EIFnTIPm8bN
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Bernardo Strobes Guimaries
Egon Bockmann Moreira
Hidemberg Alves da frota
Rafael Vadim
Sergio Guerra
DIREITO
ADMINISTRATIVE
BRASILEIRO:
TRANSFORMACOES
E TENDENCIAS
THIAGO MARRARA
1. 0 direito administrativo brasileiro em quatro bases
O direito administrative atua16 confuso, desorganizado, muitas vezes con-tradit6rio em deus mandamentos e, por ipso, instfvel e imprevisivel para
a16m do aceitfvel. E tudo isso results de um movimento de intensa
transi-gao que, para ser compreendido, demanda breves considera96es a respeito do caminho evolutivo desse ramo do direito.
Ainda que simplificadamente, a investigagao do direito administrativo
de acordo com suas diversas bases sugere que se f ale basicamente de
qua-tro momentos hist6ricos diversos: o da fragmentagao, o da efetiva brma-gao, o da consolidagao e o da transigao.
A base da 6agmentagao representa o pedodo que se inicia com a
che-gada dos colonizadores pomigueses ao tenit6rio brasileiro e prossegue at6 o inicio do s6culo XIX. O que a caracteriza 6 a mera existCncia de normas esparsas a respeito do que hoje se costuma denominar "direito
adminis-trativo". A imagem que a ilustra 6 a de um quebra-cabega desmontado. As
pegas estavam ali, mas nio reunidas logicamente por forma de uma ope '
ragao
intelectual.
Tais pegas encontravam-se nas tr6s Ordenag6es do Reino de Portugal
que se seguiram ao lingo dos s6culos, em amos normativos da metr6pole
sobre a gestio da co16nia e no direito local. As Ordenag6es,
especifica-mente, continham normal sobre bens pdblicos, gestao do patrim6nio
estatal, restrig6es a propriedade e a liberdade, fung6es administrativas e agentes pdblicos entre outros assuntos. Nio havia, todavia, uma
organiza-gao dessas nomlas em um compo sistematizado e reconhecido pda doutrina juddica. Em outras palavras, existiam normas jurfdicas sobre a estrutu-ragao do Poder Pablico, suas atividades e seu patrim6nio, mas nio um
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ramo doutrinfrio que Ihes conferisse 16gica e estudasse profundamente subs fung6es e inter-relag6es.
A fragmentagao tipica da base colonial se opuseram, no inicio do s6-culo XIX, in6meros f adores relevantes e que incentivaram a efetiva
forma-gao do direito administrativo no Brasi].]g verdade que o direito
adminis-trativo dependia do desenvolvimento do Estado de Direito, da legahdade
em sentido rational, bem como do constitucionalismo e da consagragao de
direitos fundamentals. No entanto, serra incorreto confundir a realidade
europeia com a brasileira para nela se buscarem os motivos preponderan-tes para o surgtmento do nosso direito administrativo. Ha justificativas de natureza politico-organizacional e tamb6m acad6mica que sio peculiares ao contexto brasileiro e que jamais poderiam ser colocadas em segundo plano.
Do ponte de vista politico e organizacional, antes mesmo da outorga
da Constituigao Imperial, o f ator maid relevante bia chegada da f amelia reale a transfer&ncia da Corte Portuguese ao Brasil, com a instalagao de sua capital no Rio de Janeiro. A operagao, motivada pda ameaga de
inva-sio de Pomigal por Napoleao, deslocou aproximadamente 15 mil
pes-soas da metr6pole a co16nia e representou nio apenas a mudanga formal da sede govemamental, mas, como esperado, a criagao de todo um apa ' rato instituciona] administrativo mats s6]ido e complexo para sustentar o
funcionamento do novo Reino.: Nio por outra razao, entre 1808 e 1820,
fundaram-se no pals o Banco do Brasil, a Imprensa R6gia, a Academia Real Militar, escolas de medicina, f abricas de p61vora e ferro, uma Academia de Be[as-Antes, a Bib]ioteca Rea], o Museu Nacional e o Jardim Botanico,
entre outras coisas.
O segundo fhtor politico, quase duas d6cadas mais tarde, consistiu na
outorga da primeira constituigao brasileira por Dom Pedro 1. Na Carta
Constitucional de 1824 - que vida a ser a mais longeva dentre todas as
If editadas no Brasil e uma das primeiras em termos mundiais a incluir
uma declaragao de direitos (art. 179) - afloravam indmeras normas de
direito administrativo que abordavam, por exemplo, aspectos do controle da Administragao, da agro estatal, notadamente em materia de poder de
policia, e da organizagao administrativa. As primeiras previam,
sobre-tudo, o controle da Administragao peso Legislativo no tocante a despesas, organizagao do orgamento, administragao de bens e empregos piblicos
(art. 15), bem como o controle posterior sobre a gestao administrativa em gerd(art. 37) As segundas apareciam, por exemplo, no tratamento da
intervengao estatal na propriedade particular,: do poder de policia em res-trigao a liberdade de inddsuia e com6rcio,s assim como no apontamento de principios gerais como o da legalidade e da isonomia.' As terceiras, por sua vez, tratavam, entre outras coisas, das fun96es dos Ministros de Estado (art. 131e 132), inclusive prevendo o que seria o embriio dos crimes de responsabilidade(art. 133), e da organizagao e funcionamento do Conse-Iho de Estado,s entio extinto polo Ato Adicional de 1834 e reinstalado em
2 Art. 179, inciso XXll: "E garantido o Direito de Propriedade em coda a sua plenitude. Se o bem publica legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidadao, seri elle pr6viamente indemnisado do valor della. A Lei marcari os castes, em que teri lugar esta hnica excepgao, e dart as regras para se determinar a indemnisaQao '
3 Nos termos do art. 179, inciso XXIV: "Nenhum genero de trabalho, de cultura, industria, ou commercio p6de ser prohibido, uma vez que nio se opponha aos costumes publicis, a seguranga, e saude dos Cidadios".
4 Art. 179, inciso l: "nenhum Cidadio p6de ser obrigado a fazed, ou deixar de fazed alguma sousa, senio em virtude da Lei" e inciso Xlll "a Lei serf igual para todos, quer proteja, quer castigue, e recompensara em proporgao dos merecimentos de cada um '
5 0 Conselho de Estado foi disciplinado pecos artigos 137 a 144 da Constituigao Imperial nos seguintes termos: "Art. 137 Haverf um Conselho de Estado, composto de Conselheiros vitalicios, nomeados pelo Imperador. Art. 138. O seu numero nio excederf a dez. Art. 139. Nio sio comprehendidos neste numero os Ministros de Estado, nem estes serif reputados Conselheiros de Estado, sem especial nomeag5o do Imperador para este Cargo. Art. 140. Para ser Conselheiro de Estado requerem-se as mesmas qualidades, que devem concorrer para ser Senador. Art. 141. Os Conselheiros de Estado, antes de tomarem posse, prestarao
juramento nas maas do Imperador de: manter a Religiao Catholica Apostolica Romana;
observar a Constituigao, e is Leis; ser fieis ao Imperador; aconselha-lo segundo subs cons-ciencias, atendendo s6mente ao bem da Nagao. Art. 142. Os Conselheiros serif ouvidos em todos os negocios graves, e medidas geraes da publica Administragao; principalmente sobre a declaragao da Guerra, ajustes de paz, negocia96es com as Na96es Estrangeiras, assim coma em todas as occasi6es, em que o Imperador se proponha exercer qualquer das atribuig6es pro ' pdas do Poder Moderador, indicadas no Art. ]O], f excepgao da V]. Art. ]43. Sio responsaveis os Conselheiros de Estado pelts conselhos, que derem, oppostos is Leis, e ao interesse do ' Segundo Boris Fausto, "todo um aparelho burocritico vinha para a Co16nia: ministros,
conselheiros, juizes da Corte Suprema, funcionfrios do 'lbsouro, patentes do ex6rcito e da marinha, membros do alto clerk. Seguiam tamb6m o tesouro real, os arquivos do governo, uma maquina impressora e virias bibliotecas que seriam a base da Biblioteca Nacional do Rio de Janeiro". FAusTO, Boris. Hfsfdrfa do Brasil, IOa ed. Sio Paulo: Edusp, 2002, p. 121.
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1841. Embora esse Conselho tenha exercido apenas fung6es consultivas, sem jamais ter firmado uma tradigao de efetiva solugao de conflitos,' sua exist6ncia por si s6 revelava o reconhecimento, no Brasil, de uma
distin-gao entre relag6es juridico-administrativas e relag6es de direito privado
em gerd.
A16m desse conjunto substancial de normas de natureza
jurfdico-admi-nistrativo na Carta Consdtucional da 6poca, a legislagao infraconstitucional
se expandiu substancialmente durante o periodo imperial. Ao bloco
nor-mative efetivamente brasileiro que entio se formava somavam-se ainda as regras remanescentes da legislagao portuguesa pr6'imperial. A6nal, homo
anita Di Pietro, a despeito da Constituigao de 1824, as Ordenag6es
Filipi-nos continuaram a valer no Brasil, superando temporalmente sua vig6ncia em Portugal, ja que if das foram revogadas em 1867 e aqui, por f orca do Decreto Imperial de 20 de outubro de 1823, permaneceram em vigor em
judo aquilo que a legislagao patna nio as tinha revogado.'
As mudangas significativas da 6poca ultrapassavam, por6m, o campo
politico-institucional Movimentos cientifico-acad6micos tamb6m
mar-cam o periodo de formagao do direito administrative e aqua jf se nota, pda
forte influ6ncia estrangeira, uma manifestagao do que hoje se chama de
"globalizagao". Nio fbi por outra influ6ncia, senio a dos 6anceses e dos portugueses que se inseriu no Brasil a ci6ncia do direito administrativo. Como reflexo da criagao de cadeiras de direito administrativo na Europa, consagra-se em 1854 o ensino da disciplina nas duas Faculdades de Direito brasileiras entio em funcionamento. Alguns anos mais tarde, mais preci-samente em 1857, publica-se em Recite a primeira obra de direito admi-nistradvo pftrio e novamente sob os ares globalizantes. Trata-se de dois volumes de Vicente Pereira do Rego publicados sob o dtulo "elementos de direito administrativo brasileiro comparado com o direito hanc6s, segundo
o m6todo de Pradier-Fod6r6".' Com isso, da d6cada de 1850 em diante, o direito administrative floresce por forma nio somente do increments
da Administragao Publica pftria, senio tamb6m da cristalizagao de uma
ci&ncia juridica da administragao publica inspirada nas lig6es acad6micas
da Europa continental.
A etapa de efetiva criagao do direito administrativo, iniciada em 1808,
prolonga-se at6 a.edigao da primeira Constituigao Republicana em 1891. O marco temporal de encerramento da segunda f ase nio 6 aleat6rio. Neste ano, sob a forte infiu&ncia norte-americana, a nova Constituigao alteraria muitas caracteristicas basilares do Estado brasileiro, alterag6es cujos efei-tos, salvo algumas exceg6es, perduram at6 os dias de hoje. Presidendahsmo, estrutura federativa bipartite, republicanismo, unicidade de jurisdigao e consequente extingao do Conselho de Estado sio apenas alguns exemplos da enomle transformagao constitucional. E isso certamente nio deixaria
de produzir efeitos sobre a Administragao Publica e sua disciplina
juri-dica, que, a partir de entao, passava da base de f ormagao a de consolidagao. Entendida como aprofundamento do direito administrativo tanto em termos legislativos quando acad6micos, a f ase de consolidagio nio foi,
contudo, influenciada unicamente pda transf omlagao do modelo
cons-titucionale da estrutura de Estado. Ela se desenvolveu por forma de mais tr6s movimentos paralelos. O primeiro deles designa a progressiva proli-feragao, a partir do final do s6culo XIX, de obras doutrinfrias preocupadas com a compreensao te6rica das fiing6es administrativas. E desse terceiro perfodo do direito administrativo brasileiro a doutrina de Mario Masagao,
Themistocles Brandio Cavalcante, Ruy Cine Lima, Hely Lopes
Meirel-les, Jose Cretella Jxlnior, Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, Caio Tfcito, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello dentre tantos outros.
O segundo movimento designs a multiplicagao de diplomas legislati-vos, mormente durante dais periodos hist6ricos localizados entre o final
do s6culo XIX e o final do s6culo XX, ambos marcados pelo
fortaleci-mento do Estado e pelo autoritarismo. A razio da ampliagao normativa
nesses dais perfodos nio 6 de dificil compreensao: em periodos
autoritf-rios, reduz-se a diverg6ncia e o dissenso, de modo que o processo
legis-lativo se torna mats f acne rapido. Dense modo e tamb6m por um desejo
Estado, manifestamente dolosos; Art. 144. O Principe Imperial, logo que tiber dezoito annoy completes, serf de Direito do Conselho de Estado: os demais Principes da Casa Imperial, para entrarem no Conselho de Estado ficam dependentes da nomeagao do Imperador. Estes, e o Principe Imperial nio entram no numero marcado no Art. 138'
6 Cf MEDAUAR, Odete. Dfrefta admfnfstrczfipo em wo/zzfao. Sio Paulo: Revista dos Tribunals, 1992,P.61.
7 Cf Di Pi EURO, Maria Sylvia Zanella. 500 anon de direito administrative brasileiro. Revfsta Ektr6nica de Direito do Estado, n. 5, 20Q6, p. 4.
' Cf FKOTX, Hidemberg Alves. A controv6rsia em torno da primeira obra latino-americana de direito administrativo. ./zls Nhvlgalzdf, n. 2958, 20]1, edigao digital.
1)1REITO ADMINISTRATIV0: TRANSFORMAQOES E TENDENCIAS DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIR0: TRANSFORMAQOES E TENDENCIAS
de modernizar o Estado Brasileiro, 6 patente a evolugao da disciplina
juridica da Administragio Publica no perjodo de Vargas(com inimeros
c6digos especiais, legislagao de tombamento e desapropriagao, criagao de empresas estatais, intensa preocupagao com a gestio de recursos huma-nos, insergao de estrat6gias burocrfticas diversas etc.) e no periodo militar entre 1964 e 1985 (com a edigao de diplomas acerca da desapropriagao, da organizagao adminisuativa e reforms do Estado, da improbidade adminis-trativa, dos bens pdblicos etc.). Nio hf diividas de que, nesse longo peri-ods que abrange ambos periodos ditatoriais, sio editadas normas sobreos mais diferentes tipos de atividade administrativa, bem como sabre
organizagao administrativa e normas especializadas de processo
admi-nistrativo.
Mas a evolugao do pedodo de f omiagao do direito administrativo nio
se restringiu ao campo acad6mico e legislativo. A unicidade de jurisdigao trazida no final do s6cula XIX, por exemplo, lolo impulso fundamental ao fortalecimento do papel dos juizes para a construgao de um direito
admi-nistrativo realmente nacional, com caracterfsticas e institutos pr6prios
derivados dos problemas oriundos da interagao, em nosso contexto socio-econ6mico e cultural, do Poder Pdblico com a sociedade. Ao se permitir
que os juizes passassem a deliberar sobre conMtos envolvendo a
Admi-nistragao Publica, abriram-se as portas para que o Judiciario pensasse a
realidade administrativa brasileira e, ainda que de modo timido, criasse
reflex6es e institutos pr6prios. O embriio do ativismo judicial em
politi-cal pablicas remonta, pols, a consagragao da unicidade de jurisdigao no
anal do s6culo
XIX.
Por conga da evolugao constitutional e dos f atores paralelos
mencio-nados, at6 1988, o direito administrativo pftrio se consolidou em prati-camente todos os aspectos. Aprofundou-se a doutrina, consagrou-se um compo administrativo baseado em uma 16gica burocratica, ampliou-se o
direto positivo e construiu-se f ana jurisprud6ncia sobre a materia. Todavia, as tens6es e as dificuldades da Administragao Publica nio foram comple-tamente superadas. Mesmo com a evolugao gerencial obtida mediante o emprego crescente de t6cnicas burocrfticas a partir da d6cada de 1930, o patrimonialismo e a corTupgao nio cederam por complete Nio fosse isso, a pr6pria burocracia, criada para adaptar a Administragao a um Estado de fundamento rational, originou novos problemas, que passaram a conviver
com aqueles que provinham da administragao personalista. Ao lingo dos
anos, nio obstante se notassem ganhos em tennis de profissionalizagao e de procedimentalizagao da agro estatal, fortaleceu-se uma Administragao
publica extremamente autocentrada, reduzidamente preocupada com o
atendimento dos interesses da coletividade e com a efetiva concretizagao de interesses pdblicos primarios e, poor, nada imune a corrupgao e ao patri-monialismo que a estrat6gia burocrftica deveria exterminar.
A isso se adicionaram novos e vultosos gastos estatais, endividamento pliblico, fb16ncia de alguns servigos sociais e assistenciais, deficit de in6a-estrutura essencial ao desenvolvimento socioecon6mico e outras dificul-dades que, unidas, alimentaram as forgas necessfrias para a deflagragao, no Brasil p6s-1988, da quarta f ase do direito administrativo pftrio.
2. A quarta face: um direito administrativo em transigao
A quarta base do direito administrativo, que agora se vivencia, inicia-se em meados da d6cada de 1980 e prossegue at6 hoje. E a base da (tentativa de) renovagao, da tlansf ormagao de certos institutos, das reflex6es e dos embates doutrinfrios sobre os rumos da ci6ncia jus-administrativa e seus principios.
O primeiro htor a evidenciar essa nova ftse 6 a "revolugao nomlativa" que se opera a partir de 1990. Sio dense pedodo a Lei de Improbidade, a Lei dos Servidores Civis da Uniao, a Lei de Licitag6es, a Lei de Concess6es, as indmeras leis criadoras de ag&ncias reguladoras e disciplinadoras de servigos p6blicos especfficos (desde energia a seragos p6blicos de trans-porte a6reo de passageiros), a Lei das OS, a Lei das OSCIP, a Lei de Pro-cesso Administrativo Federal, a Lei do Pregao, a Lei das PPP, a Lei dos
Cons6rcios Piblicos e a Lei de Acesso ilnformagao. lsso sem contar
os indmeros diplomas sobre bens pdblicos (eg. fguas, florestas, portos, bens da Uniio etc.), direito ambientale direito urbanistico(e:$ Estatuto da Cidade, Lei de Saneamento Bfsico, Lei de Residues S61idos, Lei de Cooperagao Federativa Ambiental etc.).
Nio ha homo fechar os olhos a realidade. A evolugio legislative 6 tre-menda. Embora seja verdade que o poder normative da Administragao Publica tenha-se fortaleddo e que as t6cnicas de deslegalizagao denham ganhado forma, tal f ato nio 6 necessariamente antag6nico a referida recons-trugao gerd do direito positivo. Em outras palavras: o movimento de desle-galizagao p6s-90 nio impede que se file de um movimento simultineo de intensa legalizagao - acima evidenciado. lsso permite dizer que o direito
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administrativo brasileiro, na quarta base, 6 re-legislado e igualmente
flexi-bilizado peso emprego da deslegalizagao9 em alguns
campos-E, em realidade, o problems maior para a ci6ncia do direito adminis-trativo parece residir menos na deslegalizagao e mais na sua "ampla reno-vagao positiva". A criagao de novas normas e principios gera dificuldades inimeras. A renovagao vem acompanhada de crises, de disputas e de mui-tas ddvidas sabre os rumos desse ramo juridico. Tail di6culdades guardam relagao com, ao menos, dois f atores bfsicos e fortemente relacionados: o primeiro se relaciona iestruturagao normativa do direito administrative e o segundo, a vinculagao das normal administrativas a certas concepg6es de gestao publica.
O f ator estrutural diz respeito a aus6ncia de uma codificagao adminis-trativa e, mesmo, a sua inviabilidade legal no cenfrio brasileiro. O direito da Administragao Publica 6 necessariamente hagmentado em estruturas federativas. Diferentemente do que ocorre na Franca, mesmo que se dese-jasse, serra praticamente impossivel uni6car o dheito administrativo nacio-nal. As normal sobre servidores nio se sujeitariam facilmente a ipso, assim coma muitas normas procedimentais e outras relativas a gestao dos bens
estatais. A federalizagao tripartite do pals af asta toda e qualquer tentativa
de se discutir uma unificagao ou consolidagao minimamente abrangente. O mfximo que ela permits sio sistematizag6es normativas parciais, come
a que se realizou mediante a edigao de diplomas regentes do processo
administrativo em perspectiva intersetorial. Enquanto houver federalismo - e queiramos que ele sobreviva por muito tempo -, sistematizag6es mais intensas servo impossiveis.
Essa constatagao suscita inevitavelmente um problema: as normas sio construidas e reconstruidas em um processo aleat6rio, imperfeito, lacu-noso e frequentemente contradit6rio. O carfter necessariamente esparso do direito administrative, em um contexts com in6meras fontes normativas
nos mats diversos niveis politicos, gera a conviv6ncia de leis de difbrentes hierarquias, diferentes periodos, formatadas segundo diversas t6cnicas e esdlos legislativos, o que torna o sistema naturalmente complexo..
A caracterfstica fragmentfria e complexa do direito positivo
adminis-trativo nio representa, contudo, grande novidade. Melhor dizendo: o pro ' blema atual nio reside exatamente nesse primeiro f ator considerado de
maneira isolada. Este, sim, na sua conjugagao com outro: a renovagao dos modelos de gestao publica e sua influ6ncia sobre o direito positivo e a dou-trina. E a ftse de transigao que ora vivemos com isso guarda estreita relagao.
Este 6 o moments em que virios modelos de gestao publica convivem, de sorte a suscitar conflitos juridicos incontfveis. Dizendo de outro modo: o patrimonialismo, embora crescentemente combatido - inclusive com o apoio mais recente do Judiciario -, ainda sobrevive e convive com inime-ras t6cnicas e leis concebidas sob a 16gica burocrftica. A isso se some uma pl&iade de politicas, leis e instrumentos legais que se proliferam a partir
de 1995 com a adogao de um modelo gerencialista. Este, por6m, dadas
as mudangas politico-partidarias, nio 6 capaz de realizar totalmente sua aspiragao initial, qual seja: aprimorar o modelo burocrftico e afbstar cer-tas concepg6es/institutes que nio se mostraram bem sucedidos em sua aplicagao - dentre os quais, a desconfianga extrema em relagao a autori-dade publica, bem coma a formaliautori-dade excessiva de muitos procedimen-tos, como o de compras e de selegao e gestao de pessoal.
A quarta hse do direito administrativo representa, pols, a transigao. Nio se sabe quando ou onde sera substituida por um periodo de estabilidade; nem quais princfpios sobreviverio a guerra de ideologias e de concepg6es a respeito do papel do direito no aprimoramento da gestao publica; nem mesmo quais leis e institutos juridicos efetivamente lograrao se firmar como refer6ncias.
Diante de um objeto em transigao, eventuais previs6es tornam-se arris-cadas e isso af asta a futurologia desse ensaio. Sem prejuizo, o exame do que vem ocorrendo desde 1990 permite a visualizagao de alguns eventos mar-cantes e outros intensamente repetidos. Por conseguinte, deles se podem extrair alguns movimentos ou tend6ncias gerais para o direito administra-tivo. Aqui entram em jogs, por exemplo: a globalizagao, a regionalizagio e a federalizagao; a privatizagao e seus movimentos compensat6rios (f.e. a regulagao e a agencificagao); a consensualizagao e a contratualizagio; a democratizagao e a processualizagao; a desburocratizagao e a automagao.
9 "Llamamos deslegalizaci6n a la operaci6n que efbct6a una Ley que, sin entrar en la regu-laci6n material de un fema, hasta entonces regulado por Ley anterior, abre dicho temp a la disponibilidad de la postestad reglamentaria de la Administraci6n... IJna Ley de deslegali-zaci6n opera coma co?zfmr£us ochs de la Ley anterior de regulaci6n material, pero no para innovar directamente esta regulaci6n, sino para degradar formalmente el range de la misma de modo que pueda ser modificada em adelante por dimples Reglamentos". GARC(A OE ENTt R RfA, Eduardo / FEKNAu DEZ, lbmfs-Ram6n. Czlrso de derecho admfrzfstraflvo £ 14a ed.
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Essay tend6ncias nio sio as dnicas, nem tampouco as definitivas. Umas delay sio desejadas, festejadas ou criticadas pda doutrina, outras Sequel
pedradas recebem; umas sio mais perceptiveis no Brasil, outras ments.
E dificilmente cabe afirmar quais delay terio mats forma para modificar o
direito administrativo e Ihe dar nova forma e conte6do. O momento 6 de
observagao, de acompanhamento e - por que nio dizer? de embate
cien-tifico acerca de "que" e "coma" transformar a disciplina juridica de uma Administragao Publica que, como a brasileira, 6 demandada,
continua-mente, a se tornar mais democrftica, menos corrupta e mais eficaz diante do brutal volume de recursos que consome.
Estados, pda criag5o de "espagos de fluxos"u com abrang&ncia transna-cional, sobretudo paraviabilizar a circulagao econ6mica de bens, servigos e fitores de produgao por territ6rios mais amplos e, por !onseguinte, para ft)rtalecer o com6ido internacional, o aproveitamento de vantagens eco-n6n)icas reladvas de cada nagao etc. e 2) o interesse estatalna geragao de previsibilidade e estabilidade juridica como condigao filndamental para a atragao de capitais e investimentos, estrangeiros principalmente, vistos
como condigao para o crescimento econ6mico. Ambos os f stores suge-rem, de um lado, a padronizagao do direito no plano transnacional no
intuito de se reduzirem assimetrias regulat6rias entre parses distintos e, a duas, a criagao de entidades estatais de controle do mercado que ajam de modo mais t6cnico, maid aut6nomo e mats imune aos humores politicos. Os f atores econ6micos forgam a globalizagao do direito para reduzir
cus-tos e simultaneamente para obter mais seguranQa e estabilidade em f avor
de uma agro econ6mica que nio deseja se restringir is fronteiras de um ou outro Estado soberano.
Mas os motivos da globalizagao juridica nio sio apenas econ6micos. Fatores politicos e culturais tamb6m estio em logo e dentre des merecem registro: 1) a preocupagao dos Estados em compatibilizarem deus ordena-mentos jurfdicos e em facihtarem a atuagao em rede de suas entidades e 6rgaos, de sorte a responder ao movimento de brmagao de redes sociais com escopo econ6mico at6 redes de agro criminosa e 2) pelo enfoque
cultural, a crescente troca de informa96es, de conhecimento cientifico
e t6cnico entre pesquisadores e juristas de diversas nag6es, o que f acilita
a entrada maid ftequente e velez de inovag6es
estrangeiras(presumivel-mente bem-sucedidas) na doutrina e no ordenamento juddico patrio. Nio fosse isso, em determinadas regi6es, a globalizagao de regras e
ins-titutos administrativos 6 fomentada por um f ator portico-institucional:
a regionalizagao. Diante desse fen6meno, o agrupamento efetivo dos par-ses envolvidos, a depender da profundidade da interagao regional
dese-jada, demands muito mais que a abemira de honteiras ao fluxo de pessoas,
mercadorias e servigos. Para que a formagao de macrorregi6es transnacio-nais ocorra adequadamente, as estruturas e servigos estatais precisam ser
3. Globalizagao, regionalizagio e federalizagao
Se ha uma tend6ncia indubitavelmente antiga no direito administrativo, esta 6 a sua globalizagao! O direito administrativo na America Latina, na
Asia, na Oceania e em imlmeros outros parses do globo foi, jf ha muitas d6cadas, fortemente influenciado pdas diretrizes dos modelos europeu
continenal, anglo-americano ou sovi6tico.:' Sem escapar, o direito adminis-trative brasileiro tamb6m nasceu globalizado. Evid6ncia disso, no plano do direito positivo, 6 a insergao no nosso sistema de um Conselho de Estado (extinto com a unificagao da jurisdigao), bem coma dos concertos de
ser-vigo pdblico, de ato administrativo, de autarquias, de razoabilidade, de
boa administragao, de regulagao e de ag6ncias reguladoras, de parcerias piblico-privadas etc.:: Ja no plano acad&mico, nio hf mellor exemplo que a obra inaugural de Pereira do Rego, explicitamente escrita sob a influ6n-cia da globalizagao acad6mica do s6culo XIX.
Embora, portanto, o fen6meno em questao nio seja nada recente para
a ci6nda juridico-administrativa, f ato 6 que ele se fortalece e intensifica
nas Qltimas d6cadas. Indubitavelmente, isso guarda profunda relagao com f atores de ordens diversas. Dentre os econ6micos mais comumente lembrados, destaquem-se: 1) a pressao, do mercado e tamb6m de alguns
I' A respeito das disting6es entre o modelo europeu continental, o angloamericano e o sovi-6tico no direito administrativo, cl RivERa, Jean. Czlrso de dfaflo admfizfstratfvo comparado. Sio Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 35 e seguintes.
I Bem adiciona Gabardo que "a construQio do direito administrative brasileiro, assim coma do direito constitucional, foi bastante influenciada pda doutrina estrangeira. Nio por 'uma iinica doutrina estrangeira ', e sim por um conjunto de orientag6es, por vezes contradit6rias". GA BAROOI Emerson. Interessepdb/fco e subsfdfariedade, Belo Horizonte: F6rum, 2009, p. 252.
i: A respeito do imperativo da fluidez na sociedade contemporanea e o consequente desejo
pda criagao de espagos de fluxes, ce SANTOS, Milton. A lzafufeza do espaf o; f&lzfca e tempo, fazio
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minimamente estandardizados com o objetivo de garantir o atendimento
aos direitos dos cidadios regionais de acordo com parametros minimos.
Sendo assim, o direito administrative, por mais que nio esteja
expressa-mente sob a compet6ncia de organizag6es regionals, acabam sohendo interfbr6ncia profunda, ainda que indireta.
Tomemos a Uniio Europeia por ilustragao. Ali se vislumbra a preocupa-gao com a adopreocupa-gao de um conceito padrao de servigos estatais de interesse gerd, a extensio das garantias da boa administragao(incluindo modvagao, duragao razofvel do processo etc.), a garantia de padr6es adequados de atendimento dos cidadios. A padronizagio do direito administrative por f orca da regonalizagao nio se restringe, por6m, ao campo dos conceitos. I A efetiva integragio depende de medidas organizacionais e
procedimen-tais, razio pda qual ganham brea t6cnicas como a do "balcio tlnico", do
"processo administrativo eletr6nico" e das autorizag6es ficticias. Nio por outra razao, Friedrich Schoch sustenta que todos os pilares fundamentais
do direito administrativo gerd(desde a teoria das fontes a da responsabi-lidade) sio atingidos pda europeizagao.:a Em maior ou menor medida, os
efeitos da regionalizagao sobre o direito administrativo na Europa replete
o que certamente ocorreria com o direito administrativo brasileiro caso a
integragao dos parses do cone sul efetivamente se intensificasse.
Observe-se, ainda, que o movimento regionalizante, quando
acom-panhado de estruturas institucionalizadas em larga escala, suscita outra interessante tend6ncia para os parses que se aglutinam e transferem par-cialmente o exercicio de suas tarefas soberanas a instituig6es supranacio-nais, a saber: a federalizagao. Com ela, desponta a necessidade de se pensar e se formatar o direito administrativo para uma estrutura governamental composta por diferentes niveis politicos. Nesse particular, a regionahzagao
se aproxima da problemftica existente em parses como os EUA, a Russia
ou a Alemanha.
No Brasil, especi6camente, apesar de serem extremamente relevantes
as imphcag6es do federahsmo tripartite adotado em 1988, note-se que a
doutrina e a legislagao insistem em ignore-las. Veja-se o que ocorre com o direito administrativo estadual. At6 hole, praticamente inexistem estudos
pomlenorizados sobre o assunto, nem tampouco a respeito de subs ino"
vag6es e suas relag6es com a administragao pdbllca em outras esferas. No
campo legislativo, a situagao 6 semelhante, mas felizmente apresenta sinais de mudanga. Notam-se iniciativas mais comuns a parter da d6cada de 1990 com o objetivo de integrar a administragao publica das tr&s esferas politi-cal. lsso se vislumbra com a construgao de vfrios sistemas administrativos federados responsfveis pda execugao de politicas pdblicas setoriais(e# SISNAMA, SNDC, SINGREH etc.), bem como com a edigao de leis
espe-cificas de cooperagao e coordenagao, tal como a referente ao exercicio da administragao ambiental (LC n. 140/2011).
Em sintese, seja em razio de estruturas federativas internal jf
conso-lidadas, seja por forma do surgimento de estruturas macrorregionais, em
que o Estado soberano convive com organizag6es supranacionais que cui-dam de assuntos internos, 6 preciso lidar com a tend6ncia federalizante que envolve tanto a multiplicagao das fbntes criadoras de normas quanto a coexist6ncia de val.iados centros decis6rios em diferentes niveis politicos (multipolnidade). Coma o Brasil sofre a incid6ncia dos dois f atores aponta-dos(subdivisao politica interna e insergao em movimentos de integragao), a federalizagao exide redobrada atengao da ci6ncia juridica nacional. Entre outras coisas, cumpre verificar como os niveis politicos devem interagir na criagao do direito administrativo; como entidades, 6rgaos e administrado-res pablicos devem coordenar suas taref as e cooperar para que subs agnes sejam eficazes e nio autodestrutivas; quais mecanismos revelam-se mais adequados para tanto e coma o planejamento - como instrumento essen-cial da Administragao Publica - 6 capaz de colaborar com o gerenciamento
da crescente complexidade politico-administrativa.:'
; Segundo o autor, a europeizagao atinge: 1) a organizagao administrativa; 2) a peoria das f antes do direito e das fbrmas de agro administrativa; 3) o conceito de direito pdblico subjetivo; q a relagao de vinculagao da Administragao a Lei; 5) o processo administrative;
6) a protegao da confianga no direito administrative; 7) o controle judicial da Administra-gao e 8) a protegio do direito secundfrio pda responsabilizaAdministra-gao do Estado. Cf scuocn,
Friedrich. Die Europaisierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts. In Dfe WlsselzschaPpom
%rwaltzirtgsechf - Werkstattgesprach aus Anlalg des 60. Geburtstages von Prof: Dr. Eberhard Schmidt-Algmann. Berlim: Duncker und Humblot, 1999, p. 137
'' O planejamento, infelizmente, tem fido esquecido como objeto do direito administrativo. A preocupagio doutrinfria com o assunto 6 baixa. Diante disco, mostra-se extremamente oportuna a iniciativa da comissio de juristas responsfvel pele anteprojeto de renovagao da organizagao administrativa brasileira ao resgatar essa t6cnica de gestao. Em detalhes sobre as normas do anteprojeto ja nos manifbstamos alhures. Cf: A atividade de planejamento na
Administragio Publica: o papele o conteddo das normal previstas no anteprojeto da Nova
DiREITO ADMINISTRATIV0: TRANSFORMAQOES E TENDENCIAS DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIR0: TRANSFORMAQ6ES E TENDENCIAS
minimamente estandardizados com o objetivo de garantir o atendimento
aos direitos dos cidadios regionais de acordo com parametros minimos.
Sendo assim, o direito administrativo, por mais que nio esteja
expressa-mente sob a compet6ncia de organizag6es regionais, acabam soflendo
interfer6ncia profunda, ainda que indireta.
Tomemos a Uniio Europeia por ilustragao. Ah se vislumbra a preocupa-gao com a adopreocupa-gao de um conceito padrao de servigos estatais de interesse gerd, a extensio das garantias da boa administragao(incluindo motivagao, duragao razogvel do processo etc.), a garantia de padr6es adequados de atendimento dos cidadios. A padronizagao do direito administrativo por R)rga da regionalizagao nio se restringe, por6m, ao campo dos conceitos. A efetiva integragao depende de medidas organizacionais e procedimen-tais, razio pda qual ganham forma t6cnicas como a do "balcio 6nico", do "processo administrative eletr6nico" e das autorizag6es ficticias. Nio por outta razao, Friedrich Schoch sustenta que todos os pilares fundamentais do direito administrativo gerRI(desde a teoria das fontes a da responsabi-lidade) sio atingidos pda europeizagao.:; Em major ou menor medida, os efeitos da regionalizagao sobre o direito administrativo na Europa replete o que certamente ocorreria com o direito administrativo brasileiro caso a integragao dos parses do cone sul efetivamente se intensificasse.
Observe-se, ainda, que o movimento regionalizante, quando
acom-panhado de estruturas institucionalizadas em larga escala, suscita outta interessante tend6ncia para os parses que se aglutinam e transferem par-cialmente o exercicio de subs tarefas soberanas a instituig6es supranacio-nais, a saber: a federalizagao- Com ela, desponta a necessidade de se pensar e se formatar o direito administrativo para uma estrutura govemamental composta por diferentes niveis politicos. Nesse particular, a regionalizaQao se aproxima da problematica existente em parses como os EUA, a Russia
ou a Alemanha.
No Brasil, especificamente, apesar de serum extremamente relevantes as iinplicag6es do federalismo tripartite adotado em 1988, nora-se que a doutrina e a legslagao insistem em ignore-las Veja-se o que ocorre com o
direito adminisuativo estadual. At6 hole, praticamente inexistem estudos pomienorizados sobre o assunto, nem tampouco a respeito de suas ino-vag6es e suas relag6es com a administragao publica em outras esteras. No
campo legislativo, a situagao 6 semelhante, mas fehzmente apresenta sinais de mudanga. Notam-se iniciativas mais comuns a parter da d6cada de 1990 com o objetivo de integrar a administragao pibhca das tr6s esferas pohti-cas. lsso se vislumbra com a construgao de vfrios sistemas administradvos
federados
responsaveis
pda execugao
de politicas pdblicas setoriais(eg
SISNAMA, SNDC, SINGREH etc.), bem como com a edigao de leis espe-cificas de cooperagao e coordenagao, tal homo a reference ao exercicio da administragao ambiental (LC n. 140/2011).Em sintese, sega em razio de estruturas federativas internas ja
conso-lidadas, sega por forma do surgimento de estruturas macrorregionais, em
que o Estado soberano convive com organizag6es supranacionais que cui-dam de assuntos internos, 6 preciso lidar com a tend&ncia federalizante que envolve tanto a multiplicagao das fontes criadoras de normas quanto a coexist&ncia de variados centros decis6dos em diferentes niveis politicos
(multipolaridade). Como o Brasil sole a incid6ncia dos dots f atores aponta-dos(subdivisao pohdca interns e insergao em movimentos de integragao), a federalizagao exige redobrada atengao da ci6ncia jurfdica nacional. Entre outras coisas, cumpre verificar como os niveis politicos devem interagir na criagao do direito administrativo; como entidades, 6rgaos e administrado-res pdbhcos devem coordenar suas taref as e cooperar para que suas ag6es sejam eficazes e nio autodestrutivas; quais mecanismos revelam-se mais adequados para tanto e como o. planejamento - como instruments essen ' dal da Administragao Pdbhca - 6 capaz de colaborar com o gerenciamento
da crescente
complexidade
politico-administrativa.''
'' Segundo o autor, a europeizagao atinge: 1) a organizagao administrativa; 2) a teoria das fontes do direito e das formal de agate administrativa; 3) o conceito de direito pdblico subjetivo; 9 a rela$ao de vinculagao da Administragao a Lei; 5) o processo administrative;
6) a protegao da confianga no direito administrativo; 7) o controle judicial da Administra-Qao e 8) a protegao do direito secundfrio pda responsabilizagao do Estado. Cf Scnocn,
Friedrich. Die Europaisierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts. In Dfe Wfsselzsch(!/thom
Wrwa/fzillgsecht - Werkstattgesprach aus Anbar des 60. Geburtstages von Prof Dr. Eberhard Schmidt-Algmann. Berlim: Duncker und Humblot, 1999, p. 13Z
'' O planejamento, infelizmente, tem fido esquecido coma objeto do direito administrativo. A preocupagio doutriniria com o assunto 6 baixa. Diante disco, mostra-se extremamente oportuna a iniciativa da comissio de juristas responsavel pele anteprojeto de renovaQao da organizagao administrativa brasileira ao resgatar essa t6cnica de gestao. Em detalhes sabre as normas do anteprojeto ja nos manifestamos alhures. Cf A atividade de planejamento na Administragao Publica: o papel e o conteddo das normas previstas no anteprojeto da Nova Lei de Organizagao Administrativa. Revfsfa Brash/eircz de Dimffo PtZ&/fco, v. 34, 2011.
DIREITO ADMINiSTRATIV0: TRANSFORMAQ6ES E TENDENCIAS DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIR0: TRANSFORMAQOES E TENDENCIAS
4. A "privatizagao" do direito, da gestao publica e seus movimentos
compensat6rios
Os movimentos de reflorma da Administragao Piiblica nas dltimas
d6ca-das, que nio se restringem ao Brasil, desenvolveram-se principalmente sob o argumento da necessidade de superagao de efeitos nocivos do modelo burocrftico, embora nem sempre tenham objetivado subsdtui-lo por com-plete. E dentre estes efeitos indesejados encontra-se o alto grau de rigidez da administragao - por ilustragao, em termos de contratagao publica ou de pessoal --, a inflexibilidade em materia de controle e inovagio e as
amar-ras diversas que, nio raro, dificultam a agro rapida e eficiente do Poder
Pdblico. E nesse contexto que muitos principios, institutos e concepg6es comegam a ser questionados.
Em que medida os poderes e as sujeig6es do direito administrativo se aplicam is maid variadas a96es do Estado? Quads crit6rios determinam a incid6ncia do regime juridico administrativo? A chamada privatizagao do direito administrativo relaciona-se com tais indagag6es e envolve, basica-mente, uma cdtica a ideia de que, onde haha Estado, deve-se manifestar o
regime de direito administrative com todas as suas prerrogativas e
sujei-g6es. Essa critica atinge, por exemplo, a teoria dos contratos da Adminis-l tragic Piiblica. A cada dia surgem novak esp6cies de acordos e contratos e nem todos parecem adequados a um regime extremamente publicistico. Os m6dulos contratuais sio diversos e diversos devem ser seus regimes jurfdicos.'s O mesmo vale para os bens do Estado, ja que nem todos des
estio vinculados a servigos piblicos ou ao uso comum do povo e hf bens estatais que nio sio bens pdblicos e, de outra parte, bens privados que aos
pdblicos se assemelham. Tal constatagao imp6e a formatagao de regimes
juridicos diferenciados e pautados na fungao publica do bem, nio somente em sua titularidade(visio subjetivista).:' Enfim, a ideia se estende a res-ponsabilidade civil do Estado pelts mesmos motivos. Serra a responsabili-dade objetiva adequada a coda e qualquer situagao em que hf agro estatal
ou somente nas advidades pdblicas tipicas? Um particular, concessionirio de servigo piblico, por.exemplo, sujeitar-se-ia a responsabilidade objetiva exclusivamente nas relag6es com os usufrios do servigo ou em qualquer
tiooderelagaojuddicadequeparticipe?.
.
,
. .
-.
Da teoria dos contratos, passando pelts bens at6 a responsabilidade
do Estado, vfdos argumentos t6m levado ao questionamento dos limi-tes do direito administrativo e ao reconhecimento de que nem sempre
onde ha Administragao Publica deve haven direito administrative. Nesse sentido, falar de privatizagao do direito administrativo nio signi6ca
dese-jar a sua morte. Signi6ca, tio somente, agregar a uma visio subjetivista
(baseada na presenga do Estado) a perspectiva funcionalista(baseada na fimgao exercida pele Estado). Afinal, 6 questionavel se o regime juddico administrativo realmente se mostra necessfrio na presenga de atividades
nio vinculadas diretamente ipromogao de interesses pdblicos primfrios.
E por essa via que fluem novas reflex6es sobre a entrada do direito privado
no imbito da administragao
publica.
Se a ci8ncia juddica passou longs tempo a construir a autonomia do direito administrative e seus pilares estruturais, hoje, parte dela intents aparar algumas arestas, impedindo que o regime de poderes e sujeig6es estatais seja indevidamente utilizado. Nesse contexto desponta o
movi-mento de privatizagao, o qual, por6m, nio deve ser visto como uma "juga para o direito privado". Os fen6menos diferem. Fugir do direito adminis-trativo significa tentar evitar indevidamente sua aplicagao aos casos con-cretos. Nio raro, 6 isso o que ocorre no dia-a-dia da Administragao. Lange
de querer buscar o aprimoramento do direito administrativo - debatido
entre os te6ricos --, o gestor pdblico muitas vezes objetiva se af altar de suas amarras (i.e. sujeig6es) sem qualquer consideragao acerca da fungal
que exerce o regime publicistico que deveria incidir no caso concreto.
E esse desvio pratico no uso do direito administrative que suva a discussio. Confundem-se as tentativas, de boa-fe, da doutrina administrativista na
separagao de regimes jurfdicos em consonincia com uma 16gica
funciona-lista com as prfticas nem sempre ing6nuas daqueles agentes que desejam afhstar ilegalmente as normal jus-administrativas que regem suas condu-tas. A confusio entre movimentos te6ricos e legislativos(deontologia) e
manobras prfticas(ontologia) contamina o debate e, entre outras coisas,
prejudica a reflexio eficaz a respeito dos institutes e principios jus-admi-nistrativos -- como o da supremacia do interesse pablico.
i5 Cf a sese de MTNEZES DZ ALMEloA, Fernando Dias. Colzfrafo admfzzfstraf o. Sio Paulo:
Manole, 2013.
ia Criticamente sabre o crit6rio personalista na anflise dos bens pablicos e privados, cf a sese
de M ARGUES NATO, Floriano de Azevedo. Benspzi&/fcos,./ii7zfao socfa/ e e p/olaf a ecozzOmica:
o rqimejur ico das uff/fdadespdb/fcas. Belo Horizonte: F6rum, 2009 e para uma proposta de escala de regimes juridicos, cf: MAK RAR A, Thiago. Berzspd6/ cos, domzhfo zlrharzo, illFaest mf ra. Belo Horizonte: Forum, 20071 capitulo 11.
DiREITO ADMINISTRATIV0: TRANSFORMAQOES E TENDiNCIAS
DiREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIR0: TRANSFORMAQOES E TENOENCiAS
Referida discussio nio esgota a temftica da privatizagao. Nio 6 someQt
o direito que se "privatiza". Vislumbra-se simultaneamente uma
priva-tizagao da gestao de servigos, atividades e bens estatais, a qual tamb6i encontra exphcagao no desejo de solucionar certas di6culdades do model( burocrftico e, simultaneamente, superar crises fiscais. Nesse sentido, el
se justifica pda "necessidade" de redugao de custos estatais e pelo intuitc de fortalecer a concorr&ncia entre particulares na expectativa de obt os beneficios tradicionalmente esperados de mercados competitivos(e& aumento de inovagao, incremento tecno16gico, queda de prego, estimu
los iprodutividade e a instalagao de infraestrutura), a16m de benefici:
o cidadio mediante um esperado (mas nem sempre verificado) aumento naqualidade dosservigos.
Com base nesses motivos, entende-se por que o impacts da privati-zagao de empresas e de servigos pdblicos foi fortissimo durante e apes
a ref irma da Administragao operada ao tonga da d6cada de 1990.ii ver-dade que, alguns anon maid tarde, no injcio da d6cada de 2000, houve uma mudanga de perspectiva a respeito da gestao publica no governo federal brasileiro, apontando-se para uma estrat6gia menos liberalizante. Ocorre que ela nio perdurou. Assam, nos dltimos antes, sentiu-se a retomada de medidas privatizantes e o incremento da regulagao e de seus fen6menos correlatos. lsso explica a mengao da privatizagao, da regulagao e da agen-cificagao coma tend6ncias ainda dignas de reflexio.
Compreendida em sentido amplo, a privatizagao da gestio publica
geralmente se designa coma desestatizagao, fen6meno que se manifbsta em quatro fuentes principais: 1) a "flexibilizagao" de monop61ios estatais artificialmente criados; 2) a venda ou a alienagao de controle de empresas
estatais; 3) a transfer6ncia da execugao de servigos
pablicos(monopoliza-dos de carfter comercial ou industrial) aos particulares, abrindo-se espago para a chamada execugao indireta e 4) a utilizagao crescente de fomias de parceria na prestagao de servigos sociais, tats homo sadde e assist&n-cia. Algumas dessas manifestag6es estio consagradas claramente coma t6cnicas privatizantes pda lei, outras nio recebem o mesmo r6tulo, mas o merecem por analogia.
Ocorre que a privatizagao de entidades estatais que intervinham na
eco-nomia por participagao(f.e. Estado entry em competigao com
particula-res) ou por absorgao({.e. legislador cria monop61ios estatais), bem como a transfer6ncia da execugao de servigos pablicos a gestao privada nio
pode-A regulagao, propriamente dita, consolida-se como nogao categorial. Abrange t6cnicas capazes de promover o equil£brio de mercados especi ' 6cos, os quads abrangem quer segmentos de atividades privadas(coma pianos de sadde:telefonia celular, internet, produgao de medicamentos etc.), quer bens de interesse econ6mico (sobretudo grandes inhaestrutu-ras logisticas, de transporte ou energ6ticas) ou servigos pablicos
privati-zados. Exatamente por essa multiplicidade de atividades, agentes e bens que se sujeitam a regulagao, nio ha um contelido pronto e acabado que a iefina. Uma vez compreendida teleologicamente como t6cnica de ajuste de mercado em favor de seu bom funcionamento, a regulagao adota "armas"
variadas. De acordo com a configuragio do objeto regulado e com os
obje-tivos da entidade regulat6ria, ela se desenvolve em sentido restritivo das atividades de mercado(por meio de fiscahzagao, sangao, condicionamento da liberdade particular por atos de autorizagao ou licenga) ou em sentido
prestativo (por memo de servigos inf ormacionais e educativos, fomento,
solugao de conflitos etc.). Diante disso, 6 incorreto contrapor regulagao a outros meios clfssicos de agro estatal, como o poder de policia, o servigo
pdblico ou o fomento. Qualquer um desses meios de agro pode ser empre
dado com finalidade reaulat6ria.
A agencificagao, por sua vez, indict o movimento de multiplicagao de
entidades, geralmente autfrquicas, que realizam os ajustes de mercado com base em ferramentas previstas em lei. Trata-se de um movimento que vem a reboque da regulagao e com o objetivo de a ela confbrir mais tecnicidade, efici6ncia e eficfcia, bem como protegao contra interveng6es politicas. Nio foia toa que o ntimero de ag6ncias federais se multiplicou a partir de 1995, 6poca na qual se intensificaram a privatizagao e a edigao de leis regentes de
servigos p6blicos e de atividades econ6micas diversas. E nem se diga que
a tend6ncia se esgotou com o t6rmino da gestao do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Durante a gestao PT, embora os movimentos de
regu-DIREITO A])MINISTRATIV0: TRANSFORMAQ6ES E TEND£NCiAS DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIR0: TRANSFORMAQOES E TENDENCiAS
lagao e agencificagio tenham se tornado mais lentos, amboy content
a avangar. Exemplos disso se vislumbram nas privatizag6es de rodovi:
linhas ferreas, aeroportos e na criagao de novas ag6ncias, como a ANA(
em 2005 e, agora em f ase de discussao, a Ag6ncia Nacional de Reel Minerais em substituigao ao DNPM (Projeto de Lei n. 903/2007).:'
]i indubitfvel, portanto, que privatizagao, regulagao e agencificagao I system como tend6ncias do direito administrativo hodierno. Torments 6 avaliar, neste momento, se e coma das definitivamente transformari( diante das peri6dicas variag6es governamentais, a organizagao adminis trativa do Estado, suas f ormas de agro e seu grau de efici6ncia, econor cidade e eficfcia no atendimento de necessidades coletivas.is
f n.,ca=ente controlada ao longo de sua duragao; os interesses represen '
tados, no processo legislativo e no logo de composig6es que o caracteriza, .ofrem forte distorgao e nao necessariamente as poHticas pabhcas elabo-radas no Legislativo sio exatamente sim6tricas ao socialmente esperado;
interesses piblicos relevantes e dependentes de tutela sio muitas vezes
de lada, por exemplo, pda alta de forma poHtica(ou econ6mica
) de determinados
grupos sociais.
pols, imperfeig6es na representagao polftica e para se ovid-las ou ao menos mitigar seus efeitos nocivos, buscam-se t6cnicas vfrias de parti-dpa@o popular que sejam capa'es de imprimir mais leg timidade a agate estatal Embora tais mecanismos sejam empregados no pr6prio Legsla-tivo e, por vezes, no Judiciario, 6 no ExecuLegsla-tivo, como Poder que executa
6ncia politicas piblicas, que ales encontram terreno mais fertil. ; mecanismos de pardcipagio sujeitam-se a indmeras classificag6es.
ismos constantes, homo a de alunos em conselhos de Universi-; Pdblicas, e outros de uso pontual, como uma audi6ncia publica para discussio de um edital de licitagao preparat6ria da celebragao de contratos de alto valor. Ha os obrigat6rios e os facultativos. E existem mecanismos organicos, que viabilizam a participagao dos cidadios em 6rgao piiblico, sobretudo com fungao decis6ria, e os procedimentais, que abram espago
para o diilogo com a sociedade geralmente na base instrut6ria do
pro-cesso administrative, tal como se vislumbra em certas audi6ncias e
con-sultas pablicas.
Principalmente os mecanismos de participagao procedimental
ganha-ram extrema relevfncia no direito brasileiro em razio da edigao da LPA
federa[ ao fina] da d6cada de 1990. ]: nesse momento que a
democratiza-gao se alia a processualizagao.
Com efeito, procedimentos preparat6rios de decisio dentro da Admi-to Publica sempre existiram. Dai que procedimenAdmi-tos e expedien-gestao nio representam novidades. O que hf de novo, hoje, nio 6 luencia de atos que precede uma decisio do Poder Pablico, mas sim iphna juddica. De modo crescente, o direito passou a exigir, em iveis situag6es, que a tradicional sequencia de atos preparat6rios se
lapse em um caminho decis6rio transparente e acompanhado de
garantias. Eis o verdadeiro processo administrativo, coma etapa lgao decis6ria marcada pele espfrito democrftico. A
processu-10, nesse contexto, represents um movimento de crescente qua-5. Democratizagao e processualizagao
Democratizagao e processualizagao sio fen6menos que se manifestam
-modo semelhante, embora suas causas sejam distintas. A democratizaga(
da Administra(Po se imp6e coma consequ6ncia 16gica dentro de um Estac com fundamento racional. Se o Estado nio 6 obra divina, nem o imp6ri( do mais forte, entio surge coma escolha dos cidadios para zelar por vale res gerais e executar taref as que des, isoladamente, nio seriam capaze de manejar quer por fhlta de interesse direto, quer por prescindirem forge necessfria para tanto.
Sob esse pressuposto 16gico, a democratizagao constit:ui caracterfstic natural do Estado racional. Ela demanda sua permeabilidade constante a( anseios da coletividade que o sustenta ideo16gica e financeiramente. Ocor que tal permeabilidade de longe nio se df mats apenas por mecanismc clfssicos de representagao na esfera legislativa e na capula do Executiv Ha vfrios problemas que levaram a modificag6es nesse cenfrio. O modelo representativo softe intense influ6ncia de interesses grupais e particula ticos que nem sempre se identificam com os dos eleitores; a represent
tes a a se( sua inco dived de p] anza
A respeito de novas instituig6es regulat6rias sob as maid diversas formas, cf:, entre out Gu EX xx, Servo. Agendas reguladoras: da OTganizagdo administrative pifamida! a governanga ' mde. Belo Horizonte: F6rum, 2012, p. 135 e seguintes.
n Note-se, com isso, que os efeitos potenciais da adogao de um modelo de Estado regula ngo sio apenas de ordem econ6mica e social. Eles sio tamb6m jurfdicos, ou seja, a regular deve impactar, entre outras coisas, a compreensao da organizagao das entidades estat das formas clissicas de aWaD administrativa([.e. po]icia e servigo pdb]ico) e do controls Administragao.
DIREITO ADMINISTRATIV0: TRANSFORMAQ6ES E TENDENCIAS DIREITO ADMiNISTRATIVO BRASILEIR0: TRANSFORMAQ6ES E TENDEWCiAS
lificagao de procedimentos decis6rios fechados e nio disciplinados por
processes juridicamente formatados e plenamente compativeis com um
Estado Democrftico de Direito.
Nio 6 apenas com a democratizagao que este associada a tend6ncia
de transformagao de muitos procedimentos tradicionais em verdadeiros
processos juridicos desde concursos pdblicos, passando por processor
sancionadores at6 atingir processos de planejamento de in6aestruturas.
O processo Lorna o caminho decis6rio da Administragao mais transpa '
renee, mats previsivel, mais aberto idefesa de direitos e, por ipso, permea ' vel aos interesses da coledvidade e, sobretudo, dos indiHduos diretamente
atingidos por uma decisio estatal. Ele instrumentaliza, portanto, o ideal do Estado de Direito. Fora ipso, a processualizagao guarda relagao com a legitimagao do Estado e com a concretizagao de uma gestao eficiente. Ao tomar sua decisis e suas raz6es de decider mais transparentes, ao absorver argumentos, dados e interesses dos cidadaos, a Administragao processua-lizada tende a ganhar aceitagao e compreensao. E mats: na medida em que o Estado colete mais dados e inf orma96es para decider, a tend6ncia 6 que sua decisio sega mais bem fundamentada e capaz de atingir os resultados pdblicos esperados. Daf a relagao da processualizagao com a eficfcia ou efetividade da agro publica.:9
Todos esses efeitos ben6ficos sio, por6m, tendenciais! lsso signi6ca que, em um ou outro caso concreto, des eventualmente nio servo produzidos.
Dizendo de outro modo: os beneficios narrados nio podem ser tomados
como certos e definitivos. Mas o problema nio se esgota a{. E preciso regis-trar que, a16m de seus beneficios serem potenciais, os mecanismos parti-cipativos sio ainda capazes de distorcer o processo decis6rio. Encarf-los
como perfeitos 6, pois, um equivoco.
A democratizagao e a processualizagao sio movimentos altamente
cus-tosos. Custom tempo, custom recursos financeiros, custam preparagao
t6cnica, mudangas de hfbitos e de culturas organizacionais. E tats custom
nio recaem apenas sobre o Estado; des sio divididos com o particular, desestimulando a participagao de todos na mesma medida. Do Estado, especificamente, exige-se maid diflogo, mais transpar6ncia, mais
cau-tela no processo decis6rio e paci6ncia no iter de elaboragao da decisio.
E do particular, demanda-se mats conhecimento, mais interesse politico, mats altruismo, bem como conhecimento e certas condig6es socioecon6-micas.
Em outras palavras, para que a participagao tenha resultados
mini-mamente adequados, demanda-se: 1) o verdadeiro desejo da autoridade publica em democratizar sua decisao; 2) a.capacidade t6cnica de qualquer cidadao para participar; 3) a cobertura, peso Estado ou pelo particular, dos custos financeiros da participagao; 4) o manejo do interesse de manifes-tagao de grande contingents de interessados; 5) a atengao para os discos de captura dos mecanismos de participagao por representantes de grupos econ6micos ou politicos poderosos e, por conseguinte, a sobreposigao dos interesses de grupos ou individuos aos interesses da coletividade. Todos
esses f atores geram o cisco de que a participagao real deja transbrmada
em simb61ica e que, portanto, a democratizagao efetiva transmute-se em
demagogia. E exatamente por isso que os mecanismos de pardcipagao
e de democratizagao devem ser sempre examinados de modo critico e, sobretudo, de acordo com realidades concretas tal como ja demonstrou
Chevalier em relagao ao contexto hanc6s.20 Idealizar acriticamente tats mecanismos pode simplesmente significar substituir os vicios da
demo-cracia representativa clfssica por outros tio ou mais prejudiciais a atuagao legitima da Administragao Publica.
6. Orenascimento da igualdadeeo"direito administrativo inclusivo" Dentre os movimentos que marcam a transformagao do direito adminis-trativo atual, uns sio bem visiveis, outros nem tanto. E dentre os movimen-tos praticamente ignorados pda doutrina brasileira este o renascimento da igualdade dentro da Administragao Publica e o que se pode chamar de
direito administrative inclusivo"
Por "direito administrativo inclusivo" entenda-se a emerg6ncia do uso de institutos do direito administrativo com finalidades discriminat6rias. ou mellor, com o objetivo de promover a igualdade material. O exemplo mats debatido a respeito sio as colas no ensino p6blico superior. Tem-se aqui uma estrat6gia de tratamento discriminat6rio de cidadios interessa-dos em usufiuirem um servigo pdblico de natureza sociale cuba finalidade (
i9 A esse respeito, cr, entre outros, .Amok Erx.I ]VEro, Dfogo deFgziefredo. <2uatroparadgmas do
direito administrative p6s-moderns: !egitimidade,Jinalidade, ePcHncia, resultados. Be\o }lorizonte=
DIREITO ADMiNISTRATIV0; TRANSFORMAQ6ES E TENOENCiAS DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIR0: TRANSFORMAQOES E TENDENCIAS
dltima consiste em combater barreiras de acesso (f.e. processos seletivos e custos de preparagao), de sorte a beneficiar determinados grupos vulne- I
Embora as colas, inicialmente consagradas por decisio do STF e atu-almente previstas na Lei n. 12.177/2012, sempre tenham sido objeto de extensa discussio jornalistica e acad6mica, das estio longe de esgotar o
rol de mecanismos inclusivos na gestao da mfquina estatale de suas
poli-tical pablicas. Dizendo de outro modo: ainda que sega o mecanismo mats
visto. conhecido e debatido, sobretudo por atingir diretamente os interes-ses das clasinteres-ses dominantes no Brasil, a discriminagao nos procedimentos de selegao de alunos para servigos pablicos educacionais 6 apenas uma de muitas estrat6gias inclusivas que estio sends crescentemente empregadas pda Administragao Publica.
Ha mecanismos inclusivos nos maid diferentes campos do direito
admi-nistrativo. Todos des trazem uma preocupagao com a consagragao da
igual-dade materiale nio apenas quando se grata de executar servigos piblicos socials. Dada sua multiplicidade, conv6m classificar dais mecanismos em, pelo menos, cinco diferentes grupos, a saber:
r6.veis.21vei
e
8
q Mecanismos {nclusi'pos na gestao de semigospdblicos econ6micos, den ue
os quais a diferenciagao tarifhria na prestagio de servigos de telefo-nia axa ou de distribuigao de energiaa
D Mecanismos {mlusi'pos na gestao de semigos pdblicos social, coma as
cotas na selegio de alunos do ensino superior pdblico em f avor de
egressos de escolas pdblicas ou membros de certa etnias, bem coma
politicas setoriais de satide destinadas a grupos humanos especifi-cos, como mulheres, homens, indigenas etc.
Embora, coma evidenciado, os mecanismos de inclusio previstos no direito administrativo venham se multiplicando desde a d6cada de 1990, o mesmo nio se pode dizer a respeito da atengao dos administrativistas sobre o tema. Com a excegao da obra clfssica de Celso Antonio Bandeira de Mello acerca do principio da igualdade no direito administradvo,:' pra ' ticamente nio se produziram nos tHtimos 20 anon muitos estudos sobre
o tema. O principio da igualdade
6 um principio esquecido
no direito
administrativo. A quantidade de doutrina sobre o assunto nio espelha
a relevfncia que a igualdade material adquiriu recentemente, nem tam-pouco o ndmero de mecanismos inclusivos inseridos na legislagao. Dai o motivo peso qual se mostra necessfrio concentrar esforgos cientificos sobre o tema; esforgos que resgatem a vinculagao do direito administrativo com o direito constitucional e a ci6ncia polftica no intuito de se examina-rem os impactos e a relevfncia dos mecanismos inclusivos para a gestao publica brasileira e seu dever de atuar de modo aderente a realidade nacio-nal para concretizar os objetivos bfsicos do Estado (art. 3', CF), sobre-tudo o de redugao de desigualdades indesejadas nas suas maid diferentes formas.
e 1) Meczz7zlsmos de cozztratczfao inc/usjva, de acordo com os quais
deter-minados grupos de individuos e empresas sio beneficiados em procedimentos de contratagao: tal como se verifica em relagao a
microempresas ou a entidades de cuneo assistencial.
D Mecanismos de {nclusdo na gestao de recursos humanos, poi
exem-plo, mediante a reserva de vagus para deficientes em concursos pablicos para preenchimento de cargos e contratagao de empre '
gados;
3) Meczzrzismosprocesszzais incZusfvos, tais como.os que detemiinam a
aceleragao do processo administrative federal que tenha como
inte-ressados pessoas deficientes, portadoras de doengas graves ou idosos (art. 69-A da Lean. 9.784/1999)-::
e
e
7. Consensualizagao e contratualizagao
Em contraste com o descaso que marfa o exame cientffico da administra-gao publica inclusiva, nio sio raros os estudos atuais que abordam o
fen6-A respeito das virias explicag6es e causas, ce MxK RARA, Thiago/ GAsioLX, Gustavo Gil
afirmativas e diversidade na p6s-graduaQao. Indus o Socfa/, v. 5, 2011, p. 20 e seguintes. 22 Em detalhes sabre os mecanismos de aceleragao processual na LPA federal, cC Non ARAL Irene Patricia/ MAK RAJA, Thiago. Processo adm£nfstrativo: I,e£ q784/99 comelztada. Sio Paulo: Atlas, 2009, comentfrios ao art. 69-A.
23 A respeito do telefbne social, cf: MARQUES NERO, Floriano de Azevedo. As political de universalizagao, legalidade e isonomia: o caso telefbne social. Revfsla de Dfreito Pzib/fco da Economfa, v. 14, 2006, p. 75 e seguintes.
n BANoziKA nE Mzi.i.o, (=elso Antonio. O corzteddojurfdfco doprfzzc#)io da gua/dade, 3a ed. Sio Paulo: Malheiros, 2011.
DIREITO ADMINISTRATIV0: TRANSFORMAQOES E TENDENCIAS DIREITO ADMiNiSTRATIVO BRASILEIR0; TRANSFORMAQOES E TENDENCIAS
mono da consensualizagao da Administragao Publica. Por ocasiao, nio hf coma deixar de se manifestar sabre algumas afirmag6es taxativas e certos desvios conceituais 6equentemente encontrados a respeito do assunto.
A primeira consideragao
relevante se dirige a terminologia empre '
gada. Consentimento, consenso, consensualidade e consensualizagao sioquatro conceitos diversos. Consentimento 6 aceitagao; consenso 6 acei-tagao recfproca pdas panes envolvidas ou o acordo sobre um
determi-nado objeto que interessa a maid de um sujeito; a consensualidade, por sua vez, representa o grau de consenso na gestao publica e a consensuali-zagao, finalmente, o movimento de busca de consenso e de promogao da consensualidade por novas t6cnicas administrativas. Diante desse breve panorama, nio ha que se confundir consensualidade, como resultado, com
consensualizagao, aqui correspondence a um fen6meno de intensificagao
da criagao e do uso de mecanismos de gestao que valorizam o consenti-mento da sociedade ou do cidadio no processo de elaboragao de decis6es administrativas.
O reconhecimento do conceito de consensualizagao administrativa
permite, entao, alguns aprofundamentos te6ricos. Em primeiro lugar, os instrumentos pr6-consensuais nio se confundem necessariamente com instrumentos contratuais. Daf que contratualizagao e consensualizagao nio se identificam como fen6menos. Ha mecanismos pr6-consensuais de
carfter organico(como a participagao de cidadios em conselhos,
confe-r6ncias pdblicas etc.), mecanismos de carfter procedimental, obrigat6rios ou nao(como as audi6ncias e consultas pablicas) e mecanismos de carfter contratual(como os contratos de gestao, os conv6nios etc.) .
As conclus6es que se extraem das considerag6es temlino16gicas iniciais e da tipologia bfsica acima delineada sio as seguintes: 1) a contratualizagao como movimento de multiplicagao de acordos e contratos no direito
admi-nistrativo fortalece a consensualizagao, mas dela difere substancialmente;
2) a consensualizagao estimula a busca do consenso, mas nio se confunde
com o consenso nem com a consensualidade e 3) a consensualizagao nio
representa um modelo de substituigao da administragao
unilateral ou
coercitiva. As dual dltimas conclus6es, por serem menos autoexplicativas, pedem comentfrios adidonais.
Consensualizagao nio representa consenso. Sob a perspectiva jurj-dica, consensualizagao designa a criagao de mecanismos que viabilizem o consenso na gestao publica. O consenso, por6m, 6 um resultado eventual,
nio necessfrio. Veda-se o faso das audi6ncias e das consultas pablicas. Nio
h£ d6vidas que tail instrumentos de participagao popular em processos
administrativos abrem espago para a administragao dia16gica. No entanto,
audi6ncias e consultas estio longe de serum mecanismos de necessfria aproximagao de vontades. Elas podem ocasionar mais dissensos e mais conflitos. Uma coisa 6 utilizar um mecanismo pr6-consensual; outra coisa 6 acreditar - erroneamente - que disso necessariamente derivarf o con-senso na gestao publica. Os beneHcios dos mecanismos pr6-consensuais para a concretizagao da consensualidade sao, portanto, potenciais. O que
se pretende afirmar 6 que nem todos os mecanismos produzem os
mes-mos efeitos e que nem todos os efeitos desejados servo necessariamente produzidos na prftica.25
Outro panto que exige comentfrios se revere a relagao entre
"admi-nistragao unilateral" e "admi"admi-nistragao consensual". Nio raramente a
con-sensualizagao 6 "vendida" como um modelo magico capaz de criar uma
forma avangada de administragao publica em que os interesses sociais
seriam plenamente respeitados ou, ao menos, compatibilizados com os
interesses estatais. Nessa linha, destaca-se 6equentemente que o modelo
de consenso substituiria o de agro unilateral do Estado. Hf, por6m, dois
erros quanto ao conteddo dessa crenga.
A uma, como ditz, os mecanismos pr6-consensuais sio diversos e nem
todos des assumem a forma de acordo ou contrato. Consensualizagao e
contratualizagao sio movimentos que se cruzam, mas nio se confundem. E possivel buscar consenso por acordo, mas tamb6m por meio de outros
mecanismos dia16gicos (organicos ou procedimentais). E quando se f ala de busca do consenso por participagao no processo decis6rio, natural-mente nio faz qualquer sentido dizer que a consensualizagao afasta
obri-gatoriamente a unilateralidade da decisis administrativa. E possivel que os diversos interesses envolvidos em determinada decisio sejam resolvidos em um 6rgao colegiado do qual participem vfrios segmentos da sociedade e do Estado e que a decisis consensual seja expedida por ato administra-tivo colegiado. Aquia unilateralidade convive com a consensualizagao.
A duas, hf situag6es em que a agro do Poder Pdblico pda via
unilate-ral, coercitiva e autoexecut6ria con6gura o estimulo fundamental para a
H Criticamente a respeito da participagao popular, cC C n EVAN.iER, Jacques. Science admf/zfs traHve, 4: ed. Paris: PUF, 2007; p. 441.
