Estudo sobre os efeitos da judicialização do acesso às políticas públicas de educação infantil no município de Santo André SP 1

Estudo sobre os efeitos da judicialização do acesso às políticas

públicas de educação infantil no município de Santo André – SP

Heloisa Coli (UFABC)

Salomão Ximenes (UFABC)

Resumo

Ainda no final de 2005, os Recursos Extraordinários 410.715 e 436.996 – originários do município de Santo André (SP) – firmaram a jurisprudência nos casos que envolvem o acesso à Educação Infantil (creches e pré-escolas). Em tais decisões, o Supremo Tribunal Federal (STF) afirma o direito como prerrogativa constitucional indisponível, exigível diretamente aos Municípios, não sendo a estes juridicamente lícito argumentar ausência de recursos financeiros ou discricionariedade administrativa. São decisões paradigmáticas na medida em que firmaram entendimento nas instâncias inferiores do Judiciário, incentivando um modelo de judicialização individual de grandes proporções. No estudo, analisamos os efeitos diretos e indiretos da judicialização da política pública de acesso à educação infantil no referido município, entre 2006 e 2019, conforme modelos analíticos propostos por Gauri e Brinks (2008) e Silveira et. al. (2018).

Palavras-chave: Instituições judiciais; Judicialização das políticas públicas; Direito à

educação; Educação Infantil; Santo André – SP.

Introdução

No que tange aos litígios acerca do acesso à educação infantil, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) foi firmada nos Recursos Extraordinários 410.715 e 436.996, nos quais o impetrado foi o município de Santo André - SP. Nesses recursos, o STF determinou a responsabilidade do município em fornecer o atendimento de crianças de 0 a 5 anos às famílias que o procuram, sendo o direito à educação infantil prerrogativa constitucional indisponível. Dessa forma, segundo tais decisões, aos Municípios não é juridicamente lícito argumentar a ausência de recursos financeiros ou discricionariedade administrativa.

O direito à educação infantil, tal qual previsto na Constituição, depende da atuação positiva do Estado e de esforços para a efetivação da sua prestação. Dessa forma, é necessária

a ação estatal para concretizá-lo através de políticas públicas que garantam o acesso, através de vagas em creches, e, mais do que isso, ofereçam também espaços seguros, alimentação escolar e profissionais qualificados para conduzir as crianças ao desenvolvimento integral. Tendo em vista que o Judiciário só torna-se atuante quando acionado através de pessoas físicas, organizações civis ou órgãos públicos, a ação do sistema de justiça ocorre quando há a identificação da falta de oferta ou da oferta irregular da educação infantil.

Nesse sentido, uma vez que o Judiciário manifesta-se apenas quando acionado, a sociedade civil confere legitimidade a esse poder ao buscar sua intervenção para a resolução desses conflitos (RIZZI; XIMENES, 2014). Sendo assim, a legítima mobilização de instituições judiciais para a garantia de direitos afeta a produção de políticas públicas em determinadas circunstâncias e pode até mesmo criar novas formas de interação entre o cidadão e os governos. O reconhecimento da sociedade na resolubilidade do Judiciário (SILVEIRA, 2011), a expansão do Ministério Público e da Defensoria Pública (VIANNA e BURGOS 2007; SILVA 2018) e a criação de mecanismos de exigibilidade como a Ação Civil Pública contribuíram para a ampliação do acesso à justiça e para a consolidação de modelos de cobrança ao Poder Executivo pelo cumprimento de suas responsabilidades constitucionais (GOTTI, XIMENES, 2018; XIMENES, SILVEIRA, 2019; SILVEIRA, 2013).

Utilizando entrevistas, análises documentais e análises quantitativas, essa pesquisa busca elucidar, através deste estudo de caso, as relações entre o Judiciário e as políticas públicas municipais nos 14 (catorze) anos após a decisão do STF, retornando ao município originário da jurisprudência que se tornou nacionalmente paradigmática para entender como os litígios influenciaram a produção de políticas públicas educacionais em Santo André - SP.

A pesquisa identificou que até 2017 o município sofreu o impacto de um modelo de judicialização individual, principalmente através da concessão de medidas de liminares de matrícula imediata de crianças demandantes de vagas em creches e pré-escolas públicas. Esse modelo contribuiu para que existisse um deslocamento do acesso à educação infantil para o Judiciário, uma vez que, conforme os dados apurados, 28% (vinte e oito porcento) das crianças da etapa creche no ano de 2017 foram matriculadas através de decisões judiciais. Nesse contexto, diversas questões foram levantadas sobre a qualidade da oferta, uma vez que tal atendimento não era acompanhado de uma proporcional ampliação da capacidade das unidades de educação ao fim alvo da judicialização. Conforme também apuramos, por um reconhecimento da insustentabilidade desse modelo, Defensoria Pública, Ministério Público e município firmaram um TAC em 2018, gerando um novo ciclo de judicialização, mas com outro perfil.

Conforme apontam Ximenes, Oliveira e Silva (2019), a discussão sobre efeitos da interação entre o sistema de justiça e a administração pública traz um enfoque inovador para o tema da judicialização. Este artigo parte da conceituação teórica sobre o litígio e a judicialização da educação infantil à especificidade do caso de Santo André - SP, em seguida apresenta os resultados encontrados e os efeitos da judicialização identificados no período.

O litígio e as políticas públicas de educação infantil

Para fazer valer o direito à educação universal e gratuito, o Estado atua de forma positiva no desenvolvimento de políticas públicas de educação. Ainda que a educação infantil para crianças de até 5 anos não seja obrigatória, existe a obrigação constitucional de garantir o atendimento educacional para aqueles que o demandam o acesso ao Executivo.

O Judiciário é apenas um dos meios institucionais de resolução de conflitos, que tende a ser acionado apenas quando os outros meios já foram esgotados (SILVEIRA, 2011). Dessa forma, em tese a judicialização da educação infantil só pode existir no contexto em que a comunidade escolar não obtenha resultados para suas demandas diretamente com a administração pública, por esta ser total ou parcialmente omissa, ineficiente ou até mesmo insuficiente, tendo em vista a grande dificuldade de alguns municípios em assumir plenamente a oferta de vagas e a garantia da qualidade, circunstância em que o Judiciário atuará no sentido da efetivação do direito (CURY; FERREIRA, 2009).

A ampliação da atuação do sistema de justiça é um fenômeno crescente em diversos países, apontada essa judicialização da política por Tate e Vallinder (1995). No Brasil não foi diferente, argumenta-se que essa expansão foi potencializada pela hiperconstitucionalização das políticas públicas (BARROSO, 2008; VIEIRA, 2018; COUTO E ARANTES, 2019), pela constitucionalização das estruturas do Judiciário voltadas à proteção aos direitos sociais e pela consolidação do Ministério Público e da Defensoria Pública, que ocorreu gradualmente nos anos seguintes. Toda essa estrutura institucional aponta para a necessidade de considerar o impacto da atuação do Judiciário nas políticas públicas (TAYLOR 2007).

A expansão da atuação do Judiciário pode então ser interpretada como uma expansão da possibilidade de efetivação dos direitos sociais, sendo resultado não só do direito à educação, mas também da própria expansão das políticas de acesso à justiça (XIMENES; OLIVEIRA; SILVA, 2017). O ciclo da judicialização, em que o próprio reconhecimento da resolutividade do judiciário aumenta a recorrência a essa estratégia (SILVEIRA, 2011; XIMENES; OLIVEIRA; SILVA, 2019), é outro fenômeno que favorece a expansão da atuação desse poder.

É importante destacar ainda que inclusive a exigibilidade do direito à educação básica é prevista na LDB, em seu artigo 5º, dentre outras normas.

Muito discutiu-se sobre a legitimidade da participação do Judiciário no processo das políticas públicas, destacando-se os argumentos acerca da separação de poderes e da não elegibilidade dos membros. Apesar dessas discussões, existe o entendimento de que enquanto guardião da Constituição, o Judiciário tem o dever de agir nos casos em que o direito foi constitucionalizado, como é o caso da educação. Ademais, considera-se que a sociedade civil confere legitimidade ao Judiciário ao provocá-lo.

Sob a perspectiva do acesso à educação infantil, decisões do STF consolidaram um padrão decisório a partir de 2005, através dos Recursos Extraordinários nº 410.715-5 e nº 436.996, favoráveis à efetivação dos direitos educacionais das crianças em litígios individuais. Nesses recursos, o STF decide que, ainda que não seja sua atribuição formular políticas públicas, não pode se eximir da responsabilidade frente à efetivação de direitos econômicos, sociais e culturais, decidindo por conceder vaga às crianças que pleiteiam na justiça. Ademais, o STF decide que às políticas públicas educacionais constitucionalmente previstas não cabe a discricionariedade do administrador, reforçando ainda que o argumento da reserva do possível não pode ser invocado, uma vez que a efetivação destas são fundamentais (MELLO, 2005).

Ainda que o acesso à justiça favoreça a proteção dos direitos constitucionais, a atuação do Poder Judiciário em algumas circunstâncias potencializa a criação de novos conflitos, dada a limitação da sua capacidade institucional (BARROSO, 2012). A estrutura judiciária e os próprios juízes estão condicionados a resolver questões individuais, de justiça comutativa, enquanto as políticas públicas educacionais são pertinentes à justiça distributiva, que envolve questões coletivas.

Nesse sentido, Silveira (2010) analisa as decisões do Tribunal de Justiça de São Paulo entre 1999 e 2008 e constata que, além do aumento significativo dos processos individuais solicitando vaga na educação infantil, todas as decisões entre 2006 e 2008 foram favoráveis à concessão da vaga, evidenciando o padrão decisório consolidado. Para as demandas coletivas, esse padrão não se repetia. No município de São Paulo, a negação no Poder Judiciário de demandas com interesses difusos e coletivos fez com que o Ministério Público adotasse outras estratégias, com tentativas de negociação direto com o Executivo e a assinatura de Termos de Ajuste de Conduta (TAC), para além do uso de instrumentos como as Ações Civis Públicas (RIZZI; XIMENES, 2014; XIMENES; OLIVEIRA; SILVA, 2019).

As mudanças de padrão decisório são apontadas como forma de promover maior efetividade do acesso ao direito, uma vez que o padrão decisório individual pode gerar

distorções ao privilegiar aqueles que tiveram acesso à justiça (GOTTI; XIMENES, 2018). Ademais, o litígio individual pode não provocar a administração pública a corrigir a oferta irregular da política pública ao atender somente aqueles que procuraram a justiça. No cenário em que existe a judicialização, o sistema de justiça passa a configurar-se como agente no ciclo de políticas públicas, influenciando no planejamento, na implementação e na avaliação da política educacional (GAURI; BRINKS, 2008) e com frequência o Judiciário revela-se um ator que altera os outputs da política pública.

Efeitos da judicialização da educação

Para além do acesso, é necessário pensar também na qualidade da educação, prevista na Constituição Federal (art. 206º, VII) e na LDB (art. 3º, IX e 4º, IX), uma vez que o acesso por si só não garante a efetivação do direito. O direito à educação é efetivado mediante o desenvolvimento integral da criança, possibilitado através da associação entre o cuidado e o processo educativo, expresso através de boa formação prévia dos profissionais, propostas pedagógicas adequadas à faixa etária, boas condições de funcionamento dos espaços escolares e boas relações com as famílias (CAMPOS et al, 2006).

A concretização desses direitos depende não somente da vaga em creche, mas também das dimensões de planejamento institucional, multiplicidade de experiências e linguagens, condições de trabalho, formação de qualidade e valorização dos professores e profissionais da educação infantil, promoção da saúde das crianças, instalações e espaços adequados e cooperação com a família (BRASIL, 2009).

Pelos diferentes formatos de judicialização e os diferentes arranjos institucionais e administrativos decorrentes dessa dinâmica, não há como saber de antemão quais são os efeitos da atuação do sistema de justiça sobre a política pública. Se por um lado a ampliação do acesso à educação é o efeito buscado, as condições desse acesso podem levantar algumas questões, especialmente quando não há adequação prévia do número de profissionais por criança ou do espaço escolar, gerando prejuízos coletivos (SILVEIRA,, 2010). Isso significa dizer que os efeitos da judicialização, em cada caso, são amplos, complexos e, em certa medida, imprevisíveis.

O conhecimento sobre os efeitos da judicialização da política é essencial para a avaliação não só da política, mas também da própria atuação do Judiciário. Apesar da relevância dessa discussão, existe ainda uma lacuna sobre o tema, uma vez que, possivelmente pela dificuldade de quantificar e precisar os efeitos, os primeiros estudos sobre judicialização

concentraram-se nas causas e nos conteúdos das decisões (XIMENES; OLIVEIRA; SILVA, 2019).

Propostas de sistematização dos efeitos foram apresentadas por Gauri e Brinks (2008), Silveira et al (2018), e Ximenes, Oliveira e Silva (2019), consolidando a investigação dos efeitos através de estudos de caso. Recentes iniciativas têm se dedicado à análise dos efeitos em políticas públicas de educação em diferentes municípios e contextos (Silveira et al, 2020), de forma que essa pesquisa integra esta nova perspectiva de investigação. Apesar da alta incidência do modelo de judicialização individual no Estado de São Paulo, os poucos estudos que focam nesse modelo (RODRIGUES; OLIVEIRA, 2017) até o momento não se aprofundaram na discussão dos efeitos, esforço que será desenvolvido neste artigo.

Santo André: 14 anos de judicialização da educação infantil

Santo André é um município de grande porte inserido no Grande ABC, na região metropolitana de São Paulo. A cidade é dividida em dois distritos (Santo André e Paranapiacaba) e conta com estruturas de saneamento básico, transporte, universidades públicas e particulares e áreas de lazer, além de uma vasta malha industrial e comercial. O atendimento da educação infantil pelo poder público é realizado pelo município através de creches municipais e creches conveniadas e a iniciativa privada representa quase um terço das vagas em educação infantil no município2.

Voltar o olhar para o município de Santo André - SP justifica-se por sua dimensão e pioneirismo no debate sobre a judicialização de políticas públicas no Brasil. A jurisprudência do acesso a educação infantil em creche e pré-escola foi firmada através dos Recursos Extraordinários 410.715 e 436.996, ainda no final de 2005, sendo originários de Santo André. Em levantamento das decisões do Tribunal de Justiça de São Paulo relacionadas ao acesso à educação infantil e realizado entre os anos de 1999 a 2008, o município de Santo André apareceu como requerente em 84 das 175 decisões levantadas, “Santo André detém o recorde absoluto de recursos ao STF” (Silveira, 2010, p. 112).

Após 13 (treze) anos, o debate sobre o acesso à educação infantil continua presente no município. Em Audiência Pública sobre a temática realizada em março de 2018, a falta de vagas em creche atraiu para a Câmara Municipal do município dezenas de professores e de famílias e representantes da Defensoria Pública, da própria Câmara, da Secretaria de Educação, do

Conselho Tutelar e do Ministério Público, evidenciando-se a influência dos atores jurídicos no processo de políticas públicas e o uso do vocabulário judicial como parte do cotidiano, condições apontadas por Gauri e Brinks (2008) como essenciais para consolidação da judicialização da política pública. Ou seja, o debate é traduzido para a linguagem dos juristas profissionais e, em grande medida, decidido nos seus termos.

A pesquisa permitiu identificar que o município de Santo André vivenciou dois modelos de judicialização nos últimos 15 anos. De 2006 a 2017, as únicas ações judiciais procedentes foram as individuais que concediam a vaga de forma imediata através de liminar às crianças que pleiteassem o direito na justiça, tanto por advogados particulares quanto através da Defensoria, demonstrando a cultura jurídica no acesso à educação. Em 2018 foi firmado um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) entre o Ministério Público, a Defensoria Pública e a Prefeitura Municipal, inaugurando um novo ciclo de judicialização, que argumentamos ser efeito do ciclo anterior.

A partir da adaptação dos modelos de Silveira et al (2018; 2020) e de Gauri e Brinks (2008) para a experiência de judicialização individual, definiremos os efeitos diretos e indiretos nas dimensões de política educacional, legislativo, administração e sistema de justiça. Considera-se como efeito direto da judicialização aqueles relacionados não só à ação judicial propriamente dita, mas também aqueles em que se pode identificar a relação clara com o volume de ações judiciais movidas em determinado período e à mobilização do sistema de justiça para o atendimento de cada demanda jurídica.

Efeitos na política educacional

A análise quantitativa do primeiro ciclo de judicialização revela efeitos indiretos relacionados com a quantidade e capacidade de creches, que passaram de 21 a 35 unidades nesse período. No mesmo período, as Escolas Municipais de Educação Infantil e Ensino Fundamental (EMEIEF) passaram de 44 a 51 unidades devido à municipalização ocorrida em 2010. Nesse período, a capacidade total das creches quase dobrou, passando de 4.577 a 8.314 vagas.

Gráfico 1. Capacidade de Atendimento das Creche Municipais - por ciclos – 2006 a 2017

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Secretaria de Educação obtidos pela Lei de Acesso à Informação

É possível notar que apesar do crescimento da capacidade total, houve uma significativa redução no 2º Ciclo, que atende crianças de 4 e 5 anos. Essa redução se deu pois houve um deslocamento dessa etapa para as EMEIEFs. Enquanto em 2006 haviam 4.532 matrículas de 2º Ciclo em EMEIEFs, em 2017 encerrou-se o ano com 8.469 matrículas.

Gráfico 2. Número de Matrículas do 2º Ciclo - por tipo de Unidade Escolar

Por sua vez, a capacidade de atendimento do 1º Ciclo (crianças de 0 a 3 anos) em creches aumentou em quase 3 vezes, representando uma ampliação da capacidade da ordem de 214%. Além da ampliação em creches, em 2014 algumas EMEIEFs passaram a atender o 1º Ciclo Final, na faixa etária de 3 anos.

Gráfico 3. Número de Matrículas do 1º Ciclo - por tipo de Unidade Escolar, 2006 - 2017

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Secretaria de Educação obtidos pela Lei de Acesso à Informação

Através da pesquisa legislativa, foi possível observar que a prefeitura estabelece uma parceria com creches conveniadas desde 1998. No entanto, os dados recebidos da Secretaria de Educação abrangem apenas o período de 2013 a 2017. É possível constatar que, no período analisado, houve o aumento de 718 matrículas nessas entidades, passando de 2754 atendimentos a 3472. Na creches municipais, o aumento foi de 1.428 matrículas no mesmo período.

Como evidenciado no gráfico abaixo, a maior quantidade de liminares ativas ocorrem nas creches e se concentram na faixa etária de 0 a 3 anos. É necessário atentar-se à sazonalidade das liminares do 1º Ciclo. É nítido que em fevereiro de cada ano há uma redução na quantidade de liminares, seguida por significativo aumento até novembro do mesmo ano, o que é acompanhado de nova queda tendo em vista que é justamente entre este último mês e janeiro que se dá o processo regular de matrículas para o ano letivo que se segue. Portanto, entre fevereiro e novembro são registradas liminares de matrícula concedidas, em geral, sem consideração quanto à capacidade municipal aberta a cada ano.

Gráfico 4. Quantidade de Liminares em Creches por Ciclo, 2006-2017

Fonte:Elaboração própria a partir de dados da Secretaria de Educação obtidos pela Lei de Acesso à Informação

Até 2010, ainda que em menor proporção, essa sazonalidade também era observada nas liminares do 2º Ciclo. De 2011 em diante, com exceção de 2014, ocorreu o movimento contrário - no início do ano havia mais liminares do que ao final do ano. Esse movimento indica que possivelmente as liminares de 2º Ciclo são “carregadas” do 1º Ciclo à medida em que as crianças crescem, havendo uma tendência para que se tornem vagas oficiais.

Considerando apenas os meses de novembro, é possível observar com maior clareza, portanto, uma tendência de crescimento no número absoluto de liminares, especialmente na primeira etapa da educação infantil. É possível identificar que os aumentos mais significativos na quantidade de liminares ocorreram a partir de 2012, justamente o ano em que a Defensoria Pública inaugurou uma unidade no município.

Gráfico 5. Quantidade de Liminares em Creches por Ciclo, 2006-2017

Fonte: Elaboração própria a partir de mapas de movimento da Secretaria de Educação obtidos pela Lei de Acesso à Informação

Considerando que houve também um aumento da capacidade de atendimento e de matrículas das creches, poderíamos pressupor que o crescimento da quantidade de liminares teria acompanhado essa tendência. No entanto, o cruzamento dos dados indica que as liminares tiveram um crescimento ainda superior, ampliando consideravelmente a sua proporção sobre o atendimento total, representando em 2017 o equivalente a 28,25% de todo o atendimento.

Gráfico 6. Percentual de liminares sobre atendimento, 2006-2017

Fonte: Elaboração própria a partir de mapas de movimento da Secretaria de Educação obtidos pela Lei de Acesso à Educação

Aprofundando a análise ao nível das unidades escolares, partiu-se do estudo da relação entre o atendimento e a capacidade em 2017, separando a análise entre Berçário, que atende a bebês de 6 meses a 1 ano e 6 meses de idade, e 1º Ciclo, que atende a bebês e a crianças a partir de 1 ano e 6 meses, até 3 anos e 6 meses, conforme organização do sistema municipal. No detalhamento do estudo, ficou evidente que as liminares afetam de forma diferente cada unidade escolar. O funcionamento de salas de aula com quantidade muito superior à sua capacidade instalada é preocupante - além dos impactos relativos à qualidade da educação, o excesso de crianças pode prejudicar a segurança física e a saúde, tanto das crianças quanto dos profissionais.

A análise dos dados permitiu concluir que havia, na rede municipal de Santo André, uma superlotação dos berçários, uma vez que o atendimento total ultrapassa, em média, 12,30% da capacidade. Das 35 creches municipais, 25 apresentam superlotação no berçário e 8 unidades no 1º Ciclo. Nas creches Angela Masiero e Hideki Koyama identificamos que o atendimento no berçário chega quase ao dobro da capacidade ao apresentar um excesso de 80,44% e 80,56%, respectivamente. Outras 6 creches apresentam mais de 40% de excesso no atendimento.

Foi analisada a quantidade de liminares disponibilizadas até novembro de 2017 e sua relação com a capacidade de cada creche e com o atendimento. O objetivo por trás da relação entre liminares e capacidade está na identificação da relação entre a judicialização e a superlotação, o que seria um efeito direto negativo da atuação judicial estabelecida no primeiro ciclo. A análise dos dados evidencia que em três unidades educacionais foram concedidas mais liminares para o berçário do que a capacidade prévia, sendo que em uma delas as liminares representaram 119% da capacidade instalada. Em outras cinco unidades, as liminares representaram mais do que 75% da capacidade do berçário. Dessa forma, em no mínimo oito unidades da rede municipal, podemos considerar que a superlotação é efeito direto da judicialização.

Na análise entre a relação de liminares e atendimento, o objetivo é compreender quais são as principais forma de acesso às vagas em creche. Ao considerarmos essa relação, entre liminares e atendimento, é possível identificar que em 11 creches as liminares correspondem a mais de 50% das matrículas do berçário, sendo, portanto, a principal forma de acesso, outro efeito direto da judicialização. Ou seja, na prática a judicialização faz a porta de acesso ao sistema migrar, em parte, do Executivo para o Judiciário.

Nesse sentido, em grupo de discussão realizado por Vieira (2020), algumas gestoras das creches mais afetadas pela judicialização apontaram que em suas unidades existe uma “cultura de liminar”. Elas deram esse termo para a situação em que as famílias reconhecem que as liminares são a principal forma de acesso e, assim, buscam a via judicial de forma quase imediata, mesmo quando não haveria necessidade (SANTOS, 2014), de tal forma que a o ciclo se retroalimenta, característica do próprio ciclo da judicialização (XIMENES; OLIVEIRA; SILVA, 2019).

Pela via administrativa, os critérios de classificação em lista de espera sofreram alteração ao longo dos anos, com períodos de preferência às famílias beneficiárias do programa Bolsa Família, como indicado nos relatórios de acompanhamento do PME de 2015 e 2016, e com períodos de preferência às crianças de “mães trabalhadoras” com comprovação de vínculo empregatício. Com a assinatura do TAC em 2018, os critérios para classificação das crianças que pleiteavam por vagas foram novamente alterados e voltados a um conjunto de indicadores para a vulnerabilidade social.

É importante destacar que existe uma lacuna de informações na análise, derivada de inconsistências na produção de dados pela Secretaria de Educação de Santo André. No que diz respeito às listas de espera, não é possível comparar os dados ou obter a demanda não atendida até 2017 devido ao desconhecimento da real demanda por duplicidade de inscrições e por

diferentes formas de registro em lista de espera ao longo dos anos. Também não é possível identificar o perfil das crianças demandantes que ficaram sem atendimento ou das crianças demandantes da judicialização devido à falta de dados sobre as condições sociais das famílias que procuram e acessam as escolas públicas.

Legislativo

Para realização da análise legislativa, foram realizadas consultas através de ferramenta da Câmara Municipal de Santo André, utilizando as palavras chave “educação infantil”, “creche” e “vaga”. Foram encontrados 8 registros relevantes e diretamente relacionados ao estudo, no período de 2006 a 2019. Dois registros relacionam-se com a celebração de convênios com entidades assistenciais, um dos registros dispõe sobre a criação de creches e cargos, outro registro cria mecanismos de parceria com o setor privado para a manutenção das unidades municipais.

Para nossa análise, destacam-se quatro produções legislativas, sendo três delas relacionadas à transparência das listas de espera na internet. Em 2004 e 2017 são aprovadas leis com a obrigação de publicar na internet as listas de espera das creches, sem mudança na política pública para além da transparência. Nota-se o insistente uso da legislação como tentativa de controle e transparência da demanda, num contexto de alta proporção de judicialização e fragilidade nos métodos de divulgação das listas de espera pelo Poder Executivo.

Destaca-se que no TAC firmado pelo município em 2018 se reconhece essa fragilidade e se estabelece o compromisso público com a informatização e com a transparência das vagas disponíveis e da lista de espera. A Lei nº 10.264/2019, de autoria do vereador Willians Bezerra (PT), popularmente chamada de “Lei da Fila Única”, traz uma inovação em relação às anteriores ao alterar o formato de disponibilização de vagas no sistema municipal de ensino, que deverá apontar a disponibilidade de vagas não mais por unidade escolar, mas sim através da geolocalização, sendo que na relação Judiciário-Legislativo esse reforço à decisão judicial pode ser considerado na direção da potencialização (OLIVEIRA, 2019).

Outra lei que se destaca neste debate, de autoria da vereadora Bete Siraque (PT), é a Lei nº 10.074/2018, que prevê, no contexto de excesso de demanda, a priorização de vagas às crianças em situação de vulnerabilidade social em função de violência doméstica. Podemos concluir que a falta de vagas em creche mobilizou parte da produção legislativa, provocando efeitos claros, ainda que esses efeitos não possam ser diretamente relacionados à judicialização, são, portanto, efeitos indiretos.

Atendendo ao Plano Nacional de Educação de 2014, o município de Santo André estabeleceu o Plano Municipal da Educação (PME) 2015-2025 através da Lei Municipal nº 9.723, de 20 de julho de 2015. O planejamento expresso no PME do município demonstra o comprometimento com a ampliação da rede pública mantendo um padrão de qualidade e baseando-se na progressividade, indicados na sua primeira meta e efetivados como demonstrado nos relatórios de monitoramento, sendo considerado também como efeito indireto da crescente pressão via judicialização.

Administração pública

Acerca do respeito à proporção aluno-professor, o primeiro relatório de monitoramento do PME indica um novo parâmetro de proporção utilizado pela rede, pautado nos Parâmetros Nacionais de Qualidade para Educação Infantil (Parecer CNE/CEB nº 22/98, de 17/12/98), ligeiramente superior ao parâmetro estabelecido no PME. O segundo relatório acrescenta que, apesar da proporção supracitada adotada e seguida no início do período letivo, ao longo do ano podem haver alterações devido ao excesso de liminares3, evidenciando a consideração das matrículas por ordem judicial no planejamento escolar realizado pela administração como efeito direto da judicialização.

A partir de 2017, iniciaram-se as negociações para o firmamento de um Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público e a Defensoria, com a assinatura do acordo em 2018, outro efeito indireto da judicialização. Outros efeitos encontrados foram os altos custos com processos judiciais, relatados em audiência pública pela secretária de educação, Dinah Zekcer.

Sistema de justiça

O modelo de judicialização individual gerou intenso fluxo de trabalho no Ministério Público, na Defensoria e no Judiciário. Entre março de 2015 e março de 2018 foram 3.368 pedidos de vaga em liminar realizados pela Defensoria Pública, das quais 3.198 apenas em creches municipais. A própria organização desse registro, iniciada a partir de março de 2015, pode ser considerada um efeito indireto da judicialização.

Como um dos principais achados da pesquisa empírica, destaca-se a atuação da Defensoria Pública de Santo André. Os dados apontaram expressivo aumento na concessão de liminares a partir de 2012, o que acreditamos ter correlação direta com o início do

3 _{Citação conforme 2º Relatório Anual de Monitoramento: “Devido ao excesso de liminares nas creches, no}

funcionamento de uma nova sede da Defensoria Pública em Santo André a partir de abril daquele mesmo ano.

Para além das ações judiciais, em parceria com o sistema de justiça da cidade representado na figura da Juíza em exercício e de representantes do Ministério Público, a Defensoria participou de negociações com o Executivo municipal ainda em 2017 visando a formação de um acordo para a diminuição da demanda por vagas em creches, com potenciais benefícios aos munícipes, à prefeitura e ao sistema de justiça como um todo, que não teve sucesso por falta de cumprimento do município.

Como forma de ampliar o acesso à justiça, missão institucional deste órgão público, a Defensoria também realizou intenso trabalho de informação à população através da distribuição de folhetos informativos sobre o direito à educação infantil e os procedimentos para a garantia de vaga. Na articulação por cobrança de respostas ao Executivo, a Defensoria Pública também se mostrou uma peça-chave durante o processo. A audiência pública realizada em março de 2018 partiu da iniciativa da Defensoria, que colaborou na articulação com os demais atores e com a sociedade civil para pressionar a Prefeitura por uma atuação mais incisiva sobre o tema.

Para além da articulação, a Defensoria Pública atuou na mobilização das famílias que buscaram vagas nos anos anteriores, ação essencial para que os objetivos da audiência pública fossem efetivamente alcançados. Após a audiência pública de março, reconhecida a dificuldade do modelo de judicialização individual, Prefeitura, Defensoria e Ministério Público se articularam para efetivar um Termo de Ajuste de Conduta (TAC) em 2018. O termo estabelece que a prefeitura deverá construir novas creches até 2020 e oferecer 2.247 vagas, mantendo a proporção de vagas em período integral e priorizando a oferta direta.

O TAC ainda estabelece que a prefeitura deverá realizar estudos sobre a demanda por vaga, melhorar o sistema de inscrições, desenvolver um sistema de avaliação e oferecer relatórios periódicos ao MP e à Defensoria. O cumprimento da parte de Prefeitura será fiscalizado pelas instituições de justiça mas poderá se estender a uma comissão de avaliação, composta por representantes dos órgãos de controle, da administração e da sociedade civil, caso o sistema inicialmente previsto não seja efetivo.

O firmamento do TAC, visto aqui como um efeito do ciclo de judicialização individual, representa também o início de um novo ciclo de judicialização, agora com a previsão de mecanismos de avaliação e de diálogo entre as instituições.

Outros efeitos

Especificamente para a área da educação, Santo André contava já com dois órgãos com participação da sociedade civil: o Conselho Municipal de Educação, instituído pela Lei nº 7342 desde 1996, e o Fórum Municipal de Educação, instituído em 2014 pelo Decreto nº 16.573, ambos com vínculos formais com o poder público.

No processo de pressão da sociedade civil e das instituições de justiça sobre o poder público no ano de 2018, ocorreu a criação uma nova organização social, o Fórum Popular Municipal de Educação. Essa organização foi articulada para a promoção de uma audiência pública, com o objetivo de reforçar a pauta da falta de vagas em creche e da judicialização existente no município, contando com a participação de diversos segmentos sociais.

As redes sociais dessa organização indicam que sua articulação foi realizada imediatamente antes da realização da audiência pública e a sua dissolução - ou o fim da sua atuação - ocorrido pouco depois da realização desta audiência pública. Em entrevista, o Defensor relata que a criação do Fórum Popular contou com representantes da Defensoria, do Conselho Tutelar, do Conselho e do Fórum Municipal de Educação, de Vereadores e também de professores da rede pública.

O objetivo dessa formação consistia em analisar a defasagem de vagas sob perspectiva mais ampla, envolvendo não só as demandas das famílias e das crianças do município, mas também dos profissionais que atuam diretamente na educação delas. A insustentabilidade da omissão do poder público, que já durava uma década, e o auge da judicialização individual geraram a forte demanda para a organização coletiva do fórum popular, visando alcançar a solução do problema, indicando como outros efeitos da judicialização a participação popular e a organização coletiva.

Síntese de efeitos

Considerando as entrevistas, as análises documentais e as análises quantitativas e os modelos analíticos propostos por Gauri e Brinks (2008) e Silveira et al (2018; 2020), foi possível delimitar um conjunto de efeitos do modelo de judicialização que existiu no município entre 2006 e 2019, sintetizados abaixo. Outros efeitos identificados na análise e que, no entanto, não se encaixavam nas categorias analíticas propostas foram incluídos na síntese.

Tabela 2. Efeitos da judicialização da educação infantil em Santo André (SP) – Quadro-Síntese

Efeitos Diretos Efeitos Indiretos Política

Educacional

*Superlotação em creches pontuais

*Mudança na principal forma de acesso em creches pontuais - “cultura da liminar”

*Alteração de critérios de classificação em lista de espera

*Prioridade na construção de creches *Ampliação da capacidade de

atendimento das creches municipais *Ampliação do atendimento em creches conveniadas

*Cortes no período integral para o 2º Ciclo (4 e 5 anos)

*Prioridade no aumento de turmas do 1º Ciclo

*Deslocamento de matrículas do 2º Ciclo de Creches para EMEIEFs

*Deslocamento de matrículas de 1º Ciclo Final para EMEIEFs

Legislação *Lei com mecanismo de parceria com

empresas privadas para melhorias em creche

*Leis para a transparência das listas de espera

*Leis para a renovação do convênio com entidades assistenciais

*Lei priorização de crianças em

vulnerabilidade por violência doméstica *Inclusão no PME de uma meta voltada à ampliação do atendimento

Administração pública

*Altos custos com processos judiciais

*Consideração sobre as liminares no planejamento

*Firmamento do TAC com o Ministério Público

Sistema de Justiça

*Alta demanda de trabalho na Procuradoria do Município, no Ministério Público, na Defensoria e no Judiciário

*Articulação entre Judiciário, Ministério Público e Defensoria para o firmamento do TAC

*Sistematização dos casos de acesso a educação a partir de 2015

*Articulação da Defensoria para a realização de audiência pública

Outros efeitos *Participação popular na busca da

ampliação da educação infantil, indicada na presença massiva das famílias na audiência pública de 2018

*Formação do Fórum Municipal Popular de Educação

Considerações finais

A discussão sobre a judicialização do acesso à educação infantil bem como o desenvolvimento de soluções para a falta de vagas são temas complexos e, no entanto, de imensa relevância social. O direito à educação infantil, direito este das crianças e dos bebês, é matéria já consolidada e merece toda a atenção do Poder Público que for necessária à sua efetivação.

A pesquisa foi desenvolvida através de análises documentais, entrevistas e análises de dados do período de 2006 a 2019, permitindo a identificação dos principais efeitos da judicialização no período na política educacional, na legislação, na administração e no sistema de justiça. Os resultados encontrados permitem afirmar que a judicialização gera efeitos amplos e complexos, frequentemente imprevisíveis, corroborando com os resultados encontrados em outras pesquisas (SILVEIRA, 2010; SILVEIRA et al, 2020).

Como já falado anteriormente, fica evidente o papel do judiciário no ciclo da política pública, enquanto ator do processo que gera demandas que alteram o produto final. Reforça-se a importância da identificação dos efeitos gerados pela interação entre a administração e o sistema de justiça, conhecimento necessário para a correção de eventuais desvios e fragilidades que possam existir no desenho da política.

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