AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5021653-98.2013.404.7200/SC
AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
RÉU: MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS; UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
DECISÃO (liminar/antecipação da tutela)
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou a presente ação civil pública contra o MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS E UNIÃO FEDERAL, com o objetivo de determinar o trancamento da tramitação, apreciação e votação do Projeto de Plano Diretor pela Câmara de Vereadores desta Capital, bem como sua sanção pelo Prefeito, ou caso tarde a ordem judicial, sejam suspensos os efeitos de tais atos. Requereu, ao final, fosse tornada definitiva a medida liminar, até que novo projeto de Lei seja encaminhado à Câmara, desta vez atendendo às exigências legais da participação popular efetiva, na forma preconizada pela Lei e regulamentos federais e municipais (decretos desrespeitados).
Afirma que a presente ação tem por objetivo obter obrigação de fazer dos entes públicos réus, qual seja a adoção de medidas para concretizar a obediência às regras da Constituição Federal e da Lei 10.257/2001 - Lei do Plano Diretor -, através de providências para que a população de Florianópolis, através de seus legítimos representantes especialmente eleitos para o procedimento - Núcleo Gestor do Plano Diretor e Núcleos distritais - e em audiências públicas suficientes (pelo menos uma em cada um dos núcleos distritais estabelecidos pelo próprio Poder Executivo), sejam devidamente ouvidos e tenham suas sugestões e encaminhamentos considerados e efetivamente analisados, paralisando-se até lá a análise e a deliberação na Câmara de Vereadores, haja vista a necessidade ao princípio da participação informada. Juntou documentos.
Intimados, os réus prestaram informações.
A União Federal afirmou que compete ao Legislativo e Executivo municipais a elaboração dos planos diretores e requereu fossem esclarecidos os motivos que levaram ao acolhimento do pedido para que a União seja compelida a integrar o a lide como ré.
O Município de Florianópolis também prestou informações. Argüiu a ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal. Suscitou a ilegitimidade passiva da União Federal. Disse que o Ministério Público Federal não teria legitimidade, pois haveria apenas interesse local. Argumentou que haveria incompetência absoluta da Justiça Federal. Afirmou que a Câmara de Vereadores, ainda que não tenha personalidade jurídica, deve ser considerada litisconsorte passiva necessária. Afirmou que o novo Plano Diretor está há mais de sete anos em discussão. Referiu que várias associações representativas, associações, entidades do terceiro setor, particulares, órgãos públicos foram ouvidos e, na maioria dos casos, atendidos. Sustentou que qualquer interferência do Judiciária caracterizaria ofensa artigo 2º da Constituição e atentaria ao Princípio do Devido Processo Legislativo.
Os autos foram conclusos para decisão.
Preliminarmente, devem ser afastadas as preliminares agitadas pelo Município de Florianópolis.
Primeiramente, o Ministério Público Federal deve ser salientado possui a atribuição de defender o meio ambiente na esfera federal. Com efeito, entendo que a discussão sobre o Plano Diretor não se trata exclusivamente de interesse local, eis que o Município de Florianópolis possui inúmeras Reservas Federais e terrenos de marinha, que diariamente são alvos de ocupações irregulares e crimes ambientais que são discutidos nesta Vara Federal.
Com efeito, existem inúmeras ações civis públicas tramitando nesta Vara Federal que tratam justamente sobre a ocupação desordenada de áreas de preservação permanente em terras de marinha, eis que o Município tem considerado tais áreas de interesse turístico ou de lazer, desrespeitando as leis federais que protegem o meio ambiente.
Neste sentido, vislumbro que existe interesse do Ministério Público Federal em exigir o efetivo cumprimento da legislação federal ambiental, especialmente o Estatuto das Cidades, que é uma norma federal que deverá ser seguida por todos os municípios. É que o fiel cumprimento da legislação federal poderá evitar o ajuizamento de inúmeras ações civis públicas na esfera ambiental nesta vara federal, prevenindo-se a invasão de áreas de preservação permanente ou a realização de obras que tragam prejuízos para as várias reservas federais existentes neste Município.
De outra parte, a participação da União no feito é essencial, pois a ocupação de áreas da União tem ocorrido com freqüência e gerado inúmeros conflitos, que poderiam ser resolvidos previamente se houvesse uma atuação preventiva por parte do ente público federal. A confecção de um novo Plano Diretor sem a participação efetiva da sociedade acabaria por gerar mais conflitos ambientais, já que o Ministério Público Federal representa a sociedade na esfera federal. Em não sendo ouvida, a população poderá se insurgir no futuro com novas ações civis públicas ajuizadas pelo Ministério Público Federal. Desta forma, cabe à União orientar e fiscalizar o estrito cumprimento do Estatuto das Cidades, eis que é obrigação do Ministério das Cidades o fornecimento de auxílio aos municípios no sentido de que haja um meio ambiente sadio, com respeito ao princípio da dignidade humana. Com efeito, o Ministério das Cidades possui a Secretaria Nacional de Mobilidade Urbana, com o objetivo de orientar os Municípios a promover a reforma urbana. Assim, existe uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano que é incumbência do Ministério das Cidades, cabendo ajudar e orientar os municípios. As Conferências Nacionais das Cidades foram realizadas pela União justamente para discutir estratégias com o objetivo de construir o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (vide a Conferência Municipal da Cidade de São Paulo). Assim, é competente a Justiça Federal para a apreciação do feito, já que o Ministério das Cidades participa diretamente da orientação e fiscalização das Políticas Urbanas das grandes cidades, tal como Florianópolis.
Por outro lado, não há que se falar em litisconsórcio passivo necessário com a Câmara de Vereadores, eis que esta não possui personalidade jurídica distinta do Município de Florianópolis. Por outro lado, o Ministério Público Federal alega que a violação ao Princípio da Participação foi cometida pelo Poder Executivo, antes do início propriamente dito do processo legislativo. Assim, não há motivo para a citação exclusiva da Câmara de Vereadores, que não possui personalidade jurídica distinta do Município.
De outra parte, os documentos juntados pelo Ministério Público Federal com a petição inicial demonstram que efetivamente não houve efetiva participação da sociedade na formulação de propostas, eis que as comunidades envolvidas não tiveram a oportunidade de discutir e formular propostas para a criação do novo Plano Diretor.
Com efeito, já em 2008 e 2009, a União Florinopolitana de Entidades Comunitárias UFECO já reclamava da ausência de consulta às comunidades dos bairros de Florianópolis (evento 1, carta2). Tal documento já comprova inicialmente que não havia vontade do antigo Prefeito de
possibilitar a efetiva participação das comunidades envolvidas.
Deve ser salientado que as audiências públicas realizadas foram apenas realizadas formalmente, não proporcionando a efetiva participação da comunidade. É que não basta apenas realizar as audiências. É preciso fornecer a pauta e possibilitar a consulta ao material que será discutido na audiência, para que a comunidade possa discutir e propor sugestões com antecedência.
O documento ata13 do evento 1 comprova inequivocamente que as audiências públicas foram realizadas às pressas, impossibilitando a efetiva participação da sociedade. Com efeito, a realização de audiências públicas distritais seria indispensável para a possibilitar o oferecimento de propostas e estudos mais aprofundados sobre o Plano Diretor. A participação da sociedade não pode se resumir na simples realização de audiência pública, sem que seja possibilitada a efetiva realização de propostas através de estudos prévios aprofundados.
Assim sendo, a impossibilidade de debates prévios e consultas aprofundadas sobre o novo Plano Diretor acaba acarretando na sua inconstitucionalidade, como ensina o eminente Professor Toshio Mukai:
'Antes de mais nada, aspecto que fazemos questão de destacar acerca da elaboração dos planos urbanísticos diz respeito à participação efetiva da comunidade, conforme dispõe o Estatuto da Cidade em seu artigo 40, § 4º.
O dispositivo legal mencionado obriga o Poder Público municipal a garantir; no processo de elaboração e na fiscalização da implementação do plano diretor; a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população em geral e de associações representativas dos diversos segmentos da comunidade. Obriga, ainda, a publicidade dos documentos e informações produzidos, bem como o acesso de qualquer interessado.
Este preceito legal deve ser obrigatoriamente observado pelos Municípios. Sua constitucionalidade reside no fato de que cada uma das obrigações acima referidas encontra respaldo, no próprio texto constitucional: as audiências públicas e a participação da comunidade na formulação e fiscalização da execução do plano encontram fulcro no princípio da democracia participativa (artigo 1º e parágrafo único da CF) e no artigo 29, XII, da Lei Maio. A publicidade, no caput do artigo 37, e o acesso a documentos e informações no artigo 5º XXXIII e XXXIV, 'b'.
Desse modo, caso o Município não cumpra as determinações legais acima, acarretará a inconstitucionalidade absoluta do plano diretor.
Tanto é assim, que o artigo 40, § 5º, dizia ser nula a lei que instituísse o plano diretor em desconformidade com o disposto no seu § 4º. Utilizamos a expressão 'dizia' pois o referido § 5º foi vetado pelo Presidente da República sob o argumento de que o mesmo configurava ofensa ao princípio federativo que assegura a autonomia municipal, do qual discordamos, uma vez que a autonomia municipal não pode prevalecer sobre comandos jurídicos emanados da própria Constituição Federal.
Se a lei do plano diretor for produzida sem aqueles requisitos legais, será inconstitucional e, portanto, passível de anulação judicial.
Aliás, já existe em nossa jurisprudência caso em que um plano diretor elaborado sem tivesse havido participação popular foi anulado. Devido a sua importância, transcreve-se abaixo a sua ementa, sendo que a íntegra está anexa ao presente trabalho:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Município de Capão da Canoa. Lei 1.458/2000 que estabelece normas sobre edificações nos loteamentos e altera o plano diretor da sede do Município de Capão da Canoa. Inconstitucionalidade Formal. Ausência de participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do Plano Diretor e das Diretrizes Gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes. Violação ao § 5º do artigo 177 da Carta Estadual. Precedentes do TJRS. Eficácia da declaração excepcionalmente fixada, a teor do artigo 27 da Lei nº 9.868/99. Ação Procedente.'
(Direito Urbanístico e Ambiental, Editora Fórum, 2004, páginas 33 a 35)
Com efeito, no evento 1, documento OUT17 fica inequivocamente demonstrado que diversas comunidades do Município de Florianópolis não tiveram a oportunidade de estudar e fazer sugestões sobre o Plano Diretor. Por outro lado, as equipes técnicas que participaram das audiências públicas não souberam esclarecer diversas dúvidas sobre o novo Plano Diretor, ficando comprovado que as audiências tiveram apenas a finalidade de comunicar à população qual seria o projeto encaminhado à Câmara de Vereadores, sem possibilitar o debate e a efetiva participação comunitária.
Neste sentido, deve ser citado o ensinamento da Professora Daniela Campos Libório Di Sarno, Doutora em Direito Urbanístico e Professora da USP, que explica a importância da oportunização de efetivo debate e participação através da realização de audiências públicas:
'Deve-se ressalvar, entretanto, que a população não pode ser relegada a um patamar de agente passivo, mero expectador, recebendo as informações sem chances efetivas e reais de questionar, opinar ou fiscalizar. Devem ser criados momentos estratégicos para essa participação de forma que a soberania popular possa ser exercida na sua plenitude. Devem ser momentos ordenados e de conhecimento geral, com finalidades, em que a população saiba qual papel a ser exercido. São momentos de consulta, debate e também de audiência pública.
...
A audiência pública, como instrumento direto de participação popular, deve ser cercada de cautelas para que sejam garantidas sua eficácia e legitimidade. Estabelecer quais situações podem ou devem deflagrar sua aplicação, quem são os legítimos interessados no conhecimento e debate do projeto ou plano, formas de sua publicidade, definição de local, data e hora, registro dos debates, ordem nos questionamentos feitos pelo público, respostas satisfatórias às dúvidas levantadas são itens básicos de qualquer audiência pública, sendo que todas essas etapas deverão seguir uma sequência lógica aos fins pretendidos, e a ausência ou mácula de um deles poderá ensejar sua anulação.'
(Direito Urbanístico e Ambiental, Coordenadores: Adilson Abreu Dallari e Daniela Campos Libório Di Sarno, Editora Fórum, Belo Horizonte, 2007).
Neste sentido, não se está discutindo a legitimidade ou legalidade do Processo Legislativo, mas sim o direito à participação e publicidade, previstos na Constituição Federal.
Por conseguinte, não há interferência entre poderes, eis que apenas está se verificando se houve uma violação à Constituição Federal e ao próprio Estatuto das Cidades.
Deste modo, o Princípio da Separação entre Poderes jamais poderia impedir a análise da violação da Constituição Federal, já que o Município de Florianópolis não poderia deixar de se
pautar pelos ditames da Carta Magna.
Em conclusão, o pleito trazido pelo Ministério Público Federal traduz os anseios da sociedade de Florianópolis em ver cumprida a Constituição Federal, que obriga o Poder Público a possibilitar a participação efetiva, não uma mera participação formal, sem possibilidade de debater, criticar e apresentar sugestões.
Se o projeto do novo Plano Diretor passou por várias audiências públicas, mas em nenhum momento as comunidades foram realmente ouvidas, ou seja, se os pleitos comunitários em nenhum momento foram acolhidos pelo Poder Executivo, é porque as audiências públicas não tiveram nenhuma utilidade ou serventia, não tendo sido verdadeiramente ouvida a população, como existe previsão no Estatuto das Cidades e na Constituição Federal.
Neste sentido, como haverá democracia participativa, prevista no artigo 1º, parágrafo único da Constituição Federal, se não é possibilitada à população a efetiva participação na elaboração e apresentação de sugestões concernentes ao novo Plano Diretor, que possui uma grande importância, já que é considerado a Constituição do Município?
Em sendo a obrigação do Poder Judiciário fazer cumprir a Constituição, cabe, portanto, evitar a violação da Carta Magna, possibilitando-se a participação efetiva da comunidade e evitando-se a votação de Projeto viciado pela falta de efetiva e real consulta popular. A pressa da Administração Municipal, deste modo, oferece danos irreparáveis à sociedade, que terá seu cotidiano diretamente atingido pelas novas regras urbanas sem que possa sequer opinar, criticar e se insurgir contra as modificações que estão previstas para serem votadas no dia de amanhã, de uma só vez, sem nenhum debate, como se o Plano Diretor não tivesse importância social e não interferisse diretamente na vida de milhares de pessoas. Por conseguinte, o perigo de dano irreparável é notório, não podendo este Juízo postergar sua decisão, devendo ser possibilitada a ampla discussão e participação comunitária.
Ante o exposto, defiro o pedido liminar para determinar o imediato trancamento da tramitação, apreciação e votação do Projeto do Plano Diretor pela Câmara de Vereadores desta capital, bem como sua sanção pelo Prefeito. Determino, outrossim, à Câmara de Vereadores a imediata devolução do Projeto de Lei de Plano Diretor ao Poder Executivo Municipal, bem como seja determinado à Prefeitura que proceda à oitiva devidamente informada da população para elaboração do texto final que deverá ser novamente encaminhado ao Legislativo após a identificação e a apresentação das diretrizes resultantes do processo de participação popular nos Distritos e no Núcleo Gestor Municipal, bem como das propostas específicas do Executivo, a serem analisadas em 13 audiências Distritais e em audiência geral (amplamente divulgadas com atendimento aos prazos previstos regularmente), esta última a ser coordenada em conjunto entre a Prefeitura e o Núcleo do Plano Diretor Participativo de Florianópolis. Fixo multa de R$ 1.000.000,00 para a hipótese de descumprimento da medida liminar, que deverá ser comprovada nos autos no prazo de 48 horas( retorno do Projeto ao Poder Executivo), bem como a realização das 13 audiências distritais e audiência geral no prazo de 60 dias.
Citem-se. Intimem-se com urgência.
Após, não havendo provas a serem produzidas, venham os autos conclusos para sentença.
Marcelo Krás Borges Juiz Federal
