O CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE: sua dimensão política e a ampliação do orçamento público voltada para a população
infanto-juvenil
Valdir Anhucci1 Vera Lucia Tieko Suguihiro2 RESUMO
A efetivação dos direitos de crianças e adolescentes requer a destinação privilegiada de investimentos para execução de políticas públicas nesta área. O orçamento público é colocado como um dos instrumentos fundamentais para efetivação dos princípios propostos pelo Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA. A destinação, execução e fiscalização dos gastos dos públicos é papel dos diferentes atores sociais. Neste sentido, o debate ampliado sobre as decisões em torno do orçamento público torna-se condição para a ampliação dos recursos, exigindo a consolidação dos conselhos de direitos enquanto espaço em que se expressa a dimensão política.
Palavras Chaves: Conselhos de Direitos, Orçamento Público e Dimensão Política
ABSTRACT
Achievement of children and adolescents’ rights requires the prime investment destination in order to make it possible to implement public policies in this area. Public budget is presented as one of the main instruments to the accomplishment of the principles proposed by the Children and
Youth Constitution – ECA/CYC. The destination,
implementation and inspection of public expenses are up to different social actors. In this sense, the debate extended over the decisions concerning public budgeting becomes a condition to increase resources, requiring the consolidation of the council of rights while an area in which it expresses political dimension. Keywords: Council of Rights, Public Budget, Political Dimension
1
Mestre. Faculdade Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana / Universidade Estadual de Londrina
anhucci@yahoo.com.br
1 – INTRODUÇÃO
Com a Constituição Federal de 1988, a sistemática orçamentária foi alterada com a introdução de um instrumento de planejamento que passou a ser elaborado pelas três esferas de governos, seja no âmbito municipal, estadual e federal: Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), constituindo-se nos elementos centrais que compõem as leis reguladoras da atividade orçamentária. Este processo pode e deve ser acompanhado de perto pelos diferentes atores sociais, com vistas a priorizar recursos para a garantia dos direitos de crianças e adolescentes.
Nesta perspectiva, o exercício da participação e do controle social, a partir dos diferentes espaços públicos, sobre o referido processo orçamentário é que pode dar uma maior visibilidade às decisões tomadas no que diz respeito ao orçamento público. O princípio da prioridade absoluta previsto no ECA pode ser atendido na medida em que se garante recursos para as políticas públicas que atendam crianças e adolescentes. Assim, o orçamento público é fundamental para efetivação dos direitos da população infanto-juvenil, pois sua importância não é apenas econômica, mas principalmente tem caráter político e social.
O Estado deve ser responsabilizado pelo provimento de políticas públicas, o que exige o reconhecimento da sua atribuição na destinação de recursos do orçamento público em ações que ressaltem a defesa, a promoção, a proteção e a garantia dos direitos de crianças e adolescentes, prezando pela institucionalização de ações programáticas de caráter formativo e contínuo. A sociedade civil por sua vez, deve cumprir o seu papel exigindo, a partir da participação e do controle social, uma fatia maior do orçamento público para os investimentos na área da criança e do adolescente.
Sendo assim, é fundamental reconhecer o aspecto político dos conselhos no processo de discussão e construção do orçamento público. Estes espaços públicos, legitimamente constituídos têm um papel determinante, qual seja o de redefinir a relação entre sociedade civil e Estado, prezando pela preocupação em democratizar as decisões tomadas sobre os recursos públicos.
A dimensão política do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente se expressa a partir do debate ampliado e do confronto de posições em torno da discussão sobre orçamento público. Tal processo permite elencar prioridades no que diz respeito à aplicação dos recursos públicos, prezando pelo cumprimento da Constituição
Federal de 1988 e do ECA no que se refere aos direitos da população infanto-juvenil. Neste sentido, este estudo tem como objetivo refletir sobre a importância da dimensão política dos conselhos de direitos na ampliação do orçamento público voltado para crianças e adolescentes.
2 – OS ESPAÇOS PÚBLICOS ENQUANTO LÓCUS DA DIMENSÃO POLÍTICA
O reconhecimento dos conselhos de direitos como espaço público de expressão da dimensão política os qualificam como importantes arenas de debate em torno de questões de interesse comum. Por se tratar de algo que interfere na vida de todos, o orçamento público deve ser objeto de discussão coletiva, o que requer a construção de espaços públicos onde a política se faça presente cotidianamente. Ou seja, a destinação dos recursos que financiam as diferentes políticas públicas deve passar pelo crivo da população, prezando pela socialização do debate em torno do orçamento público.
Para Telles (1994), a garantia de direitos passa pela construção de um novo contrato social, prezando por princípios que sejam capazes de regular a vida social a partir de interlocuções. A autora está se referindo à necessidade de se consolidar espaços públicos democráticos voltados para o amplo debate sobre a coisa pública. No entanto, ao se referir ao espaço público, Telles (1994) chama a atenção para um terreno em que se dá a invenção da política. Quando não há por parte da sociedade, uma discussão sobre os direitos a partir de um processo de mediação pública prevalece a privatização das relações sociais. Neste sentido, a autora afirma que as experiências de instâncias de decisão do poder local, quando construídas a partir da interface entre Estado e sociedade,
[...] permitem tornar a gestão pública permeável às aspirações e demandas emergentes da sociedade civil, retirando do Estado o monopólio exclusivo da definição de uma agenda de prioridades e problemas pertinentes à vida em sociedade. E isto significa um outro modo de se construir uma noção de interesse público; uma noção plural e descentrada, rompendo, por isso mesmo, com uma versão autoritária, solidamente enraizada na história política do país, sinonimizada com a razão do Estado e identificada com a imposição autoritária da lei (TELLES, 1994, p. 13).
Sendo assim, exercer qualquer influência sobre o processo de gestão do orçamento público requer da sociedade uma apropriação maior, a partir dos diferentes espaços públicos, sobre os assuntos ligados à destinação dos recursos que financiam as políticas voltadas para a população. Isto significa dizer que orçamento público deve ser algo a ser debatido por todos, e não só pelo poder legislativo ou por técnicos do poder executivo. Nesta perspectiva, a necessidade de potencializar a organização política através
consolidação de espaços públicos se faz urgente, na medida em que está em curso uma forte ofensiva ideológica que fortalece e cristaliza a hegemonia das classes dominantes. Trata-se do projeto neoliberal, que não condiz com o fortalecimento da dimensão política dos espaços públicos. No que diz respeito às decisões sobre o orçamento público, o projeto de inspiração neoliberal tem contribuído para o isolamento da população, dificultando sua interferência nas diferentes arenas de debate. Na concepção neoliberal, Iamamoto (2004) destaca que o orçamento público é apreendido como uma mera peça técnica na medida em que as prioridades sobre a utilização dos recursos são dadas pelo bloco do poder, em detrimento da ausência do debate que aponte para a utilização de critérios políticos no que se refere à condução do orçamento público. Com isso,
A viabilização dos direitos sociais – e em especial aqueles atinentes à seguridade social – pauta-se segundo regras de um livro-caixa, do balanço entre crédito e déficit no ‘cofre governamental’. [...] a elaboração e interpretação dos orçamentos passam a ser efetuados segundo os parâmetros empresariais de custo-benefício, eficácia-inoperância, produtividade-rentabilidade. O resultado é a subordinação de respostas às necessidades sociais à mecânica técnica do orçamento público, orientada por uma racionalidade instrumental. A democracia vê-se reduzida a um ‘modelo de gestão’, desaparecendo os sujeitos e a arena pública em que se expressam e defendem seus interesses (IAMAMOTO, 2004, p. 29).
Isso demonstra que a lógica neoliberal tem contribuído para fragilizar ainda mais os espaços públicos de decisão, negando a política ao não valorizar o debate plural no que diz respeito aos recursos públicos. Ao considerar que a implementação de políticas públicas exige a garantia de recursos suficientes através das prioridades estabelecidas no âmbito do orçamento público, este torna-se alvo de inúmeros interesses, de forma que a classe dominante tem se utilizado de todas as estratégias para se apropriar de uma fatia maior. Aí está o importante papel a ser desempenhado pelo espaço público, na medida em que “[...] é o espaço do aparecimento e da visibilidade – ‘tudo que vem a público pode ser visto e ouvido por todos’ – e, se isso importa, é porque essa visibilidade pública é o que constrói a realidade” (TELLES, 1999, p. 40).
O espaço público, ao se constituir como lócus de debate cotidiano sobre aquilo que é comum a todos, expressa sua dimensão política, uma vez que possibilita o confronto de interesses e a disputa de projetos, permitindo maior aproximação dos diversos atores sociais junto ao debate em torno dos recursos públicos. No Brasil, dentre os espaços que tem a possibilidade de contribuir para tais mudanças no âmbito da gestão do orçamento público estão os conselhos de direitos.
Trata-se de instrumentos capazes de redefinir as relações entre Estado e sociedade civil na medida em que os conselhos podem “[...] imprimir níveis crescentes de
democratização às políticas públicas e ao Estado que, em nosso país, têm forte trajetória de centralização e concentração de poder” (RAICHELIS, 2006, p. 110).
Os conselhos enquanto espaços públicos possibilitam uma relação horizontal entre Estado e sociedade civil, através de discussões e embates que possam expressar os problemas enfrentados pela população, a fim de dar importância para as questões de interesse comum, entre elas o debate sobre o orçamento público. Dessa forma, a partir dos conselhos é possível
[...] imprimir um novo formato às políticas sociais, pois se relacionam ao processo de formação das políticas e tomada de decisões. Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pública. Eles criam uma nova esfera social-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um novo padrão de relações entre Estado e sociedade, porque eles viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação de políticas sociais e possibilitam à população o acesso aos espaços nos quais se tomam as decisões políticas (GOHN, 2003, p.85-88).
Assim, se contribui para o fortalecimento da esfera pública, na medida em que o espaço dos conselhos viabiliza o debate público, permitindo que as decisões políticas sejam negociadas, acordadas de forma coletiva e transparente. Isso pressupõe que os conselhos penetrem “[...] na lógica burocrática estatal para transformá-la e exercer o controle socializado das ações e deliberações governamentais” (DEGENNSZAJH, 2000, p.66).
Como se pode perceber, o conselho é o lócus “[...] do fazer político, como espaço contraditório, como uma nova modalidade de participação, ou seja, a construção de uma cultura alicerçada nos pilares da democracia participativa e na possibilidade da construção da democracia de massas” (BRAVO, 2002, p.47-48). Isto significa a construção de espaços públicos capazes de manifestarem sua dimensão política no âmbito da gestão do orçamento público.
Nesta perspectiva, o CMDCA pode exercer um papel determinante no processo de gestão do orçamento público, haja vista que é um dos espaços capazes de influenciar a tomada de decisões no que diz respeito aos recursos a serem investidos na área da criança e do adolescente. Isso significa que o referido conselho é responsável por exercer o controle social sobre orçamento público com vistas a garantir investimentos suficientes para a efetivação da política pública voltada para a população infanto-juvenil.
Assim, a importância deste estudo está na necessidade de se verificar em que medida o CMDCA tem se configurado enquanto lócus de manifestação da dimensão política no processo de gestão do orçamento público. O que se verifica são as dificuldades e os desafios enfrentados pelo conselho, no que diz respeito ao controle das decisões tomadas no âmbito do orçamento público.
A pesquisa aponta para o fato de que com freqüência as discussões em torno do orçamento público ficam restritas ao domínio do poder executivo, o que denota a dificuldade em ampliar o debate sobre o assunto. Pode-se verificar o quanto o orçamento público ainda é visto como objeto de decisões técnicas, dificultando que o mesmo seja compreendido como objeto de um debate mais amplo, que envolva uma maior participação da população, com vistas ao atendimento do interesse comum.
Os conselhos não tem se configurado como lócus de debate, prejudicando sua dimensão política, na medida em que parte significativa dos conselheiros afirma não ter qualquer envolvimento com o tema.
O entendimento que se tem, por parte dos conselheiros, é que as decisões sobre o orçamentos são de responsabilidade do poder público, não considerando o fato do CMDCA ser um espaço importante para a ampliação dos recursos a serem investidos nas políticas públicas voltadas para crianças e adolescentes.
Entre os fatores que dificultam o debate político sobre o orçamento público, os conselheiros apontam também a ausência de informações sobre o mesmo, na medida em que o acesso é dificultado pelo próprio poder público. Este nem sempre está disposto a submeter as decisões sobre o orçamento ao crivo dos diferentes atores sociais.
A dimensão política do CMDCA fica prejudicada, na medida em que se pode constatar que os conselheiros pouco participam do processo de elaboração do orçamento público de seu município, alegando que isso não é papel do conselho. O que se pode vislumbrar é a fragilidade dos conselheiros para o pleno exercício de suas atribuições, determinada, muitas vezes pela omissão da administração pública. Tal situação se agrava ainda mais diante da passividade dos conselheiros. Ao ficarem alheios do processo orçamentário, os diversos atores sociais ligados ao segmento criança e adolescente, entre eles os conselheiros, perdem a oportunidade de ampliar os recursos voltados para as políticas públicas voltadas para a população infanto-juvenil.
A dificuldade em se sentir parte do processo de discussão sobre os recursos públicos demonstra o quanto a gestão democrática está distante de se efetivar. Ao não compreender a dimensão política do conselho, os atores sociais abrem mão de um espaço privilegiado no que diz respeito à construção de prioridades que possam exigir do poder público maiores investimentos na área da criança e do adolescente.
Se faz urgente medidas voltadas para a mudanças no que diz respeito à compreensão sobre o processo de discussão do orçamento público. Torna-se imperioso um trabalho de qualificação, instrumentalização e domínio de conhecimento por parte dos
diferentes atores sociais sobre a importância política de influir no processo de definição orçamentária enquanto instrumento fundamental para a viabilização das políticas públicas de interesse coletivo de crianças e adolescentes.
Além disso, a submissão do orçamento público ao debate dos diferentes atores sociais requer uma postura diferenciada tanto do Estado como da sociedade civil. Do Estado no sentido de respeitar as instâncias de decisão, valorizando-as e contribuindo para o seu fortalecimento. A sociedade civil, por sua vez tem o papel de exigir do Estado o cumprimento de suas obrigações, a partir da ocupação das diferentes arenas de debate, valorizando e compreendendo estes espaços como lócus de expressão da dimensão política. Tal dimensão se efetiva quando os atores sociais envolvidos se enfrentarem no debate em torno da construção de prioridades no que diz respeito ao orçamento público, não permitindo que o mesmo seja objeto do interesse particular de determinados setores.
3 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
A efetiva implementação de direitos da população infanto-juvenil exige maiores investimentos em recursos públicos. As potencialidades de novas arenas que podem vir a estruturar campos de proteção e lutas por direitos socioeconômicos, civis e políticos, constituem o estatuto legal de defesa das crianças e adolescentes. Entretanto, os esforços de abertura de canais de proteção e reivindicação são embrionários, o que sustenta a ocorrência de amplo e variado processo de destituição de direitos.
A sociedade brasileira precisa movimentar-se com urgência, no sentido de se mobilizar e lutar pela conquista de seus direitos. Isso requer o enfrentamento da apatia política em que se encontra a população brasileira, ocupando os espaços e se posicionando frente às ingerências daqueles que ainda dominam a coisa pública.
A construção e consolidação do processo participativo passa pelo estímulo de espaços públicos que promovam as discussões coletivas e deliberações transparentes com visibilidade ética, social e política. O resgate de movimentos e diferentes formas de ações coletivas potencializam a organização, a socialização de informações e o desenvolvimento de uma gestão democrática voltada para o interesse comum.
O desafio se torna ainda maior diante de um contexto neoliberal em que o Estado tem se furtado em cumprir com suas obrigações no que se refere à ampliação de investimentos em políticas sociais públicas. Além disso, o neoliberalismo tem contribuído para a neutralização do amplo debate no âmbito do espaço público, desqualificando a dimensão política destas arenas.
Neste sentido, o desafio está na possibilidade de acionar a capacidade da sociedade em exercer o seu papel na defesa incondicional dos seus direitos, a partir da participação e do controle social sobre o orçamento público.
Isto significa que a sociedade civil não tem o papel de assumir para si responsabilidades que são do Estado, mas deve ser capaz de monitorar o cumprimento da determinação legal vigente no país, a fim de exigir do poder público o compromisso com a prioridade absoluta no que diz respeito aos investimentos voltados para a população infanto-juvenil.
A expressão da dimensão política no âmbito dos conselhos, com o objetivo de influenciar as decisões sobre o orçamento público, passa pelo protagonismo não só dos conselheiros, mas, sobretudo dos diferentes atores sociais que se comprometem com a
democratização da gestão de políticas públicas, em especial no que se refere à condução do processo orçamentário.
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