DOCUMENTO DE TRABALHO

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Euro-Latin American Parliamentary Assembly Assemblée Parlementaire Euro-Latino Américaine Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana

ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANA

Comissão do Desenvolvimento Sustentável, do Ambiente, da Política Energética, da Investigação, da Inovação e da Tecnologia.

24.2.2014

DOCUMENTO DE TRABALHO

sobre oportunidades e desafios em matéria de gás de xisto nos países da ALC e nos Estados-Membros da UE

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Oportunidades e desafios em matéria de gás de xisto nos países da ALC e nos Estados-Membros da UE

O gás de xisto representa uma revolução no setor da energia. O interesse por este recurso teve origem na América do Norte, mais precisamente nos Estados Unidos. No entanto, tendo em conta o potencial comercial dos interesses geopolíticos e geoeconómicos e das reservas existentes em várias partes do mundo, o interesse alargou-se rapidamente.

Os geólogos já tinham conhecimento das grandes quantidades de metano preso entre as rochas de xisto, mas apenas depois de importantes melhorias tecnológicas foi possível rentabilizar a extração de gás de xisto. Tendo em conta a quantidade de reservas de gás de xisto na Europa e na América Latina e a relação histórica entre as duas regiões, a resposta a este desafio é fulcral para ambas.

A aquisição de gás de xisto é realizada através do processo de fracturação hidráulica maciça (também conhecido por fracking). O fracking consiste em bombear água, areia e agentes químicos com grande pressão nas formações rochosas de xisto que se encontram no subsolo profundo, com vista a libertar o gás natural (e outros hidrocarbonetos) ali presos. As maiores preocupações no que diz respeito à fracturação hidráulica são a possível contaminação das massas de água (subterrâneas ou de superfície), os produtos químicos utilizados e a sismicidade induzida. Além disso, pode ocorrer um aumento das emissões de gases com efeito de estufa, principalmente devido à libertação de metano.

A revolução do gás de xisto obedece a três fatores principais: em primeiro lugar, à crescente dificuldade em explorar reservatórios de hidrocarbonetos à medida que os mais acessíveis e produtivos se vão esgotando, com o consequente impacto no preço dos hidrocarbonetos e na sua tendência a longo prazo; em segundo lugar, aos baixos custos da extração do gás de xisto graças aos avanços tecnológicos, pelo menos nos países em que existem grandes reservas com determinadas características; e, em terceiro lugar, às decisões de caráter político que favorecem, por motivos de segurança do abastecimento, a exploração de recursos energéticos endógenos.

Os Estados Unidos são pioneiros na exploração do gás de xisto. Durante a última década, a produção aumentou exponencialmente. A Administração norte-americana prevê que a produção triplique em 2035. Segundo o Departamento da Energia, a quantidade de gás natural utilizado na produção de eletricidade aumentou nos últimos cinco anos, enquanto a de carvão diminuiu de forma contínua.

União Europeia: prudência política perante a experiência limitada na exploração do gás de xisto

A atitude dos países europeus relativamente à extração do gás de xisto não é unânime. A escassa experiência na exploração deste tipo de reservatórios da UE, a falta de conhecimento por parte das administrações competentes e a sensibilidade social perante os eventuais impactos ambientais levaram alguns países a adotar posturas que proporcionam mais garantias neste tópico. Por outro lado, o facto de uma grande parte da UE (especialmente no centro e norte do continente) depender, a nível energético, do gás russo é o principal catalisador político a favor da prospeção e exploração de gás de xisto.

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Em Espanha, há pedidos de autorização de prospeção no norte do país e na costa do Mediterrâneo. O Governo manifestou a sua posição favorável à prospeção em todo o território nacional, a fim de avaliar com maior precisão a presença deste recurso (que pode ser considerável). Nesse país, a fracturação hidráulica foi subordinada ao cumprimento da legislação relativa à proteção do ambiente. A sensibilidade social e ambiental varia nas diferentes regiões espanholas.

Em contrapartida, tendo em conta os riscos ambientais do fracking, a França foi o primeiro país na UE a proibir esta técnica de aquisição do gás de xisto, embora seja o segundo em termos de potenciais reservas, depois da Polónia. Esta proibição tornou-se efetiva em junho de 2011. A geração de eletricidade em França apoia-se principalmente num grande parque nuclear a preços relativamente baratos, pelo que não existe uma necessidade prioritária relativamente ao gás de xisto.

A Bulgária, extremamente dependente do gás natural importado da Rússia, apesar do constante aumento dos preços energéticos, estabeleceu uma moratória em janeiro de 2012 no que diz respeito à utilização de fracking. Consequentemente, todas as licenças para a prospeção e exploração foram revogadas.

Por outro lado, a Alemanha depende muito das importações de gás e pode vir a depender ainda mais com a decisão de encerrar instalações nucleares. O seu maior interesse reside na redução da dependência energética que seria alcançada, já que, atualmente, importa 86.2 % do gás consumido. A Alemanha decidiu recentemente impor uma moratória sobre a fracturação hidráulica, devido a motivos ambientais, até que se verifique que o fracking não é prejudicial para o meio ambiente ou se desenvolva uma técnica mais segura.

Na Polónia encontram-se as maiores reservas potenciais de gás de xisto da UE. Simultaneamente, a Polónia sofreu problemas de segurança energética durante muito tempo (69.4 % do seu consumo de gás deriva de importações da Rússia). Como tal, para este país, as consideráveis reservas de gás de xisto representam uma fonte de independência energética e de crescimento económico. O governo polaco pretende iniciar a produção comercial de gás de xisto em 2015, com as devidas garantias ambientais e administrativas.

Na Roménia, foi imposta, em maio de 2012, uma moratória sobre a exploração do gás de xisto, que foi anulada em março de 2013. Espera-se que, durante o período que leva a fazer as explorações, os progressos tecnológicos permitam explorar os recursos com menos riscos ambientais. As grandes reservas deste gás na Roménia (que a colocariam em terceiro lugar, depois da Polónia e da França) poderiam reduzir consideravelmente a sua dependência energética da Rússia.

Por fim, o Reino Unido, apesar de não ter a mesma quantidade de reservas de gás de xisto do que outros países da UE, é favorável à extração deste gás. Tal deve-se ao facto de que o Reino Unido tem de importar um terço do gás consumido e ao declínio na produção própria de gás no mar do Norte (maior dependência energética). Além disso, um relatório da Royal Society1 determinou que os riscos provocados pela fracturação hidráulica poderiam ser atenuados. Considerou-se que o fracking não cria um risco considerável para as águas subterrâneas. Assim, em dezembro de 2012, o Reino Unido permitiu a continuação da prospeção de

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http://royalsociety.org/uploadedFiles/Royal_Society_Content/policy/projects/shale-gas/2012-06-28-Shale-gas.pdf

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reservatórios de gás de xisto.

Rumo a uma maior harmonização na UE

Nas suas conclusões de março de 2011, o Conselho Europeu instou os países da UE a fazer uma estimativa do seu potencial de extração e utilização de recursos fósseis convencionais e não convencionais (gás e petróleo de xisto), a fim de aumentar a segurança energética do continente.1 Em novembro de 2012, o Parlamento Europeu instou igualmente à implementação em toda a UE de um enquadramento para gerir a prospeção e extração de recursos fósseis não convencionais, com o objetivo de harmonizar a legislação em matéria de saúde e ambiente em todos os Estados-Membros.2

Em setembro de 2012, a Comissão publicou três estudos sobre o gás de xisto, nos quais se teve em consideração o potencial efeito que este recurso pode ter a nível comercial e ambiental. Tais estudos – «Contribuição para a identificação de possíveis riscos ambientais e para a saúde humana derivados das operações de extração de hidrocarbonetos através de fracturação hidráulica na Europa»3, «O impacto climático da possível produção de gás de xisto na Europa»4 e «Gás não convencional: Potenciais impactos no mercado da energia na União Europeia»5 – evidenciam os riscos ambientais e para a saúde humana da extração de gás de xisto e salientam a redução dos preços do gás devido à produção nos Estados Unidos. Relativamente às emissões de gases com efeito de estufa, a produção de gás a partir de recursos endógenos poderia compensar as emissões de CO2 do transporte de gás natural

importado, resultando num balanço líquido positivo, desde que sejam tomadas as medidas adequadas.

A Comissão Europeia também identificou claramente a legislação da UE aplicável ao gás de xisto e concluiu que os principais elementos de preocupação relativamente à extração de gás de xisto (seja mediante fracturação hidráulica ou outras técnicas que venham a ser desenvolvidas no futuro) são abrangidos pela legislação da UE já em vigor: a autorização de licenças de prospeção e exploração, a avaliação de impacto ambiental, a proteção das águas, as emissões contaminantes, as emissões de gases com efeito de estufa, a responsabilidade ambiental das empresas, o ruído, a gestão de resíduos, a utilização de produtos químicos, as zonas protegidas, a prevenção de acidentes e a saúde e segurança dos trabalhadores. Parece assim que, por motivos de clareza legislativa, segurança jurídica e neutralidade tecnológica, a aplicação da legislação em vigor é o caminho mais simples e eficiente.

Em qualquer caso, e tendo em conta a pressão política relativamente a este tema, em 22 de janeiro de 2014, a Comissão Europeia adotou uma Recomendação a fim de oferecer um panorama de todos os aspetos a ter em consideração caso um Estado-Membro decida autorizar a técnica de fracking. A Recomendação convida todos os Estados-Membros da UE, em particular, a: a) planear os projetos e avaliar os eventuais efeitos antes de conceder as autorizações; b) avaliar cuidadosamente os impactos e riscos ambientais; c) zelar para que a 1 http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=PT&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%202%202011%20REV%2 01&r=http%3A%2F%2Fregister.consilium.europa.eu%2Fpd%2Fen%2F11%2Fst00%2Fst00002-re01.en11.pdf 2 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0443+0+DOC+XML+V0//PT. 3 _{http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/fracking%20study.pdf} 4 http://ec.europa.eu/clima/policies/eccp/docs/120815_final_report_en.pdf 5 http://ec.europa.eu/dgs/jrc/downloads/jrc_report_2012_09_unconventional_gas.pdf

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integridade do poço esteja ao nível das melhores práticas; d) verificar a qualidade da água, do ar e do solo antes de iniciar as operações; e) controlar as emissões atmosféricas; f) informar a população sobre as substâncias químicas utilizadas em cada poço e g) zelar para que os operadores apliquem as melhores práticas durante todo o projeto.

A Comissão Europeia e as administrações dos Estados-Membros continuam a avaliar cuidadosamente os recursos potencialmente disponíveis, os benefícios económicos e os efeitos nocivos para o ambiente, a fim de tomar decisões melhor informadas. Talvez seja prematuro aprovar uma legislação europeia comum, mas não há dúvida de que uma legislação da UE nesta matéria conferiria uma maior segurança às empresas que procuram investir na exploração do gás, com vista a evitar situações nas quais as licenças foram conferidas às empresas energéticas para, mais tarde, serem revogadas mediante moratórias.

América Latina: Terra de oportunidades energéticas

O facto de se terem encontrado grandes reservas de gás de xisto na América Latina, sobretudo na Argentina, Brasil e México, cria muitas expectativas sobre o potencial económico global deste recurso e sobre as oportunidades que poderia oferecer aos países da região.

A Argentina possui grandes reservas de gás de xisto (o segundo país do mundo, depois da China). Este país tem também a indústria de xisto mais avançada da região, com centenas de poços perfurados e vários projetos planeados. Contudo, diversos problemas de natureza política e económica, além de certas medidas regulamentares, estagnaram o desenvolvimento da indústria. O controlo de preços e a taxa de câmbio são dois deles.

Por outro lado, apesar de possuir grandes reservas de gás de xisto, o Brasil tem um problema de acesso ao capital para o explorar, pois a maioria dos investidores potenciais (incluindo a empresa estatal Petrobas) estão mais interessados nos reservatórios petrolíferos no mar.

O México, o quarto país no mundo em termos de reservas de gás de xisto, deve enfrentar as importações de gás natural barato dos Estados Unidos. O governo admite que existem limitações no país relativamente à capacidade financeira, técnica e de execução para alcançar o potencial máximo. Parece que a reforma energética em curso recolhe uma certa abertura do mercado nacional ao investimento procedente do estrangeiro, ainda que limitada a contratos de parceria.

Apesar de a Colômbia não possuir recursos de gás de xisto tão vastos como os outros três países, alguns peritos consideram que este país tem o enquadramento jurídico mais estável e favorável para a exploração de recursos naturais. A Bolívia, Uruguai, Paraguai, Chile e Peru também possuem reservas de gás de xisto consideráveis.

Na América Latina, a ausência de capital para o desenvolvimento da indústria do gás de xisto e, em particular, do processo de fracturação hidráulica, constitui o maior inconveniente. Por exemplo, em termos de comparação, em 2012 investiram-se nesta indústria 90 mil milhões de dólares nos Estados Unidos, enquanto o total de todos os investimentos em todos os setores na América Latina nesse ano foi de 180 mil milhões de dólares.

O modelo dos Estados Unidos não é comparável ao da UE nem ao da América Latina. A sua constituição económica, a proteção da propriedade privada e o caráter privativo dos recursos

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naturais fazem com que o modelo dos Estados Unidos não seja facilmente exportável. A rapidez do desenvolvimento de explorações de gás de xisto nos Estados Unidos, devido às condições jurídicas que facilitam a atração de investimento e a sua estabilidade regulamentar, não poderá ser reproduzida. Este elemento afeta principalmente o México, país onde existe um «efeito fronteira» devido a diferentes regulamentos.

Por outro lado, a UE tem um «modelo intermédio»: os recursos do subsolo são do domínio público. Contudo, o seu controlo não é realizado através do monopólio concedido a uma empresa estatal, mas sim mediante a atribuição por parte da administração pública de meios técnicos e financeiros suficientes para controlar que as prospeções e explorações sejam realizadas respeitando os parâmetros ambientais, de saúde e de segurança no trabalho previstos na legislação. A administração concede licenças de exploração às empresas que o solicitam. Resumidamente, o modelo da UE caracteriza-se por um regulamento claro, transparente, estável e não discriminatório para as empresas. A contrapartida é que as taxas pela exploração dos recursos naturais são mais altas do que nos Estados Unidos, o que conduz a uma menor rentabilidade das explorações e a um menor atrativo para o investidor.

Na América Latina predomina um modelo baseado conceptualmente em que os recursos naturais são do domínio público, como na UE. A diferença fundamental entre ambos os modelos reside na presença de uma empresa estatal à qual se concede o monopólio de todos os recursos de gás e petróleo do país. É esta empresa que decide, sob controlo do governo, as necessidades e os possíveis contratos de parceria com outras empresas. O modelo tem bastante lógica, dado que os governos têm uma forte dependência dos rendimentos derivados das explorações de recursos naturais. De facto, é o mesmo modelo pelo qual transitaram a maioria dos países da UE.

No entanto, as limitações no que diz respeito à capacidade financeira, técnica e de execução nos países da América Latina a fim de alcançar o máximo potencial, derivadas da insuficiência de investimento, indicam que poderiam ser necessárias reformas progressivas com vista a conseguir atrair capital. A América Latina é o continente com maior riqueza natural e potencial de crescimento económico durante os próximos anos. Uma maior abertura ao exterior poderá reforçar o seu papel já imprescindível no cenário mundial. Por sua parte, as empresas europeias devem fazer os seus investimentos na América Latina cumprindo escrupulosamente as normas em vigor, respeitando os costumes das comunidades locais, reduzindo os impactos ambientais e com uma gestão exemplar. Estas ações irão reforçar os laços entre a América Latina e a UE, melhorar o clima dos investimentos e permitir continuar neste caminho de entendimento, confiança mútua e cooperação entre as duas regiões.