na Agricultura
João do Carmo O liv e ir a ^
1. INTRODUÇÃO
Q ual é, a fin al de contas, o p ap el dos preços m ínim os: a) p ro te g e r a re n d a do se to r agrícola; b) a u m e n ta r a produção d a a g ric u ltu ra ou c) e lim in a r o risco de preço en fre n ta d o pelo p ro d u to r agrícola?
Os preços m ínim os podem se r u tilizad o s com o u m in s tru m e n to de p o lítica agrícola visando a q u a lq u e r u m desses obje tivos. R esta, porém , q u e stio n ar se e la sem p re se co n stitu i n u m in stru m e n to eficiente sob o p rism a alocativo.
E ste artig o te n ta u m a avaliação rá p id a da. p o lítica de preços m ínim os ta l como te m sido g era lm e n te proposta. N ão deve se r entendido, p o rtan to , como u m a an á lise d a política de preços m ínim os hoje e x e c u ta d a em nosso país. A p esa r disso, contudo, é u til u m a avaliação do p ap e l e dos efeitos po ten ciais dessa política.
2. POLÍTICA DE SUSTENTAÇÃO D A RENDA DO SETOR AGRÍCOLA
A p o lítica agrícola só con seg u iria g a ra n tir ao se to r a re n d a p la n e ja d a (1) a tra v é s de m an ip u laçõ es das q u an tid ad es. Assim , em épocas de su p erp ro d u ção aleató ria, o governo e n tra ria com
(*) O autor é Economista da Comissão de Financiam ento da Produção do M inistério da Agricultura.
p ra n d o e, em épocas de escassez aleató ria, o governo e n tra ria v e n d e n d o u m a q u a n tid a d e que p e rm itisse u m a v aria ção ap en as co m p en sató ria nos preços. Com esta p o lítica de “esto q u es re g u la d o re s”, ao m esm o tem po que estab iliza a ren d a , o G overno co n seg u iria ta m b ém d im in u ir a a m p litu d e das oscilações de preços.
É im p o rta n te o b serv ar, contudo, que u m a ta l p o lítica de “esto q u es re g u la d o re s”, p a ra se r efic ien te econom icam ente, deve v isa r essen cialm en te a elim inação das v ariaçõ es aleatórias da re n d a do seto r agrícola. Sob o p rism a alocativo, essa política se ria a lta m e n te in efic ien te se buscasse im p e d ir a s variações ou a te n d ên cia im p o sta p elas forças de m e rc ad o a longo-prazo. No p rim e iro caso, e la tr a r ia u m benefício p a ra a com unidade q u e d e c o rreria da m a io r estab ilid ad e dos preços e da ren d a, en q u a n to n o segundo tr a r ia u m custo adicional em função do acú m u lo crescen te e contínuo dos estoques.
P o r o u tro lado, se a d m itirm o s a oco rrên cia com m a io r fre quência! de d e m a n d a in elástica com rela ção a preço, a “política de preços m ín im o s”, p o r sua vez, te n d e ria a m a n te r u m a re n d a m ín im a p a ra o seto r agrícola. M as se a d em an d a fo r elástica, os preços m ínim os n ão conseguirão im p e d ir a q u e d a d a ren d a n as ocasiões de escassez aleató ria.
A ssim , d ificilm en te os preços m ínim os sozinhos desem pe n h a ria m u m p a p e l se m elh a n te ao dos esto q u es re g u la d o re s n a e sta b ilid a d e da ren d a. D essa form a, se os p reço s m ínim os fo rem fix ad o s em alg u m n ív e l q u e chegue a sen sib ilizar a oferta, te n d e rã o a a u m e n ta r a re n d a do setor, devido à in elasticid ad e d a d em anda. Mas, d ep en d en d o d a fo rm a e do n ív e l em que fo re m fixados, po d erão p e rm itir o fu n cio n a m en to de u m “esto q u e re g u la d o r” ou ap en as g e r a r “cu sto s”
Se o n ív e l dos p reço s m ínim os fixados e s tiv e r sem p re em to rn o do p reço de e q u ilíb rio das e s tru tu ra s de o fe rta e dem anda, eles p o d erão p e rm itir o fu n cio n am en to de u m m ecanism o de esto q u es reg u la d o re s com reflex o s positivos sobre a alocação de recursos. Se o n ív e l dos preços m ínim os e s tiv e r m u ito acim a do p reço de eq u ilíb rio , c ria rá u m excesso e s tru tu ra l de o fe rta e o re su lta d o se rá u m custo social líquido, d ec o rren te d a m á alocação dos recu rso s o rien ta d a p o r essa p o lític a de preço.
O custo social d e c o rre n te de u m a p o lítica de preços m ínim os, o rie n ta d a no sentido de g a ra n tir preços acim a do eq u ilíb rio de m ercado, d ep en d e da fo rm a em q u e fo r ex ecu tad a. O excesso e s tru tu ra l de o fe rta passa a ex ig ir da in te rv e n ção g o v ern a m e n ta l u m a das seg u in tes soluções:
i. co m p rar a prod u ção ex ced en te ao preço m ínim o g aran tid o ;
ii. su b sid iar aos a g ric u lto res a d iferen ça e n tre o preço m ínim o g ara n tid o e o preço conseguido no m ercado p a ra to d a a produção.
A lém disso, o governo p o d erá ain d a controlar, de alg u m a form a, a o ferta agrícola p a ra m a n te r aq u ele n ív e l de preço g a ra n tid o sem g e ra r os p roblem as de m an u ten ção de estoques ou de p ag am en to do d iferen cial de preços.
C ab erá assim ao governo p ro c u ra r, d e n tre as d iferen te s fo rm as de execução da política de su sten tação de preço do p ro d u to do setor, aq u ela que consiga: i) m in im iz ar os custos fin a n ceiros do se to r público e ii) a c a rre ta r o m e n o r custo social.
2.1. Política de Preço Mínimo Sem Controle de Oferta
A p o lítica de preço m ínim o sem co n tro le da o ferta (ou seja, co m p ra r a p rodução ou su b sid iar os ag ric u lto re s no d ife ren cial de preços do p ro d u to ) sem pre en v o lv erá u m custo fin a n ceiro p a ra o governo. A b strain d o os custos de arm azen ag em e o u tro s custos ad m in istra tiv o s e considerando ap en as os gastos fin an ceiro s diretos, o governo co m p ra ria o ex ced en te ou subsi d ia ria o d iferen cial de preço, dependendo da elasticidade da d em anda. Se a elasticid ad e da d em an d a fo r u n itá ria , o m o n ta n te dos gastos do governo com a com pra do ex ced en te é ig u a l ao m o n ta n te dos gastos do governo com o subsídio do d iferen c ial de preços, Se a d em an d a fo r elástica, a segunda p o lítica é m enos dispendiosa q u e a p rim eira. Se a dem an d a fo r inelástica, a p rim e ira é m enos dispendiosa que a segunda.
A consideração, em adição, dos custos de arm azen ag em e dos custos de ad m in istração dos subsídios e dos estoques p o d erá to m a r u m a das p o líticas p re fe rív e l à o u tra, no caso de d em an d a
u n itá ria , além de p o d er in v e rte r as conclusões nos casos de d em an d a elástica ou inelástica.
Os custos sociais, contudo, p are c e m se c o n s titu ir n u m fa to r m ais re le v a n te p a ra to m a d a de decisão. A este respeito, pode-se d e m o n stra r qu e a p o lítica de co m p ra de ex ced e n te sem pre e n volve u m custo social (estático) m aio r do q u e o d a p o lítica de subsídios do d iferen cial de p re ç o (2).
O custo social da p o lítica de subsídio de p reço s é dado p ela d iferen ç a e n tre o custo de o p o rtu n id ad e dos fa to re s alocados n a produção em excesso(3) e os benefícios, ou a u tilid a d e m a r ginal, derivados do consum o desse m esm o ex ced en te. “C eteris p a rib u s ”, ad m itin d o custos crescen tes n a p ro d u ção a cu rto prazo e u tilid a d e m a rg in a l d ecrescen te no consum o, pode-se en tão co n clu ir que essa política de subsídio de preço a c a rre ta u m custo social líquido.
P o r o u tro lado, porém , a an á lise esitática in d ica q u e sem p re o custo social líq u id o da p o lítica de co m p ra do ex c ed en te p o r p a rte do governo é m a io r do q u e o da de subsídio do d ifere n cial de preços. É m a io r p orque, além de o benefício do con sum o do ex ced en te de p ro d u ção não se m a te ria liz a r, o consu m id o r e n fre n ta rá u m preço m a io r depois da in te rv en ção , o que a c a b a rá p o r re d u z ir o consum o. A ssim , a lém dos custos sociais da p o lítica de subsídio de preços, deve-se d e b ita r à p o lítica de com pra de ex ced en tes a u tilid a d e p e rd id a pelo consum idor cor re sp o n d e n te à p a rte d a p rodução q u e é re tira d a do m ercad o e m a n tid a n a fo rm a de estoques.
2. 2. Política de Preço Mínimo Com Controle de Oferta
O su p o rte de preço do p ro d u to ag ríco la p o d e rá a in d a se r m a n tid o sem ônus d ire to às fin an ças do se to r público. N esse caso, a p o lítica ad o tad a p o d erá ser: i) co n tro le d ireto com d istrib u ição de cotas de p ro d u ção ou ii) co n tro le in d ire to d a p rodução a tra v é s de re striçõ es no uso de fato r.
A b stra in d o as d ificu ld ad es de im p lem en tação e os custos a d m in istra tiv o s de ta is políticas, a to m ad a de decisão deve,
(2) Veja [12] e [22].
ta m b ém nesse caso, se r fe ita com base n a com paração dos resp ectiv o s custos sociais. N esse sentido é facilm en te dem ons- tr á v e l(4) q u e o custo social d a p o lític a de co n tro le in d ire to d a produção, a tra v é s de re striç õ es no- uso de fato r, é sem p re m a io r do que o da p o lítica de co n tro le d ireto com d istrib u içã o de cotas de produção.
O custo social do co n tro le d ire to p ela d istrib u ição de cotas de produção d eco rre da p e rd a de excedentes, ta n to de p ro d u to re s como de consum idores, p ela red u ção da produção e au m en to do preço. O custo social do co n tro le in d ireto a tra v é s de restriçõ es no uso de fa to r é com posto de d u as parcelas; um a, de id ên tica m a g n itu d e ao da de co n tro le d ireto e o u tra, d eco rren te de um
aumento de custo da p rodução re su lta n te . O su rg im en to dessa
ú ltim a p arc e la é u m a conseqüência da com binação in eficien te de fato res de prod u ção q u e o p ro g ra m a lev aria. E la é m ed id a sim p lesm en te p ela d iferen ça e n tre os custos da produção con tro lad a, a n te s e depois do p ro g ram a. D essa form a, o custo social do con tro le in d ireto da produção é m aio r do que o do controle direto.
2.3. Preço Mínimo Com Controle de Oferta ou Sem Controle de Oferta?
D a discussão a n te rio r tem os que as duas políticas de sus ten taç ão de preço m enos custosas socialm ente são: a) sem con tro le de o ferta com p ag am en to do d iferen c ial de preço ao p ro d u to r e b) com controle d ireto da o ferta a tra v é s da distrib u ição de cotas de produção. Mas, e n tre as duas, q u al é a m enos custosa?
A escolha, nesse caso, da política socialm ente m enos custosa depende das elasticid a d es da o fe rta e dem an d a do produto. J á é fato conhecido qu e o custo social da política a está p a ra o custo social da p o lítica b, assim como o q u ad rad o da elastici dade da o ferta do p ro d u to está p a ra o q u ad rad o da elasticid ad e de sua d e m a n d a (5). No caso b rasileiro , a p o lítica b seria a m enos custosa p a ra o arro z e p a ra o feijão e a política a seria a m enos custosa p a ra o m ilh o (6).
(4) Veja [5], [22] e [23]. (5) Veja [22].
E q u a n to às d u as o u tra s po líticas de su sten ta ção de preço: i) sem co n tro le d a o fe rta com co m p ra do ex c ed e n te e ii) com co n tro le in d ire to da o fe rta a tra v é s de re striç õ e s no uso de fa to r; q u a l das duas é a m enos custosa?
O custo re la tiv o dessas d u as ú ltim a s p olíticas depende das elasticid a d es d a d em an d a e d a o fe rta do p ro d u to e da elas tic id a d e de su b stitu iç ão e n tre os fa to re s n a produção. Se esta ú ltim a fo r n u la, ou seja, se os fa to re s não se su b stitu íre m n a produção, en tão podem os c o n c lu ir se r o custo d a p o lítica ii ig u al ao d á b e p o rta n to m e n o r que o da p o lítica i.
M as se h o u v e r alg u m a possibilidade de su b stitu ição de fato res, a lim itação im posta n a u tilização de pelo m enos u m deles ( p . e x .,te rra ) im p lica ria n u m a com binação de recursos p ro d u tiv o s d istin ta d aq u ela in d icad a p e la d isp o n ib ilid ad e in te r n a — o que im p lic a ria n u m adicional de custo, além do custo da p o lítica b.
A ssim , o custo social de i se rá m aior, ig u a l ou m e n o r q u e ii, se o custo de o p o rtu n id ad e dos fato re s alocados n a produção do ex c ed e n te com prado e estocado pelo governo fo r m aior, ig u a l ou m e n o r q u e o au m en to de custo (provocado p e la com binação in e ficien te de fato res) da p rodução re s u lta n te do con tro le indireto.
3. POLÍTICA DE PRECOS PARA AUMENTO DA
PRODUÇÃO: PREÇO MÍNIMO X SUBSÍDIO A INSUMOS
Se o o bjetivo co n sistir sim p lesm en te n o au m e n to da p ro dução in te rn a de certo p ro d u to agrícola, q u a l a m elh o r política, sob o p rism a alocativo, de in cen tiv o ao ag ric u lto r: a g a ra n tia de urn preço m ínim o e s tim u la n te p a ra o p ro d u to q u e v en d e ou o subsídio n a com pra de certo s insum os?
À p rim e ira v ista p arec e in d ife re n te g a ra n tir u m p reço alto p a ra o p ro d u to agrícola ou u m p reço baixo p a r a insum os u tili zados n a su a produção. Os resu ltad o s privados, de fato, podem ser iguais; porém , os efeitos econôm icos que cad a u m a dessas políticas provoca sobre a com unidade deverão se r b a s ta n te distintos.
T em -se a rg u m e n tad o g e ra lm e n te qu e a p o lítica de subsi d ia r insum os é p re fe rív e l à p o lítica de g a ra n tir preços e s tim u la n te s ao pro d u to , p o rq u e a p rim e ira te n d e a a u m e n ta r a p ro d u tiv id ad e e a segunda não. De fato, é possível d em o n stra r que os custos das d u as p o líticas diferem .
V erem os que, e staticam en te , u m a p o lítica de subsídio a insum os se m p re é m ais c a ra em te rm o s sociais qu e u m a p o lítica de g a ra n tia de preço do p ro d u to , su ficien te p a ra conseguir o m esm o au m en to de produção. D essa form a, u m a p o lítica de subsídio a insum os só pode se r d ita d efin itiv a m e n te p re fe rív e l aos preços m ínim os, se seus efeitos dinâm icos fo re m tais que, a longo prazo, o v a lo r capitalizado dos custos, a m en o r que p o rv e n tu ra tra rá , s u p e ra r o v a lo r capitalizado dos custos a m aior que in ic ia lm en te a c a rre ta em relação aos preços m ínim os.
A fo rm a de subsídio m enos custosa re sid iria no “créd ito subsidiado” que, m u ito grosso m odo, p o d eria se r in te rp re ta d o como u m subsídio em g e ra l p a ra todos os fa to re s de produção. Se ta l suposição fosse razoável, os custos sociais desse p ro g ra m a não d ife riria m em n a d a dos custos de u m p ro g ra m a de preço m ínim o sem co n tro le d a o fe rta e com o p ag am en to de preços ao p ro d u to r. O gráfico ab aix o tra d u z esses custos, na área a b c .
O q u e ocorre, porém , é q u e n a an álise do p a rá g ra fo a n te rio r ab straím o s o efeito q u e a “caix a r e a l” (C ap ital de G iro) possa te r sobre a p rodução agrícola. D esprezam os ta m b ém o efeito que u m a q u ed a n a ta x a de ju ro s a p re sen ta sobre a dem anda de bens de capital. Se ta is efeitos fo rem co nsidera dos, então os custos sociais se a lte ra m e é fácil v e rific a r qu e a análise de ta is custos se id e n tifica com a de “subsídios a insum os específicos”.
No caso de subsídios a insum os específicos, a tra v é s de “créd ito o rien ta d o ” ou de subsídio d ireto n a com pra do insum o, é provocada u m a d isto rção nos re la tiv o s de preços dos insum os agrícolas. E sta p o lítica a c a rre ta rá , além do custo m edido p ela á re a a b c do gráfico 1, u m custo adicional de ineficiência n a com binação dos fato res, sob o p rism a social, q u e decorre da alteração dos seus re la tiv o s de preços.
GRÁF I CO - I ( *)
p = preço do produto agrícola em questão Q = quantidade do produto demandada e
ofertada por período de tempo
Assim , além do custo social do p ró p rio subsídio que está sendo concedido ao setor, esta ú ltim a p o lítica im p lica rá n u m a com binação de fa to re s d istin ta d aq u e la que se ria in d ic ad a pelos custos de o p ortunidade. Isto im p lic a rá n u m adicional de custo a se r d eb itad o a esse p ro g ra m a e cu ja m a g n itu d e v a ria rá d ire ta m e n te com a elasticid ad e de su b stitu iç ão dos fa to re s n a p ro d u ção ^). Esse p arc e la adicional de custo é m ed id a p ela área a c d do gráfico 2.
P o rta n to , não é in d iferen te, como à p rim e ira v ista pode r ia p arec er, p a g a r ao p ro d u to r u m a p o rcen tag em do custo de certo s insum os qu e co m p ra ou p a g a r-lh e u m a p o rcen tag em a m ais sobre o preço do p ro d u to que vende, p a ra que au m en te a produção. O p rim eiro dos casos é m ais caro p a ra a com
G R Á F I C O - 2
dade, u m a vez q u e envolve u m custo adicional de ineficiência n a com binação de fa to re s qu e está au sen te no seg u n d o (8).
Assim , em term o s p u ra m e n te alocativos, é lícito a d m itir que a p o lítica d e su b sid iar fa to re s de produção agrícola só se ju stific a se conseguir p a ssa r p o r alg u m te ste do tipo “in d ú stria n ascen te”. Ou seja, o subsídio a insum os de produção só pode ser dito d efin itiv a m e n te p re fe rív e l aos preços m ínim os, se a longo prazo ta l p o lítica conseguir alg u m g ra u de tra n sfo rm a ção — m odernização — do se to r qu e m ais do que com pense seu m a io r custo de cu rto prazo.
4. POLÍTICA CONTRA RISCO DE PREÇO: PREÇO MÍNIMO X “SEGURO”
A s decisões de p rodução são to m ad as pelo a g ric u lto r m eses an tes de a v e n d a da sa fra se realizar. N a época da colheita
(8) Nesse sentido, essa análise tam bém forneceria um a resposta alter nativa mais geral: pelo menos em termos de eficiência alocativa, está tica, o subsídio à produção sempre é mais caro que o subsidio ao consumo.
n a d a g a ra n te q u e o preço qu e e n c o n tra rá no m ercad o p a ra o seu p ro d u to se ja o m esm o q u e v ig o rav a n a ocasião do plantio.
A ssim , m esm o a tu a n d o em concorrência, onde o preço é u m dado q u e o a g ric u lto r não consegue a lte ra r, n a época em q u e decide o q u e e q u a n to p ro d u z ir essa v a riá v e l a in d a é um a in có g n ita p a ra ele.
A lite r a tu r a econôm ica m o d e rn a m o stra que, em condições de concorrência, p o ré m n u m m un d o de in c e rte z a de preços e de p ro d u to re s av erso s a risco, a em p re sa te n d e rá a o p e ra r com u m volum e de p rodução no q u a l o custo m a rg in a l (c’(q )) seja se m p re m e n o r do que o p reço esperado (E (p) = n ) (9); 0 que significa qu e a p ro d u ção se faz a u m n ív e l in fe rio r àq u ele que o co rreria se não houvesse in c erteza de preço.
D essa form a, a re p rese n ta ç ã o g eo m étrica da o fe rta em con corrência, com in c e rte z a de preço, corresponde, no p lan o p - q, a u m a o ferta tra ç a d a à esq u e rd a da c u rv a de custo m a rg in a l (oferta-convencional, em concorrência, sem risco ), como re p re se n ta d a no gráfico 3.
G RÁ F IC O - 3
Assim , é ra zo á v el a d m itir que a o fe rta de m ercad o de u m ce rto p ro d u to ag ríc o la te n d e rá a se colocar à e s q u erd a do custo m arg in al. A esse n ív e l de ab straçã o podem os a in d a associar a id éia de q u e n a situ ação de in c e rte z a os custos de prod u ção são m aiores, v isto o p ro d u to r p ro c u ra r se re s g u a rd a r (se re m u n e ra r) dos riscos que assum e. O u seja, ele ig u ala C ’ (q) + R (q ) = ji, onde R (q ) é o risco como função d a q u a n tid a d e e q u e n esse caso p o d eria se r en ten d id o como u m custo adicional im posto p e la in certez a de preço.
4.1. Política de Preços Mínimos e o Risco na Oferta Agrícola
U m dos p ap éis que com u m en te te m sido atrib u íd o à p o lí tic a de preços m ínim os é o de elim in ar, ou red u zir, o risco da ativ id ad e agrícola no que se re fe re aos preços do produto. D ada a in elasticid ad e da d em anda, a m an u ten ção de preços m ínim os é a lta m e n te fa v o rá v el ao a g ric u lto r nos anos de sa fras excepcio n alm e n te boas. Se a sa fra fo r m e lh o r que a esperada, os preços de m ercado d ev em cair m ais do que p ro p o rcio n alm en te e, assim , a re n d a agrícola. O preço m ínim o viria' im p e d ir que ta l queda ocorresse, ou v iria am enizá-la.
É n esse sentido que o p reço m ínim o an tecip ad o pode a tu a r como u m “seguro de p reço s” p a ra o ag ricu lto r, cujo custo (v alo r do prêm io) é zero. A g a ra n tia de preçoi m ínim o, se for efetiv a e o a g ric u lto r n e la confiar, te n d e rá a deslocar a cu rv a d a o ferta p a ra a d ire ita e p a ra baixo, com o indicado p ela c u rv a S ’ do gráfico 3. Isto o c o rrerá se o em p resário agrícola e n fre n ta r u m a situação sem elh a n te à a n te rio rm e n te d escrita e se re a g ir ao risco n a fo rm a ali assum ida, o qu e p arece u m a hipótese razoável.
D essa form a, a u m a ta l p o lítica de preços m ínim os pode m os associar a id é ia d e rem oção de u m ite m d e custo n a p ro dução (que se d e stin a v a à c o b e rtu ra do risco de preço assum ido pelo a g ric u lto r). E sta se ria ta lv ez a fo rm a m ais sim ples de se p erce b er p o rq u e a o fe rta agrícola sem risco e staria m ais à d ire ita do q u e a o fe rta com risco.
4.2. Política de Preços Mínimos Vs. Política de “Seguro de Preços A grícolas”
Com o vim os a té agora, ao m esm o n ív e l de preço p, a p ro dução do seto r é m a io r no caso de não e x is tir in c erte z a q u an to
a p re ç o ao n ív e l do produtor< 10>. A ssim , u m a p o lítica de preços m ín im o s co n v en ien te (11> p o d e ria d eslo car a o ferta de u m p ro d u to do se to r ag ríco la p a ra S ’ (gráficos 3 e 4). M as isto ta m b ém p o d eria se r conseguido pelo d esen v o lv im en to de u m sistem a de “co n tra to s a te rm o ” ou, então, p o r u m sistem a d e “seguro de p reço s” (12), onde o p ro d u to r possa o p ta r p o r u m preço certo d u ra n te ou m esm o a n te s do p lan tio . E m te rm o s p u ra m e n te econôm icos, q u a l das d u as p o líticas (preço m ínim o ou “se g u ro ”) é m ais co n v en ien te p a ra o país?
O gráfico 4 co n stitu i u m a te n ta tiv a de c o m p a rar essas duas po líticas p a ra u m certo p ro d u to agrícola. No caso de a polí tic a de preços m ínim os g a ra n tir o preço de eq u ilíb rio Pj que se v e rific a v a n a situação de in c e rte z a (ou seja, o preço de eq u i líb rio a n te s d a p o lítica), a q u an tid ad e p ro d u zid a não se ria Qi, m as sim Q*. N este caso sem p re h a v e ria u m custo social líquido, c u ja m a g n itu d e iria d ep e n d e r de com o o sistem a de g ara n tia fosse e x e c u ta d o (13).
M as em se o b jetiv an d o u n ic am e n te a estabilização dos preços (ou seja, a elim inação do risco de preço como u m custo), p o r te n ta tiv a e erro poder-se-ia a lcan ç ar a g a ra n tia do nível
(10) Devido tanto à remoção de um item de custo, como ao fato de a atividade se tornar mais atrativ a (resultado tan to do que pode ríamos cham ar de um “efeito custo” e um efeito substituição entre culturas).
(11) Que poderia ser definida como aquela que conseguisse determ inar e g aran tir o nível de preço “ideal” (no caso do gráfico 4 este seria o preço P 2), de tal sorte que não houvesse nem excesso nem escassez estrutural de oferta.
(12) Neste trabalho, entenderei por política de “seguro de preço” toda aquela que consiga remover da oferta agrícola o risco de preço, porém em buta no próprio setor o correspondente custo atuarial. A política de preços mínimos, como a entendemos até aqui, está fora deste conceito.
A rigor, deveríamos estabelecer um a distinção básica entre um siste ma de “contratos a term o” e um de “seguro de preço”. No primeiro deles o agricultor acabaria por contar com um preço fixo de mercado, enquanto que no segundo ainda lhe restaria a chance de receber um preço melhor. Isto poderá ter implicações distintas sobre a oferta. Não estamos, contudo, interessados nessa discussão ao nível do pre sente trabalho. Por isso trabalharem os daqui para a frente apenas com o que mais nos interessa, ou seja, o “seguro de preços”.
(13) A discussão a respeito desses custos foi desenvolvida na parte I deste artigo.
de preço P2. N esse caso a g a ra n tia de preços m ínim os a n te cipados, ao n ív e l adeq u ad o p a ra e q u ilib ra r a p ro c u ra com a
nova oferta, rem o v e ria do se to r todo o custo im posto pelo risco
de preço.
GRAFI CO - 4
O que ocorre, porém , é que u m a ta l política de preços m ínim os a fa s ta do se to r agrícola inclusive o custo a tu a ria l do risco (prêm io do s e g u ro ); m as que, em realid ad e, co n tin u a p re sente ^14> e q u e alg u m o u tro seto r d a com unidade terá, de cobrir. Q uanto a u m a p o lítica como a q u e cham am os de “seguro de preços ag ríc o las”, p o r sua vez, ac ab a ria sem pre p o r co b rar do p ró p rio se to r o p rêm io do risco assum ido. N este ú ltim o caso a a g ric u ltu ra in c o rre n u m custo m o n etário adicional, em relação à p o lítica de preços m ínim os, se d e se ja r a fa s ta r 0 risco de preço da oferta. D essa form a, a nova o ferta sem risco, que re d u n d a ria dessa política, d e v e rá se situ a r e n tre as cu rv as S e S ’ no gráfico 4.
In icia lm en te, p o rta n to , a d iferen ç a que ex iste e n tre a s d u as p o líticas e s tá em q u em p ag a o p rêm io do risco. N o caso d a p o lítica de preços m ínim os, ele é tra n sfe rid o p a ra o re sto da com unidade; n o caso da p o lítica de seguro, é pago pelo p ró p rio se to r agrícola. A c u rv a S ” e s ta rá acim a de S ’ e x a ta m e n te no m o n ta n te do p rêm io n ecessário p a ra c o b rir os risco s(15).
A c u rv a S * ’, assim , re p re s e n ta o custo social d a produção e as cu rv as S e S ’ re p re s e n ta m os custos p rivados, resp e c tiv a m e n te n a s situações com risco e com p reço m ín im o “id e a l”
V erem os em seg u id a que, do p o n to de v ista alocativo, u m a p o lítica d e “seg u ro ” é sem p re p re fe rív e l a u m a p o lítica de preços m ínim os.
O fato de o preço m ínim o tr a n s f e r ir p a ra o re s to da com u n id a d e o custo do p rêm io faz com que no se to r ag ríco la os custos p riv ad o s de p rodução sejam m enores q u e os custos sociais, o q u e provoca u m a distorção n a produção, fazendo com que e sta seja m aio r que a in d icad a pelos v e rd a d e iro s custos de o p o rtu n id ad e. A política de seguros, p o r sua vez, ig u a la ria os custos p riv ad o s de produção aos custos sociais. N e ste ú ltim o caso o eq u ilíb rio de m ercado se d a ria no ponto 3 do gráfico 4.
E m resum o, o deslocam ento de S p a ra S ’ ’ ou p a r a S ’ pode sig n ific ar u m g an h o líquido social, p o r m elh o ria n a eficiência a lo c a tiv a (16).
(15) O prêmio de seguro cobrado do setor na produção de equilíbrio (ou a m argem que os agricultores pagariam por participar de um sistema de preços futuros — contratos a termo) seria medido pela distância entre os pontos c e 3 no gráfico 4. O ponto 3 será o novo ponto de equilíbrio com o seguro.
(16) Dissemos “pode” porque, no caso da política ideal de preços míhimos (curva S ’), não está garantido que h a ja necessariam ente um ganho social. A comparação entre S e S ’ deve ser feita a p a rtir das distor ções que cada um a dessas situações acarreta em relação a Si" (que reflete os verdadeiros custos de oportunidade). Pode ocorrer o caso em que a curva S” esteja bem mais próxima de S do que S ’; então seria preferível um a situação com risco a uma situação com preços mínimos (área b23 > área d31). Este corresponderia ao caso de o valor atuarial do risco ser muito elevado. Nesse caso, se se pretendesse a fastar o risco da oferta através da política ideal de preços mínimos, a distorção provocada seria m aior do que se o sistema fosse deixado a funcionar com risco.
T al ganho re s u lta da rem oção do risco su b je tiv o do p ro d u to r com u m elem en to de custo. D as d u as p o líticas a q u i discutidas, que conseguem p ro v o car ta l rem oção, tem -se que, em term o s econôm icos, u m a p o lítica de seguros de p reço s é sem p re p re fe rív e l à p o lítica de preços m ínim os.
O custo social líq u id o de se a d o ta r a segunda ao in v és de se a d o ta r a p rim e ira pode se r m edido p ela áre a 3 .b .2 no gráfico 4 (1?).
4.3. A Política de Preços Mínimos pode ser Eficiente
A cabam os de m o s tra r que, sob o p rism a alocativo, m esm o a política de preço m ínim o “id e a l” é ineficiente. P o r o u tro lado, o que definim os com o “p o lítica de seguro de p re ç o ” é, em te rm o s alocativos, a ú n ica p o litica eficiente d estin ad a a rem o v er o risco de preço d a ag ric u ltu ra .
É possível, contudo, alcançarm os, p o r algum c ritério de aproxim ação, u m a p o lítica de preço m ínim o “id e al” eficiente. U m a m a n e ira de se con seg u ir isto n a p rá tic a é fazer com q u e a p o lítica de preço m ínim o acabe p o r d esem p en h ar as funções da política de seguro de preço. A u m a política desse tipo poderíam os cham ar, digam os, “p o lítica de preço m ínim o id eal eficien te”. “Id e a l” p o rq u e p ro c u ra g a ra n tir o preço de fo rm a ta l a e v ita r excesso (ou escassez) e s tru tu ra l de o ferta e “efi cien te” p o rq u e iguala, n a m argem , o preço garanitido ao custo de o p o rtu n id ad e da p rodução de equilíbrio.
(17) Levantamos aqui apenas o problema do custo social (ou seja o custo econômico) de cada um a das alternativas. Não nos está preocupando, neste trabalho, a viabilidade (ad m in istra tiv a ...) efetiva de execução de uma política de “seguro de preços”. Este último aspecto, en tre tanto, poderá a tu a r negativam ente de forma tal que venha impedir a adoção de um tal sistema e, assim, mesmo sendo mais cara, a política de preços mínimos poderia eventualm ente se justificar. Não estamos, contudo, apesar de sua relevância, interessados n a exploração desse aspecto.
A ssim , a ‘‘p o lítica de preço m ínim o id e al e fic ie n te ” se ria a q u e la q u e p ro cu rasse g a ra n tir ao p ro d u to r o p reço P 3 (gráfico 4) m e d ian te a co b ran ça de u m p rêm io ao p ró p rio p ro d u to r, no m o n ta n te e x a ta m e n te su ficien te p a ra co b rir o custo das oscilações a le ató ria s da produção. T eo ricam en te esse custo
Q3 Q3
pode ser in te rp re ta d o no gráfico 4 com o sendoQ/ S ’ ’ — / S ’ = — á re a ac3. U m a aproxim ação p rá tic a d a m ed id a desse custo se ria o p ró p rio custo de arm azen ag em e ad m in istra ção dos “estoques re g u la d o re s”, como definido a n te rio rm e n te .
D essa form a, se v a le rem as h ip ó teses e o m éto d o de análise aq u i utilizado, só e x istiria u m a ú n ic a p o lítica de' preço m ínim o que se p u d esse d izer eficiente, em term o s alocativos: aq u ela que consegue a n te c ip a r e g a ra n tir ao p ro d u to r o p reço de eq u i líb rio das e s tru tu ra s de o fe rta e dem anda, co b ran d o do p ró p rio se to r agrícola os custos de m a n u te n ç ã o dos estoques re g u la dores que daí decorrerão.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
N ão devem os p e rd e r de v ista q u e o q u e se p re te n d e u aq u i íoi sim p lesm en te u m a discussão rá p id a sobre os custos im e d iato s (ou de p rim e ira ordem ) q u e d ec o rrem da aplicação dos d ife re n te s p ro g ra m as de su p o rte de preço p a ra o se to r agrícola. O o b jetiv o dessa discussão, p rete n d e-se q u e seja o de concei tu a r e c a ra c te riz a r u m a p o lítica de preços m ínim os, re la tiv a m e n te a o u tro s in stru m e n to s de p o lítica altern ativ o s.
A m etodologia ad o tad a no tra b a lh o foi a d a an álise do e q u ilíb rio p a rc ia l e com fre q u ên c ia se u tilizo u a an á lise está tic a e a estática co m p arativ a. T ra ta-se e n tão de u m a p reo cu p a ção ap en as com os efeitos de m u d a n ças m a rg in ais e n ão e s tru tu rais. D aí a n ecessid ad e de m u ita precaução q u an d o se te n
-cionar e x tra p o la r alg u n s desses re su lta d o s p a ra considerações m ais am plas.
A lém disso, d e n tro da m etodologia u tiliza d a os únicos efei tos abordados fo ra m os efeito s alocativos de cada u m a das polí ticas. A com paração dos efeitos d istrib u tiv e s, contudo, não ra ro p o d erá in d ic a r u m a ord em de p re fe rên c ia d is tin ta d as políticas aq u i d isc u tid a s(18).
O im pacto dinâm ico e d e longo p razo de cada u m dos p ro g ram as n ão foi abordado, exceto u m a m enção fe ita no caso do subsídio a insum os (m odernos). Os preços m ínim os a n te c i pados, à m e d id a em qu e consigam a estab ilid ad e de preços, tam b ém te n d em a a p re s e n ta r u m im pacto fav o ráv el no que tan g e à adoção de nova tecnologia que já e ste ja disponível.
U m dos fa to re s re s tritiv o s da rá p id a difusão da n o v a te cn o logia é e x a ta m e n te o risco de preço do produto. N a m ed id a em qu e os preços m ínim os antecipados contem plem objetivos de longo prazo, g a ra n tin d o estab ilid ad e de preços (e p o rta n to dos reto rn o s), o risco de adoção de nova tecnologia ligado ao preço do p ro d u to é elim in ad o e a difusão da nova tecnologia disponível é in ten sificad a. A ssim , n u m a análise dinâm ica este ú ltim o efeito n ão poderia, a rigor, se r desprezado.
F in alm en te, devem os reco n h ece r ta m b ém te r sido esta u m a análise em in e n te m e n te teórica. N a p rátic a, tais políticas, q u a n do executadas, a p re se n ta m g e ra lm en te cara cte rístic as u m pouco distintas. P o r exem plo, no B rasil os preços m ínim os a té agora fo ram fixados, v ia de reg ra, m u ito aq u ém dos preços de m e r cado. T al orientação, q u an d o m uito, conseguiria ap en as p ro vocar u m a red u ção m arginal do risco de preço. O efeito posi tivo da p o lítica de preços sobre a oferta, v erificad o no ite m 3 deste trab a lh o , refere-se à elim inação do risco to ta l e, p o rtan to ,
não tr a ta esp ecificam en te deste ú ltim o caso. A p e sa r disso, contudo, a an álise te ó ric a ain d a é re le v a n te n a m ed id a em qu e nos fo rn ece a n a tu re z a e o p o ten cia l de u m a p o lítica de preços m ínim os.
1. AUERBACH, ROBERT — "The Effects of Price Supports on O utput and Factor Prices in Agriculture”, in J .P .E ., University of Illinois, Chicago Circle : novembro/dezembro, 1965.
2. C .F .P — Comissão de Financiam ento da Produção (Ministério da Agricultura) — "O que é e como funciona a política de garantia de preço mínimo no B rasil”, 1971.
3. C .F .P — Comissão de Financiam ento da Produção (Ministério da Agricultura) — "Ágio e deságio da política de preços-mínimos — projeto 1, 1972.
4. FERNANDEZ, FERNANDEZ RAMÓN Y RICARDO ACOSTA — Polí tica Agrícola, Fundo de C ultura Econômica, México: 1969.
5. FLOYD, JOHN E. — "The Effects of Farm Price Supports on the R eturns to Land and Labor in Agriculture”, J . P . E ., University of W ashington : 4/1965.
6. FRIEDMAN, MILTON — Teoria dos Preços, APEC, Rio: 1971.
7. KRISHNA, RA J — "Agricultural Price Policy and Economic Deve lopm ent”, in Southworth and Johnston, editores, Agricultural Deve lopment and Economic Growth, Cornell University Press : 1966. 8. LANGONI, CARLOS G. — “Duas das Dificuldades da Política Agrí
cola” em O Estado de São Paulo, 10/10/71.
9. MELLOR, JOHN W. — The Economics of Agricultural Development, Cornell University Press, Ith aca, N .Y .: 1966.
10. MILLER PAIVA, RUY et al. — "Setor Agrícola do Brasil : Compor tam ento Econômico, Problemas e Possibilidades” Secretaria da Agri cultura do Estado de São Paulo, 1973.
11 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL — — “Program a Estratégico de Desenvolvimento, 1968-1970”, parte II e III.
12. NERLOVE, MARC — The Dynamics of Supply, Baltimore : 1958. 13. OLIVEIRA, JOÃO DO CARMO — Observações sobre a Política de
15. PASTORE, AFFONSO CELSO — “Resposta da Produção Agrícola aos Preços no Brasil”, FEA /U SP, 1968.
16. SAMUELSON, PAUL A. — Foundation of Economics Analisis, Atenium, N .Y .: 1970.
17. SANDMO, A. — “On the Theory of th e Competitive Firm Under Price U ncertainty”, American Economics Review, março, 1971. 18. SCHUH, G .E . — The Agricultural Development of Brazil, Praeger:
1970. ’
19. SHOUP, C .S . — Public Finance, Aldine Publishing Company, Chicago: 1969.’
20. SMITH, G. — “Brazilian Agricultural Polcy, 1950-1967”, in H. Ellis, The ’ Economy of Brazil, Un. of California Press, Berkeley: 1969. 21. STINGLER, GEORGE J. — A Teoria dos Preços, Análise
Microeconô-mica — Atlas, S.P.: 1970.
22. WALLACE, T .D . — “Measures of Social Cost of Agricultural Pro gram s”, JFE, maio, 1962.
23. WELCH, FIN IS — “Some Aspects of Structural Change and the Dis tributional Effects of Technical Change and Farm Program s” (1970), in Benefits and Burdens of the R ural Development, Iowa University. 24. WISECARVER, DANIEL — “T he Social Costs of In p u t - - Market Distortions” mimeo, L atin American W orkshop: University of Chicago, 7 de abril de 1972.
