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PARECER JURÍDICO
EMENTA: Processo de Licitação. Tomada de Preços n' 2/2017-007 SEMOB.
Objeto: Contratação de empresa para executar serviços de construção de ponto de moto táxi anexo a Praça do Cidadão no Bairro Rio Verde, Município de Pantuapebas, Estado do Pari
Assunto: Análise da legalidade da Minuta do Edital de Convocação, seus anexos e Contrato Administrativo.
Trata-se de solicitação de Parecer Jurídico desta Procuradoria Geral quanto à legalidade da Minuta do Edital de licitação, seus anexos e Contrato Administrativo, na modalidade de Tomada de Preços n° 2/2017-007 SEMOB, do tipo menor preço.
Ressalvando-se os aspectos técnicos e econômicos que consubstanciaram a elaboração das tratadas minutas, passemos à análise da presente Minuta do Instrumento Editalício. bem
como de seus anexos e Contrato Administrativo- a fim de verificar se atendem aos requisitos legais estabelecidos na Lei n° 8.666/93 (e posteriores alterações) e nas demais legislações
aplicáveis ao caso.
Inicialmente cumpre observar que o exame dos presentes autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação ao interesse público, tendo observado todos os requisitos.
Quanto às especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da futura contratação, presume-se que suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
A Secretaria Municipal de Obras, por meio do memorando n° 1798/2017 (fis. 01),
justificou a necessidade da contratação alegando que: 'O presente objeto justifica-se pela necessidade em alotar
diversos pmfusionais desse transporte -keniaocm, que hoje se encontram prestando serviços em local mmpktmaente inadequado, ocupando a oia pública, sem nenhuma garantia de segurança para si e nem para a população que utiliza tais serviço.. Afins disso, o objeto da licitação ursa pmponünar melhorias no atendimento dos serviços alternativos à comunidade em geria por se tratar de uns local estratégico para atender a população, fato este que é de total intensas público':
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Quanto à justificativa, esclarecemos que não compete ao órgão juridiQ, mérito - oportunidade e conveniência - das opções do Administrador, exceto em caso de preceitos legais.
O papel do órgão jurídico é recomendar que a justificativa seja a mais completa possível, orientando o órgão assistido, se for o caso, pelo seu aperfeiçoamento ou reforço, na hipótese de ela se revelar insuficiente, desproporcional ou desarrazoada, de forma a não deixar margem para eventuais questionanientos.
Acostou-se aos autos o Memorial Descritivo/Projeto Básico (fis. 13-22), contendo a definição do objeto, justificativa, prazos, bem como as demais condições a serem seguidas no presente procedimento, a fim de obter o resultado almejado pela Administração Pública, elaborado por André Luiz Vasconcelos dos Santos, Coordenador de Projetos e Orçamentos - Decreto ri0 325/2017.
Frise-se que a Autoridade Competente (Secretária Municipal de Obras), na manifestação de fi. 01-02, ratifica e autoriza o referido Memorial Descritivo, o Quadro de quantidades e preços, bem como, é responsável por todos os documentos desenvolvidos no âmbito da SEMOB que posteriormente foram juntados aos autos.
Quanto ao Projeto Básico, sua definição pode ser encontrada na Resolução n° 361/1991 do CONFRA que assim dispõe:
A,t 1 O Projeto Básico é conjunto de elementos que define a obra, o sen4o ou o complexo de obras e senar que compõem o empreendimento, de tal modo que suas canideristicas básicas e desempenho e&&n'/ado est!jam peifeitamente definidos, possibilitando a estima,tiva de seu custo eprar<o de eceaqâo.
A lei de licitações, por sua vez, apresenta conceito semelhante e dentre os elementos indicados no inc. IX do art. 6°, destaca-se a necessidade de o projeto básico conter
c)idenhficação dos s de senjos a executar e de materiais e equipamentos a inco!Porar
à obra; bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o
empreendimento, semfrustrar o caráter competitis'o para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos constn.ctiws, instalações protisórias e condições organiacionais - a obra, sem fniestrar o caráter compelião para a sua execução;
Assim, é possível perceber a preocupação legal de que as opções trazidas no projeto básico não afrontem o princípio da competitividade inerente aos certames licitatórios.
A propósito, o enunciado da Súmula 261 do TCU trata do assunto nos seguintes termos:
Em licitações de obras e serviços de enynharia é necessária a elaboração de projeto básico
adequado e atuaGr<a4 assim considerado aquele aprvswdo com todos os elementos descritos no art 6 inciso 1X chi Lei 8.666, & 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a mirão de projeto básico ou a elaboração de projeto executiw.i que
tranrflgrerem o objeto o4ginalmente contratado nu outro de naturerca epropósito diwnos
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A lei de licitações também estabelece que as obras e os serviços somente po " ?se licitados quando "houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório".
Por fim, quanto a este ponto, é importante destacar que a jurisprudência do Tribunal de Contas da União é firme em indicar que para dar seguimento à licitação de qualquer empreendimento faz-se necessária a aprovação da autoridade competente, e que "o fato de terceiro ser o responsável técnico por determinado projeto básico em nada exime a responsabilidade existente para o gestor público incumbido de aprovar o projeto elaborado." (Acórdão 1.067/16-Plenário).
Verificou-se nos autos a planilha de quantidades e preços, sendo que os preços foram auferidos com base nas tabelas SEDOP (Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Obras Públicas), SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil) e SEINFRA (Secretaria da Infraestrutura), conforme quadro de quantidades e preços de fls. 03-09.
Foram juntados ainda às fis. 37-47 Projeto Básico/Memorial Descrito retificados pela Autoridade Competente, bem como novas planilhas de quantidades e preços (fis.48-50), seguido de novo cronograma fisico (fis. 51) e do cronograma financeiro (fis. 52).
O orçamento de uma obra é a peça de fechamento do seu projeto, traduzindo-o em termos econômicos e financeiros. Trata-se de etapa preparatória indispensável em qualquer contratação pública. A Administração Pública deve zelar para que os recursos aplicados nas obras públicas sejam empregados de forma correta, eficiente e com transparência. Além disso, a gestão deve buscar a redução dos custos e a melhoria dos serviços prestados aos cidadãos. Todas essas questões podem ser levadas em conta na hora da preparação do orçamento de obras públicas: busca de preço justo, projetos completos e atualizados, além da responsabilidade técnica dos autores responsáveis, tanto pelo projeto quanto pelo orçamento.
O orçamento de obras públicas envolve basicamente três etapas: o levantamento e qualificação dos serviços; a avaliação dos custos unitários e a definição do BDI (Beneficios e Despesas Indiretas); e a formação do preço de venda.
A definição dos custos unitários pode ser racionalizada mediante a utilização de tabelas referenciais de custos contendo composições de custo unitário padronizadas. Além disso, o uso de sistemas referenciais de custos traz segurança jurídica para orçamentistas e gestores públicos, representando um parâmetro de avaliação objetivo para os órgãos de controle, o que está sendo adotado no presente procedimento.
Por isso, o TCU tem entendido que "os preyor medianos wnrtanter do Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e Índices da Conrtnrjão Civil - Sinati são indicativos dos valores praticados no mercado e, portanto, há sobrepreço quando o preço global está ii justrficadamente acirra do total previsto no SINAPI" (Acórdão
618/2006 —Plenário).
Não obstante, os atributos de um orçamento (especificidade, temporalidade, aproximação e vinculação ao contrato) exigem adaptações de composições referenciais padrão para ajustá-las à realidade da obra que se está orçando, na medida em que cada orçamento é único, em
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função das particularidades das obras, diversidades de canteiros, métodos executivos, características das construtoras e disposições contratuais.
Conforme enfatizado, a elaboração de uma planilha orçamentária a partir de tabelas referenciais de custos deve considerar as especificidades do projeto e do local, tais como: a) distâncias de transporte de materiais em geral; b) problemas de logística com materiais, mão de obra, equipamentos e combustíveis; c) diferentes alíquotas tributárias; d) utilização de novos materiais e inovações tecnológicas; e) variação na produtividade da mão de obra e dos equipamentos em função de esforços de racionalização, contingências de execução; Ç consumos variáveis de produtos e materiais; g) diferentes arranjos do canteiro de obras; h) necessidade de execução da obra em ritmo acelerado de execução; i) diferenças na administração local da obra; j) exigências contratuais específicas e alocação de riscos entre o contratante e o contratado.
Registre-se que a elaboração da planilha de quantitativos e valores e, posterior, análise dos preços é matéria técnica, de competência da área solicitante, qual seja a Secretaria Municipal de Obras, tendo esta total responsabilidade quanto à veracidade e lisura da pesquisa de preços, cabendo !t$ Prnr'ar4çIpjg nnonAn sIg ptélie iuú&cí4 - informar os pqrânietros legjis e regulamentares que devem ser observados na respectiva pesquisa de mercado e formação do preço médiç, cnnfnrrq..zlriffla fppll?pglp•
Foi juntado o projeto arquitetônico do ponto de moto táxi, elaborado pela arquiteta urbanista Thayres de C. Borges. B de Souza (fls. 23), e seu registro de responsabilidade técnica (RRI)
(fls.28); projeto elétrico e projeto estrutural elaborado pelo engenheiro civil Thiago Oliveira Batista (fis. 24-27), seguida da ART - Anotação de Responsabilidade Técnica da referida obra a ser contratada ((is. 29-30).
Cumpre observar, ainda, que a Autoridade Competente (Secretária Municipal de Obras) é responsável por todos os documentos desenvolvidos no âmbito da secretaria e que posteriormente foram juntados aos autos.
Acostou-se aos autos, ainda a Indicação de Dotação Orçamentária (fl. 31); Declaração de Adequação Orçamentária e Financeira (fl. 32); a Autorização para a abertura do procedimento licitatório (fl. 33); o Decreto de Designação da Comissão Permanente de licitação (fl. 34); a Autuação do Processo (ti. 35); Memo. n° 2014/2017, no qual foi juntado memorial descritivo/projeto básico, planilhas de quantitativos e preços e cronograrna fisico/financeiro devidamente retificados com base na tabela SINAPI do mês de setembro de 2017, de modo que o valor da contratação também passou a ser R$ 90.229,88 (noventa mil duzentos e vinte e nove mil reais e oitenta e oito centavos) (fis.36-52); nova Indicação de Dotação Orçamentária ((Is. 53); Parecer Controle Interno, seguido do Memo. n° 2136/2017 no qual a SEMOB informa o cumprimento das recomendações da Controladoria Geral do Município (fIs. 55-63).
Frise-se que a avaliação dos preços apresentados e sua compatibilidade com os valores de mercado, da indicação orçamentária, bem como se os quantitativos estimados são compatíveis com a demanda da secretaria, coube à Controladoria Geral do Município, de acordo com as
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atribuições conferidas pela Lei Municipal n° 4293/2005, tendo emitido Parecer do ((Is. 55-59), opinando pela continuidade do procedimento.
Quanto às exigências de qualificação técnica, contidas no item 6.2.4 a 6.14.3 da Minuta de Edital, cabe ressaltar que a documentação a ser exigida nos editais encontra limitação no art. 30 da Lei 8.666/93. A jurisprudência é pacífica no sentido de que as exigências de qualificação técnica são ilegais quando extrapolam os limites da Lei 8.666/1993, impondo ânus excessivo aos licitantes e ferindo o princípio da competitividade. Exigências especiais de habilitação, quaisquer que sejam as particularidades do objeto, devem manter vínculo com a lei de licitações e estar justificadas no processo.
Cumpre observar que o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, dispõe que as exigências de qualificação técnica devem ser somente as indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. Assim, deve a exigência supramencionada guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser executado, de modo que não restrinja o caráter competitivo da licitação e zelando pelo princípio da isonomia.
Quanto à qualificação técnico-operacional das licitantes, ressalta-se que a súmula n° 263/2011 do TCU prevê que 'jtara a co*vmição à capacidade técnico-operacional das licitantes, e desde que
limitada, simultaneamente, àspanilas de maior nkzdn&, e valor 4gnificaflsu à obfito a ser contratado, é 4gal a
extincia de comprovação à execução de quantitativos mínimos em obrar ou senQços com caractedsticas semelhantes, devendo essa extnciaguardarproporção com a dimensão e a coniplexiekide tido objeto a ser executado".
Portanto, ressalta-se que não poderão ser estabelecidas exigências excessivas ou inadequadas. Também não é recomendável que, em se tratando de um objeto com certa complexidade na sua execução, deixe a Administração de exigir a comprovação da qualificação técnica dos licitantes. A exigência de qualificação técnica deve ser apenas a suficiente a demonstrar que o licitante detém conhecimentos técnicos e práticos para a execução do objeto a ser executado.
Sendo assim, por tratar-se de matéria técnica, partiremos da premissa de que a área técnica da SEMOB observará os contrapontos acima delineados para, assim, avaliar os requisitos de qualificação técnica e técnica-operacional a serem exigidos das empresas licitantes.
Verifica-se que os serviços correspondentes ao objeto desta tomada de preços serão executados pelo regime de empreitada global. O art. 23, § 1 °, da Lei 8.666/93 preconiza que obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididos em tantas parcelas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.
Segundo o doutrinador MarçalJusten Filho, o art. 23, § l, impõe o fracionamento como obrigatório. A regra retrata a vontade legislativa de ampliar a competitividade e o universo de possíveis interessados. O Fracionamento conduz à licitação e contratação de objetos de menor - dimensão quantitativas, qualitativa e econômica. Isso aumenta o número de pessoas em condições de disputar a contratação, inclusive pela redução dos requisitos de habilitação (que serão proporcionais à dimensão dos lotes). Trata-se não apenas de realizar o princípio da isonomia, mas da própria eficiência. A competição produz redução de preços e se supõe que a Administração desembolsará
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menos através da realização de uma multiplicidade de contratos de valor inferior, do que em contratação única.
Desta forma, caso exista a possibilidade de parcelamento do objeto sem que haja prejuízo para o conjunto ou perda de economia de escala, esta Procuradoria entende que a licitação por item/lote é dever da Administração, sob pena de descumprir princípios da licitação, tal como o da competitividade, tendo em vista que isso aumentaria o número de empresas em condições de disputar a contratação.
Verifica-se no item 2 do Memorial Descritivo de fls. 108, anexo ao edital, que a SEMOB apresentou justificativa para se proceder a adjudicação pelo regime de empreitada global a uma única empresa, alegando que 'A equipe técnica eh SEMOB, a pailir de análises M&tzr cnmnioa salienta que o
fracionamento da obra poderá causar descontinseidade na exeneção, onerando ainda mais o Poder Público, visto que o fracionamento às serviços em questão não é viável tecnicamente nemfinanceiramente, uma wt que cada empresa possui
metodologia diferente, bem n'me djfenntes nkns nos itens eh compo4ã9 de seniços'
Por fim, convém destacar que cabe ao setor competente realizar a revisão quanto às especificações do objeto a ser contratado, se assim entender cabível, antes de promover a publicação do edital, visando evitar eventuais equívocos que possam comprometer o êxito do certame.
Passemos à análise e recomendações quanto à legalidade da Minuta de Edital e seus anexos de fis. 64-161, a fim de dar cumprimento ao disposto no art. 38, § único, da Lei 8.666/1993.
Observa-se que a conveniência da tratada contratação está consubstanciada, todavia necessário se faz tecer algumas considerações quanto ao procedimento.
A lei de licitações permite que a Administração, de maneira justificada, exija dos licitantes garantia de até l% (um por cento) do valor estimado da contratação. Quanto ao momento em que os interessados devem comprovar a prestação da garantia, o TCU já se posicionou em diversos acórdãos, dentre os mais recentes, citamos o Acórdão ti0 80412016 — Plenário:
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A Corte de Contas entende que a lei n° 8.666/93 permite, em determinadas situações, que a qualificação económico-financeira possa ser demonstrada mediante prestação de garantia (art. 31,111 e § 2°). Todavia, não faz nenhuma exigência de que esta garantia seja entregue antes da abertura dos envelopes referentes à habilitação das licitantes (TCU. Acórdão 802/2016 - Plenário).
Vale notar que o dispositivo que autoriza a exigência de garantia da proposta encontra-se elencado no rol de documentos de habilitação e que, de acordo com o procedimento definido no art. 43 da lei ri0 8.666/93, a apreciação da documentação relativa à habilitação deve ocorrer no momento da abertura dos envelopes.
Portanto, de acordo com o entendimento do TCU, é irregular a exigência de apresentação de garantia da proposta antes do prazo para entrega dos demais documentos de habilitação. Desta forma, recomenda-se que seja revisado o item 6.2.3.5 da Minuta de Edital, o qual dispõe que "em todas as modsli4adn de ranM oiátate deverá apresentar o tomptvminfr de nadbisunto da
de manutenção da proposta á Teioumria Si Pnftitura Muniapal de Paraiapebas (..) até t ISbOOmin
(treze) ho,s do dia útil anenior à data da ensio pública da lidáçlo. para obtenção do TERMO
DE RECEBIMENTO DA GARANTIA, exeWo no item 6.2.3.1, (.)'
Quanto ao item 17.2 da Minuta de Edital, sugere que seja revisada, passando a constar da
seguinte forma: "O okieto constate no Pnjeto Básico será executado pelo R,g&ne de Empreitada Global"
Recomenda-se que o item 17.5 da Minuta de Edital seja revisado, devendo o termo
"neste Projeto Básico e Memoeial Descritis,?' ser substituído por 'paProjeto Básico e Memo.tial Desc,itS'
Quanto ao item 17.10, recomenda-se também que seja revisado, uma vez que o mesmo cita a SEDEN no final do parágrafo.
Os itens 4.11, 6.3.1.3 alínea 9" e 20.14 da Minuta de Edital estabelecem que "a (s) licitante (s) deverá (ão) apresentar Microempresas ou Empresas de Pequeno Porte para serem subcontratadas", já o item 6.13 do Projeto Básico de fis. 115, estabelece que a licitante "poderá" subcontratar Microempresa ou Empresa de Pequeno Porte. Diante da divergência apontada, recomenda-se que a mesma seja sanada.
Os encargos da contratante e contratada dispostos na cláusula oitava e nona da Minuta de Contrato deverão ter total consonância com os encargos estabelecidos na Minuta de Edital.
Quanto as obrigações da contratante dispostas nos itens 8.1.1.2 e 8.1.1.3 da cláusula oitava da Minuta de Contrato, nota-se que as mesmas obrigações foram inseridas nos itens 9.2.1 da cláusula nona e 10.1.4 da cláusula décima, as quais tratam das obrigações da contratada. Diante disso, recomenda-se que seja esclarecido nos autos qual das partes deverá cumprir as referidas obrigações, se a contratante ou a contratada.
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Recomenda-se que seja excluída a alínea "b" do item 9.1.21 da cláusula nona da Minuta de Contrato, uma vez que a mesma redação já se encontra disposta no item 16.1 da cláusula décima sexta, sendo esse último o local apropriado para constar o referido item.
Por fim, recomenda-se que, após a efetivação das alterações/adequações aventadas, o processo seja revisado na íntegra pela Comissão Permanente de licitação, evitando-se divergências entre o Projeto Básico e Memorial Descritivo, Minuta de Instrumento Convocatório, seus anexos e Minuta de Contrato Administrativo.
Expositis, por haver previsão legal e configurado o interesse público na contratação de empresa para executar serviços de construção de ponto de moto táxi anexo a Praça do Cidadão no Bairro Rio Verde, Município de Parauapebas, Estado do Pará, esta Procuradoria entende que a Minuta de Edital Tomada de Preços n° 2/2017-007 SEMOB, bem como de seus anexos e Contrato Administrativo, obedeceram aos requisitos legais instituídos na Lei de Licitações e demais legislações
pertinentes ao caso, desde ano cumpfldas as ncomendacõcg desta Fmcuradoria.
E o parecer que submetemos à consideração de Vossa Excelência, S. M. J. Parauapebas/PA, 12 dezembro de 2017.
MJE FR IEIRA
Assessora Jurí de Procurador OAB/PA n° 20.532
Dec. 490/2017
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