Orçamento por Resultados em Cabo Verde

(1)

Orçamento por Resultados

em Cabo Verde

o estado da arte

Informação à Assembleia Nacional

Novembro de 2015

(2)

Fonte: Lei de Bases do Sistema Nacional de Planeamento de Cabo Verde – Lei nº 72/VIII/2014

Sistema Nacional de Planeamento

da República de Cabo Verde

Doc. de Estratégia de

Crescimento e de

Redução da Pobreza

III

2012 – 2016

Quadro de Despesas

de Médio Prazo

Sistema de Seguimento

e Avaliação (S&A)

Modelo

Orçamentário

por Programas

Gestão Baseada

em Resultados

Valores, Diagnósticos e

Objectivos Gerais de

Governo

Orçamento do Estado

anual

(3)

(4)

Níveis de Planeamento e Execução

Gestão Estratégica de Programas e Acções

Conselho de

Ministros

Ministérios

Planeamento Estratégico

Órgãos

DECRP – QDMP Orçamento do Estado

(5)

“ O desafio de conceber o DECRP III abarcou avanços em dois

domínios fundamentais. O primeiro diz respeito ao plano operacional

destacando resumidamente neste âmbito as seguintes reformas: (i)

a orçamentação com base em programas no Orçamento Geral do

Estado; (ii) o alinhamento e a coerência dos diferentes instrumentos

(Programa do Governo, DECRP III, QDMP, OGE) por forma a articular

o planeamento de médio e curto prazo utilizando os mesmos

programas; (iii) a introdução da gestão com base em resultados

através de quadros lógicos para seguimento e avaliação nos

programas finalísticos e de investimento; e (iv) introdução de um

modelo de equilíbrio geral macroeconómico dinâmico e computável

no Ministério das Finanças e Planeamento ”.

Fonte: Estratégia de Crescimento e de Redução da Pobreza III (2012 – 2016 ) – República de Cabo Verde

Políticas Públicas e Programas em Cabo Verde

(6)

Ministérios,

Secretarias

e

Órgãos

voltados

às

atividades-fim

desenvolvem e implementam políticas públicas voltadas aos

interesses

da

sociedade

por

meio

dos

programas

orçamentários.

Secretarias e Órgãos voltados às atividades-meio apoiam e

viabilizam a realização das políticas públicas nas áreas-fim,

embora possam implementar também certas políticas públicas.

As Ações do Estado

(7)

Gestão Orientada para Resultados

conceito

A Gestão Orientada para Resultados (Results-Based Management)

“... constitui estratégia de gestão que possibilita aos atores que

trabalham para a realização de um conjunto de resultados se

assegurarem de que os seus processos, produtos e serviços

contribuem de fato para a realização dos resultados desejados,

possibilitando aos gestores utilizarem as informações referentes aos

resultados

obtidos

para

a

avaliação

do

programa

e

responsabilização pelos resultados

(*)

”.

(*) Results-Based Management Handbook – United Nations Development Group – 2011.

(8)

Gestão Orientada para Resultados

origens

Inspirada nos conceitos da Administração por Objectivos de

Drucker dos anos de 1950, e desenvolvida a partir do Método do

Quadro Lógico proposto por Rosenberg em 1969, a Gestão Orientada

para Resultados – GOR é atualmente utilizada e recomendada por

órgãos de fomento e financiamento em todo o mundo, como:

Banco Mundial – BIRD, Banco Interamericano de Desenvolvimento –

BID,

Fundo

Monetário

Internacional

–

FMI,

Agência

Sueca

de

Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, Sociedade Alemã

de Cooperação Técnica – GTZ, Agência Canadense de Desenvolvimento

Internacional – CIDA, Organização das Nações Unidas – ONU e Agência

Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional – USAID.

(9)

Insumos Processos Produtos Produtivos

Órgão Público Clientes

utilização dos Bens e/ou fruição dos Serviços Resultados Pessoas, Materiais, Equipamentos, Serviços

Acções dos Programas Actividades, Projectos, Tarefas Bens e/ou Serviços oferecidos Cidadãos, Comunidades, Sociedade Benefícios a curto, médio e longo prazos gerados nos Cidadãos, Comunidades e na Sociedade

Cadeia de Resultados

Recursos

Os Clientes constituem o divisor de águas: os Produtos ocorrem a partir do trabalho da organização, e os Resultados ocorrem a partir da utilização dos Produtos pelos Clientes. ₉

Gestão Orientada para Resultados

(10)

Conceitos Fundamentais

do Orçamento Público

- Estima as receitas e fixa limites para as despesas para o

exercício.

- Apresenta os programas de trabalho do poder público.

- Explicita metas a atingir expressas por indicadores.

- É formalizado por meio de lei específica.

- Obedece, na forma e no conteúdo, a lei geral sobre os

orçamentos públicos.

- Constitui instrumento de referência para a execução dos

programas de trabalho, processamento das respectivas

despesas, seguimento e avaliação desses programas e da

realização das receitas.

(11)

Evolução das Metodologias Orçamentárias

Recursos Financeiros Insumos Processos Produtos Resultados Orçamento de Despesas Foco: limites de despesas a realizar Orçamento por Programas Foco: trabalho a ser realizado Orçamento por Resultados Foco: trabalho a ser realizado voltado aos benefícios para a sociedade Economia Eficiência Econômica Eficácia Eficiência Técnica 11

(12)

Recursos Financeiros Insumos Processos Produtos Resultados Orçamento de Despesas Foco: limites de despesas a realizar Orçamento por Programas Foco: trabalho a ser realizado Orçamento por Resultados Foco: trabalho a ser realizado voltado aos benefícios para a sociedade Orçamento de Funcionamento e Orçamento de Investimento Orçamento por Programas Orientados para Resultados

A Transição em Cabo Verde

Evolução das Metodologias Orçamentárias

(13)

Insumos Produtos

Órgão Público Beneficiários

Utilização dos Bens e/ou fruição

dos Serviços Efeitos Pessoas, Materiais, Equipamentos, Serviços Acções: Unidades Finalísticas, Unidades de Apoio e Projectos de Investimento Bens e/ou Serviços oferecidos Cidadãos, Comunidades, Sociedade Benefícios a curto e médio prazos para Cidadãos e Comunidades Cadeia de Resultados Recursos

Os Beneficiários constituem o divisor de águas: os Produtos ocorrem a partir do trabalho das organizações públicas, enquanto que os Resultados ocorrem a partir da utilização dos Produtos pelos Beneficiários.

O Programa Orçamentário Orientado para Resultados

(terminologia da Lei n. 72/VIII/2014)

Impactos Benefícios a longo prazo para Cidadãos, Comunidades e Sociedade Resultados O Programa e suas Acções 13

(14)

Insumos Produto

1

Produto 2 Insumos Efeito

Unidade Finalística 2

Actividades

Unidade Finalística 1

Actividades

Unidade Apoio 3

Actividades

Conteúdo do Programa:

Unidade Finalística 1 gerando o Produto 1 para beneficiários externos Unidade Finalística 2 gerando o Produto 2 para beneficiários externos Unidade de Apoio 3 gerando o Produto Interno 1 para a Acção 2

Pi1

A Lógica do Programa Orçamentário

conforme a Lei nº 72/VIII/2014

(15)

Efeito como benefício advindo do Produto

PRODUTO aula dada EFEITO aprendizado desenvolvido

Professor

Aluno

Entrega e Fruição 15

A Lógica de Resultados do Programa Orçamentário

(16)

Proposta Orçamentária para 2015 – Relatório

319. A adopção da metodologia do Orçamento por Resultados pode ser considerada a etapa subsequente à consolidação do Orçamento Programa e o garante do sucesso deste. O Orçamento por Resultados pode ser definido como um sistema de orçamentação que explicita os resultados para os quais se requerem os recursos, apresentando os custos dos programas e os projectos e as unidades a eles associados para alcançar esses resultados, bem como os produtos a serem gerados por cada acção.

320. Neste sentido, a alocação de recursos públicos no Orçamento por Resultados não estará vinculada ao tradicional funcionamento das unidades administrativas, mas à produção de resultados sob a responsabilidade dessas unidades, alinhados com os objectivos das políticas de governo.

321. Por meio da prática do Orçamento por Resultados espera-se o uso mais eficiente e eficaz dos recursos públicos, a melhoria geral do desempenho do sector público e o aprimoramento da transparência e do processo de prestação de contas à sociedade.

322. A adopção do método do Quadro Lógico vem demonstrando importantes avanços no processo de planificação, seguimento e avaliação a nível de todos os sectores e a recente aprovação da nova Lei de Bases do Sistema Nacional de Planeamento figura-se como um dos factores determinantes para a consolidação e o sucesso do Orçamento por Resultados no caso de Cabo Verde.

(17)

Orçamento por Resultados – OpR

17

- Premissa básica:

Segundo

a

metodologia

do

Orçamento

por

Programas

Orientados

para

Resultados,

os

Programas de Trabalho do Órgão são os

seus Programas Orçamentários.

(18)

O trabalho realizado no âmbito de cada Programa é identificado segundo o agrupamento das suas Actividades e pode ser especificado como:

Unidade Finalística: quando compreende um conjunto de actividades voltadas à geração e entrega de um produto à sociedade (Art. 3º, h);

Unidade de Gestão e Apoio Administrativo: quando compreende um conjunto de actividades voltadas à geração e entrega de um produto interno à própria administração pública (Art. 3º, i); ou

Projecto de Investimento: quando compreende um conjunto de actividades, limitadas no tempo, voltadas à realização de uma obra pública, à constituição ou expansão dos ativos de produção da administração pública (Art. 3º, g).

Denominamos genericamente como Acção tanto uma Unidade Finalística como uma Unidade de Gestão e Apoio Administrativo ou um Projecto de Investimento.

Conceitos Orçamentários

conforme a Lei nº 72/VIII/2014

(19)

O Programa é, portanto, um conjunto de projectos de investimento, unidades finalísticas e/ou unidades de gestão e apoio, orientado para a realização de um objectivo estratégico comum preestabelecido e mensurável por indicadores definidos em um quadro lógico (Art. 3º, c).

Os Programas se apresentam em duas diferentes espécies segundo seu conteúdo e finalidade, podendo ser:

Programa Finalístico: voltado à geração e entrega de produtos à sociedade (Art. 3º, e); ou

Programa de Gestão e Apoio Administrativo: voltado à geração e entrega de produtos internos à própria administração pública (Art. 3º, f).

Quando voltado especificamente a investimentos, o Programa Finalístico será denominado Programa de Investimento (Art. 3º, d) envolvendo obras públicas, expansão da capacidade de oferta de serviços etc.

Conceitos Orçamentários

conforme a Lei nº 72/VIII/2014

(20)

As Actividades no contexto de uma Acção demandam a utilização de certos Insumos, tais como pessoas, serviços, materiais e equipamentos (Art. 3º, j), de modo a operacionalizar o processo produtivo voltado à geração e entrega do Produto final ou interno.

A viabilização dos Insumos depende da alocação e utilização de Recursos Orçamentários.

Cada Programa deverá ser concebido, detalhado, executado, seguido e avaliado segundo uma lógica de resultados, utilizando para tanto o método do Quadro Lógico (Art. 3º, p) que é concluído com a definição de uma matriz que vincula os recursos aos objetivos estratégicos do Programa, medidos por meio de Indicadores. Em função dos Indicadores escolhidos serão definidas as Metas a serem alcançadas (Art. 7º e 8º).

Conceitos Orçamentários

conforme a Lei nº 72/VIII/2014

(21)

Programas e Acções em Cabo Verde – 2015

Total de Programas Orçamentários

169 Programas Finalísticos

83 Programas de Investimento

45 Programas de Gestão e Apoio

41 Total de Acções Orçamentárias

709 Projectos de Investimento

159 Unidades Finalísticas

472 Unidades de Gestão e Apoio

78

21

Conceitos Orçamentários

(22)

O Método do Quadro Lógico

A. Visa organizar a ação governamental para solucionar problemas

priorizados.

B. Na montagem de um programa orçamentário, devemos partir de

um Problema selecionado e focar um Efeito e um Impacto

desejado como expressões da solução do problema.

C. O trabalho presente no Programa estará expresso nas suas

Acções, ou seja, nas suas Unidades Finalísticas, Unidades de

Apoio e/ou Projectos de Investimento.

D. Cada Acção do Programa deve gerar e entregar certo Produto a

beneficiários externos visando certo Efeito enquanto benefício.

E. O conjunto de Produtos entregues contribui para a realização do

Impacto do Programa enquanto benefício para o público-alvo.

F. Os Efeitos a curto e médio prazo e os Impactos a longo prazo

constituem os benefícios esperados para o público-alvo do

Programa.

(23)

Problema Principal

Produtos Impactos

Efeitos

Árvore de Problemas Árvore de Objetivos

Consequências

Causas

Diagrama do Método do Quadro Lógico

(24)

Artigo 46º -

Quadro Lógico

1. Sem prejuízo de outras informações definidas para cada Programa, o

quadro lógico de um

Programa

deve conter, obrigatoriamente:

a) Nome, código, tipologia e descrição do

Programa

;

b) Identificação do

Gestor do Programa

;

c) Objectivo

do Programa, o qual deve refletir o respectivo

impacto

;

d) Indicadores de

Impacto

, respectivas

metas

, linhas de base e fontes de verificação;

e) Projectos

ou

Unidades

que o compõem; e

f) Recursos financeiros

.

2. Sem prejuízo de outras informações definidas para cada Projecto ou Unidade, o

quadro

lógico de um

Projecto

ou

Unidade

deve conter, obrigatoriamente:

a) Nome, código, tipologia e descrição do Projecto ou Unidade;

b) Identificação do

Gestor do Projecto ou Unidade

;

c) Objectivo

do Projecto ou Unidade, o qual deve refletir o respectivo efeito;

d) Indicadores de

Efeito

, respectivas

metas

, linhas de base e fontes de verificação;

e) Os

Produtos

a serem entregues ao

público-alvo

dos Projectos ou Unidades, os

respectivos

indicadores

,

metas

e fontes de verificação;

f) As

Actividades

que devem ser executadas no âmbito dos Projectos ou Unidades, para a

obtenção dos produtos, os respectivos

indicadores

,

metas

e fontes de verificação; e

g) Recursos financeiros

.

(25)

-Artigo 1º - Objecto e âmbito

1. O presente diploma define as normas e os procedimentos necessários à execução do

Orçamento do Estado para o ano económico de 2015.

2. ...

Artigo 79º -

Seguimento e Avaliação

1. Para efeitos de seguimento e avaliação dos projetos e unidades inseridos no Módulo de

Seguimento e Avaliação (MAS),

todos os projetos de investimento e as unidades

finalísticas e de gestão e apoio, bem como os respectivos Programas, devem ser

anexados do seu

quadro lógico

, o qual deve identificar devidamente os respectivos

objectivos, incluindo impacto, efeito e produto, actividades, indicadores, metas e meio

de verificação.

2. ...

Práticas Orçamentárias

Decreto-Lei nº 5/2015

(26)

O Método do Quadro Lógico

etapas

1. Diagnóstico da Situação em foco (problema ou oportunidade).

2. Análise

do

Contexto

em

que

a

Situação

se

manifesta,

envolvendo processos econômicos, sociais e políticos presentes,

diretrizes e objectivos de Governo.

3. Análise das Partes Interessadas (stakeholders) envolvidas na

Situação em foco, suas necessidades e interesses.

4. Formulação dos Objectivos gerais do Programa para a sociedade

e dos seus Impactos e Efeitos específicos para os beneficiários

diretos.

5. Concepção dos Processos de trabalho do Programa voltados à

geração

e

entrega

dos

Produtos

cuja

fruição

contribuirá

diretamente para a realização dos Resultados.

(27)

O Método do Quadro Lógico

etapas

27

6. Planificação dos Insumos necessários, envolvendo pessoas,

competências,

materiais,

serviços,

tecnologias,

e

dos

decorrentes Recursos orçamentários e fontes.

7. Definição de Indicadores e Metas de Desempenho do Programa,

abrangendo eficácia, eficiência, qualidade e economicidade.

8. Identificação e análise de Pressupostos quanto à legislação,

ambiente

político,

parceiros

e

demais

condições

externas

relevantes para o êxito do Programa.

9. Identificação e análise dos Fatores de Risco econômico, social,

ambiental e político que podem afetar negativamente o alcance

dos Efeitos e Impactos do Programa.

10.Avaliação

final

de

consistência

técnica

e

de

viabilidade

econômica do Programa desenvolvido e tomada de decisão

referente à sua aprovação e execução.

(28)

Título do Programa Código Tipo

Descrição Gestor

Objetivo Impactos Indicadores Linhas de Base Fontes Metas Recursos

Título da Acção Código Tipo

Descrição Gestor

Objetivo Efeitos Indicadores Linhas de Base Fontes Metas Recursos

Produto Indicadores Linhas de Base Fontes Metas

Actividades Indicadores Linhas de Base Fontes Metas Beneficiários

Formulário do Quadro Lógico

(29)

29

Indicadores de Desempenho do Programa

Um Indicador é uma medida significativa utilizada para avaliar

certo componente da Cadeia de Resultados do Programa, podendo

focalizar Insumos, Processos Produtivos, Produtos, Efeitos e

Impactos.

Os

Indicadores

no

contexto

da

OpR

podem

medir

a

economicidade

na

aquisição

dos

Insumos,

a

eficiência

econômica do Processo Produtivo e seus Produtos gerados e

entregues, e a eficácia no alcance dos Efeitos e Impactos.

A qualidade dos Produtos gerados e entregues é entendida

também como um quesito de eficácia.

(30)

Tipos de Indicadores Significados Eficácia Satisfação, Cobertura e Sustentabilidade Eficiência Produto/Recurso Qualidade Economicidade captação e uso dos insumos

Mede a meta realizada com relação à meta planejada, aplicando-se principalmente aos Impactos, Efeitos e Produtos. Não mede os Recursos utilizados. Inclui medidas de satisfação dos beneficiários, alcance do público-alvo e sustentabilidade ao longo do tempo.

Relaciona medidas de Impactos, Efeitos e Produtos aos Recursos utilizados na sua produção. Aplica-se principalmente ao processo produtivo referido nas Acções orçamentárias.

Mede características intrínsecas do Produto e respectiva entrega, como conformidade aos padrões planejados, defeitos, tempo de espera etc.

Refere-se a medidas do custo dos insumos obtidos com relação a benchmarks, envolvendo o processo de compras, eventuais financiamentos, tempo de realização dos processos de aquisição e de entrega dos insumos.

(31)

Indicadores de Desempenho do Programa

por camada da Cadeia de Resultados Tipos de

Indicadores Insumos Actividades Produtos Efeitos Impactos

Eficácia Produção, Satisfação e Cobertura Eficiência Relação Produto/Insumo Qualidade Conteúdo, Padrões Economicidade Captação e Custo dos Insumos 31

(32)

Produto 1 Realizar inspeções para boletins de

sanidade

Unidade Finalística: Prestação de serviço na rede de atenção primária de saúde

Efeito

Programa:

Prestação dos cuidados de saúde

na rede de atenção primária

Impacto Indicadores, Metas Indicadores, Metas Indicadores, Metas Indicadores, Metas Sociedade saudável, com qualidade de vida, atendendo aos padrões e orientações do Ministério da Saúde e da OMS Pacientes orientados em saúde, tratados, curados, gozando de boa saúde Efetuar emissões de atestados

médicos para fins diversos Realizar inspeções sanitárias a embarcações

Realizar inspeções sanitárias para abertura de estab. privados

Vigilância e

controlo sanitário realizados

(33)

Custo e tempo médio de espera para realizar a inspeção

Acção: Prestação de serviço na rede de atenção primária de saúde 33 Impacto do Programa Efeito da Acção Produto 1 da Acção Actividade 1 da Acção Actividade 2 da Acção Actividade 3 da Acção Actividade 4 da Acção

Elemento Descrição Indicadores

Sociedade saudável, com qualidade de vida, atendendo aos

padrões e orientações do Min. da Saúde e da OMS

Pacientes orientados em saúde, tratados, curados, gozando de boa saúde

Vigilância e controlo sanitário realizados

Realizar inspeções para boletins de sanidade

Efetuar emissões de atestados médicos para fins diversos

Realizar inspeções sanitárias a embarcações Realizar inspeções sanitárias para abertura de estabelecimentos privados Esperança de vida Taxa de prevalência de doenças Taxa de morbidade Taxa de mortalidade infantil N. de acções realizadas % de acções realizadas no prazo N. e tempo médio de espera para obtenção de boletim

Tempo médio de espera para obtenção de

atestado

N. e tempo médio de espera para obtenção de certificado

(34)

primária de saúde Impacto do Programa Efeito da Acção Produto 2 da Acção Actividade 1 da Acção Actividade 2 da Acção

Elemento Descrição Indicadores

Vigilância epidemiológica realizada

Analisar, consolidar e enviar os Boletins de Vigilância Epidemiológica para o Serviço Nacional de Vigilância Investigar, identificar, notificar e dar respostas adequadas aos casos ou surtos de doenças com potencial epidêmico

Esperança de vida Taxa de prevalência de doenças Taxa de morbidade Taxa de mortalidade infantil N. de acções realizadas % de acções realizadas no prazo % de pontualidade e de completude dos relatórios de notificação Taxa de deteção e pontualidade de respostas

(35)

Acção: Prestação de serviço na rede de atenção primária de saúde 35 Impacto do Programa Efeito da Acção Produto 3 da Acção Actividade 1 da Acção Actividade 2 da Acção Actividade 3 da Acção

Elemento Descrição Indicadores

Exames de sanidade e peritagem médico-legais realizados

Realizar autópsias

Realizar exames de sanidade médio-legais

Realizar exames sexuais

Esperança de vida Taxa de prevalência de doenças Taxa de morbidade Taxa de mortalidade infantil N. de exames realizados % de exames realizados no prazo N. e tempo médio de espera para realização de autópsia

N. e tempo médio de espera para realização de exame

(36)

Elaboração Execução Seguimento Avaliação

tempo

Et

apas

Controlo

A Trajetória de Gestão do

Programa Orçamentário

etapas

(37)

Elaborar implica conceber o programa a partir do um problema selecionado

e detalhar a intervenção visando a execução e a produção do Resultado.

Executar significa realizar as ações do programa por meio dos recursos

alocados, visando a geração e entrega dos Produtos.

Monitorar é acompanhar o desempenho do programa a partir dos

indicadores escolhidos com relação às respectivas metas estabelecidas.

Avaliar compreende explicar as causas que levaram ao desempenho obtido

identificando necessidades de correção e oportunidades de melhoria.

Controlar é intervir no processo produtivo, a partir do Seguimento e da

Avaliação, visando corrigir desvios e melhorar o desempenho do programa.

37

A Trajetória de Gestão do

Programa Orçamentário

(38)

Conclusões

As organizações públicas não produzem Resultados diretamente,

mas geram e entregam Produtos a Clientes externos.

Esses Clientes, em decorrência do uso dos Produtos recebidos,

podem produzir Resultados em termos de mudanças de atitudes,

comportamentos, estados de vida e transformações da sociedade.

Daí a importância do diagnóstico realizado acerca do problema de

origem e da decorrente concepção do Programa em foco, de modo a

estabelecer uma convicção de que os Produtos agirão sobre as

causas do problema e, com isso, contribuirão para a ocorrência dos

Resultados desejados.

(39)

Próximos Passos

• Trabalho conjunto entre os Poderes

• Disseminação da metodologia e da prática

• Envolvimento dos municípios

• Aprovação da Lei de Bases do Orçamento Público

• Aperfeiçoamento da prática da Gestão Orientada

para Resultados

39

Orçamento por Resultados

em Cabo Verde

(40)

Algumas Indicações Bibliográficas

Armijo, Marianela, 2011. Planificación estratégica y indicadores de

desempeño en el sector público. CEPAL.

ASDI, 2003. Agência Sueca de Cooperação Internacional para o

Desenvolvimento. Um Resumo da Teoria por Trás do Método do Quadro Lógico (MQL).

Bouchard, Érick-Noël, 2009. Glossaire des Indicateurs; Secrétariat du Conseil du Tresor; Gouvernement du Québec.

CIDA, 2000. Canadian International Development Agency. RBM Handbook on Developing Results Chains.

Forghieri, Cláudio Cintrão, 2014. Orçamento por Resultados – OpR:

Instrumento da Gestão Orientada para a Criação de Valor Público. Fundap. Governo do Estado de São Paulo, 2015. Orçamento por Resultados no Estado de São Paulo: experiências, desafios e perspectivas.

ONU, 2011. United Nations Development Group. Results-Based Management Handbook.