Nome do Evento: III Encontro Regional da Associação Brasileira de Estudos de Defesa Norte 2019 – ERABED Norte
Data e Local do Evento: 5 e 6 de Novembro de 2019 na Universidade Federal do Amapá (UNIFAP)
Área Temática: 14. Diplomacia e Forças Armadas
Título do Trabalho: DIPLOMACIA E FORÇAS ARMADAS NOS GOVERNOS TEMER E BOLSONARO
Nome Completo e Instituição: Danilo Sorato Oliveira Moreira (UNIFAP)
Resumo
Este artigo tem como objetivo fazer uma análise da Diplomacia e Forças Armadas nos governos Temer e Bolsonaro entre 2016-2019. A hipótese central é mostrar que houve pouca convergência entre as ações de Política Externa e Defesa. A metodologia utiliza ampla revisão bibliográfica, com intenção de posicionar o objeto de estudo, e documental com reflexão de discursos presidenciais, notas do Itamaraty e notas do Ministério da Defesa. A relevância da pesquisa se insere na compreensão dos eventos mais recentes das áreas, em especial pelo crescente debate público acerca da melhor estratégia internacional brasileira em fins da segunda década do século XXI. Conclui-se que os dois governos recentes compartilham gestões similares na Diplomacia e Forças Armadas, especialmente pela menor ênfase em trabalhos e projetos conjuntos tal como ocorreu na primeira metade da década em governos anteriores.
Palavras-Chave: Diplomacia, Forças Armadas, Temer, Bolsonaro.
Introdução
A Diplomacia e as Forças Armadas são dois elementos fundamentais da atuação dos estados no Sistema Internacional. No início do Século XXI, o Brasil iniciou uma série de articulações entre os dois campos para conseguir protagonismo global, sobretudo em sua área estratégica mais próxima, o Entorno Estratégico (ver imagem 1).
Os governos Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2016) iniciaram um diálogo maior entre as áreas, com relevado destaque para o período em que Celso Amorim, Chanceler de Lula e Ministro da Defesa de Dilma, traçou maior interação a partir da Grande Estratégia. Como nos diz Sorato (2016, p. 16), esse personagem político elenca como eixo fundamental da estratégia brasileira no século XXI, a utilização de dois poderes, o militar e o diplomático. Na sua concepção, o país necessita fazer bem o que Joseph Nye (2002) defendeu para o caso americano, é dizer, utilizar-se do Hard Power (militar) em coadunação com o Soft Power (diplomático) para projetar poder em sua vizinhança regional, especialmente no alargamento do espaço de atuação no Atlântico Sul.
Imagem 1 – O Entorno Estratégico do Brasil
Fonte: BRASIL, 2018, p. 258.
Como mostra a imagem 1, o Brasil, possui dois polos fundamentais no Sistema Internacional para as área de Diplomacia e Forças Armadas. Primeiro, o Ambiente Regional, espaço mais imediato de atuação em sua vizinhança sul-americana. Segundo, o Entorno Estratégico, espaço maior e com projeção mais longeva para a Costa Ocidental africana, a América Central e o Polo Sul.
Entretanto, com as mudanças políticas e econômicas nos ambientes externo e internos, o Brasil começa a diminuir a sua atuação conjunta entre as duas áreas, sobretudo porque há pouco espaço para criar novos projetos coletivos, como ocorreu no caso dos equipamentos militares KC-390, blindado Guarani e Submarino nuclear. Os governos Temer (2016-2018) e Bolsonaro (2019-) recebem esses projetos prontos, e apenas dão prosseguimento ao que foi acordado em gestões anteriores. A partir dessa constatação, questiona-se: essas duas
administrações conseguem articular Diplomacia e Forças Armadas em seus respectivos governos?
Dessa forma, esse artigo tem como finalidade fazer uma análise da Diplomacia e Forças Armadas nos governos Temer e Bolsonaro entre os anos de 2016-2019. A hipótese central é mostrar que houve pouca convergência entre as ações de Política Externa e Defesa no período assinalado. A metodologia utiliza ampla revisão bibliográfica, com intenção de posicionar o objeto de estudo, e documental com reflexão de discursos presidenciais, notas do Itamaraty e notas do Ministério da Defesa. A relevância da pesquisa se insere na compreensão dos eventos mais recentes das áreas, em especial pelo crescente debate público acerca da melhor estratégia internacional brasileira em fins da segunda década do século XXI. Conclui-se que os dois governos recentes compartilham gestões similares na Diplomacia e Forças Armadas, especialmente pela menor ênfase em trabalhos e projetos conjuntos tal como ocorreu na primeira metade da década em governos anteriores.
Diplomacia e Forças Armadas
A Diplomacia e as Forças Armadas são duas áreas fundamentais da estratégia do atores estatais. Como nos diz Aron (2002, p. 72), em sua dialética entre a Guerra e Paz, a Diplomacia e as Forças Armadas são elementos complementares dos países para objetivar a busca pelo interesse nacional. De um lado, através de negociação, os entes estatais procuram obter vantagens sobre seus similares. Por outro lado, por meio da estratégia militar, os entes estatais buscam ganhar a guerra frente os outros países.
O Brasil articulou em dois momentos a Diplomacia e as Forças Armadas com maior protagonismo no cenário Internacional, na Primeira República (1889-1930) e na República Atual (1988-).
No primeiro período, como defende Júnior (2014, p. 181), o Barão do Rio Branco, Chanceler daquele momento, fez um conjunto de ações entre as duas áreas. No caso da área diplomática, é projetado o poder brasileiro através de relevantes vitórias nas fronteiras brasileira com seus vizinhos1. Já no caso militar, entre 1904-1911, é pensado um
reaparelhamento militar naval, já que havia uma interação constante com a Alemanha. Assim, buscava-se coadunar Diplomacia e Forças Armadas em crescente diálogo sob a figura de Rio
1O Brasil conseguiu solucionar seus problemas fronteiriços com a maioria dos países, tais como
Argentina, Uruguai, Inglaterra, França, Peru, etc. Para maior conhecimento da disputa entre Brasil e França sobre o território nos rios Oiapoque e Araguari, conhecido como A Questão do Amapá, ver: SORATO, D. Silêncios que falam, palavras que nada explicam: as narrativas históricas comparadas sobre a Questão do Amapá. Dissertação (Mestrado em Ensino de História), Universidade Federal do Amapá, Macapá, 2018, 140 f; SORATO, D. A Questão do Amapá e o Ensino de História. Rio de Janeiro: Autografia, 2019.
Branco para procurar maior protagonismo brasileiro nos assuntos internacionais em início do século XX.
No segundo período, como aponta Lima (2015, p. 35), o Brasil nos períodos Lula e Dilma, com destaque especial para o papel do Chanceler e Ministro da Defesa, Celso Amorim, articulam uma estratégia integrada entre Diplomacia e Forças Armadas. A Grande Estratégia procura projetar o poder brasileiro em seu Entorno Estratégico, especialmente apostando em potencializar as instituições multilaterais regionais, além de criar um Conselho de Defesa Sul-Americano por meio da UNASUL. Portanto, o Brasil procurou criar condições para exercer novo protagonismo internacional, ainda que as condições internas e externas tenham tornado difíceis a manutenção dessa estratégia.
Governo Temer
A partir de 2016, com a chegada ao poder de Michel Temer, a articulação entre Diplomacia e Forças Armadas ficaram bem menores, especialmente nos setores que planejam novos projetos de reaparelhamento da indústria militar. Ademais, é nesse momento que o país reorienta a sua Política Externa.
Como nos mostra Sorato (2019b, p. 72), a Política Externa de Temer é um momento de mudança em relação aos governos anteriores. As principais mudanças ocorrem na orientação programática, com ênfase em acordos comerciais e bilaterais; distanciamento dos países bolivarianos (Venezuela, Bolívia, Nicarágua); e (re) ativação da segurança nas fronteiras para combater os ilícitos transnacionais.
A reorientação de parceiros estratégicos brasileiros é crucial para perceber como ao longo do mandato de Temer, a UNASUL perdeu fôlego como instrumento de coadunação entre Diplomacia e Defesa em seu ambiente regional. Como aponta Fuccille (2019), é nesse governo que o maior símbolo de um pensamento unificado em Política Externa e Defesa se torna obsoleto.
Em outro sentido, Silva et al (2018, p. 6), defendem que o governo Temer tem dois sentidos para as áreas. Em Política Externa, há mudanças da vertente Sul-Sul pela parceria Norte-Sul, o que implica menores olhares para a integração sul-americana, inclusive a própria UNASUL. Depois, em Defesa, defendem que há manutenção das diretrizes gerais entre o governo Temer e seu antecessor, Dilma Rousseff, sobretudo porque são aprovados os novos documentos de Estratégia Nacional de Defesa e Política Nacional de Defesa em 2018. Apesar dessa evidência da bibliografia, o governo Temer em seus discursos mantém uma linha de coadunação entre a Diplomacia e Forças Armadas. Como percebemos nos pronunciamentos dos Ministros da Defesa, Raul Jungmann, existe um olhar estratégico nas duas áreas.
Em 2017, Jungmann (2017, p. 5) defende em palestra no Instituto Rio Branco (IRBr), que o país precisa ser mais realista ao entender que o existem ameaças (terrorismo, narcotráfico, etc.) ao nosso território, portanto, é necessário que as duas áreas trabalhem juntas. Em outras palavras, faz-se fundamental evitar a visão pela qual o Brasil é um país pacífico, logo não necessita investir em suas Forças Armadas.
Outro ponto que complica essa visão unificada de Diplomacia e Defesa, sem dúvidas são as condicionantes internas do país. O próprio Ministro da Defesa, Raul Jungmann (2017, p. 1), enfatiza bastante as dificuldades orçamentárias em continuar investindo nos projetos estratégicos de Defesa. Mas isso não se limita a esse campo, também, a Política Externa que teve reduzida sua capacidade orçamentário no referido período. Como nos mostra o gráfico 1:
Gráfico 1 – Gastos do Orçamento das Forças Armadas
Fonte: BRASIL, 2018.
No Gráfico 1, aparece o orçamento das Forças Armadas entre o período de 2005 a 2018, no qual são feitas algumas considerações. Em primeiro lugar, há uma crescente de gastos com a pasta sem redução no governo Temer. A partir disso, o discurso de Jungmann, sobre restrição de dinheiro não é verificado quando amparado por estatísticas oficiais. Em segundo lugar, há uma baixa participação da Defesa em termos de porcentagem geral do Produto Interno Bruto (PIB), por exemplo em 2005 (1,52%). Essa tendência se mantém, apesar da
redução em 2017 (1,40%), no ano seguinte, volta aos índices normais (1,51%). Assim, pode-se dizer que o governo Temer investiu menos esforços em criar novos projetos de Defesa estratégicos, além do referido esvaziamento da UNASUL ao longo da administração, permite-nos afirmar que há dificuldades de coordenação estratégica entre as áreas.
Gráfico 2 – Despesa orçamentária da Diplomacia
Fonte: BRASIL, 2017.
Em relação a pasta do Ministério das Relações Exteriores, como mostra o gráfico 2, algumas considerações devem ser feitas. Em primeiro lugar, ela possui maior instabilidade orçamentária. No período Temer, a redução financeira foi consecutiva nos anos de 2016 e 2018. Em segundo lugar, a dificuldade de investimento faz com que haja priorização de atividades diplomáticas, e menor capacidade de coordenação com outras áreas como a Defesa. Finalmente, pode-se argumentar que nessas condições, um dos pilares, a Diplomacia, não consegue manter seu capital financeiro para atuar com as Forças Armadas em conjunto, inclusive em projetos mais específicos como a UNASUL, cujo o esforço de esvaziamento é notável por ambas as áreas.
Governo Bolsonaro
Após as Eleições presidenciais 2018, novas forças políticas internar chegam ao poder no Brasil. O presidente, Jair Bolsonaro, militar de formação e político, procura enfatizar que haverá novas mudanças na estrutura governamental. Mas, questiona-se, até que ponto essa retórica está de acordo com a realidade?
No que tange a área da Diplomacia, como nos mostra Sorato (2019b, p. 104), a nova administração mantém traços de continuidade com o governo Temer. Há semelhanças nos temas de comércio, desideologização e segurança. Inclusive, no que se refere ao processo de desideologização, Sorato (2019b) aponta que a estratégia de distanciamento dos países parceiros do PT (Venezuela, Bolívia, Nicarágua) prossegue. Além de pressionar diplomaticamente esses vizinhos sul-americanos para mudarem seus governos, nessa nova administração o Brasil se retira formalmente da UNASUL. Isso completa o ciclo iniciado pelo governo anterior, mas com uma novidade, a criação de novo agrupamento, o PROSUL, sem nenhuma característica similar ao anterior, por exemplo, sem Conselho de Defesa comum. Com menor possibilidade de análise de dados, especialmente porque está em andamento o primeiro ano do governo Bolsonaro, pode-se dizer que o argumento para Temer acerca do menor esforço em criar projetos estratégicos de Defesa, além do esvaziamento da UNASUL, também servem para a administração atual. Ainda sim, mesmo com essa assertiva, faz-se mais um questionamento: A Diplomacia e Forças Armadas conseguiram se articular em alguma ação na atual administração?
A resposta para a questão é sim, especialmente em dois assuntos, a Venezuela e as queimadas na Amazônia. No primeiro assunto, com uma retórica mais incisiva contra o regime Maduro de não reconhecimento do seu governo, e aceitação de outro ator político, Juan Guaidó, o chanceler Ernesto Araújo articulou junto o vice-presidente da República, o General da reserva, Hamilton Mourão, a estratégia de pressionar o vizinho diplomaticamente, mas não procurar iniciativas de conflitos militares. Apesar das divergências entre esses dois personagens políticos internos, a visão realista de Mourão prevaleceu quando defendeu na fronteira brasileira em Pacaraima, o posicionamento de não intervenção junto aos vizinhos em fevereiro de 2019. (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2019a)
Em seguida, na questão das queimadas na Amazônia no segundo semestre de 2019, a articulação entre Diplomacia e Defesa foi bem evidente, após críticas internacionais do presidente francês, Emanuel Macron, na proteção do meio ambiente pelo Brasil. Ambas as pastas, Ministérios das Relações Exteriores (2019b) e Ministérios da Defesa, somaram esforços na operação Verde. Por um lado, na diplomacia, o país atuou defendendo a ideia de que as queimadas são processos naturais, e os dados provavam a defesa do meio ambiente historicamente. Por outro lado, nas Forças Armadas, o governo destacou mais de 42.000 contingentes militares para ajudar a apagar os incêndios.
Nessa ação conjunta entre a Diplomacia e Forças Armadas, percebe-se a integração quando o twitter do Itamaraty divulga balanço da Operação Verde lançado pelo Ministério da Defesa em setembro. Na imagem 2 a seguir:
Imagem 2 – Infográfico da Operação Verde divulgado pelo Itamaraty
Fonte: @ItamaratyGovBr, 2019.
Os dados divulgados demonstram as ações de fiscalização, punições e apreensões de irregularidades na Amazônia relacionadas as queimadas. Destaca-se a soma de valor, R$ 36. 367. 510, 25 em multas. No balanço divulgado oficialmente pelo Ministério da Defesa (2019), ademais, aparecem dados acerca da estrutura montada para intensificar o combate aos problemas ambientais que foram no total 8.170 pessoas entre militares e civis, com o emprego de 143 viaturas, 12 aeronaves e 87 embarcações das diversas forças federais, estaduais e municipais. É fundamental lembrar, mais uma vez o papel coordenado da Diplomacia e Forças Armadas, já que enquanto a primeira intenta defender o Soft Power brasileiro em foros multilaterais, a segunda pratica seu Hard Power com intervenção efetiva no território brasileiro.2
Após mostrar duas ações concertadas entre Diplomacia e Forças Armadas no governo Bolsonaro, é importante mais uma vez referenciar que apesar desse esforço, no que tange aos projetos brasileiros de reaparelhamento militar e da articulação com a UNASUL, essa administração assim como a anterior não priorizou seus esforços em coadunar as duas áreas. Na questão do reaparelhamento militar, Temer e Bolsonaro, aproveitaram os esforços de governos anteriores, como o KC-390, os caças Grippen ou mesmo o submarino nuclear. Não houve até o momento esforço no sentindo de procurar novas ações e projetos para as Forças Armadas.
2O conceito de Soft Power é acompanhado de Hard Power para Nye (2002), para explicar o fenômeno
americano do Smart Power no sistema internacional no pós-Guerra Fria. No que tange ao primeiro poder, ele tem que ver muito mais com aspectos culturais, ao passo que o segundo poder tem que ver com aspectos militares, políticos e econômicos. Ver: NYE, Joseph. O parodoxo do poder americano. Porque a única superpotência do mundo não pode prosseguir isolada. São Paulo: Editora Unesp, 2002.
Quanto a UNASUL, os dois governos não são partidários da ênfase nas relações Sul-Sul, especialmente pelo esvaziamento do bloco político e militar criado em momentos anteriores. A percepção estratégica da defesa comum e regional não é prioridade, mas sim ambas as administrações pensam a integração em sentido muito mais econômico.
Dessa forma, perde-se dois pilares fundamentais da ação internacional brasileira coadunada entre Diplomacia e Forças Armadas nos últimos anos, e nesse momento, salvo em ações pontuais como a Venezuela ou a Amazônia, não parece clara uma estratégia conjunta entre as duas pastas.
Considerações Finais
Este artigo procurou fazer uma análise entre a Diplomacia e Forças Armadas nos governos Temer e Bolsonaro nos últimos três anos (2016-2019). Nesse ponto, percebeu-se a fundamental importância de articular as duas áreas para projeção de poder no sistema internacional no século XXI.
O Brasil, mais recentemente, articulou estratégia concertada nas suas vertentes diplomáticas e militares nos governos Lula e Dilma. Mas vem perdendo força ao longo período mais recente, especialmente pela mudança de percepção dos novos tomadores de decisão. É dizer, com Temer e Bolsonaro, o país não conseguiu pensar novos projetos de reaparelhamento militares, apenas mantendo aqueles em pleno desenvolvimento (KC-390, Grippen, Guarani, Submarino Nuclear).
O menor protagonismo dessas ações, também, é uma estratégia consciente nos âmbitos da Política Externa e Defesa através da UNASUL. Esse mecanismo político e militar foi esvaziado tanto pelos dois governos, defensores de articulações menos coletivas e integrativas com os países do Sul, sobretudo os países aliados do PT (Bolívia, Venezuela, Nicarágua). O menor fôlego da UNASUL faz com que o país dispense uma estratégia clara e objetiva de integração diplomática e militar com os países do ambiente regional.
Entretanto, não se pode dizer que Diplomacia e Forças Armadas não fizeram ações conjuntas, pois é mostrado que em ações pontuais e conjunturais, como a Venezuela e Amazônia, há possibilidade de utilização coletiva. Mas como dito no artigo, essas atitudes são menos estratégicas, já que estão vinculadas ao que ocorre no momento sem uma clara estratégia definida de atuação nos próximos anos a médio e longo prazo. Portanto, o esforço estrutural dos governos anteriores vai com o passar dos anos perdendo espaço para articulações e agendas mais instáveis.
Conclui-se que os dois governos recentes compartilham gestões similares na Diplomacia e Forças Armadas, especialmente pela menor ênfase em trabalhos e projetos conjuntos tal como ocorreu na primeira metade da década em governos anteriores.
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