ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO

COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS DE DIREITO TRABALHISTA

PARECER n. 00586/2016/CONJUR-MTE/CGU/AGÜ

NUP: 46966.000178/2016-19

INTERESSADOS: QUINTINO SEVERO ASSUNTOS: CONSELHOS E OUTROS

EMENTA: I. Consulta Jurídica. II. Seguro-Desemprego. III. Prorrogação das Parcelas. IV. Ausência

de Adequação Orçamentária. V. Gasto não Autorizado na Lei Orçamentária. VI. Óbice Jurídico.

I-RELATÓRIO

Trata-se de Despacho em que o Gabinete Ministerial encaminha processo a esta CONJUR para que se

manifeste a respeito daminuta de Resolução (fl. 2), proposta pela Central Única dos Trabalhadores - CUT, na qual propõe a

concessão de duas parcelas extras do seguro-desemprego aos trabalhadores demitidos em virtude da crise econômica do ano

corrente.

A CUT se manifesta no sentido de que a proposta tem por objetivo conceder duas parcelas extras do seguro

desemprego aos trabalhadores demitidos sem justa causa em virtude da crise econômica, em 2016, adequando o número de parcelas à nova conjuntura do mercado de trabalho, que vem apresentando um aumento do tempo de busca por uma nova

vaga.

A Secretaria de Políticas Públicas de Emprego manifestou-se, por meio da NOTA TÉCNICA N. 597/2016

/CGSAP/DES/SPPE/MTb, onde estima que o impacto financeiro junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT seria de

aproximadamente R$ 1.564.531.310, caso a Resolução proposta ao CODEFAT pela CUT fosse aceita, este valor representa

11,2% do valor total emitido do beneficio Seguro-Desemprego Modalidade Trabalhador Formal nos cinco primeiros meses de 2016.

A Secretaria de Políticas Públicas de Emprego apresenta também a NOTA TÉCNICA

N°682/2016-CGET/DES/SPPE/MTb que propõe a oitiva da Coordenação-Geral do FAT. Esta se manifestou por meio da NOTA TÉCNICA N. 298/2016-CGFAT/SPOA/SE/MT, oportunidade em que declarou que, considerando a atual situação financeira do Fundo, que registra receitas insuficientes para honrar suas obrigações constitucionais, há a necessidade de aportes complementares do Tesouro Nacional de R$ 8,6 bilhões. Com o pagamento de parcelas adicionais de seguro-desemprego

pode-se ter aumento de gastos ao FAT se não houver compensação com redução de despesas nas outras modalidades de

seguro-desemprego ou no abono salarial.

O Tesouro Nacional se manifestou por meio da Nota n° 11/2016/GEFUP/COFIS/SUPOF/STN/MF-DF, sendo

contrário a proposta apresentada.

Eis o relato.

II - ANÁLISE JURÍDICA

a) Do FAT

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Trabalhador e suas peculiaridades.

Trata-se de um Fundo contábil, de natureza financeira, instituído pela Lei n. 7.998, de 1990, vinculado ao Ministério do Trabalho, destinado ao custeio do Programa de Seguro-Desemprego, ao pagamento do abono salarial e ao

financiamento de programas de educação profissional e tecnológica e de desenvolvimento econômico.

Compete ao Codefat gerir o FAT e segundo o art. 11 da respectiva Lei constituem recursos do FAT:

I - o produto da arrecadação das contribuições devidas ao PIS e ao Pasep;

II - o produto dos encargos devidos pelos contribuintes, em decorrência da inobservância de suas

obrigações;

III - a correção monetária e os juros devidos pelo agente aplicador dos recursos do fundo, bem como pelos agentes pagadores, incidentessobre o saldo dos repasses recebidos;

IV - o produtoda arrecadação da contribuição adicional pelo índicede rotatividade, de que trata o § 4o

do art. 239 da Constituição Federal.

V - outros recursos que lhe sejam destinados.

O FAT tem inquestionável importância do ponto de vista das finanças públicas. Trata-se do segundo maior fundo do Orçamento da Seguridade Social. A sua principal fonte de receita é a arrecadação das contribuições para o

PIS/PASEP.

A receita do FAT tem que ser suficiente para cobrir suas despesas voltadas ao Programa do Seguro-Desemprego, abono salarial, programas de desenvolvimento econômico a cargo do BNDES, despesas operacionais e outras.

O controle e a fiscalização da aplicação dos recursos do Fundo são exercidos pelo Conselho Deliberativo do FAT - CODEFAT, que é um conselho tripartite e paritário, com representantes do Governo, trabalhadores e empregadores em

igualdade de representação.

Como a aplicação das disponibilidades financeiras do FAT está intrinsecamente relacionada ao Programa do

Seguro-Desemprego, não é demais relembrar que este programa visa prestar auxilio financeiro temporário ao trabalhador

desempregado, em virtude de sua dispensa sem justa causa ou por paralisação total ou parcial das atividades do empregador,

assim como recolocar o mesmo no mercado de trabalho, via intermediação de emprego e reciclagem profissional.

b) A Análise da Consulta

A consulta versa sobre pronunciamento jurídico acerca da minuta de Resolução (fl. 2), apresentada pela

Central Única dos Trabalhadores - CUT, na qual propõe a concessão de duas parcelas extras do seguro-desemprego aos

trabalhadores demitidos em virtude da crise econômica do ano corrente.

O art. Io da minuta propõe prolongar por até mais dois meses a concessão do seguro-desemprego aos

trabalhadores dispensados por empregadores dos subsetores de atividade econômica e Unidades da Federação elencados no

anexo desta Resolução, dentro das condições previstas no art. 2o da Lei n° 8.900/94.

De cara, é possível verificar impropriedade jurídica na minuta ao se reportar a dispositivo legal que não mais

subsiste no mundo jurídico.

É que a Lei n. 13.134, de 2014, no seu art. 6°, III, revogou expressamente a Lei n° 8.900, de 30 dejunho de

1994. Isso sem falar que o próprio preâmbulo da minuta se refere a respectiva lei como fundamento de validade.

Não obstante esta atecnia da minuta, que, por si só, levaria ao seu natimorto, cumpre analisar em tese possibilidade da respectiva dilaçãodas parcelasdo benefício.

a

Pois bem, o art. 42 da pela Lei n. 7.998, de 1990, com a redação dada pela Lei n. 13.134, de 2015, tem

redação semelhante ao antes previsto na Lei n° 8.900, de 30 dejunho de 1994.

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2 (dois) meses, para grupos específicos de segurados, a critério do Codefat, desde que o gasto adicional representado por esse

prolongamento não ultrapasse, em cada semestre, 10% (dez por cento) do montante da reserva mínima de liquidez de que

trata o § 2o do art. 9o da Lei n° 8.019, de 11 de abril de 1990. Além desses requisitos, deverá o Codefat observar os demais

critérios previstos nos §§ 62 e 72:

Art. 42 O benefício do seguro-desemprego será concedido ao trabalhador desempregado, por período máximo variável de 3 (três) a 5 (cinco) meses, de forma contínua ou alternada, a cada período aquisitivo, contados da data de dispensa que deu origem à última habilitação, cuja duração será definida pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat).

(...)

§ 52 O período máximo de que trata o caput poderá ser excepcionalmente prolongado por até 2 (dois) meses, para grupos específicos de segurados, a critério do Codefat, desde que o gasto adicional representado por esse prolongamento não ultrapasse, em cada semestre, 10% (dez por cento) do montante da reserva mínima de liquidez de que trata o § 2o do art. 9o da Lei n° 8.019, de 11 de abril de 1990. (Incluído pela Lei n° 13.134, de 2015)

§ 62 Na hipótese de prolongamento do período máximo de percepção do benefício do seguro-desemprego, o Codefatobservará, entre outras variáveis, a evolução geográfica e setorial das taxas de desemprego no País e o tempo médio de desemprego de grupos específicos de trabalhadores. (Incluído pela Lei n° 13.134, de 2015)

§ 72 O Codefat observará as estatísticas do mercado de trabalho, inclusive o tempo médio de permanência no emprego, por setor, e recomendará ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego a adoção de políticas públicas que julgar adequadas à mitigação da alta rotatividade no emprego. (Incluído pela Lei n° 13.134, de 2015)

Assim, segundo a Lei atual, é possível prorrogar por até 2 (dois) meses o benefício do seguro-desemprego para grupos específicos de trabalhadores desempregados, a critério do Codefat.

Deverá o Codefat observar se o gasto adicional representado por esse prolongamento não ultrapasse, em cada

semestre, 10% (dez porcento) do montante da reserva mínima de liquidez de que tratao § 2o do art. 9o da Lei n° 8.019, de 11

de abril de 1990.

Sobre esse particular, cumpre registrar que a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego manifestou-se, por

meio da NOTA TÉCNICA N. 597/2016/CGSAP/DES/SPPE/MTb, onde estima que o impacto financeiro junto ao Fundo de

Amparo ao Trabalhador - FAT seria de aproximadamente R$ 1.564.531.310, caso a Resolução proposta ao CODEFAT pela

CUT fosse aceita, este valor representa 11,2% do valor total emitido do beneficio Seguro-Desemprego Modalidade

Trabalhador Formal nos cinco primeiros meses de 2016.

De outra parte, a Coordenação-Geral do FAT se manifestou por meio da NOTA TÉCNICA N.

298/2016-CGFAT/SPOA/SE/MT, declarando que a RML do FAT, calculada no mês de junho de 2016, corresponde a R$

28.830.810.902,93 (vinte e oito bilhões, oitocentos e trinta milhões, oitocentos e dez mil, novecentos e dois reais e noventa e

três centavos), sendo que os 10% da RML, correspondem a R$ 2.883.081.090,29 (dois bilhões, oitocentos e oitenta e três

milhões, oitenta e um mil, noventa reais e vinte e nove centavos). Portanto, a CGFAT conclui que o referido o montante não ultrapassa, em cada semestre, os 10% (dez por cento) da RML do FAT.

Dessa forma, considerando que o Codefat pretende dilatar o benefício e o valor referente ao prolongamento

não ultrapassa, em cada semestre, 10% (dez por cento) do montante da reserva mínima de liquidez das disponibilidades

financeiras do FAT, parece-nos que os requisitos previstos na Lei n. 7.998, de 1990, para a pretensa prorrogação estão

satisfeitos.

Ocorre que, o regime jurídico administrativo é permeado por prerrogativas e sujeições. Tais sujeições tem

como base o postulado da indisponibilidade do interesse público. Noutras palavras, a administração pública, quanto age, deve

observar as normas do sistema jurídico brasileiro que lhe regem.

Nesse sentido, não se pode olvidar que a própria Coordenação-Geral do FAT, mediante suaNOTA TÉCNICA

N. 298/2016-CGFAT/SPOA/SE/MT, deixa claro que a atual situação financeira do Fundo registra receitas insuficientes para

honrar suas obrigações constitucionais.

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Isso porque, com o pagamento de parcelas adicionais de seguro-desemprego, ter-se-á aumento de gastos ao FAT se não

houver compensação com redução de despesas nas outras modalidades de seguro-desemprego ou no abono salarial.

Como ressaltado acima, o FAT é um fundo do Orçamento da Seguridade Social. Um fundo de natureza financeira que tem suas despesas anuais autorizadas pela Lei Orçamentária de cada exercício.

Nesse particular, não se pode olvidar que a LC n. 101, de 2000, prevê no seu art. 15 que serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

O art. 16 dispõe que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa deverá ser realizar a respectiva adequação orçamentária:

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e

nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de

diretrizes orçamentárias.

§ 1° Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites

estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja

qualquer de suas disposições.

§ 2° A estimativa de que trata o inciso I do caputserá acompanhada das premissas e metodologia

de cálculo utilizadas.

§ 3° Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4° As normas do caput constituem condição prévia para:

I - empenho e licitação de serviços,fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3odo art. 182 da Constituição.

Não por acaso o próprio Tesouro Nacional, por meio da Nota n° 11/2016/GEFUP/COFIS/SUPOF

/STN/MF-DF, foi contrário a proposta apresentada ao entender que, para expansão das despesas públicas ou assunção de

obrigações, há a necessidade de adequação orçamentária e financeira.

Assim, considerando que a expansão dos gastos com pagamento de benefícios está além do limite autorizado

na LOA, de acordo com as projeções do Ministério do Trabalho, o atendimento da solicitação de pagamento de duas parcelas

extras do seguro-desemprego resta juridicamente prejudicado.

Além disso, não se pode deslembrar que se a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego, na NOTA

TÉCNICA N. 298/2016-CGFAT/SPOA/SE/MT, declara que a situação atual do Fundo já é insuficiente para honrar suas

obrigações constitucionais, não se entende razoável retirar da receita da parcela normal do benefício para se conceder parcela

excepcional.

Veja que a própria Nota aduz que, com o pagamento de parcelas adicionais de seguro-desemprego, ter-se-á

aumento de gastos ao FAT, se não houver compensação com redução de despesas nas outras modalidades de

seguro-desemprego ou no abono salarial.

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III - CONCLUSÃO

Diante do exposto, como há impropriedade jurídica na minuta ao se reportar a dispositivo legal que não mais subsiste no mundo jurídico, verifica-se que a edição da minuta não pode prosperar juridicamente.

Em relação à análise, em tese, sobre a possibilidade da respectiva dilação das parcelas do benefício, conclui-se no sentido de que, embora louvável a pretensão da CUT, havendo aumento de despesa sem a respectiva adequação orçamentária, entende-se haver óbice jurídico em relação à respectiva prorrogação.

Brasília, 31 de agosto de 2016.

ERICO FERRARI NOGUEIRA ADVOGADO DA UNIÃO

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Brasília, 06 de setembro de 2016.

LÚCIA HELENA PIGOSSI NEVES Advogada União

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Brasília, 13 de setembro de 2016.

Ricardo Leite Procurador Federal

Consultor Jurídico

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