CAMILA PAKULSKI BETSCH
O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA PARA A CONCRETIZAÇÃO DO INTERESSE COLETIVO NAS AÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Ijuí (RS) 2018
CAMILA PAKULSKI BETSCH
O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA PARA A CONCRETIZAÇÃO DO INTERESSE COLETIVO NAS AÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Monografia final do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Conclusão de Curso – TCC.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientador: Prof. Dr. Aldemir Berwig
Ijuí (RS) 2018
Dedico este trabalho a minha avó Santa Betsch, pelo amor, incentivo e apoio incondicional durante todos esses anos de graduação.
AGRADECIMENTOS
A minha família por estar ao meu lado durante todo o percurso, minha avó Santa, irmã Carolina e meu filho Gabriel. Vocês são a razão lutar.
Ao meu namorado Dimitrios pela ajuda e paciência durante a elaboração deste trabalho.
A meu orientador Aldemir Berwig pelas conversas, reflexões e disponibilidade durante a elaboração deste trabalho.
A todos os amigos, professores e camaradas que contribuíram para que eu concluísse esta jornada, muito obrigada!
“Temos o direito de ser iguais quando a nossa diferença nos inferioriza; e temos o direito de ser diferentes quando a nossa igualdade nos descaracteriza. Daí a necessidade de uma igualdade que reconheça as diferenças e de uma diferença que não produza, alimente ou reproduza as desigualdades.”
RESUMO
O presente trabalho de pesquisa faz uma breve reflexão sobre o princípio da eficiência como orientador das ações dentro da Administração Pública brasileira, e sobre como este pode ser utilizado para concretizar o interesse coletivo. Faz um resgate histórico sobre as origens da Administração Pública no Brasil, perfazendo o caminho evolutivo, pela compreensão e conceituação dos sistemas econômicos e dos aspectos da Administração. Ainda, faz um paralelo entre os princípios e garantias fundamentais norteadores da República brasileira e os desafios do dever-ser do Estado, utilizando a juridização destes processos como forma de garantir o respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos. Conclui que a eficiência é um princípio fundamental para a concretização do interesse coletivo, uma vez que possibilita a otimização dos processos e recursos na prestação de serviços públicos.
Palavras-Chave: Eficiência. Administração Pública. Reforma Administrativa. Ordem Econômica.
ABSTRACT
The present work of research makes a brief reflection upon the principle of efficiency as an advisor-guide of the actions taken inside the Brazilian Public Administration, and about how this can be utilized to materialize the colective interest. It makes a historical rescuing on the origins of the Public Administration in Brazil, tracing the evolutive path, by comprehension and conceptualization of the economic systems and aspects about the Administration. Yet, showing a parallel between the Brazilian Republic's fundamental guiding principles and warranties, and the challenges about the duty-being of the State, utilizing the jurisdiction of these processes as a way to ensure the citizen's fundamental rights. It concludes that efficiency is a fundamental principle for the realization of the collective concern, since it allows the optimization of processes and resources in the provision of public services.
Keywords: Eficiency. Public Administration. Administrative Reform. Economic Order.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...10
1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ...12
1.1 Aspectos históricos da Administração Pública no Brasil...12
1.2 A eficiência no rol dos princípios gerais da Administração Pública ... ...15
1.3 O princípio da eficiência e a reforma administrativa de 1998: um novo princípio?..17
1.4 Eficiência x eficácia: interpretação jurídica dos conceitos...18
2 A EFICIÊNCIA, O MERCADO E O INTERESSE COLETIVO ... ...22
2.1 Modelos econômicos de Estado ... ...22
2.1.1 O Estado mínimo ...23
2.1.2 O Estado de bem-estar social ...26
2.2 Aspectos da Administração: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo ... ...28
2.3 A ordem econômica na Constituição Federal de 1988 ... ...29
3 A EFICIÊNCIA E A CONCRETIZAÇÃO DO INTERESSE COLETIVO ... ...33
3.1 O interesse coletivo como medida do interesse público ... ...34
3.2 O interesse público como pauta jurídica ... ...36
3.3 Os direitos sociais, a atuação administrativa e eficiência da Administração Pública ...38
CONCLUSÃO ... ...41
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objetivo o estudo dos princípios regentes da Administração Pública, com ênfase no princípio da eficiência, pois entre os princípios que a orientam, este fora o último a ser inserido no ordenamento jurídico constitucional, e é de suma importância no bom desempenho das ações do Estado. A pesquisa foi desenvolvida através de uma análise multidisciplinar acerca do universo da Administração Pública no Brasil, percorrendo caminhos que permeiam a História, a Economia, a Administração e o Direito.
O desafio deste trabalho contempla a compreensão de princípios positivados expressamente e de forma tácita no ordenamento jurídico pátrio, bem como a análise da interpretação jurídica dada a estes princípios. A proposta de investigação sobre o princípio da eficiência busca uma aplicação social deste princípio que, normalmente, encontra apenas aplicação burocrática.
Ao longo da história, verificamos processos de transformações sociais onde houve maior ou menor participação do Estado na vida de seus cidadãos. Sistemas econômicos, um voltado ao espectro social, outro caracterizado pelo enxugamento da estrutura estatal, na figura de um Estado regulador. Além disso, há a emergência de um modelo econômico misto, em que o Estado interfere minimamente no mercado, mas garantidor do bem-estar social dos cidadãos.
Os períodos de grandes colapsos econômicos e grandes guerras desencadearam muitas consequências no campo social, em que os Estados se viram obrigados combaterem a miséria dos indivíduos de suas nações, como medida necessária ao desenvolvimento nacional. Eis que tais medidas percorrem todo o mundo globalizado, servindo como modelo para a elaboração de legislações em diversos países.
Ao longo da história brasileira, não foi diferente. Houve diversos períodos de crise, econômica e democrática, dos quais emergiram alternativas, sendo que em alguns deles os investimentos nas áreas sociais eram restritos. Em outros, se fomentava o desenvolvimento tecnológico e econômico nacional para uma distribuição das riquezas de forma mais justa. Com a análise de todos estes fatores, é possível compreender melhor como está construída a ordem econômica na Constituição Federal de 1988.
Ainda, o trabalho tem como objetivos gerais estudar os conceitos de eficiência no âmbito jurídico, da sua definição doutrinária à prática jurisdicional e sua importância para o ordenamento jurídico brasileiro e a necessidade de sua inclusão no texto constitucional por ocasião da Reforma Administrativa de 1998.
Tem como objetivos mais específicos: a) compilar os principais conceitos de eficiência na área do Direito Constitucional e Administrativo, perpassando por conceitos da Economia, bem como a importância da inserção deste princípio no Direito brasileiro; b) analisar os modelos de organização econômica de Estado (mínimo e de bem-estar social), realizando um paralelo acerca da ideia de eficiência prática nestes casos; c) buscar, através dos modelos econômico-sociais de Estado, do estudo dos princípios e de exemplos práticos, chegar a uma ideia de Administração Pública eficiente, que atenda sua função social e que satisfaça o interesse da coletividade
Em sede de primeiro e segundo capítulos, respectivamente, abordamos o histórico da Administração Pública no Brasil, seguido de uma explanação dos princípios orientadores das suas atividades, também, abordamos aspectos mais voltados a Administração, a Economia e à Ordem Econômica na Constituição de 1988. O interesse coletivo como medida para o interesse público abre o terceiro capítulo deste trabalho, buscando dissertar sobre a contribuição do princípio da eficiência nas ações da Administração Pública para a efetivação destes interesses.
1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A organização do Estado brasileiro na sua forma atual se deu através de diversos processos históricos que modificaram a sua estrutura política e administrativa. As mudanças decorreram de diversas alterações culturais e jurídicas, em cada momento político da história brasileira, o que nos permite tratar, mesmo que minimamente, como uma questão também ideológica. A organização da Administração Pública passa por algumas transformações dentro da modificação das legislações, sendo através da nova Constituição ou das reformas administrativas.
Durante o aperfeiçoamento da ideia de Administração Pública, vários princípios foram sendo agregados, de acordo com as necessidades práticas que surgiram, sendo o da eficiência o mais recente a ser incorporado ao texto constitucional. De todos estes princípios tão importantes a boa gestão do bem público, este último é um dos mais intrigantes princípios, visto que tem sido interpretado de formas muito diversas e, apesar de sua aparência de “inovador”, já se encontrava presente em fragmentos da legislação esparsa.
Cabe ressaltar a recorrente confusão entre os conceitos de eficiência e de eficácia, que apesar de serem termos semelhantes, apresentam significados e implicações práticas bastante distintas, sendo necessário pontuar e clarear estas diferenças.
Após uma breve contextualização, cabe esclarecer que este primeiro capítulo analisa os aspectos históricos acerca da Administração Pública no Brasil, a incorporação de princípios a Constituição Federal de 1988, sua modificação posterior através da Reforma Administrativa de 1998 e, por fim, faz a diferenciação dos emblemáticos termos eficácia e eficiência.
1.1 Aspectos históricos da Administração Púbica no Brasil
Conhecer a evolução histórica nos permite compreender, através das experiências, como e porque a organização da Administração Pública atualmente se dá desta forma, se é por determinação política ou porque as experiências anteriores não tiveram o êxito esperado. Para isso, importante se faz resgatar os principais momentos históricos que determinaram mudanças na organização do Estado, bem como contextualizar as alterações legislativas consideráveis desse período.
Para abordarmos acerca da evolução deste que é nosso objeto de estudo na história brasileira, inicialmente se faz importante compreender o que é Administração Pública:
Administração Pública significa um conjunto de atividades do Estado, que auxiliam
as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população, como por exemplo: ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo. Na verdade, apresenta-se difícil a caracterização objetiva da Administração Pública, daí por vezes se buscar o modo residual de identificá-la: conjunto de atividades que não se enquadram na legislação, nem na jurisdição. (MEDAUAR, 1998, p. 44, grifo da autora).
O conceito trazido pela autora encontra fundamentação na teoria da separação dos poderes, que será abordada a seguir, e essencialmente trata a função da Administração Pública a partir das atividades exercidas pelo Poder Executivo.
A organização do Estado de uma forma administrativa, mesmo parecendo uma ideia plenamente moderna não é recente, pode-se supor que funciona a milhares de anos, tendo em vista a necessidade de uma sociedade organizada e racional, no que se refere às atividades de governo (AMATO, 1958, p. 47). O governo burocrático e organizado ocorreu em algumas sociedades na Antiguidade e, de certa forma, até exitoso, em experiências citadas por Max Weber (apud AMATO, 1958, p. 48): “Burocratismo até certo ponto desenvolvido... o Egito na época do Império Novo... e o Principado romano... especialmente a monarquia diocleciana e o Estado bizantino baseado nela”. Cabe ainda citar, a estrutura organizativa da Igreja Católica, que também funciona há vários séculos.
A ideia de que a organização administrativa surgiu na Antiguidade, não é consenso, no entanto a teoria que adotamos aqui é a mesma trabalhada por Max Weber, de que esta surgiu na Antiguidade e se desenvolveu a partir do surgimento do Capitalismo. Amato (1958, p. 48, grifo do autor) menciona que mesmo esta teoria não compreendendo um entendimento pacificado, grandes foram os estudos para afirmá-la:
ALBERT LEPAWSKI, professor contemporâneo de administração pública, apresenta em seu livro Administration excelentes provas para destruir a tese de que o surgimento desta disciplina ocorreu no século XIX. Seus argumentos nada mais são do que declarações de funcionários egípcios, de Confúcio, de Péricles, de Sócrates, de Cícero e de outras grandes personalidades históricas, acompanhadas por comentários de investigadores eminentes.
Vislumbra-se que o conceito de racionalização da Administração Pública de Max Weber, apresenta-se a partir da Revolução Francesa, onde esta passa a ser normatizada e surgem os primeiros estudos para o seu desenvolvimento. A Revolução Francesa se apresenta como marco histórico nesse processo por promover a separação dos três poderes e visar atender os direitos e garantias dos cidadãos, promovendo-lhes o bem-estar.
A partir desses elementos históricos essenciais, passamos ao desenvolvimento da Administração Pública no Brasil, com influências do direito alemão, francês e italiano, e que surge como objeto de estudo acadêmico, ainda na metade do século XIX, com o Estado ainda monárquico. No entanto, podemos dividir o desenvolvimento da Administração Pública no Brasil em três ciclos principais: Administração Patrimonialista, Administração Burocrática e Administração Gerencial.
A Administração patrimonialista, que se perpetua como herança do período colonial até o início do século XX, mais precisamente, a década de 1930, é um período marcado pela utilização dos recursos públicos e aproveitamento pessoal dos monarcas, ou seja, havendo confusão entre o que era privado e o que era público. Registra-se que nesse período houve grande inobservância do interesse coletivo, tendo em vista que só os interesses do grupo dominante eram privilegiados pelas determinações dos governantes.
Como forma de eliminar os privilégios do patrimonialismo que prejudicavam a Administração Pública surgiu o modelo burocrático, inspirado na teoria de Max Weber, com intuito primordial de eliminação do nepotismo e da corrupção. Neste período se inserem os princípios de profissionalização e formalismo, onde
Os procedimentos formais são feitos por funcionários especializados, com competências fixas, sujeitos ao controle hierárquico. Há a profissionalização do funcionário burocrático, que exerce o cargo técnico em razão de sua competência, comprovada por processo de seleção. Afasta-se o nepotismo e as relações de apadrinhamento. O exercício de cargos públicos passa a ser uma profissão, com remuneração previamente conhecida pelo indivíduo e pela sociedade. Houve, nesse período, a criação das primeiras carreiras para funcionários públicos e a realização dos primeiros concursos públicos, efetuados no Governo Vargas, na década de 30. (SARTURI, 2013, s. p.)
O modelo burocrático, ainda esteve muito presente na redação dada pela Carta Magna de 1988, o que permanece afirmando a Administração Pública como algo impessoal, porém, sem foco em sua finalidade e eficiência, e de certa forma, não tomou a conotação liberal
esperada pelos elaboradores desta teoria. A partir de 1988 verifica-se um período de transição ao modelo gerencial, efetivado em 1998, com a Emenda Constitucional no 19/1998 - EC no 19/1998 (BRASIL, 2017b) que propôs a Reforma Administrativa do Estado brasileiro e a inserção do princípio da eficiência no artigo 37 da Constituição Federal.
A principal mudança com a implementação do modelo gerencial foi a mudança de um Estado controlador e social para um Estado regulador, fiscalizador, como explica Claudia Sarturi (2013, s. p.):
A partir do momento em que houve a transformação do modelo de Estado Social para o Estado Regulador, a administração passou a se ocupar de funções gerenciais, da gestão do patrimônio e das tarefas do Estado. Desloca-se o foco do princípio da legalidade, do controle de procedimentos, para enfatizar o controle de resultado a ser obtido pela administração, com o cumprimento de metas e emprego eficaz do dinheiro público e, por conseqüência, aumentando a qualidade dos serviços prestados pelo Estado. Em síntese, a Administração Pública gerencial busca o atingimento de metas com a eficiência necessária.
Os aspectos da Administração Pública referentes ao patrimonialismo, a burocracia e ao gerencialismo, são explorados com maior profundidade no próximo capítulo, tendo em vista que aqui aparecem para uma breve contextualização histórica.
1.2 A eficiência no rol dos princípios gerais da Administração Pública
Os princípios sempre estiveram presentes na formulação do Direito, tanto como orientadores para a elaboração de todo um conjunto de normas, quanto para a interpretação adequada destas. O termo princípio tem origem no latim principum e etimologicamente refere-se ao início, ponto de partida ou fundamento base para algo (BORGES, 2010). Nesse sentido, todo ordenamento jurídico possui “princípio” ou “ponto de partida” para sua elaboração, sempre ligado a valores soberanos que devem reger as normas de convívio social.
A legislação soberana no ordenamento jurídico brasileiro é a Constituição Federal de 1988, em um processo de reestruturação do país pós Ditadura Militar, momento de grande fragilidade dos direitos civis e do controle de atuação das instituições. Tal legislação emerge para redefinir o papel dos poderes, garantir direitos civis, sociais e econômicos e, reorganizar a estrutura administrativa do Estado, sendo um texto muito importante para a reconstrução democrática e de expansão dos mecanismos de regulação da atividade pública.
A Constituição Federal de 1988 institucionalizou os direitos humanos e passou a regular garantias sociais prevendo um modelo de Estado economicamente neoliberal, porém também indicando uma atuação do Estado atenta aos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos. A Administração Pública brasileira passou por transformações com a mudança constitucional passando a ser regida por princípios norteadores para um modelo de gerenciamento adequado dos interesses e recursos coletivos. Tais princípios estão presentes na Carta Magna, no caput do artigo 37(grifo nosso), que prescreve:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]
O legislador constitucional originário arrolou os quatro primeiros princípios logo na elaboração do texto constitucional, sendo o quinto, princípio da eficiência, colacionado ao texto somente com a Emenda Constitucional nº 19/1998 que propôs a Reforma Administrativa do Estado brasileiro. Nesse contexto, muito se criticava que as organizações públicas tivessem prerrogativas de permanecerem ativas mesmo que não atingissem de fato sua finalidade.
A complexidade da máquina administrativa governamental se elevou durante determinado período de tempo em decorrência da necessidade efetiva de o Estado responsabilizar-se cada vez mais por novas atividades, criando um aparato burocrático cada vez mais difícil de gerenciar. [...]
A gestão pública vem passando por um processo de evolução marcado por três modelos básicos: Administração Patrimonialista, Administração Burocrática e Administração Gerencial. (FIOR, 1998, p. 23)
Tal reforma fora proposta com o objetivo de desburocratizar a atuação do Estado, visto que o período histórico anterior propiciou um crescimento desenfreado da estrutura estatal, fazendo com que esta demandasse uma grande quantidade de recursos sem uma resposta prática à sociedade. A partir da Emenda Constitucional nº 19 o Estado brasileiro saiu deste modelo de administração burocrático, passando a utilização de um modelo administrativo gerencial1, que ampliou a autonomia dos entes administrativos e reforçou a ideia de descentralização, visando inclusive o enxugamento da estrutura estatal, atenta a economicidade dos recursos públicos. Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2013, p. 24), a descentralização ocorre com a delegação ou outorga a prestação de alguns serviços
1 A autora Cynthia Fior define o modelo de Administração Gerencial como sendo a tendência que “[...] tem o
cidadão como destinatário, mediante a eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos, e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações públicas. A estratégia passa a ser: definição de objetivo e o controle a posteriori dos resultados.” (grifo da autora).
públicos a entes não pertencentes à Administração direta, podendo estes serem empresas públicas, autarquias, sociedades de economia mista ou fundações públicas, criadas com finalidade de prestar estes serviços à população.
1.3 O princípio da eficiência e a reforma administrativa de 1998: um novo princípio?
Como já abordado anteriormente, a incorporação do princípio da eficiência ao texto constitucional se deu somente em 1998 com a Reforma Administrativa, no entanto este princípio figurava na legislação brasileira há bastante tempo. Como podemos ver, já estava presente no Decreto-Lei no 200/1967, em seu artigo 26 (grifo nosso):
Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente:
I - A realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade. II - A harmonia com a política e a programação do Govêrno no setor de atuação da entidade.
III - A eficiência administrativa.
Mais recentemente, mas de forma prévia à EC no 19/1998, havia previsão na Lei no 8.987/1995, no parágrafo 1º do artigo 6º, como conceito de “serviço adequado”:
Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
Quando o legislador inseriu o princípio da eficiência no texto constitucional buscou efetivar a necessidade de uma transformação no modo de gerenciar o ente público, e dessa forma, o princípio da eficiência não surgiu com a Reforma Administrativa de 1998, mas passou por uma ressignificação, sendo elemento fundamental para uma administração gerencial. O dever de eficiência já era implícito na Carta Magna, mas ao se tornar expresso, passou a dar maior autonomia aos entes administrativos, complementando outras normas que regem o serviço público e que determinam condutas, como resume Márcio Fernando Elias da Rosa (2006, p. 16):
Com relação à exigência de eficiência, há duas normas expressas que a consagram no próprio texto constitucional: a avaliação periódica de desempenho a que está submetido o servidor; a possibilidade de formalização de contratos de gestão, as organizações sociais e as agências executivas e outras formas de modernização instituídas a partir da Emenda Constitucional n. 19/98.
Apesar de a legislação não trazer especificamente o conceito e a aplicabilidade do princípio da eficiência, nem nas leis anteriores e nem na Constituição Federal, coube a doutrina interpretar e definir o que é eficiência. Diversas são as compreensões acerca do tema, sendo algumas no sentido de economicidade e outras tendo em vista a qualidade dos serviços, visando o “ótimo”. Essa discussão ocorre na doutrina e principalmente na jurisprudência, visto que não há interpretação única para este princípio.
1.4 Eficiência x eficácia: interpretação jurídica dos conceitos
Para compreendermos o que significa de fato o termo eficiência e aplicá-lo à Administração Pública, necessário se faz reunir conceitos e entendimentos doutrinários e também jurisprudenciais. Dentre os conceitos doutrinários, temos o entendimento de Diogenes Gasparini (2006, p. 21-22, grifo do autor):
Conhecido entre os italianos como “dever de boa administração”, o princípio da
eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar
suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a exemplo do princípio da legalidade.
Neste mesmo sentido é o entendimento de Rachel Sztajn (2005, p. 83, grifo nosso) que explica o princípio da eficiência como “[...] a aptidão para obter o máximo ou o melhor
resultado ou rendimento, com a menor perda ou o menor dispêndio de esforços; associa-se a noção de rendimento, de produtividade; de adequação à função.”.
Para outros autores, a ideia de eficiência está ligada a qualidade da prestação do serviço público. Aí surge a confusão interpretativa entre os termos eficácia e eficiência, os quais têm significados práticos distintos. A ideia de eficácia (TORRES, 2004, p. 175) está ligada a atingir o objetivo esperado independentemente dos meios e quantidade de recursos a serem utilizados, não significando necessariamente a forma mais econômica e com menor esforço, enquanto a ideia de eficiência é a de obter o máximo resultado possível com determinada quantidade de recursos, visto que economicamente, os recursos são escassos e as necessidades ilimitadas.
De uma maneira geral, podemos dizer que a eficiência trata de realizar as tarefas necessárias com o máximo de perfeição, enquanto a eficácia é uma idéia mais ampla, que leva
em conta o resultado derivado dessas ações, ou seja, se chega ao resultado esperado, da melhor forma possível.
Em relação à obrigação do ente estatal com a qualidade do serviço público para com os seus administrados, explicam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2013, p. 208):
Eficiência tem como corolário a boa qualidade. A partir da positivação desse princípio como norte da atividade administrativa, a sociedade passa a dispor de base jurídica expressa para exigir a efetividade do exercício de direitos sociais, como a educação e a saúde, os quais tem que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatória. [...]
[...] a atuação eficiente não é questão de conveniência e oportunidade administrativa, mas sim uma obrigação do administrador, vale dizer, não é cabível a administração alegar que, dentre diversas atuações possíveis, deixou de escolher a mais eficiente porque julgou conveniente ou oportuno adotar uma outra, menos eficiente.
É possível visualizar claramente que este princípio atua como um regulador dos atos do gestor, para que ele não faça escolhas ditas “ruins” em nome da coletividade, visto que estes podem ocasionar desperdício de recursos ou má qualidade no resultado da prestação de serviços públicos e sua conseqüente responsabilização pelo ato. Além disso, o cidadão passa a ter elementos que possibilitam a fiscalização e mecanismos para responsabilização do Estado e seus agentes pela sua omissão ou pela irresponsabilidade ao gerir os recursos públicos, pois a ineficiência não serve, sendo esses atos passíveis de anulação.
Ainda, o princípio coloca o dever de eficiência como obrigação do agente público, que é um dos elos de prestação dos serviços para os administrados e que passa a priorizar pelo interesse coletivo, a partir de cada uma de suas ações dentro do serviço público. Evidencia-se que tal princípio orienta não só a atividade administrativa como um todo, mas também as ações individuais dos agentes públicos. Essa é a compreensão que decorre da exposição de Moraes:
Assim, princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta a seus agentes a persuasão do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum. (MORAES, 1999, p. 294)
É importante ressaltar que a eficiência na prática deve considerar os demais princípios constitucionais e a sua conexão lógica e hermenêutica, como o princípio da supremacia do interesse público, sendo este informante do Direito Administrativo brasileiro. Tal princípio não está explícito no texto constitucional, no entanto é muito importante como orientador do Direito, tendo em vista que a Administração Pública deve dar resposta aos anseios da coletividade e mesmo que não haja uma diferença quantitativa no peso dos interesses dos administrados, devem ser ponderados os direitos fundamentais dos cidadãos com uma aplicação cuidadosa deste princípio (VIEGAS, 2011).
Por se tratar de um princípio implícito, coube a doutrina pátria defini-lo:
O princípio da supremacia do interesse público é característico do regime de direito público e, [...] é um dos pilares do denominado regime jurídico-administrativo, fundamentando todas as prerrogativas especiais de que dispõe a administração como instrumentos para a consecução dos fins que a Constituição e as leis lhe impõem. Decorre dele que, existindo conflito entre o interesse público e o interesse particular, deverá prevalecer o primeiro, tutelado pelo Estado, respeitados, entretanto, os direitos e garantias individuais expressos na Constituição, ou dela decorrentes. (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 182).
A conexão entre eficiência e supremacia do interesse coletivo necessita ser profundamente estudada, visto que atingir o interesse coletivo é a finalidade da Administração Pública e a eficiência é o caminho para atingi-la com qualidade. Nesse sentido, é necessário considerar também a aplicação prática que tem se dado ao princípio, no viés na jurisprudência, para que os princípios não se limitem à teoria descolada da prática jurídica da sociedade. A compreensão dos princípios pelos aplicadores do Direito é fundamental para a utilização correta destes, sem deturpações, com dimensão do seu limite e do seu alcance, bem como a sua contribuição para o sistema jurídico. (FREITAS, 1997, p. 53).
Ainda no que se refere a ligação entre eficácia e eficiência podemos afirmar que um conceito está diretamente ligado ao outro, apesar das diferenças conceituais demonstradas, uma vez que para a realização de processos pelos gestores públicos, não basta apenas a eficiência e sim a eficácia na produção de resultados. Apesar da eficácia não figurar no rol dos princípios constitucionais da Administração Pública podemos referir a ele como um “princípio adesivo” ao da eficiência. Esse debate, segundo Luciano Benetti Timm e Giuliano Toniolo (2009, p. 06) abre espaço para “um ‘diálogo’ entre o Direito e a Economia.”
Administrar o interesse da coletividade é uma tarefa bastante complexa, pois lida com uma gama extensa de demandas, limitação de estrutura física, financeira e de pessoal, além da limitação jurídica de suas ações, através do princípio da legalidade. Além disso, é preciso destacar que administrar o bem público de forma eficiente evita a responsabilização administrativa e judicial dos gestores, tendo em vista que busca tornar o serviço público o mais próximo possível do ótimo. Como já citado anteriormente, sobrepor o interesse coletivo ao individual sem ferir as garantias fundamentais dos cidadãos, exige uma compreensão plena na funcionalidade dos princípios, de tato para a ponderação dos bens jurídicos tutelados e de eficiência na realização dos atos e no planejamento estratégico da execução.
Para trabalharmos com uma idéia de eficiência para além do plano conceitual e aplicarmos esse conceito visando uma Administração Pública que avance, em termos de concretizar o interesse coletivo, precisamos de um estudo mais aprofundado do desenvolvimento jurídico, político e econômico da nossa sociedade. Além disso, é necessário um aprofundamento no estudo de como se deu o desenvolvimento da Administração Pública no Brasil e como se apresenta a defesa do interesse público na contemporaneidade, levando em conta o avanço dos direitos e garantias fundamentais incorporados na legislação brasileira no último período. Tais estudos são aprofundados nos próximos capítulos.
2 A EFICIÊNCIA, O MERCADO E O INTERESSE COLETIVO
A compreensão do modo de organização da Administração Pública brasileira perpassa pelo estudo detalhado dos aspectos econômicos que a permeiam. Inicialmente é preciso conceituar os modelos econômicos de Estado, para seguirmos de forma lógica o entendimento do modelo adotado pela Constituição Federal. Os modelos teóricos de Estado ora abordado são: Estado mínimo ou Estado de bem-estar social ou Welfare state2.
Além disso, faz-se muito importante a análise multidisciplinar de aspectos da Administração e do processo histórico brasileiro pré e pós-Constituição, como fora brevemente citado no capítulo anterior. Nesta oportunidade, explicamos de forma mais detalhada os conceitos de patrimonialismo, burocracia e gerencialismo, sempre contextualizando-os na história brasileira, principalmente após o golpe militar de 1964.
2.1 Modelos econômicos de Estado
Ao tratarmos acerca de modelos econômicos precisamos conceituar alguns elementos que envolvem este estudo. O sistema econômico adotado por cada Estado influencia na forma de organização da sua economia, sempre levando em conta seus fatores político-sociais. Iniciamos da definição de sistema econômico dada por Nusdeo (apud MAURANO, 2006, s.p.) como “[...] um particular conjunto orgânico de instituições, através do qual a sociedade irá enfrentar ou equacionar o seu problema econômico”. Já Bresser-Pereira (2005, p. 16) define sistema econômico a partir de sua lógica:
Um sistema é sempre um conjunto de elementos articulados entre si de forma a constituir um todo. Essa articulação ou coordenação dos elementos obedece a uma lógica, que é a da sobrevivência, quando se trata de sistema vivo. Quando se trata de um sistema social, o objetivo mínimo é igualmente a sobrevivência, ou a segurança, mas como e formado de agentes racionais dotados de vontade, há um objetivo econômico adicional: o bem-estar.
2 O Estado do Bem-estar, tal como foi definido, surgiu após a Segunda Guerra Mundial. Seu desenvolvimento
está intimamente relacionado ao processo de industrialização e os problemas sociais gerados a partir dele. A Grã-Bretanha foi o país que se destacou na construção do Estado de Bem-estar com a aprovação, em 1942, de uma série de providências nas áreas da saúde e escolarização. Nas décadas seguintes, outros países seguiriam essa direção. (CANCIAN, 2018).
Neste sentido, o sistema econômico sempre será pautado em uma ideologia, podendo o Estado ser diretamente o provedor de garantias à qualidade de vida de toda a sociedade, intervindo sempre que necessário para a efetivação destas, ou um Estado reduzido, descomprometido com o espectro social e exercendo minimamente a função de regulador da economia, correspondendo à visão superficial dos sistemas econômicos socialista e capitalista, respectivamente. Ocorre que em determinado momento histórico, principalmente após períodos de grandes guerras, um modelo econômico que ultrapassasse as barreiras desta dicotomia se tornara necessário, um modelo econômico que literalmente retirasse a população dos escombros e proporcionasse a reestruturação das nações, o Estado de bem-estar social.
Cronologicamente seria pertinente tratar sobre estes modelos econômicos em ordem inversa, porém, para fins deste estudo, a disposição trata sobre o Estado mínimo primeiro para auxiliar na lógica comparativa. Tal opção se justifica, tendo em vista que na concepção histórica o estado de garantias surgiu como inovador após um longo período histórico de um Estado omisso nas questões sociais. Após esta breve introdução, seguimos explorando com minucia os modelos econômicos de Estado mínimo e Estado de bem-estar social.
2.1.1 O Estado mínimo
Apesar de o conceito ser bem mais antigo podendo ser traçado até o filósofo Lao Zi na China antiga (Zi, 2005), o termo "Estado Mínimo", ou Minarquismo, somente tornou-se popular na década de 1970 através de grupos apologéticos do conjunto de ideias das Escolas de Economia Austríaca e de Chicago. Tais estudos urgem a fim de propagar o proselitismo de ações materializadas, tanto nos ambientes do setor público quanto privado, pela gestão de líderes políticos ou de grandes empresas adeptos do conceito de "Livre-Mercado"
(Laissez-Faire3), conjunturando um movimento histórico conhecido como neoliberalismo, que tem por objetivo tentar recriar internacionalmente o período econômico vivido pelos Estados Unidos da América entre as décadas de 1780 e 1910, conhecido por autores liberais como o ápice do seu processo de industrialização.
3 Laissez-faire é um termo em francês que significa “deixe fazer”, utilizado em referência ao pensamento do liberalismo econômico que defende a economia livre de intervenções governamentais. As primeiras utilizações deste termo, datam de uma era francesa, também mercantilista, por meio da Fisiocracia. Os fisiocratas defendiam que a agricultura deveria garantir a maior riqueza explorada, liderando os outros setores da economia. Estes, eram influenciados por Pierre de Boisguilbert, que usava a frase “laisse faire la nature” (“deixe a natureza em paz”), como aversão ao controle do comércio na França.
A famosa expressão "laissez-faire" foi citada pela primeira vez pelo escritor francês Pierre de Boisguilbert e em tradução livre pode ser tomado como “deixe fazer”. O termo faz referência ao conceito de que um "mercado livre", isto é, sem a participação do Estado, torna-se um mercado muito mais eficaz, e que por existir, supostamente, uma verdadeira concorrência leal, sem que exista por parte de setores governamentais um favorecimento a uma empresa ou outra, o balanço econômico podendo atingir um estado de equilíbrio.
Em uma definição um pouco mais sucinta podemos dizer que nela o Estado diminui suas funções e atribuições àquelas que são consideradas mínimas, ou seja, notadamente à conservação da ordem estabelecida (establishment). Isto significa, na prática, que os gastos públicos podem acontecer apenas onde há grande pobreza, ou nem mesmo isso (como é o caso do investimento apenas em segurança).
Tal modelo leva a um enfraquecimento do processo de desenvolvimento nacional, onde os setores de produção e de prestação de serviços mais lucrativos são privatizados, como ocorreu, por exemplo, com o setor de fabricação e beneficiamento do aço na Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e com muitos bancos no Brasil. Entretanto, existe a possibilidade de que a União federativa possa delegar para estados e municípios o dever e a responsabilidade de garantir os investimentos em áreas sociais e assistenciais (art. 23, X, da Carta Magna), subsidiariamente auxiliados por organizações não-governamentais e entidades filantrópicas.
O conceito dado ao Estado mínimo por Lalo Watanabe Minto (2018, s. p.), define:
A idéia de Estado Mínimo pressupõe um deslocamento das atribuições do Estado perante a economia e a sociedade. Preconiza-se a não-intervenção, e este afastamento em prol da liberdade individual e da competição entre os agentes econômicos, segundo o neoliberalismo, é o pressuposto da prosperidade econômica. A única forma de regulação econômica, portanto, deve ser feita pelas forças do mercado, as mais racionais e eficientes possíveis. Ao Estado Mínimo cabe garantir a ordem, a legalidade e concentrar seu papel executivo naqueles serviços mínimos necessários para tanto: policiamento, forças armadas, poderes executivo, legislativo e judiciário etc. Abrindo mão, portanto, de toda e qualquer forma de atuação econômica direta, como é o caso das empresas estatais.
O economista Adam Smith (1983) era defensor de que a economia deveria seguir um "fluxo natural" sem que os governos interferissem, pois acreditava que o mercado por si só seria o bastante para que as pessoas se provessem de qualquer necessidade e ainda
acrescentava que se o mercado pudesse se auto ajustar as pessoas não só teriam suas demandas atendidas como também as teriam pelos melhores preços devido a concorrência legal sem intervenção estatal.
Por outro lado, diversas contradições desse modelo levaram pensadores a criticá-lo de forma pontual, levando-se em conta que o Estado não pode se ausentar de suas funções de coesão social. Ressalta-se que o ideal de Estado Mínimo é contraditório no que tange as relações dos indivíduos com o grupo social, sendo o Estado obrigado por cada parte, cada célula social: os administrados.
De encontro ao pensamento de Adam Smith, Eros Grau (2012, p. 21) pontua as insuficiências do modelo econômico que minimiza as atribuições estatais, considerando que no capitalismo o Estado é, na maioria das vezes, negligente com a situação social da classe trabalhadora, não podendo se denominar como “intervenção” a relação necessária do ente estatal com seus cidadãos. Além disso, enfatiza que:
[...] neste ponto, em que a idéia de “intervenção” tem como pressuposta a concepção da existência de uma cisão entre Estado e sociedade civil. Então, ao “intervir”, o Estado entraria em campo que não é o seu, campo estranho a ele, o da sociedade civil – isto é, o mercado. Essa concepção é, porém, equivocada. Família, sociedade civil e Estado são manifestações, que não se anulam entre si, manifestações de uma mesma realidade, a realidade do homem associando-se a outros homens.
O autor esclarece a impossibilidade de haver a cisão entre Estado x sociedade civil, estes são interdependentes. O Estado não age com “intromissão” ao buscar sanar as desigualdades sociais presentes, mas age como um promotor do bem-estar, onde um indivíduo que pertence ao mesmo grupo social dos demais, não pode ser simplesmente excluído.
Em sua coluna escrita para o jornal New York Times, em 15/09/2011, o economista Paul Krugman (2011, tradução nossa) explicita de forma crítica:
Em 1980, quando os Estados Unidos estavam fazendo sua guinada política à direita, Milton Friedman emprestou sua voz para a mudança com a famosa série de televisão "Livre para Escolher". Onde episódio atrás de episódio, o genial economista, identificava a economia de livre-mercado com escolha pessoal e empoderamento, uma visão animada que seria ecoada e amplificada por Ronald Reagan. Mas isto foi naquela época. Hoje "Livre para Escolher" se tornou "Livre para Morrer".4
4 Citação original: “Back in 1980, just as America was making its political turn to the right, Milton Friedman lent
his voice to the change with the famous TV series ‘Free to Choose.’ In episode after episode, the genial economist identified laissez-faire economics with personal choice and empowerment, an upbeat vision that
A declaração de Paul Krugman busca demonstrar que da década de 1980 até a década atual a "liberdade de escolha" defendida por Milton Friedman tornou-se "liberdade para morrer", ao referir-se ao debate político a respeito da gestão da saúde coletiva na sociedade estar sendo administrada apenas pelo setor privado, e não (gratuitamente) pelo setor público (Estado). Tal política sofre estas duras críticas devido, dentre outros fatores, aos preços de mercado cobrados por estes serviços nos Estados Unidos, estarem muito acima do que a renda bruta média por cidadão da grande maioria da população Norte-Americana.
No mesmo sentido, Suplicy e Buarque (1997) criticam a omissão do Estado que não intervenha na garantia do bem-estar social, de uma renda mínima aos seus cidadãos, levando em conta o processo civilizatório que deu origem a nação, neste caso, a brasileira. Ressalta-se que o Estado deve ser o promotor do combate às desigualdades históricas originadas na construção da república, principalmente as marcas deixadas pela escravidão.
Após analisarmos que um Estado mínimo não age em prol da diminuição da desigualdade econômica e social, cabe a reflexão: a quem interessa um Estado mínimo? Uma resposta pertinente a esta pergunta é a seguinte:
[...] Interessa à elite econômica e às conveniências de grandes corporações privadas. Quem garante que serviços públicos transferidos a gestores privados brasileiros e/ou estrangeiros vão assegurar retornos de qualidade ao cidadão? Sem falar que os governos liberais, invariavelmente, acodem instituições privadas quando estas precisam de socorro, por meio de Refis e outros auxílios. Tudo com o nosso dinheiro. (PIBER, 2018).
Neste sentido, a não intervenção do Estado na economia não interessa à sociedade, e sim ao setor privado que intenta aumentar cada vez mais seus lucros, despreocupados com as desigualdades e a má qualidade de vida da população. Logo, é possível afirmar que o Estado Mínimo não serve ao interesse público.
2.1.2 O Estado de bem-estar social
Tendo suas raízes a partir de dissidências do ideário socialista europeu no final do século XIX, onde se pode dizer que nasce o conceito de economia mista, vindo a se
would be echoed and amplified by Ronald Reagan. But that was then. Today, ‘free to choose’ has become ‘free to die.’”
concretizar através de autores como John Keynes, Gunnar Myrdal, Adolph Wagner, Lorenz Von Stein, dentre outros. A sua aplicação prática inicialmente, se dá na legislação da República de Weimar e na política econômica do New Deal nos Estados Unidos, especialmente após a famosa crise global (e posteriores recessão e depressão) do sistema capitalista em 1929, deixando um forte legado até a data atual.
Exemplificando este legado, temos os países nórdicos na Europa (Noruega, Suécia, Islândia, Dinamarca e Finlândia) devido aos seus dados em pesquisas de índices de desenvolvimento e igualdade extremamente altos, o Estado de bem-estar social sofre críticas tanto de autores neoliberais, quanto marxistas. As críticas de ambos os lados, são feitas porque ao mesmo tempo torna-se um limitante para grandes empresas obterem lucro, ainda que se sendo necessário para a manutenção da economia de mercado no sistema capitalista, e concomitantemente, barrando a transição econômica para o socialismo, tão almejada pelos marxistas, por ocasião deste último fator.
A partir das origens do chamado Estado novo, durante a presidência de Getúlio Vargas no Brasil, foi criada a Constituição Federal de 1934, a qual previa uma participação inédita do governo Brasileiro na economia nacional, especialmente em investimentos sociais e assistenciais, visando atender interesses coletivos, tais como: a criação da Justiça do Trabalho; nacionalização das riquezas em recursos do subsolo e quedas d'água no país; nacionalização dos bancos e das empresas de seguros determina jornada de trabalho de oito horas, criação de uma lei especial para regulamentar o trabalho agrícola e as relações no campo (que não chegou a ser feita) e redução do prazo de aplicação de usucapião a um terço dos originais 30 anos. Abriu assim, um precedente para o que viria a se ampliar na Constituição Federal de 1937, a exemplo:
Art 135 - Na iniciativa individual, no poder de criação, de organização e de invenção do indivíduo, exercido nos limites do bem público, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A intervenção do Estado no domínio econômico só se legitima para suprir as deficiências da iniciativa individual e coordenar os fatores da produção, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competições individuais o pensamento dos interesses da Nação, representados pelo Estado. A intervenção no domínio econômico poderá ser mediata e imediata, revestindo a forma do controle, do estimulo ou da gestão direta.
Art 136 - O trabalho é um dever social. O trabalho intelectual, técnico e manual tem direito a proteção e solicitude especiais do Estado. A todos é garantido o direito de subsistir mediante o seu trabalho honesto e este, como meio de subsistência do indivíduo, constitui um bem que é dever do Estado proteger, assegurando-lhe condições favoráveis e meios de defesa.
Posteriormente, na Constituição Federal de 1946 (grifo nosso), reafirmou-se a intervenção estatal, porém motivada pelo interesse público:
Art 146 - A União poderá, mediante lei especial, intervir no domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade. A intervenção terá por base o interesse público e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituição. Art 147 - O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos.
§ 1º Para os fins previstos neste artigo, a União poderá promover desapropriação da propriedade territorial rural, mediante pagamento da prévia e justa indenização [...].
O sistema misto advindo da Europa passou a ser incorporado definitivamente no ordenamento jurídico brasileiro, que viria a ser um determinante na formulação da atual Carta Magna promulgada em 1988. Esta foi elaborada como garantidora de direitos sociais, pautada no sistema jurídico Romano-Germânico-Francês (Civil Law/Code of Law), embricando-se diretamente com teorias e teses do campo da economia, da administração e da política que podem ser denominadas como keynesianas, sociais-liberais, sociais-democratas, progressistas ou desenvolvimentistas.
2.2 Aspectos da Administração: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo
Partindo da breve introdução sobre patrimonialismo, burocracia e gerencialismo tratados no primeiro capítulo, se faz necessário um aprofundamento destes conceitos e de suas características. É possível traçar-se um paralelo entre o desenvolvimento do sistema econômico, desde o seu modo de produção até o progresso humano ou social, os paradigmas tecnológicos, e os aspectos vigentes da administração em cada momento histórico.
Pautada sobre o subdesenvolvimento do capitalismo infante, onde ainda haviam inúmeros traços bem relevantes do absolutismo ou até mesmo de um semi-feudalismo durante o período Monárquico Brasileiro, até o fim da Primeira República (denominada “café com leite”), o modelo patrimonialista (ou clientelista) de Administração Pública tinha uma forte relação com a desindustrialização e a manufatura de produtos e mercadorias primários (geralmente matéria-prima) voltados para a exportação, como modo essencial de produção de riquezas no país. (CAMPELO, 2010).
O patrimonialismo tem significação praticamente literal, tratava-se de um modelo administrativo onde a res publica (coisa do povo) se confundia com a res principis (coisa do
príncipe), ou seja, o monarca não possuía limites entre seu patrimônio particular e o
patrimônio público. Este exercia controle sobre ambos. Este modelo se destacou pontualmente pelo nepotismo, pela corrupção e pela ausência de métodos de trabalho organizados, uma vez que a atividade estatal, bem como os “servidores públicos”, eram decisão do monarca.
Verificadas as insuficiências organizativas do modelo patrimonialista, partindo de seu expoente, Max Weber, o modelo burocrático, por outro lado, surge a partir da década de 1940 e é implementado no Brasil a partir do Estado Novo Varguista. O modelo inova pela sua organização e regulamentação, visando à eficiência, aplicando normas e princípios que são utilizados até hoje, como por exemplo, o princípio da impessoalidade. Cabe destacar que este modelo implementado na década de 40, fora utilizado durante todo o período que antecede a Constituição de 1988, inclusive durante o regime militar, sendo reformulado apenas com o advento na EC nº19/1998.
Devido ao excesso de foco nos processos no modelo burocrático, urge a necessidade de um modelo que buscasse obter a maximização dos resultados. O gerencialismo, como modelo administrativo, adiciona à eficiência, os princípios da eficácia e efetividade, além de agregar novos valores ao modelo de funcionamento do setor público, mais transparente e direcionado ao melhor atendimento dos administrados.
O paradigma do tensionamento político atual que vem criando uma espécie de dicotomia ou paradoxo na gestão do Estado brasileiro e sem seu contato com a sociedade civil, tem sido a anulação dialética de forças vetoriais entre teses e antíteses administrativas que anteriormente poderiam enquadrar-se exclusivamente ao modelo burocrático, e ao modelo gerencial.
2.3 A ordem econômica na Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, é a Constituição brasileira com maior vigência desde a Carta de 1946. Tal fator pode ser explicado devido a complexidade e à solidez das normas que a compõem, tanto na questão de
direitos sociais e individuais, quanto à organização funcional e de parâmetros para a atuação dos poderes e, principalmente, estabelecendo a ordem econômica.
As normas econômicas, segundo Eros Grau (2012, p. 15) consistem em uma
[...] contemplação, nas nossas Constituições, de um conjunto de normas compreensivo de uma “ordem econômica”, ainda que como tal não formalmente referido, é expressiva de marcante transformação que afeta o Direito, operada no momento em que deixa de meramente prestar-se à harmonização de conflitos e à legitimação do poder, passando a funcionar como instrumento de implementação de políticas públicas (no que, de resto, opera-se o reforço da função de legitimação do poder).
Com tal afirmação, o autor explicita a necessidade de uma ordem econômica na Constituição principalmente que o Estado tenha “às rédeas” para conduzir a implementação de políticas públicas, inclusive se precisar fazer manobras econômicas voltadas a atenuar a desigualdade social, e assegurar as garantias fundamentais dispostas na mesma Carta Constitucional.
A Ordem Econômica da CF/1988 está elencada no Capítulo I do Título VII, entre os artigos 170 e 192, onde estabelece que seja fundada em aspectos de valorização do trabalho
humano, justiça social e livre iniciativa. Além disso, este título trata de outras questões
fundamentais ao desenvolvimento equilibrado da nação, como a política agrícola e fundiária, a reforma agrária, a política urbana e, ainda, sobre a organização do sistema financeiro nacional.
Raul Machado Horta (apud MORAES, 2004, p. 678) leciona que
No enunciado constitucional, há princípios – valores: Soberania nacional, propriedade privada, livre concorrência. Há princípios que se confundem com intenções: reduções das desigualdades regionais, busca do pleno emprego; tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte (alterado pela EC nº 6/95); função social da propriedade. Há princípios de ação política: defesa do consumidor, defesa do meio ambiente.
A partir disso é possível afirmar que o Estado brasileiro possui um modelo econômico misto, tendo características de mercado, porém de grande atenção às questões sociais. Esta afirmação parte de que o texto constitucional autoriza a intervenção do Estado como agente regulador e normativo, incentivando e fiscalizando o setor privado desde que, respeitando os princípios gerais da atividade econômica citados anteriormente.
Sobre a intervenção do Estado no domínio econômico, a CF/1988 possibilita a regulação da ordem econômica pela União, sendo através de contribuições e tributos, tal previsão está explicitada em seu artigo 149. A Emenda Constitucional nº 33/01, adicionou o parágrafo 2º, II no artigo 149 da Constituição, bem como alterou o art. 150. Estão sujeitas a contribuição de intervenção de domínio econômico, nas hipóteses:
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
[...]
§ 2º As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de que trata o caput deste artigo:
I - não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação;
II - incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) III - poderão ter alíquotas:
a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro;
b) específica, tendo por base a unidade de medida adotada.
No que trata da política urbana, expressa no artigo 182, incumbe ao Poder Público municipal o desenvolvimento das funções sociais e bem-estar dos habitantes. Já no artigo seguinte trata do usucapião de imóvel urbano ou rural, para fins de moradia. Este artigo é fundado no princípio da função social da propriedade e garante a propriedade ao possuidor que preencher os requisitos de tempo, dimensões do imóvel, utilizando-o para fins de moradia.
O capítulo na sequência do texto constitucional trata da política agrícola e fundiária e da reforma agrária, que compreende os artigos 184 a 191 da Carta Magna. Este impõe a destinação das terras públicas e devolutas para fins de reforma agrária. São suscetíveis a desapropriação para fins de reforma agrária as terras improdutivas, ocorre que na prática isso não tem ocorrido em uma dimensão considerável. A política de reforma agrária no Brasil é um dos grandes dilemas econômicos e sociais, pois ocorre num processo muito lento, enquanto milhares de trabalhadores e trabalhadora rurais sem-terra aguardam ser assentadas em uma das inúmeras propriedades improdutivas dos grandes latifundiários.
O tópico da Ordem Economica constitucional, trata do Sistema Financeiro Nacional, é composto somente pelo artigo 192, cuja redação foi dada pela Emenda Constitucional nº
40/2003. Tal emenda “desconstitucionaliza” a matéria, uma vez que dá a liberdade ao Congresso Nacional para regulamentá-la. A redação atual expressa:
Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.
Sendo assim, a Ordem Econômica da Constiuição Federal está orientada nos ditames da justiça social, devendo este ser o parâmetro balizador para a administração das riquezas nacionais. Embora a livre iniciativa e a propriedade privada também figurem neste rol, o interesse social deve ter peso extra quando estes entrarem em conflito. Sobre o interesse coletivo e sua importância para a integralização do interesse público, aprofundaremos no próximo capítulo.
3 A EFICIÊNCIA E A CONCRETIZAÇÃO DO INTERESSE COLETIVO
Conforme já abordado anteriormente, a Constituição Federal de 1988 é um marco fundamental na história do Brasil, trazendo desde o seu preâmbulo os princípios fundamentais da república brasileira:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (BRASIL, 2017a, grifo nosso).
Desse modo, ainda que, o sistema econômico adotado pela República brasileira seja o capitalista, temos um Estado comprometido com o bem-estar, os direitos sociais e a igualdade entre os cidadãos. Isto quer dizer que os direitos sociais e a pluralidade contemplam a coletividade, onde os interesses de todos os sujeitos são amparados pela proteção constitucional.
Neste sentido, a Administração Pública possui o dever de garantir que os interesses de seus cidadãos sejam contemplados em suas ações, pois a esta cabe agir em prol do interesse público. Logo, precisamos definir o que é interesse coletivo, se é possível mensurá-lo e em que medida, bem como se o interesse coletivo e o interesse público se confundem.
Ainda, busca-se através de uma análise da aplicação dos princípios fundamentais da república, em especial o princípio da eficiência administrativa, verificar como a boa atuação administrativa e as decisões judiciais são capazes de concretizar o interesse público e garantir os direitos sociais assegurados constitucionalmente.
Uma questão que não se pode deixar de indagar é: é possível responsabilizar a Administração pública em caso de não servir ao interesse público de forma eficiente? Qual o papel do judiciário na garantia de efetivação do interesse público? Essas e outras questões são discorridas neste capítulo.
3.1 O interesse coletivo como medida do interesse público
Para trabalharmos a temática de interesses, seja qual for sua natureza, primeiramente passamos a conceituar o termo interesse. O termo interesse tem origem no latim interesse, termo este que significa “Tendência para o que traz benefícios”, “o que se considera
relevante, vantajoso, útil”. (CACCIOLA, 2018).
Logo, é correto afirmar que o interesse advém de uma necessidade, da falta de algo. Já no sentido jurídico, o interesse pode ser tratado como sinônimo de uma garantia, porém a atuação do Estado em defesa desta garantia é o que lhe dará liquidez. Norberto Bobbio (1992, p. 8), leciona:
O significado do Direito tem uma conotação semântica e social maior do que o do interesse. A análise da existência do interesse percorre o campo da necessidade e da utilidade, enquanto o direito se insere em dado como [...] uma figura deôntica, que tem um sentido preciso somente na linguagem normativa.
O interesse público não pode ser medido a partir da subjetividade de cada indivíduo, respeitados os direitos e garantias fundamentais de cada indivíduo, no entanto, podem ocorrer demandas peculiares de acordo com cada grupo social. Ou seja, os interesses podem variar de acordo com diversos fatores característicos de um determinado local, como fatores geográficos, climáticos, culturais, sociais, etc. Neste sentido, é muito difícil que se possa classificar todos os interesses públicos, uma vez que eles podem ser de natureza bastante diversa.
Um exemplo prático de serviço público essencial que varia de acordo com o interesse público local, ou neste caso, regional, é a recente obra de transposição do rio São Francisco5. Este projeto foi elaborado coma finalidade de desviar uma parte do curso d’água do rio São Francisco levando até a região do semiárido brasileiro, historicamente prejudicada pelos períodos de grandes secas. Tal obra impacta de forma quase imensurável na melhora da qualidade de vida da população local, pois implica diretamente no desenvolvimento da agricultura e pecuária, fomentando a economia regional.
5A transposição do rio São Francisco é um projeto de deslocamento de parte das águas do rio São Francisco,
no Brasil, nomeado pelo governo brasileiro como "Projeto de Integração do Rio São Francisco com Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional”.
