COMARCA DE GOIÂNIA
2ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL - JUIZ 2
DECISÃO
Autos n.: 5339814.80.2017.8.09.0051
Ronaldo Ramos Caiado ajuizou ação popular, com
pedido de medida liminar inaudita altera pars, contra o Governador do
Estado de Goiás, o Sr. Marconi Ferreira Perillo Júnior, no intuito de
impugnar o Decreto nº 9.026, de 18 de agosto de 2017, bem como a majoração dos pagamentos decorrentes do referido Decreto.
Narra a parte autora que, em 22 de agosto de 2017, foi publicado no Diário Oficial de Justiça do Estado de Goiás o Decreto nº 9.026, de 18/08/2017, alterando o Decreto nº 7.141, de 06/08/2010, que, a seu turno, trata da concessão de diária e de indenização de transporte no âmbito do Poder Executivo do Estado de Goiás.
Informa que o Decreto nº 9.026 majorou em 25% (vinte e cinco por cento), retroativamente à data de 1º/06/2017, o valor das diárias pagas ao Governador, Vice-Governador, Secretários de Estado e outras autoridades goianas, bem como a seus assessores.
Sustenta ter sido o Decreto nº 9.026, editado em desconformidade com a normativa da Lei Complementar nº 101/2000, gerando, consequentemente, prejuízo ao Erário do Estado, mormente pelo fato de que, dentre a data do início dos efeitos do Decreto, em 1º de junho de 2017, a 14 de setembro do mesmo ano, foram os gastos com estas diárias de aproximadamente R$ 31.304.385,00 (trinta e um milhões, trezentos e quatro mil, trezentos e oitenta e cinco reais).
Pelo montante acima descrito, bem como no ensejo de se resguardar o patrimônio público estatal, se ajuizou a presente demanda.
Destaca a parte promovente que o Decreto nº 9.026, de 18 de agosto de 2017, teria sido editado ilegalmente e incorrido em vício de forma, já que não obedecidas as disposições dos artigos 16 e 22, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF).
De acordo com a parte autora, o ato objurgado não observou o limite prudencial das despesas com pessoal de 95% (noventa e cinco por cento) em sua edição, considerando que este patamar já havia sido ultrapassado pelo Poder Executivo no primeiro quadrimestre do ano e, portanto, seria vedada a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração aos servidores públicos, ressalvadas as revisões constitucionais e determinações judicial, legal ou contratual.
Ademais, aventa a parte autora que, na edição do Decreto nº 9.026, de 18 de agosto de 2017, não foram observadas, também, as condições do art. 16, da LRF, que versa sobre os procedimentos necessários para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa.
Argui que, ao se olvidar das normas da LRF, a confecção do ato atacado consistiria lesão ao Erário e ofensa a moralidade administrativa.
Nessa senda, pugna pela concessão de tutela provisória para que seja suspenso o Decreto nº 9.026, de 18 de agosto de 2017 e todos os pagamentos dele decorrentes, bem como a restituição aos cofres públicos do montante anteriormente dispendido com a majoração do valor das diárias. No mérito, requer a anulação do decreto atacado, bem como a condenação da parte ré ao ressarcimento, ao Tesouro Estadual, do montante do prejuízo a ser apurado.
É o relatório. Decido.
Trata-se de ação popular, com pedido de medida liminar
inaudita altera pars, promovida por Ronaldo Ramos Caido em desfavor do Governador do Estado de Goiás, o Sr. Marconi Ferreira Perillo Júnior na
9.026, de 18 de agosto de 2017, e dos pagamentos que o ato deu origem, assim como a restituição dos valores dispendidos pelo poder público em virtude da elaboração do Decreto.
Para concessão de tutela provisória de urgência, conforme preconiza o artigo 300 do Código de Processo Civil, são necessárias as configurações da possibilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, devendo a presença destes requisitos ser verificada de acordo com o convencimento do juiz.
A concessão ou não de eventual tutela de urgência de natureza antecipada impõe ao magistrado a análise de sua irreversibilidade, ou seja, a possibilidade de retorno ao status quo (art. 300, § 3º, CPC). A irreparabilidade do prejuízo de quem pede a antecipação deve ser examinada em face da possível irreversibilidade dos efeitos causados pela medida.
Marinoni, Arenhart e Mitidiero, in Novo Código de Processo Civil Comentado, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015, p. 312-313, explicam:
A probabilidade que autoriza o emprego da técnica antecipatória para a tutela dos direitos é a probabilidade lógica, que é aquela que surge da confrontação das alegações e das provas com os elementos disponíveis nos autos, sendo provável a hipótese que encontra maior grau de confirmação e menor grau de refutação desses elementos. O juiz tem que se convencer de que o direito é provável para conceder a tutela provisória. (...) A tutela provisória é necessária simplesmente porque não é possível esperar, sob pena de o ilícito ocorrer, continuar ocorrendo, ocorrer novamente, não ser removido ou de dano não ser reparado ou reparável no futuro. Assim, é preciso ler as expressões perigo de dano e risco ao resultado útil do processo como alusões ao perigo na demora. Vale dizer: há urgência quando a demora pode comprometer a realização imediata ou futura do direito.
Como se pode notar de tal preceptivo, a antecipação pretendida é medida processual extrema, sendo cabível tão somente nos casos em que a existência de possibilidade do direito vier acompanhada de perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
In casu, a parte postulante pleiteia, liminarmente, a
suspensão do Decreto nº 9.026, de 18/02/2017, e de seus efeitos, com a consequente determinação de restituição dos valores pagos em sua defluência, sob o fundamento de que o aludido decreto teria violado os artigos 16 e 22, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), ao alterar o Decreto nº 7.141, de 06/08/2010.
A Lei nº 10.460, de 22 de fevereiro de 1988, isto é, o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado de Goiás e de suas Autarquias, quanto às diárias e despesas de transporte determina o seguinte:
SUBSEÇÃO II Das Diárias
Art. 155. O funcionário que, a serviço, se deslocar da sede em caráter eventual e transitório fará jus a d i á r i a s c o m p e n s a t ó r i a s d a s d e s p e s a s d e alimentação e pousada.
§ 1º Entende-se por sede da repartição a cidade ou localidade onde o funcionário tem exercício habitualmente.
§ 2º Não se concederá diária ao funcionário:
I. durante o período de trânsito;
II. que se deslocar para fora do País ou estiver servindo ou em estudo fora do Estado.
Art. 156. As diárias serão pagas adiantadamente, mediante cálculo da duração presumível do deslocamento do funcionário, de acordo com a regulamentação que for expedida.
Art. 157. O funcionário que, indevidamente, receber diária será obrigado a restituir, de uma só vez, a importância recebida, ficando ainda sujeito à punição prevista no artigo seguinte.
Art. 158. É vedada a concessão de diárias com o objetivo de remunerar outros serviços ou encargos, sob pena de responsabilidade.
SUBSEÇÃO III
Das Despesas de Transporte
Art. 159. Conceder-se-á indenização de transporte ao funcionário que realizar despesas em serviços externos, por força das atribuições normais de seu cargo.
Parágrafo único. O valor das indenizações de que trata este artigo e as condições para sua concessão serão estabelecidos em regulamento.
Os supracitados dispositivos foram regulamentados por meio do Decreto nº 7.141, de 06/08/2010, que versa sobre a concessão de diária e de indenização de transporte no âmbito do Poder Executivo do Estado de Goiás.
N ã o o b s t a n t e a r e g u l a m e n t a ç ã o , o D e c r e t o supramencionado foi alterado pelo Decreto nº 9.026, de 18/02/2017, nesta lide impugnado, que passou a dispor:
Art. 3º Os valores a serem pagos a título de diária são aqueles já fixados na Tabela do Anexo I deste Decreto, observado o seguinte:
I. a diária poderá ser majorada em 25% (vinte e cinco por cento) quando se tratar:
a) do Governador e Vice-Governador;
b) dos Secretários de Estado e demais ocupantes de cargos da estrutura básica dos órgãos e das entidades do Poder Executivo, assim definidos em Lei;
II. o disposto no inciso I, alíneas a e b, é extensivo ao servidor que se deslocar para acompanhar, a título de apoio ou assessoramento, as autoridades ali referidas, hipótese em que essa circunstância deverá ser declarada na ordem de deslocamento respectiva;
III. nos casos em que não houver o pernoite ou a Administração tenha fornecido a hospedagem através de contrato com a agência de viagem, a diária a ser paga será reduzida em 68,75% (sessenta e oito inteiros e setenta e cinco centésimos por cento) e destinar-se-á ao pagamento de alimentação;
IV. para a Região Metropolitana de Goiânia, conforme relação de municípios constantes do Anexo II deste Decreto, aos servidores com lotação ou exercício na Capital, o valor da diária será reduzido em 75% (setenta e cinco por cento) daquele da Tabela do Anexo I, não se aplicando o disposto no inciso III. (...)
De acordo com o Anexo I, do Decreto nº 7.141, de 06/08/2010, a diária integral para o Estado de Goiás é de R$ 160,00 (cento e sessenta reais), enquanto que, para os demais Estados da Federação e o Distrito Federal, passa a ser de R$ 320,00 (trezentos e vinte reais).
A alteração promovida pelo Decreto nº 9.026, de 18/02/2017, faz com que a diária ao integral possa ser aumentada em 25% (vinte e cinco por cento), ou seja, até R$ 40,00 (quarenta reais), em se tratando de deslocamento dentro do próprio estado, e até R$ 80,00 (oitenta reais), se o destino for o Distrito Federal ou outro estado brasileiro.
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I. concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo o s d e r i v a d o s d e s e n t e n ç a j u d i c i a l o u d e determinação legal ou contratual, ressalvada a r e v i s ã o p r e v i s t a n o i n c i s o X d o a r t . 3 7 d a Constituição;
II. criação de cargo, emprego ou função;
III. alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV. provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V. contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias. (grifei)
Nessa esteira, analisando documentos juntados aos autos, mais especificamente, o Relatório de Gestão Fiscal/Demonstrativo da Despesa com Pessoal/Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, elaborado pela Controladoria Geral do Estado da SEFAZ/GO, aufere-se que as despesas com pessoal do primeiro quadrimestre de 2017 já teriam ultrapassado o limite prudencial, que corresponde aos 95% (noventa e cinco
por cento) da previsão orçamentária ao tipo, consoante o parágrafo único, do art. 22, da LFR, acima transcrito.
Para melhor ilustração, veja-se:
Assim sendo, é possível se afirmar que, em tese, houve, sim, gasto com pessoal acima do limite prudencial, o que faria perfeitamente aplicável a norma do parágrafo único, do artigo 22, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Cabível, portanto, a concessão da tutela quanto ao pedido de suspensão do Decreto nº 9.026, de 18/02/2017, e da majoração de vantagens que dele decorreu.
No que concerne ao pedido in limine de restituição dos valores pagos desde 1º de junho de 2017, este deve ser indeferido, uma vez que não se sabe, ao certo, o montante dispendido até o momento com a majoração da diária, sendo, pois, o valor ilíquido.
Ademais, os servidores públicos que, de boa fé, já perceberam a quantia no percentual ampliado seriam os mais prejudicados com a concessão deste pleito, o que obstaculiza o seu deferimento. Senão outro é o posicionamento dos tribunais pátrios:
(STJ-0741251) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL C I V I L . A G R A V O E M R E C U R S O E S P E C I A L . ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 2/STJ. EXECUÇÃO F I S C A L . D Í V I D A A T I V A N Ã O T R I B U T Á R I A . ACÓRDÃO RECORRIDO LASTREADO EM LEI LOCAL. SÚMULA 280/STF. VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE. REPOSIÇÃO DE VENCIMENTOS PAGOS A MAIOR. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE DE RESTITUIÇÃO. BOA-FÉ. ESPECIAL EFICÁCIA VINCULATIVA DO ACÓRDÃO PROFERIDO NO RESP 1.244.182/PB. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER PARCIALMENTE DO
I QUADRIMESTRE DE 2017 DESPESA COM PESSOAL
LIMITE MÁXIMO R$ 9.476.934.413,85
LIMITE PRUDENCIAL (95%) R$ 9.003.087.693,16
R E C U R S O E S P E C I A L E , N E S S A E X T E N S Ã O , NEGAR-LHE PROVIMENTO. (Agravo em Recurso
Especial nº 1.107.554/SP (2017/0121338-8), STJ, Rel. Mauro Campbell Marques. DJe 16.06.2017). (grifei)
( S T J - 0 7 2 3 0 4 6 ) A D M I N I S T R A T I V O . S E R V I D O R P Ú B L I C O . P A G A M E N T O I N D E V I D O . E R R O OPERACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO. PERCEPÇÃO DE BOA-FÉ. INDEVIDA A RESTITUIÇÃO DOS VALORES. 1. O STJ firmou o entendimento de que,
q u a n d o a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a i n t e r p r e t a erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público (REsp
1.244.182/PB, submetido a regime do artigo 543-C do CPC e da Resolução 8/STJ). 2. Recurso Especial p r o v i d o . ( R e c u r s o E s p e c i a l n º 1 . 6 5 3 . 8 3 6 / R N
(2017/0030241-1), 2ª Turma do STJ, Rel. Herman Benjamin. DJe 02.05.2017). (grifos no original)
(TRF1-0281965) ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PERCEPÇÃO SEM JUSTO TÍTULO DE PARCELA DE RETRIBUIÇÃO. BOA-FÉ. DEVIDO PROCESSO LEGAL. ERRO DA ADMINISTRAÇÃO. REPOSIÇÃO AO ERÁRIO INDEVIDA. 1. É pacífica a o r i e n t a ç ã o j u r i s p r u d e n c i a l , e h á o r i e n t a ç ã o administrativa no mesmo sentido, cf. Súmula nº 106-TCU e Súmula nº 34-AGU, de que não é cabível a efetivação de descontos em folha de pagamento p a r a f i m d e r e p o s i ç ã o a o e r á r i o , s e j a n o s vencimentos ou proventos do servidor, quando se tratar de verba remuneratória por ele percebida de boa-fé, mesmo que seja indevida ou tenha sido paga a maior, por erro da Administração ou interpretação errônea ou aplicação equivocada da lei. 2. O Superior Tribunal de Justiça, no Recurso Especial nº 1.244.182/PB, admitido como representativo de controvérsia, nos termos do art. 543-C do CPC, definiu que a interpretação errônea da Administração que resulte em um pagamento indevido ao servidor acaba por criar-lhe uma falsa expectativa de que os valores por ele recebidos são legais e definitivos, daí não ser devido qualquer ressarcimento. 3. Na h i p ó t e s e d o s a u t o s , h o u v e e r r o q u a n t o a o e n q u a d r a m e n t o f u n c i o n a l d a a u t o r a , e consequentemente, pagamento indevido a título de
de evidente erro da Administração na aplicação da legislação que trata do tema, sendo legítima a cessação do pagamento. 4. Com ressalva do ponto de vista do relator, determina-se a devolução ao s e r v i d o r d o s v a l o r e s q u e f o r a m , a n t e s d a a n t e c i p a ç ã o d e t u t e l a , r e c u p e r a d o s administrativamente. 5. Apelação da União e remessa oficial desprovidas. (Apelação Cível nº
0025090-57.2015.4.01.3900/PA, 1ª Turma do TRF da 1ª Região, Rel. Jamil Rosa de Jesus Oliveira. j. 24.05.2017, unânime, e-DJF1 07.06.2017). (grifei)
No mais, observe-se que a Lei nº 9.494/1997, que disciplina a concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública, determina a aplicação das restrições previstas nos art. 1º, 3º e 4º, da Lei nº 8.437/92, sendo que prescreve que não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação. Vejamos:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. ANTECIPAÇÃO DE T U T E L A . A Ç Ã O A N U L A T Ó R I A D E A T O ADMINISTRATIVO. RECURSO SECUNDUM EVENTUM
L I T I S . T U T E L A P R O V I S Ó R I A D E U R G Ê N C I A .
CONCURSO PÚBLICO. ANULAÇÃO QUESTÕES. REQUISITOS NÃO DEMONSTRADOS. MEDIDA DE NATUREZA SATISFATIVA QUE ESGOTA O MÉRITO D A D E M A N D A . I M P O S S I B I L I D A D E . D E C I S Ã O MANTIDA. 1. O recurso de agravo de instrumento é
secundum eventum litis, de sorte que cumpre a este
Pretório somente sopesar o acerto ou desacerto da decisão recorrida. 2. A concessão da tutela provisória de urgência exige a presença dos requisitos insculpidos no art. 300 do CPC a saber, a probabilidade do direito alegado e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. 3. O pedido liminar se confunde em parte com o mérito da demanda, e, sua concessão, nesta etapa, esgotaria o conteúdo da ação. 4. A decisão concessiva ou não da tutela de urgência somente deve ser reformada no juízo ad quem quando demonstrada flagrante abusividade ou ilegalidade, o que não é o caso dos autos. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E IMPROVIDO. (TJGO, Agravo de Instrumento (CPC)
5215689-96.2017.8.09.0000, Rel. AMARAL WILSON DE OLIVEIRA, 2ª Câmara Cível, julgado em 18/10/2017, DJe de 18/10/2017). (grifei)
DIREITO TRIBUTÁRIO. PODER PÚBLICO. TUTELA LIMINAR SATISFATIVA. EXAURIMENTO. OBJETO. DEMANDA. VEDAÇÃO EX LEGE. ICMS. COTA CONSTITUCIONAL. PROGRAMAS. FOMENTAR. PRODUZIR. ENTE MUNICIPAL. REPASSE LIMINAR. 1. Não se revela possível, por imposição legal, a concessão de liminar em face do Poder Público que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação, enfim, liminar satisfativa que implique no exaurimento da lide. Interpretação do art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92 e do art. 1º, caput, da Lei nº 9.494/97. Jurisprudência de ambas as turmas de direito público do Superior Tribunal de Justiça. 2. Logo, não deverá o Estado ser l i m i n a r m e n t e c o m p e l i d o a r e p a s s a r o correspondente a 25% (vinte e cinco por cento) do I C M S a r r e c a d a d o n o s i n c e n t i v o s t r i b u t á r i o s Fomentar e Produzir ao requerido, pedido, este, satisfativo e que se confunde com o objeto da ação ordinária em curso na primeira instância, pena de exaurimento da demanda e, por conseguinte, em violação ao ordenamento jurídico em vigor. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E PROVIDO. (TJGO,
A G R A V O D E I N S T R U M E N T O 2 6 0 1 9 7 -23.2014.8.09.0000, Rel. DES. ALAN S. DE SENA CONCEIÇÃO, 5A CÂMARA CÍVEL, julgado em 25/09/2014, DJe 1642 de 03/10/2014). (grifei)
O perigo de dano, por sua vez, encontra-se presente, d a d o q u e a p e r p e t r a ç ã o d e a t o s u p o s t a m e n t e i r r e g u l a r e q u e , presumivelmente, acarretaria prejuízo aos cofres públicos é motivo suficiente para a suspensão de seus efeitos.
Sobre o tema, segue entendimento jurisprudencial:
( T J E S - 0 0 4 2 4 7 3 ) P R O C E S S U A L C I V I L E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMINAR. POSSIBILIDADE. SUBSÍDIO DE VEREADORES. MAJORAÇÃO. LEI DE R E S P O N S A B I L I D A D E F I S C A L . A P A R E N T E D E S C U M P R I M E N T O . R E Q U I S I T O S DEMONSTRADOS. 1. É possível a concessão de liminar em Ação Civil Pública em casos específicos, quando demonstrados os pressupostos necessários ao deferimento da medida e sobretudo como forma de evitar prejuízo ao erário. Precedentes do STJ. 2. O ato que resulte aumento de despesa com pessoal é nulo quando expedido nos 180 (cento e oitenta) dias
anteriores ao término do mandato do titular. P a r á g r a f o ú n i c o d o a r t . 2 1 , d a L e i d e R e s p o n s a b i l i d a d e F i s c a l . 3 . O a p a r e n t e descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e o periculum in mora caracterizado por possível dano ao erário justificam a concessão da medida liminar visando à abstenção do pagamento dos subsídios dos vereados majorados por lei municipal. ( A g r a v o d e I n s t r u m e n t o n º 0 0 3 1 2 3 7 -55.2016.8.08.0014, 3ª Câmara Cível do TJES, Rel. Samuel Meira Brasil Júnior. j. 30.05.2017, Publ. 09.06.2017). (grifei)
Dessa forma, em análise sumária do pedido, própria do estágio dos autos, o deferimento parcial da tutela provisória postulada é a medida de justiça que se impõe.
Posto isto, pelos fatos e fundamentos acima elucidados,
defiro parcialmente o pedido de tutela provisória, apenas para determinar a suspensão dos efeitos do Decreto nº 9.026, de 18/08/2017, e que o pagamento da diária dos servidores do Poder Executivo do Estado de Goiás se dê nos termos do Anexo I, do Decreto nº 7.141, de 06/08/2010, antes de sua alteração pelo Decreto nº 9.026, de 18/08/2017.
Cite-se a parte ré para, querendo, contestar ação, consoante o disposto no art. 7º, IV, da Lei nº 4.717/1965, no prazo de 20 (vinte) dias.
Cientifique-se o Estado de Goiás, para que, querendo, ingresse na demanda, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei 4.717/1965.
Intime-se o Ministério Público, como determina o art. 7º, I, a, da Lei 4.717/1965.
Intime-se. Cumpra-se.
RICARDO PRATA Juiz de Direito
