referentes às atividades fundiárias procuraram delimitar a propriedade como um bem inviolável, dando ênfase à proteção plena do direito de propriedade. Questões como a Função Social da Propriedade e o Direito à Moradia ainda estavam muito distantes de serem debatidas, sabendo-se que as terras pertenciam à coroa e eram cedidas em forma de concessão, conforme já exposto anteriormente.
Em seu Art. 179, fica determinado que “A inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base à liberdade, a segurança individual e a propriedade”.
“Se o bem público legalmente verificado exigir o uso, e emprego da propriedade do cidadão, será ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcará os casos em que terá lugar esta única exceção e dará regras para se determinar à indenização”.
Neste caso, é possível observar que os artigos citados da carta constituinte delineavam um trajeto para a expansão da propriedade mercantil que já estava em curso, tendo em vista que o regime de terras por Sesmarias foi extinto dois anos antes e, desde então, até 1850 a aquisição de terras ficou restrita por meio do domínio pela simples ocupação.
A primeira Constituição republicana foi promulgada em 1891, tendo como principais autores Prudente de Morais e Rui Barbosa. Inspirada na constituição dos Estados Unidos da América, ela descentraliza os poderes e, consequentemente, os municípios passam a ter maior autonomia.
No que diz respeito às questões referentes à legislatura fundiária, a Carta Constitucional não aborda temas referentes à função social e
moradia. Em seu texto foi priorizado o direito de propriedade, no Artigo 72.
“Assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no pais a inviolabilidade dos direitos concernentes a liberdade, à segurança individual e à propriedade.”
“O direito de propriedade mantém-se em toda a plenitude salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. As minas pertencem aos proprietários do solo, salvo as limitações que forem estabelecidas por lei a bem da exploração deste ramo da indústria.”
No início da década de 1930, começam a surgir as primeiras mudanças da estrutura política brasileira com a tomada do poder por Getúlio Vargas. Apoiado pelos militares, que tinham deposto o então presidente Washington Luis e, ao mesmo tempo, impedido de tomar posse o candidato eleito Julio Prestes (Skidmore; 2003). Nesse momento, ocorre um rompimento da estrutura democrática brasileira, ficando denominada como república velha o processo político anterior a 1930 (Fisher; 2003).
Em 1934, foi promulgada pela Assembleia Nacional Constituinte a nova
Constituição, sendo considerada a mais curta de toda a história brasileira. Apesar de permanecer por três anos, ela vigorou efetivamente apenas um ano devido a sua suspensão pela Lei de Segurança Nacional.
Apesar da sua breve existência, pela primeira vez na história constitucional brasileira é tratado o tema da função social em seu texto.
“É garantido o direito de propriedade,
que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar.
A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante previa e justa indenização.em caso de perigo iminente como a guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar a propriedade particular onde o bem público o exija, ressalvado o direito a indenização ulterior.”
Três anos depois, o então presidente Getúlio Vargas anuncia, em 10 de Novembro de 1937, a chamada ditadura do Estado Novo e a quarta Constituição do Brasil (Fisher; Skidmore, 2003). Nesta nova carta é excluída a expressão Função Social do texto, conforme exposto no Capítulo que trata dos Direitos e das Garantias Individuais - Artigo 122, parágrafo 14, reproduzido abaixo:
No período entre 1940 a 1945, a política brasileira estava passando por uma fase de transformação com o surgimento de um novo cenário político e a reestruturação de alguns partidos. Dessa maneira, ocorreram pressões para que fossem realizadas eleições diretas em 1945, sendo que Getúlio Vargas não poderia ser candidato, conforme determinava a constituição brasileira implementada em 1934, na qual não permitia a reeleição (D’Araujo;1982).
Em 1946 o então presidente eleito Eurico Gaspar Dutra promulgou a quinta Constituição brasileira que ficou marcada pelo resgate das liberdades expressas na Constituição de 193411, na qual tinham sido retiradas
em 1937.
Desta forma, a expressão Função Social é novamente citada no texto, porém, desta vez ela é tratada como Bem Estar Social, relegando o Direito à Propriedade como condicionante conforme citado no Art. 147
reproduzido abaixo:
“O uso da propriedade será condicionado ao bem estar social. A lei poderá com observância do disposto no artigo 141, par. 16 promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos”.
A década de 1960 é marcada na história política brasileira como uma das mais nebulosas. No dia 2 de abril de 1964, o então presidente João Goulart é deposto do poder se refugiando no Rio Grande do Sul e depois para fora do Brasil, assumindo, então, por meio de uma junta militar, o controle da nação o General Castelo Branco (Bandeira, 1978).
