Superior Tribunal de Justiça
MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.847 - DF (2012/0149487-1)
RELATOR : MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES
IMPETRANTE : SINDICATO NAC DOS ANALISTAS E TEC DE FIN E
CONTROLE
ADVOGADA : LARISSA BENEVIDES GADELHA E OUTRO(S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E
GESTÃO
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO CHEFE DA CONTROLADORIA GERAL
DA UNIÃO
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA DEFESA
EMENTA
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIVULGAÇÃO
NOMINAL E INDIVIDUALIZADA DA REMUNERAÇÃO DOS
SERVIDORES PÚBLICOS. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS DA
PLAUSIBILIDADE DO DIREITO INVOCADO E DO FUNDADO RECEIO DE LESÃO GRAVE E DE DIFÍCIL REPARAÇÃO. PEDIDO LIMINAR INDEFERIDO.
DECISÃO
Trata-se de mandado de segurança coletivo, com pedido liminar, impetrado pelo Sindicato Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle contra ato da Ministra de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministro de Estado Chefe da Controladoria Geral da União, do Ministro de Estado da Fazenda e do Ministro de Estado da Defesa, consubstanciado na edição da Portaria Interministerial n. 233/2012, que disciplina a divulgação nominal e individualizada da remuneração percebida pelos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle em sítio eletrônico oficial.
O impetrante relata que, em cumprimento à Lei de Acesso à Informação, foram disponibilizados no Portal da Transparência do Governo Federal, dentre outros dados, o nome completo, a matrícula, o cargo, o número do CPF, os valores bruto e líquido da remuneração básica dos servidores públicos do Poder Executivo Federal, inclusive os substituídos na presente ação mandamental, e, a partir de 30 de julho de 2012, as verbas indenizatórias recebidas por todos os servidores, além de proventos e pensões recebidos por aposentados e pensionistas.
Alega que a divulgação de tais informações viola a garantia constitucional de intimidade e privacidade do servidor, além de colocar em risco a sua vida e de sua família em face da exposição de seu nome completo, número de CPF e situação financeira.
Acrescenta que o ato ora impugnado e o Decreto n. 7.724/2012 exorbitaram o poder regulamentar, haja vista que a Lei 12.527/2011 não contém disposição acerca da disponibilização nominal da remuneração dos servidores públicos.
Defende a aplicação do princípio da proporcionalidade, a fim de garantir a ampla transparência aos gastos públicos sem atingir os direitos fundamentais dos cidadãos, em especial, a intimidade, a privacidade e a segurança.
A fim de demonstrar o periculum in mora, destaca os riscos advindos da divulgação injustificada de tantos dados, notadamente a ameaça a segurança desses servidores, que
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poderão ser vítimas de ações criminosas como sequestros e estelionato.
Requer a concessão de liminar, determinando-se a suspensão dos efeitos da Portaria Interministerial n. 233/2012, a fim de (i) suprimir a indicação de nome completo e número de CPF dos valores auferidos, os quais poderão ser substituídos pelas iniciais e pelo SIAPE/matrícula do servidor, e (ii) impedir que a busca dos valores percebidos seja feita apenas pela utilização do primeiro nome do servidor, exigindo-se o apontamento de outros dados para que se localize a informação procurada.
É o relatório. Passo a decidir.
Inicialmente, insta destacar que para a concessão do provimento liminar são indispensáveis a observância, de plano, da plausibilidade do direito invocado e o fundado receio de lesão grave ou de difícil reparação a ensejar a possibilidade de ineficácia do provimento final.
Na espécie, em cognição precária, entendo não estar presente a probabilidade de êxito na demanda.
Explico.
Em 16 de maio de 2012, entrou em vigor a Lei de Acesso à Informação (nº 12.527, de 18 de novembro de 2011), que regula os procedimentos a serem observados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no intuito de garantir o acesso público a informações e documentos da Administração Pública. O primordial objetivo do normativo consiste em operacionalizar o preceito constitucional da publicidade e promover uma cultura de transparência no setor público, possibilitando um maior controle da sociedade sobre os atos estatais.
Ao regulamentar a Lei de Acesso a Informação, o Decreto n. 7.724,de 16 de maio de 2012, estabeleceu que as remunerações e subsídios de todos os servidores públicos deverão ser disponibilizados, de forma individualizada, pelos órgãos e entidades públicas em seus sítios eletrônicos. A justificativa para tal ato foi a necessidade de proporcionar à coletividade o efetivo acesso aos gastos públicos, e, por conseguinte, o controle de parte da atividade estatal. É a seguinte a redação do dispositivo em referência:
Art. 7oÉ dever dos órgãos e entidades promover, independente de requerimento, a
divulgação em seus sítios na Internet de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, observado o disposto nos arts. 7oe 8oda Lei no
12.527, de 2011.
§ 1oOs órgãos e entidades deverão implementar em seus sítios na Internet seção
específica para a divulgação das informações de que trata o caput. (...)
§ 3o Deverão ser divulgadas, na seção específica de que trata o § 1o, informações
sobre: (...)
VI - remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
A fim de dar adequada execução ao mencionado Decreto, editou-se a Portaria Interministerial n. 233, de 25 de maio de 2012, de iniciativa dos Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Controladoria-Geral da União, da Fazenda e da
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Defesa, cujo art. 1º promove a indicação nominal e individualizada da remuneração e do subsídios percebidos "por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público".
A presente impetração volta-se contra a essa Portaria Interministerial que, segundo a impetrante, teria extrapolado o seu poder regulamentar, disciplinando a divulgação nominal da remuneração dos servidores do Poder Executivo Federal, o que não foi determinado pelos atos normativos hierarquicamente superiores. Defendeu-se, ainda, que a exposição da remuneração, na forma como determinada pelo ato impugnado, afronta os direitos fundamentais do indivíduo à inviolabilidade de sua intimidade e privacidade, além de colocar o servidor em posição de excessiva vulnerabilidade.
Penso que a Lei de Acesso à Informação constitui importante propulsor da cultura da transparência na administração pública brasileira, intrinsecamente conectado aos ditames da cidadania e da moralidade pública, sendo legítima a divulgação dos vencimentos dos cargos, empregos e funções públicas, informações de caráter estatal, e sobre as quais o acesso da coletividade é garantido constitucionalmente (art. 5º, XXXIII, art. 37, § 3º, inciso II e art. 216, § 2º, da CF/88).
Esse posicionamento encontra apoio em recente decisão do Supremo Tribunal Federal, de relatoria do Presidente Ministro Ayres Britto que, apreciando SL n. 623, suspendeu liminar deferida em mandado de segurança impetrado pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil proibitiva da divulgação na internet dos rendimentos dos servidores federais dos Três Poderes, considerando que:
6. Como ainda se faz de facilitada percepção, a remuneração dos agentes públicos constitui informação de interesse coletivo ou geral, nos exatos termos da primeira parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal. Sobre o assunto, inclusive, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal já se manifestou. Confira-se a ementa da SS 3.902-AgR, de minha relatoria:
“Ementa: SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃOS QUE IMPEDIAM A DIVULGAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DE INFORMAÇÕES REMUNERAÇÃO. DEFERIMENTO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. CONFLITO APARENTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. DIREITO À INFORMAÇÃO DE ATOS ESTATAIS, NELES EMBUTIDA A FOLHA DE PAGAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO RECONHECIMENTO DE VIOLAÇÃO À PRIVACIDADE, INTIMIDADE E SEGURANÇA DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVOS DESPROVIDOS.
1. Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade.
2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo “nessa qualidade” (§6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou
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quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano. 3. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo.
Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto Bobbio -, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana. 4. A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública. 5. Agravos Regimentais desprovidos.”
7. No mesmo tom, transcrevo algumas passagens da decisão do Ministro Gilmar Mendes na referida SS 3.902, in verbis :
“(...)
Nesse sentido, a Constituição abriu novas perspectivas para o exercício ampliado do controle social da atuação do Estado, com destacada contribuição da imprensa livre, de organizações não-governamentais e da atuação individualizada de cada cidadão.
Ao mesmo tempo, os novos processos tecnológicos oportunizaram um aumento gradativo e impressionante da informatização e compartilhamento de informações dos órgãos estatais, que passaram, em grande medida, a serem divulgados na Internet, não só como meio de concretização das determinações constitucionais de publicidade, informação e transparência, mas também como propulsão de maior eficiência administrativa no atendimento aos cidadãos e de diminuição dos custos na prestação de serviços.
(...)
Importante citar ainda acórdão proferido pelo Tribunal Pleno da Corte Suprema que reconheceu a legitimidade da divulgação de salários dos servidores municipais de São Paulo na internet, ao acompanhar voto do relator Ministro Ayres Brito na Suspensão de Segurança 3.902, do qual se destaca o seguinte excerto:
(...) faz- se presente, aí sim, o princípio da publicidade administrativa (caput do art. 37). Princípio que significa o dever estatal de divulgação dos atos públicos. Dever eminentemente republicano, porque a gestão da "coisa pública" (República é isso) é de vir a lume com o máximo de transparência. Tirante, claro, as exceções também constitucionalmente abertas, que são "aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado" (inciso XXXIII do art. 5C).
Logo, respeitadas que sejam as exceções constitucionalmente estampadas, o certo é que "todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade (...)", conforme a Ia parte redacional do
mesmo art. 59. Com o que os indivíduos melhor se defendem das arremetidas
eventualmente ilícitas do Estado, enquanto os cidadãos podem fazer o concreto uso do direito que a nossa Constituição lhes assegura pelo §2° do seu art. 72, verbis:
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tia forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União".
Sob este prisma, a divulgação individualizada e nominal das remunerações dos servidores públicos no Portal da Transparência do Governo Federal, em cumprimento às disposição da Portaria Interministerial ora impugnada, ou seja, com a indicação, dentre outros dados, do nome completo, matrícula, cargo, classe, padrão, número de CPF, órgão de lotação, valores bruto e líquido da remuneração básica, descontos de imposto de renda e contribuição previdenciária, apresenta-se como meio de concretizar a publicidade administrativa, não se contrapondo aos ditames da Lei n. 12.527/2011, que, ao normatizar o acesso a informações, determinou que todos os dados estritamente necessários ao controle e fiscalização, pela sociedade, dos gastos públicos sejam obrigatoriamente lançados nos meios de comunicação.
Por outro lado, o receio de lesão grave ou de difícil reparação não se respalda no argumento genérico de que a manutenção do ato impugnado deixaria os servidores expostos a ações criminosas.
Outrossim, no caso sub examine , a liminar postulada - de suspensão da Portaria Interministerial n. 233/2012, a fim de se restringir a divulgação dos dados no Portal da Transparência - esgota, em si, a própria pretensão posta na impetração, pois nítido é o seu caráter satisfativo, o que afasta, também por esse fundamento, a sua concessão initio litis.
Confira-se, a propósito, o seguinte precedente:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO LIMINAR.
1. Em exame preliminar, não se verifica ilegalidade, tampouco abusividade no ato de demissão determinado pela autoridade coatora, porque a penalidade de demissão foi devidamente fundamentada nos termos do Parecer nº 146/2010/RVPCAD/CGJUDI/CONJUR/MJ, que acolheu o relatório da Comissão Disciplinar. Dessarte, no presente momento, deve prevalecer a presunção de legitimidade, veracidade e legalidade do ato administrativo impugnado.
2. Levando-se em consideração a celeridade do rito processual do mandado de segurança, não foi suficientemente demonstrada a possibilidade de risco de dano irreversível até o julgamento definitivo da ação mandamental.
3. Esta Corte não admite a concessão de medidas de urgência de caráter eminentemente satisfativo, tal como ocorre na hipótese. Precedente.
4. Agravo regimental não provido (AgRg no MS 16.185/DF, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, DJe 11/05/2011 - grifo nosso).
Por fim, cumpre registrar que o indeferimento da liminar não resultará em ineficácia de eventual concessão da segurança.
Pelas considerações expostas, INDEFIRO a liminar formulada na presente impetração.
Em razão da urgência que o caso exige, notifique-se a autoridade impetrada, nos moldes exigidos pelo inciso I do art. 7º da Lei 12.016/2009, para que sejam prestadas as informações necessárias, no prazo máximo de dez (10) dias.
Dê-se também ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, para que, querendo, integre a lide, nos termos do art. 7º, II, da Lei 10.016/09.
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prazo máximo de cinco (5) dias.
Dê-se prioridade ao julgamento do presente feito, que deverá ser incluído em pauta logo após o devido trâmite processual.
Publique-se. Intimem-se.
Brasília (DF), 13 de agosto de 2012.
MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES Relator
