Análise comparativa dos três principais instrumentos da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM)

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Análise comparativa dos três principais instrumentos da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM)

Comparative analysis of the three main instruments of the Minimum Price Policy (PGPM)

Douglas Paranahyba de Abreu¹, Eluardo de Oliveira Marques²

¹Doutorando em Agronegócio, na Universidade Federaldo Rio Grande do Sul

²Doutorando em Agronegócio, Universidade Federal de Goiás

Resumo

O indispensável bom funcionamento do setor de produção de alimentos para questões de segurança alimentar é muitas vezes interpretado pelos governantes como se tratando de um setor estratégico e que necessita de fortes intervenções do Estado. Com a atual crise econômica no Brasil e os saldos positivos do agronegócio se mostrando significativos neste momento, representantes políticos do setor, diante deste cenário, naturalmente pressionam o governo para que destine mais recursos em favor da produção agropecuária. Toda ação do Estado deve ser interpretada como Política Pública, no Brasil as ações dos governos direcionadas à agropecuária são realizadas através de uma Política Pública específica, a chamada Política Agrícola. Tal Política é formada por um tripé: (1) Garantia de Preços Mínimos; (2) Crédito Rural; (3) Seguro Rural. Sendo assim, as recentes justificativas utilizadas para “pleitear” aumentos dos recursos destinados à agropecuária devem ser avaliadas com cautela, visto que, em momentos de excessos de recursos, gastos governamentais em favor do setor podem contribuir para seu desenvolvimento, no entanto, um setor dependente desses recursos pode perder em competitividade em momentos de contenção fiscal. O Brasil, apesar de possuir um Estado historicamente intervencionista em diversos campos da economia, não apresenta forte característica na avaliação das Políticas Públicas, segundo Borges et al. (2011) só a partir da década de 1990 é que houve uma preocupação maior relativa a essas questões, em que a gestão das ações.

Palavras-chave: Incluir de 3 a 5 palavras-chave.

Abstract

O indispensável bom funcionamento do setor de produção de alimentos para questões de segurança alimentar é muitas vezes interpretado pelos governantes como se tratando de um setor estratégico e que necessita de fortes intervenções do Estado. Com a atual crise econômica no Brasil e os saldos positivos do agronegócio se mostrando significativos neste momento, representantes políticos do setor, diante deste cenário, naturalmente pressionam o governo para que destine mais recursos em favor da produção agropecuária. Toda ação do Estado deve ser interpretada como Política Pública, no Brasil as ações dos governos direcionadas à agropecuária são realizadas através de uma Política Pública específica, a chamada Política Agrícola. Tal Política é formada por um tripé: (1) Garantia de Preços Mínimos; (2) Crédito Rural; (3) Seguro Rural. Sendo assim, as recentes justificativas utilizadas para “pleitear” aumentos dos recursos destinados à agropecuária devem ser avaliadas com cautela, visto que, em momentos de excessos de recursos, gastos governamentais em favor do setor podem contribuir para seu desenvolvimento, no entanto, um setor dependente desses recursos pode perder em competitividade em momentos de contenção fiscal. O Brasil, apesar de possuir um Estado historicamente intervencionista em diversos campos da economia, não apresenta forte característica na avaliação das Políticas Públicas, segundo Borges et al. (2011) só a partir da década de 1990 é que houve uma preocupação maior relativa a essas questões, em que a gestão das ações.

Keywords: Incluir de 3 a 5 keywords.

1. Introdução

Cada vez mais o Brasil vem se destacando internacionalmente como um promissor país que atenderá as demandas mundiais de alimentos para os próximos anos. Os números comprovam que o país não só é um dos maiores produtores e exportadores de alimentos do mundo, como também só não mantém um comércio exterior mais significativo em proporções do PIB por conta do seu grande mercado interno (OECD/FAO, 2015). Toda atividade econômica apresenta riscos financeiros, no entanto, além dos riscos “comuns” dos negócios, o

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setor agropecuário, maior responsável pela produção de alimentos, apresenta outras características inerentes, como a questão do risco advindo de fatores climáticos e da sua própria estrutura de mercado.

O indispensável bom funcionamento do setor de produção de alimentos para questões de segurança alimentar é muitas vezes interpretado pelos governantes como se tratando de um setor estratégico e que necessita de fortes intervenções do Estado. Com a atual crise econômica no Brasil e os saldos positivos do agronegócio se mostrando significativos neste momento, representantes políticos do setor, diante deste cenário, naturalmente pressionam o governo para que destine mais recursos em favor da produção agropecuária. Toda ação do Estado deve ser interpretada como Política Pública, no Brasil as ações dos governos direcionadas à agropecuária são realizadas através de uma Política Pública específica, a chamada Política Agrícola. Tal Política é formada por um tripé: (1) Garantia de Preços Mínimos; (2) Crédito Rural; (3) Seguro Rural. Sendo assim, as recentes justificativas utilizadas para “pleitear” aumentos dos recursos destinados à agropecuária devem ser avaliadas com cautela, visto que, em momentos de excessos de recursos, gastos governamentais em favor do setor podem contribuir para seu desenvolvimento, no entanto, um setor dependente desses recursos pode perder em competitividade em momentos de contenção fiscal.

O Brasil, apesar de possuir um Estado historicamente intervencionista em diversos campos da economia, não apresenta forte característica na avaliação das Políticas Públicas, segundo Borges et al. (2011) só a partir da década de 1990 é que houve uma preocupação maior relativa a essas questões, em que a gestão das ações do Estado começou a ser vista como instrumento importante para a estabilização da economia brasileira. Sendo assim, esforços que busquem gerar informações a respeito das Políticas Públicas são de grande importância não apenas como forma de demonstrar ao pagador de impostos a contrapartida de sua contribuição, mas também para auxiliar seus representantes políticos e o próprio governo na tomada de decisão.

É escasso na literatura estudos que apresentem em números Políticas Públicas importantes, como é o caso da Política de Garantia de Preços Mínimos, dito isto, o presente trabalho tem como objetivo apresentar em números três principais instrumentos da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), que são: o Prêmio de Escoamento de Produto (PEP);

Prêmio Equalizador Pago ao Produtor (PEPRO) e Aquisição do Governo Federal (AGF). Além desta breve introdução, ainda será apresentada mais 04 seções: um levantamento de literatura;

a metodologia; os resultados com breve discussão; e as considerações finais.

2. Referencial Teórico

Desde o Decreto de Lei nº 5.212, de 21 de janeiro de 1943, onde se criou a Comissão de Financiamento da Produção (CFP), o Governo Federal instituiu a Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), orientada a incentivar a produção agrícola através do estabelecimento de um preço mínimo, garantindo renda aos produtores de culturas por ela contempladas e consequente permanência na atividade. No entanto, anteriormente a essa Comissão, o Brasil já experimentava políticas de interferência nos preços agrícolas, tais como mencio nado por Delgado e Conceição (2005), através do Convênio de Taubaté (1906), da criação da Comissão de Defesa da Produção do Açúcar (1931), do Instituto do Açúcar e Álcool (1933) e para o trigo a partir de 1930.

O Plano Agrícola e Pecuário (Plano Safra) elaborado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) é responsável por divulgar o orçamento e as principais mudanças da Política Agrícola Brasileira. Tal política é baseada em um tripé: Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), Crédito Rural, Gestão de Risco Rural. Atualmente a PGPM abrange uma variedade de produtos, dos mais tradicionais como Café e Algodão, até produtos da Sociobiodiversidade como Carnaúba e Pequi (MAPA, 2016). A Companhia

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Nacional de Abastecimento (CONAB), responsável hoje pela condução da PGPM no Brasil teve, no Plano Agrícola e Pecuário 2016/2017, R$ 2,7 bilhões aprovados para atender às operações de garantia de preços, sendo R$ 2,45 bilhões para formações de estoques públicos e R$ 250 milhões para garantia de sustentação de preços, de forma comparativa, o Programa de Seguro Rural (PSR) recebeu, segundo o mesmo documento, R$ 2,1 bilhões somados os anos de 2011 a 2015 (MAPA, 2016).

O preço mínimo é calculado e divulgado pela CONAB anteriormente ao período de safra. Quando os preços agrícolas de mercado encontram-se abaixo do mínimo podem ser acionados 08 instrumentos de garantia de preços, são eles: Aquisição do Governo Federal (AGF); Contrato de Opção de Venda; Recompra ou Repasse de Contrato de Opção de Venda;

Contrato Privado de Opção de Venda e Prêmio de Risco de Opção Privada (PROP); Prêmio e Valor de Escoamento de Produto (PEP e VEP); Prêmio Equalizador Pago ao Produtor (PROP);

Financiamento para Estocagem; Instrumentos de Financiamento Privados (MAPA, 2016, p. 30- 33).

Os primeiros Instrumentos utilizados para garantia de preços no Brasil pela PGPM foram o AGF e os Empréstimos do Governo Federal (EGF), no entanto, após a década de 1990, devido a excessos de estoques, acompanhados de uma restrição fiscal do Governo Federal, e a estabilização macroeconômica, esses instrumentos foram sendo substituídos pelos chamados

“novos instrumentos” supra, que diminuíram a quantidade de recursos necessários para manter os preços mínimos nos mercados agrícolas (REZENDE, 2000). O PEP, PEPRO e AGF, como pode ser observado no Quadro 01, geram intervenções diretas nos mercados agrícolas, ou seja, são incumbidos de gerar preções de demanda (de formas diferentes) com intuito de elevar os preços de mercado para o produtor/cooperativa (ao nível dos preços mínimos).

Quadro 01. PEP, PEPRO e AGF.

Instrumento Descrição

Aquisição do Governo Federal

(AGF)

Mediante a compra diretamente do produtor. Os produtos devem estar devidamente armazenados em locais cadastrados pela Conab e as compras devem compor o estoque público.

Prêmio de Escoamento de Produto

(PEP)

Não há necessidade de adquirir o produto. Por meio de leilão, ocorre o pagamento da diferença entre o preço mínimo e o preço de mercado. Pode ser utilizado para complementar o abastecimento em regiões deficitárias a partir de estoques privados.

Prêmio Equalizador Pago ao Produtor

(PEPRO)

Assim como o PEP, o PEPRO permite ao Governo garantir um patamar de preço ao produtor, que tanto pode ser o mínimo quanto outro definido (preço de referência). A principal diferença é o pagamento do prêmio diretamente ao produtor que participa do leilão. Igualmente, desonera o Governo de adquirir o produto e viabiliza o escoamento de produto para complementar o abastecimento nas regiões consumidoras. A operação oferece ao produtor ou cooperativa a diferença entre o preço de mercado e o preço de referência.

Fonte: MAPA (2016). Modificado pelos autores.

Como brevemente descrito no Quadro 01, o PEPRO é um mecanismo do qual o Governo Federal dispõe para conseguir manter um preço mínimo aos produtores e compõe os chamados

“novos instrumentos” de PGPM. Criado recentemente na história da PGPM, o PEPRO, como salientam Bacha e Caldarelli (2008), é um instrumento Público/Privado de intervenção direcionado ao mercado (operacionalizado a partir de 2004).

Em Abreu, Wander e Ferreira (2017), é apresentado uma apanhado de trabalhos científicos publicados a partir de 2000 que tratam o tema PGPM no Brasil, segundo os autores a melhor metodologia utilizada para isolar os efeitos dos instrumentos da PGPM sobre os preços de mercado são os modelos de intervenção em séries temporais, aprimorados a partir de Box e Tiao (1975). Com esses modelos Saraiva et al. (2014), ao analisarem o impacto de instrumentos

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da PGPM sobre os preços de arroz no Rio Grande do Sul, identificaram que somente 03 das 14 intervenções da amostra foram significativas. Para os autores estes resultados significativos se deram em momentos de crise da orizicultura e/ou em momentos onde ocorreu um grande volume de recursos destinados a esses instrumentos (COV, PEP, PEPRO).

Essas evidências de ineficiência/ineficácia/inefetividade das Políticas Públicas é que motivam trabalhos como o de Saraiva et al. (2014). Na literatura é possível encontrar trabalhos que avaliam a conjuntura em que se empregou a Política Agrícola e a partir daí o autor busca explicações para as mudanças históricas ocorridas na condução da PGPM (REZENDE, 2000).

Existem também trabalhos que vão discutir a eficácia dos principais instrumentos da PGPM e comparar essa política brasileira com estratégias similares dos governos nos Estados Unidos e na União Europeia (LAMOUNIER; SILVA, 2000). Outros autores focam nos aspectos institucionais (“nas mudanças da lei”) que serviram como pano de fundo para as comercializações agrícolas no Brasil (PEREIRA; PRADO, 2002). E os que buscam realizar apenas uma retrospectiva da PGPM ocorrida no Brasil (DELGADO e CONCEIÇÃO, 2005;

MASSUQUETTI; SOUZA; BEROLDT, 2010). O que esses trabalhos possuem em comum, além de analisar a PGPM, é que realizam uma extensa busca em documentos oficiais, muitas vezes de difícil acesso, para alcançarem seus objetivos.

Apesar do advento da tecnologia da informação e da maior disposição dos organismos oficiais do governo em divulgar seus dados, ainda existem grandes dificuldades em encontrar informações na internet, sendo assim, os trabalhos supracitados cobrem uma lacuna na sociedade, de trazer ao público os dados e interpretações das ações dos governos.

3. Procedimentos Metodológicos

O presente trabalho fará uso de estatística descritiva para apresentar de forma mais detalhada os dados do PEP, PEPRO e AGF. Esses dados foram fornecidos pela CONAB e se tratam das intervenções realizadas no mercado através desses instrumentos da PGPM. Todos os dados foram disponibilizados via e-mail em diervis arquivos de planilhas Excel. Depois de reunir todos os dados em uma única planilha, foi utilizada a ferramenta de Pivot Table para facilitar a organização.

As tabelas originais enviadas pela CONAB eram separadas por cultura, por ano e por instrumento de PGPM. Por exemplo, havia uma planilha para o PEP de milho em 2010, uma para o AGF de algodão em 2010, etc. Cada planilha continha uma data de referência (com dia e mês¹) em que foi acionado o instrumento e a respectiva quantidade ofertada e negociada por operação. Segundo informações da CONAB essa data de referência regista o dia da primeira nota fiscal entregue à CONAB por algum produtor.

Os instrumentos de interesse serão o PEP, PEPRO e o AGF, sendo assim as demais informações serão desconsideradas. O trabalho levou em consideração apenas as operações que tiveram quantidade negociadas e não apenas ofertadas. Pois em muitos casos foram ofertados mas nada negociado.

4 Resultados e Discussão 4.1 PEPRO

Observa-se na Figura 1 como é distribuído os recursos para o PEPRO

1 Exceto para os dados de AGF, que só continham o mês de referência.

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A Figura 01 apresenta a distribuição de recursos para o PEPRO

4.2 PEP

A Figura XX apresenta, em termos nominais, o montante financeiro destinado ao PEP e entre as culturas por ele beneficiadas nos anos de 2005 a 2016. Esse montante financeiro foi calculado a partir da quantidade negociada e do preço de fechamento (valores nominais).

Figura ??. Montante financeiro nominal de PEP por cultura de 2005 a 2016.

Fonte:

O Quadro XX apresenta os dados da Figura XX com exceção dos anos 2013, 2014 e 2015, ondo não há informações.

Quadro XX: Montante nominal de PEP por produto de 2005 a 2016.

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Fonte: Conab. Elaboração própria. (*) quantidade negociada x Preço de fechamento.

Pode-se visualizar os mesmos dados por Estado. Figura XXX: Montante financeiro de PEP por Estado de 2005 a 2016*

FIGURA kkk: Montante Nominal de PEP por Estado.

Fonte: Conab. Elaboração Própria (*) Quantidade negociada x preço de fechamento.

O Quadro XXX apresenta dos dados do gráfico de cima.

Cultura/ano 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2016

Algodão 40,3% 0,3%

Arroz 19,2% 2,6% 1,3% 92,2%

Feijão 17,8% 1,5%

Leite 0,3%

Laranja 38,7%

Sisal 1,0% 4,9% 0,2%

Milho 33,9% 77,8% 79,5% 48,5% 84,1% 95,6%

Trigo 25,8% 2,7% 15,1% 9,6% 2,0% 2,9% 41,1% 100,0%

Vinho/uva 36,3% 4,5% 0,1% 19,9%

Total* 177.322.169 301.070.328 88.991.994 51.444.073 384.169.322 795.061.226 206.685.122 38.326.429 1.634.041

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Quadro XXX: PEP por Estado de 2005 a 2016

Fonte: Conab. Elaboração própria. Quantidade Negociada x Preço de fechamento (termos nominais).

É possível observar que para o PEP se destacam em importância econômica o Estado do Mato Grosso e a Cultura do Milho, sendo assim, serão apresentados separadamente.

4.2.1 PEP de Milho

A Figura XXXX apresenta a quantidade (em toneladas) de milho negociado via PEP de 2005 a 2016 (não havendo PEP de milho de 2011 a 2016). É possível observar que os estados protagonistas dessa política são Paraná (ano de 2006) e principalmente o Mato Grosso (em vermelho).

Figura XXXXX: PEP de milho por estado de 2005 a 2016 (em toneladas).

4.2.2. PEP de milho no Mato Grosso

Figura NN: Quantidade de Milho negociado no MT de 2005

UF/Ano 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2016

BA 11,8% 10,6% 2,0% 6,6% 4,8% 0,2%

DF 0,1% 0,2% 3,1% 6,7%

GO 21,1% 18,4% 32,6% 4,4% 5,5% 4,7%

MA 0,5% 0,0%

MG 2,6% 1,2% 0,9% 3,6%

MS 4,5% 13,0% 2,2% 2,2% 6,8% 0,5%

MT 30,4% 3,3% 37,0% 44,1% 70,0% 59,9%

PB 0,0% 0,1% 0,0%

PI 0,2%

PR 19,1% 44,2% 9,4% 1,6% 4,2% 7,2% 1,4% 12,9% 45,5%

RN 0,0%

RO 0,7% 0,5%

RS 8,7% 17,7% 0,3% 49,8% 10,5% 2,0% 86,0% 47,6% 46,3%

SC 3,1% 6,8% 0,6% 0,2% 7,1% 0,6% 8,2%

SP 1,3% 0,1% 0,0% 0,1% 38,7%

TO 1,9%

Total 177.322.169 301.070.328 88.991.994 51.444.073 384.169.322 795.061.226 206.685.122 38.326.429 1.634.041

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De forma comparativa, segundo dados do IBGE (2017)², o Estado do Mato Grosso produziu, em 2010, 8.164.273 toneladas de milho, segundo os dados da Conab, nesse ano, 6.967.021 toneladas de milho foram negociadas via PEP, ou seja, aproximadamente 85% da produção anual de milho no estado do Mato Grosso em 2010 foi negociada via PEP.

A Figura abaixo apresenta a produção de milho pelo Estado do Mato Grosso de 2005 a 2016 e a quantidade de milho negociada via PEP no mesmo período.

Figura DD: Quantidade total de milho produzida e quantidade negociada via PEP

Fonte: Conab (2017) e IBGE (2017).

2 <https://sidra.ibge.gov.br/tabela/839#resultado>

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4.1.1 Algodão

Figura 1. Quantidade de vezes que o PEP de algodão foi acionado de 29/06/2006 a 13/11/2014

Fonte: Dados da Conab. Modificado pelos autores.

É possível observar que as operações de PEPRO para o Algodão foram engendradas pela CONAB nos anos de 2006 (junho, julho, agosto e setembro), 2007 (abril e maio), 2008 (maio e junho), 2009 (julho e setembro) e 2014 (setembro, outubro e novembro). Havendo então um espaço de tempo de quatro anos sem acionar esse instrumento, que foram 2010, 2011, 2012 e 2013. Na Figura 02 são apresentas as somas das quantidades negociadas de PEPRO em cada uma daquelas datas em que se operacionalizou esse instrumento. Por exemplo, no dia 29/06/2006 foram registradas 09 operações de PEPRO, que juntas totalizaram um total de 151 mil toneladas de algodão negociados³.

Fonte: Dados da Conab. Elaboração própria.

3 A quantidade ofertada pela CONAB é superior, tendo em vista que nem toda a quantidade ofertada foi demanda pelos produtores/cooperativas.

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A partir da Figura 02 é possível observar que a quantidade negociada de algodão via PEPRO obteve sucessivos autos de 2006 à 2009 e, depois de quatro anos sem ser acionada negociou, em 2014 volume semelhante ao de 2007.

A distribuição geográfica da distribuição do PEPRO de algodão entre as Unidades Federativas do Brasil de 2006 à 2016 pode ser observado na Figura 03. Observa-se que os Estados do Mato Grosso e Bahia são responsáveis pela maior parte das quantidades negociadas via PEPRO.

Figura 03: Distribuição geográfica das quantidades negociadas de Algodão via PEPRO.

Fonte: Dados da Conab. Elaboração própria.

Sendo assim as informações recebidas foram a data, o instrumento e a quantidade de produto amparado pelo instrumento. Para o PEP e PEPRO se tratam de

5. Conclusões

Referências

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LAMOUNIER, W. M.; SILVA, J. T. M. A Política de Garantia de Preços Mínimos no Brasil.

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MASSUQUETTI, A.; SOUZA, O. T. DE; BEROLDT, L. A. Instrumentos de política agrícola e mudanças institucionais. 48^o Congresso da Sociedade Brasileira de Economia,

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