UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
DIEGO LUIZ SOUZA MARTINS
INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE: UMA ANÁLISE PARA BAHIA E PERNAMBUCO NA ÚLTIMA DÉCADA
SALVADOR 2011
DIEGO LUIZ SOUZA MARTINS
INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE: UMA ANÁLISE PARA BAHIA E PERNAMBUCO NA ÚLTIMA DÉCADA
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas
Orientador: Prof. Ihering Guedes Alcoforado.
SALVADOR 2011
Ficha catalográfica elaborada por Vânia Magalhães CRB5-960 Martins, Diego Luiz Souza
M379 Investimentos em infraestrutura de transporte: uma análise para Bahia e Pernambuco na última década./ Diego Luiz Souza Martins. _ Salvador, 2011. 57 f. : il.: mapa; quad.; graf.; tab.
Trabalho de conclusão de curso (Graduação) - Universidade Federal da Bahia, Faculdade de Ciências Econômicas, 2011.
Orientador: Prof. Ihering Guedes Alcoforado.
1. Transporte – Investimentos – Bahia - Pernambuco . I. Alcoforado, Ihering Guedes. II.Título. III. Universidade Federal da Bahia.
DIEGO LUIZ SOUZA MARTINS
INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE: UMA ANÁLISE PARA BAHIA E PERNAMBUCO NA ÚLTIMA DÉCADA
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas.
Aprovada em 13 de dezembro de 2011.
Banca Examinadora
_______________________________________________ Prof. Me Ihering Guedes Alcoforado
Universidade Federal da Bahia - UFBA
_______________________________________________ Prof. Dr. Henrique Tomé da Costa Mata
Universidade Federal da Bahia - UFBA
_______________________________________________ Me Anderson Pereira Viana Leite
AGRADECIMENTOS
A Deus, por tudo e coisas sem explicação. Ao professor orientador Ihering Alcoforado, pelas conversas e sugestões sempre agradáveis. À minha família, pelo amor e apoio de sempre. Aos amigos, por servir como exemplos e pelos bons momentos compartilhados. À Residência Universitária, pela vivência e aprendizado inesquecível. Ao Grupo de Estudos de Relações Intersetoriais, que facilitou o meu crescimento profissional. A Ciência Econômica que forneceu a oportunidade de conhecer um pouco a sociedade em que vivemos. E, por fim, ao Banco do Brasil e à Caixa Econômica Federal por poder continuar a sonhar com grandes realizações.
“Não caminhe atrás de mim, que eu posso não liderar. Não caminhe na minha frente, que eu posso não seguir. Simplesmente, caminhe ao meu lado e seja meu amigo.”
RESUMO
Este trabalho objetiva mostrar a importância dos investimentos em infraestrutura de transportes, sistematizando a contribuição dada pelos pesquisadores a esse setor em relação a economia e a sociedade. Assim, especificamente, foi estudado o caso dos investimentos em Infraestrutura de Transporte na Bahia e Pernambuco, observando os resultados alcançados em termos de crescimento e desenvolvimento econômico. Para isto, fora estabelecido através de várias referências que o setor de infraestrutura de transporte é gerador de impacto positivo e significante na renda. Isso é feito através da consulta e demonstração de uma série de dados, utilizando diversas fontes para mostrar a realidade da matriz de infraestrutura de transporte brasileira, baiana e pernambucana. Variáveis como custos de logística, extensão dos modais, investimentos em transporte, número de estabelecimentos e saldo de emprego gerado, entre outros, são utilizados. Referenciamos as políticas de desenvolvimento adotado pelos estados e que resultam em distintos resultados, como uma estratégia logística para Pernambuco e uma estratégia industrial para a Bahia. Por isso, podemos concluir com a necessidade de maiores investimentos em transportes, tanto nos estados e no país, porque o setor de transportes não é somente um setor comum na economia.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Participação do Transporte sobre o PIB ... 30
Gráfico 2 – Participação do Transporte sobre as Despesas Totais ... 32
Gráfico 3 – Taxas de Crescimento do PIB em BA e PE ... 47
Gráfico 4 – Despesas Orçamentárias com Transporte BA e PE ... 48
Gráfico 5 – Participação dos Investimentos em Transporte no PIB ... 48
Gráfico 6 – Saldo de Admitidos e Demitidos em BA e PE ... 49
LISTA DE MAPAS
Mapa 1 – Transportes do Estado da Bahia ... 34 Mapa 2 - Transportes no Estado da Pernambuco ... 41
LISTA DE QUADROS
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Divisão da matriz de transporte entre os principais modais ... 26 Tabela 2 - Custos Comparativos entre modais de transporte ... 27 Tabela 3 - Custos de Logística em 2004 (Em % do PIB) ... 27
LISTA DE SIGLAS
AHSFRA Administração da Hidrovia do Rio São Francisco ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários
BAHIAPLAST Programa Estadual de Desenvolvimento da Indústria de Transformação Plástica
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CENTRAN Centro de Excelência em Engenharia de Transportes
CONDEPE/FIDEM Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco
CNT Confederação Nacional de Transporte
DERBA Departamento de Estradas e Rodagem da Bahia
DNER Departamento Nacional de Estradas e Rodagem
DNEF Departamento Nacional de Estradas de Ferro
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
EC European Commission
FINOR / SUDENE Financiamento do Nordeste / Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
LDO Lei de Diretriz Orçamentária
LOA Lei Orçamentária Anual
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PAC 2 Programa de Aceleração do Crescimento 2
PCR II Programa de Integração dos Corredores Rodoviários do Estado da Bahia PELTBAHIA Programa Estadual de Logística de Transportes da Bahia
PGVN Plano Geral de Viação Nacional
PNLT Plano Nacional de Logística & Transportes
PNV Plano Nacional de Viação
PPA Plano Plurianual
PPP Parceria Público-Privada
PREMAR Programa de Restauração e Manutenção de Rodovias no Estado da Bahia PROAUTO Programa Especial de Incentivo ao Setor Automotivo da Bahia
PROBAHIA Programa de Promoção do Desenvolvimento da Bahia PROCOMEX Programa de Incentivo ao Comércio Exterior
PRODEPE Programa de Desenvolvimento de Pernambuco
PRODEST Programa de Desenvolvimento do Setor Transportes PRODETUR II Programa de Desenvolvimento Turístico no Nordeste II
REUNI Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
RLAM Refinaria Landulfo Alves Mataripe
RMS Região Metropolitana de Salvador
RMR Região Metropolitana de Recife
SEI Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais do Estado da Bahia SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SUDENE Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
TCE/BA Tribunal de Contas do Estado da Bahia
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 14
2 PERSPECTIVAS SOBRE INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA 16
2.1 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA E CRESCIMENTO E
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO 17
2.2 IMPACTOS ECONÔMICOS DE INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES 21
3 METODOLOGIA 24
4 PANORAMA DO TRANSPORTE NO BRASIL 25
5 ORÇAMENTO, TRANSPORTE E PIB NO BRASIL 30
6 BAHIA E PERNAMBUCO 34
6.1 ECONOMIA BAIANA: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES 34
6.2 INFORMAÇÕES SOBRE A ECONOMIA PERNAMBUCANA 41
6.3 COMPARAÇÕES 47
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS 51
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1 INTRODUÇÃO
A crise iniciada em 2007-2008 trouxe importantes conseqüências para a economia mundial. O predomínio do setor financeiro no direcionamento das políticas econômicas não diminuiu. Porém, os Estados Nacionais tiveram a necessidade de impactos reais no produto e no emprego, logo, efetivaram políticas fiscais que o setor financeiro não permite realizar facilmente. Os estímulos fornecidos pelos países para combater o desemprego foram realizados porque houve descolamento da economia financeira da economia real, isso acontece quando os ativos financeiros atingem dado volume de transações que passam a formar um mercado excessivamente especulativo. Com isso, o principal papel do mercado financeiro é alocar os recursos para um melhor funcionamento da economia, sendo o mercado de capitais um elemento do mercado financeiro necessário para dar liquidez aos ativos das empresas.
Assim, nessa visão de estimular o setor real da economia, entendendo este como o setor produtivo (os setores industriais, serviços e agrícola), os países passaram a realizar medidas para recuperarem suas economias a partir destes setores. No Brasil, houve estímulos a linha branca (eletrodomésticos), automóveis, o setor agrícola e foi reforçado o primeiro Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) com o lançamento do PAC 2. Como um dos aspectos mais importantes das medidas para a saída da crise e, fundamental segundo a literatura para o crescimento e desenvolvimento econômico, o investimento público em infraestrutura assume novamente papel significativo no arcabouço de medidas econômicas do mundo atual.
A partir deste quadro, será feita a conexão entre os fatos relevantes da atualidade que incentivaram a realização deste trabalho. Nesse contexto, resolve-se focar analisando os investimentos públicos em infraestrutura de transporte para o período de 2000-2010, considerando as diferenças entre os Estados da Bahia e Pernambuco. Isto está relacionado com a observação dos orçamentos federal e estaduais para a área de transporte. Com a observação desses dados, serão identificadas as políticas formuladas e os resultados. Em um segundo momento, trataremos a evolução de alguns indicadores para identificar as possíveis melhorias na economia.
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O objetivo do trabalho não é contribuir para o debate sobre qual metodologia mais adequada para a aferição da importância do setor de infraestrutura no produto. Mas, a contribuição almejada seria no sentido de mostrar os resultados de investimentos em transporte alcançados por Bahia e Pernambuco, em termos de melhorias na infraestrutura, atração de empresas e de bem estar social. Outro objetivo importante é demonstrar informações para justificar a corrente que estabelece o setor de infraestrutura como gerador de impacto positivo e significante na renda. Esse trabalho se justifica pela afinidade com as áreas de transportes e planejamento governamental, com relação aos orçamentos federais e estaduais. Mais especificamente ligados ao setor de infraestrutura, por causa da existência de grandes projetos e programas nesse sentido e interesse em futuros trabalhos nessa área.
Este trabalho sistematiza a compreensão dos pesquisadores em relação ao setor de infra-estrutura, mais especificamente o setor de transportes e sua influência sobre a economia. Com este propósito, o trabalho consta desta introdução e mais seis partes. No item 2, trata-se do referencial teórico sobre a infraestrutura, crescimento e desenvolvimento econômico e infraestrutura de transportes, tendo como foco a relação entre gastos governamentais e os resultados alcançados. O item 3 aborda um resumo com algumas características da matriz de transportes do Brasil. No item 4, tem-se os direcionamentos realizados pelo Governo Federal através dos orçamentos, especificamente, para o setor de transportes. No item 5, faz-se a revelação da metodologia e a forma como o trabalho foi desenvolvido. O item 6, são reveladas características da economia, política e infraestrutura de transportes de Bahia e Pernambuco, com informações sobre os orçamentos estaduais e os resultados do período analisado. Por fim, são feitas as conclusões a respeito do trabalho realizado.
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2 CONSIDERAÇÕES SOBRE INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA
O moderno debate em torno da relevância do setor de infraestrutura no crescimento e desenvolvimento econômico possui diversas visões. Observamos uma corrente de autores que demonstrou por meio de dados e testes econométricos que os investimentos pelo setor público em infraestrutura, principalmente em transportes, têm uma elevada significância no crescimento da renda gerada por uma economia. A outra corrente de pensadores discute os métodos de análise utilizados pela primeira corrente, discordando da evidência encontrada sobre o verdadeiro papel do investimento em infraestrutura (BRONZINI; PISELLI, 2006; ASCHAUER, 1990; BRÖCKER; RIETVELD, 2009).
Neste trabalho, será considerada a visão de que o investimento público em infraestrutura é responsável por benefícios em múltiplos aspectos numa economia. Embora, exista a possibilidade referenciada na literatura de que o investimento público pode causar o efeito deslocamento (crowding-out) no setor privado, ou seja, o setor público preencher setores produtivos que poderiam ser ocupados pela iniciativa privada. Por outro lado, através do investimento público, pode-se estimular o investimento do setor privado e gerar emprego e renda na economia. Por exemplo, o investimento pode reduzir os custos privados, seja através de construção de rodovias, aumento da eficiência na comunicação, a implantação de rede de esgotamento sanitário, abastecimento de água ou a partir de instalações elétricas. Nesse sentido, a ação pública consegue com maior direcionamento quantificar os impactos diretos de suas ações, mas existem os resultados indiretos que não podem ser quantificados, chamados de externalidades econômicas (ASCHAUER, 1990; MUNNELL, 1992).
A relação entre gasto governamental e crescimento econômico é bastante debatida na teoria econômica. Para iniciar essa discussão podemos considerar, em linhas gerais, o modelo keynesiano, o modelo neoclássico e a contribuição dos institucionalistas. O modelo keynesiano postula, em geral, que aumentos nas despesas do governo levam a altas taxas de crescimento econômico. Essas despesas que devem ser aumentadas estão relacionadas aos investimentos em infraestrutura, levando em conta seu grande efeito multiplicador e a capacidade do Estado em promover esses gastos. O modelo neoclássico não recomenda política fiscal, pois considera que esta não possui resultado sobre o crescimento do produto. Essa visão é justificada pela noção de que os mercados se auto-regulam e são competitivos,
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ou seja, não existirão falhas de mercado para a intervenção do Estado. Por fim, os institucionalistas sugerem a relação entre o grau de organização institucional do país, caso seja desenvolvido ou em desenvolvimento, considerando que os países desenvolvidos, possuem instituições mais sólidas e, por conseqüência, uma política consistente com resultados satisfatórios no setor de infraestrutura bem como na economia. Esta relação estabelece diferenças na importância do setor de infraestrutura nesses países (NURUDEEN, USMAN, 2010).
As instituições são definidas como construções sociais para intermediar e moldar as interações humanas. São através das instituições que são estruturadas e definidas as relações entre os atores sociais. Ou seja, as instituições fornecem as regras do jogo e possibilitam a garantia de direitos e deveres para uma sociedade menos desigual. Exemplo prático de instituição são as leis que definem o direito de propriedade. A importância das instituições pode ser demonstrada através da influência em diversas partes da economia. São as instituições que promovem ou direcionam a inovação tecnológica, formam diferentes tipos de regimes tributários, podem fazer arranjos que influem nos direitos de mobilidade e regulamentam direitos ambientais (RIETVELD, STOUGH 2006).
2.1 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA E CRESCIMENTO E
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
O investimento em infraestrutura pode aumentar a produtividade de regiões que passam por dificuldades econômicas, atraindo investimentos privados e, por conseqüência, dando vantagem competitiva em relação a outras regiões. Dessa forma, revela impacto positivo na produtividade de uma região quando a região vizinha realiza investimentos em infraestrutura. Os investimentos em infraestrutura podem fomentar a instalação de unidades produtoras de insumos numa região, favorecendo o aumento do emprego e renda (MUNNELL, 1992; BRÖCKER; RIETVELD, 2009).
Assim feito, situamos a intervenção pública em infraestrutura como esquecida na literatura durante as décadas de 1970 e 1980. O ressurgimento de trabalhos voltados para analisar os efeitos dos investimentos públicos em infraestrutura no produto dos países deve-se ao artigo de Aschauer (1990), na tentativa de explicar o baixo crescimento dos Estados Unidos nas décadas de 1970-80. Analisando uma série de dados, Aschauer conclui que o baixo volume de
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gastos em infraestrutura da década de 1970-80 em relação aos anos 1950-60 possui papel importante na explicação da queda de produtividade e no produto da economia norte-americana. Aberta a discussão, numerosa literatura confirma impacto positivo e significante dos gastos em infraestrutura na economia. Podemos utilizar as conclusões de alguns autores para justificar o papel desempenhado pelos gastos públicos em infraestrutura na economia (BRONZINI; PISELLI, 2006; ASCHAUER, 1990; MUNNELL, 1992).
Para Munnell (1992), através de seus resultados estatísticos, é confirmada a visão de que o investimento público em infraestrutura favorece o setor privado no sentido de aumentar suas taxas de retorno de investimentos. Por exemplo, a construção de hidrelétricas pode viabilizar o investimento privado, em relação a outros lugares que a capacidade do fornecimento de energia esteja chegando ao limite. Entretanto, neste artigo foi encontrada evidência de que o investimento público preenche espaço do setor privado, ou seja, a existência do efeito deslocamento (crowding-out). Outra contribuição foi que o investimento público em infraestrutura possui efeito significante e positivo no crescimento do emprego.
Também sugerindo impactos positivos e significantes de investimento público em infraestrutura no produto, seja em transporte ou em infraestrutura energética, o trabalho de Canning (1999) relaciona um aspecto não realçado nos outros trabalhos. Como resultado de seu modelo, Canning encontra alta elasticidade renda do setor de telecomunicações nos Estados Unidos para o período de 1960-1990. Isso significa que a agilidade na transmissão das informações, provavelmente resultando em uniformidade de processos produtivos, demonstra a relevância deste setor na infraestrutura produtiva do país. Outro ganho do investimento em telecomunicação estaria relacionado com a economia de tempo das pessoas, melhorando sua qualidade de vida.
Outra conclusão abordada neste trabalho sugere impactos de longo prazo no produto (per capita) motivados por investimentos públicos em infraestrutura. É preciso ressaltar que essa conclusão não é uniforme para todos os países analisados, porque é necessário dimensionar as condições do setor de infraestrutura dos países, observando casos de excesso de investimento. Assim, por não haver uniformidade de conclusão, podemos levar em conta o efeito provocado pelas distintas estruturas de transporte dos países, alguns enfatizando o transporte ferroviário, outros planejam seu sistema logístico a partir de rodovias (como o Brasil), entre outros (BRÖCKER; RIETVELD, 2009; CANNING; PEDRONI, 2004).
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É preciso alertar que não se pode somente visualizar o investimento público em infraestrutura como impactando fortemente a produção do setor privado. Porque o investimento público possui outras intenções, como gerar o bem-estar da população, através da melhoria do ambiente e outros objetivos que não são facilmente captados pelos dados econômicos. Isso leva em consideração a função do Estado não só na economia, como em termos sociais, pois o Estado é necessário para melhor alocar os recursos na sociedade (BRÖCKER; RIETVELD, 2009).
No trabalho de Jayme Jr, Silva, Martins (2009), a relação entre o gasto público em infraestrutura e o crescimento econômico é central na discussão de crescimento e desenvolvimento. Os resultados encontrados sugerem imprescindível função do investimento em infraestrutura no crescimento da produtividade na economia brasileira. Como exemplo, é possível citar o setor da construção civil, considerado termômetro do crescimento da economia, reflexo de sua capacidade em movimentar outros setores econômicos. É confirmado o poder de atração da infraestrutura na localização da indústria brasileira, mesmo considerando o potencial do mercado, a disposição de capital humano e subsídios governamentais.
O estabelecimento de política pública para melhorar o investimento em infraestrutura sugere também a utilização eficaz dos recursos públicos. Isto é necessário porque não adianta realizar investimentos sem planejamento, pois se pode chegar a situação de países em que predominam apenas um modal de transporte. Assim, os fatores institucionais desempenham interessante papel em discutir e estabelecer direções de políticas que contemplem diversos interesses (CALDERON; SERVEN, 2004).
Calderon e Serven (2004) mostram resultados significantes e positivos de expansões nos gastos públicos em infraestrutura nos países da América Latina e Leste Asiático, pois a queda na renda nos anos 1980 e 1990 são explicadas pelo enfraquecimento do investimento em infraestrutura. Citando vários autores que justificam a idéia acima, chegando até a utilizar a densidade de telefones numa região como índice de explicação da contribuição da infraestrutura no crescimento e desenvolvimento dos países.
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Analisando de forma distinta, agora é privilegiada a relação entre investimento em infraestrutura e seus efeitos na desigualdade de renda entre a população. Considera-se que o investimento em infraestrutura tem impacto positivo sobre a renda e o bem-estar dos pobres maior do que o impacto médio no produto. A justificativa para essa afirmação é dada no sentido do investimento em infraestrutura conectar áreas pobres com as mais desenvolvidas, gerando maiores oportunidades produtivas. A infraestrutura pode proporcionar resultados positivos na qualidade de vida das pessoas. O direcionamento de investimentos para a redução da mortalidade infantil representa ganho de bem-estar para a população (CALDERON; SERVEN, 2004).
Outros impactos no capital humano podem ser listados, como a melhoria de estradas e segurança resulta em boas condições de atendimento escolar. A eletricidade estimula o estudo através do uso de computadores. Sem falar em boa qualidade do sistema de abastecimento de água e da rede de esgoto impactando na redução da mortalidade infantil. É preciso ressaltar também que investimentos na construção de escolas e hospitais promovem melhoria da qualidade do capital humano, favorecendo a produtividade da economia como um todo (CALDERON; SERVEN, 2004).
Para ampliar a justificativa teórica da escolha do sentido do investimento em infraestrutura para o crescimento e desenvolvimento econômico, foram encontradas evidencias para a Índia e China de estreita conexão entre investimentos em infraestrutura e crescimento da produtividade da economia. Schiffbauer (2007) sugere que investimentos em infraestrutura afetam a inovação e mudança tecnológica. Especificamente, investimentos em telecomunicações causam aumentos de pesquisa e desenvolvimento em longos períodos. O aumento da produtividade ocorre através do crescimento dos níveis de pesquisa e desenvolvimento que, por conseqüência, influencia a elevação da qualidade das instituições.
Verificam-se diversos aspectos comentados na literatura sobre os resultados mais gerais sobre o crescimento econômico de investimentos em infraestrutura. É difícil separar as contribuições sobre impactos no crescimento e desenvolvimento do produto, porque em muitos casos estes se confundem. É preciso ressaltar a relevância desse gasto para a sociedade, pois em virtude de discussões políticas e de metodologia podem ser omitidos esses fatos. Diversos impactos ainda podem ser demonstrados, esse campo da literatura é amplo e possui lacunas, como a especificação de qual tipo de indústria pode ser mais favorecida a
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determinado investimento em infraestrutura ou quais peculiaridades regionais devem ser exploradas. Deve ser relatada a importância de se relacionar os investimentos com a vocação econômica e social das regiões afetadas, juntando conhecimento de outras áreas como a geografia e a sociologia econômica para tentar compreender a complexidade dos possíveis efeitos dos investimentos.
2.2 IMPACTOS ECONÔMICOS DE INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES
No trabalho de (Canning et al, 2004), foram encontradas evidencias empíricas de que o impacto do investimento público em infraestrutura no produto possui dois lados, ou seja, os autores concluíram que elevações de gastos em infraestrutura causam aumento na renda e o crescimento da renda, por sua vez, demanda aumentos nos gastos em infraestrutura. Considerando que a literatura consolidou o papel do investimento em infraestrutura e seu efeito multiplicador, a conclusão de que elevações no produto estimulam o investimento em infraestrutura é lógica, porque a expansão do produto pressiona a capacidade instalada das firmas ou da infraestrutura, aumentando a demanda por esse investimento. Nesse ponto, observa-se a importância do planejamento dos investimentos em infraestrutura, na questão dos policy makers focalizarem suas ações para melhores resultados.
O setor de transportes não pode ser tratado como um simples setor na economia. Três fatores ajudam a explicar isso: demanda derivada, diferença temporal entre custos e benefícios e a necessidade de regulação. Possui demanda derivada de outros setores, pois precisa minimizar os efeitos das distinções entre oferta e demanda em vários mercados, como transporte de cargas ou no mercado de trabalho, por exemplo. O sistema de transportes possui múltiplos custos e benefícios, itens importantes para a formulação de políticas. Enquanto os custos são delimitados no tempo (construção e manutenção), os benefícios são usufruídos em longos períodos. Por fim, relacionando os custos internos (combustível, tempo) e os externos (poluição, congestionamento) dos transportes, conclui-se a necessidade de regulação deste setor para torná-lo eficiente (LAKSHMANAN; NIJKAMP; RIETVELD; VERHOEF, 2001).
Componente importante quando se falam em investimentos em infraestrutura de transportes, os custos têm relativa influência no planejamento e na realização de projetos. São distinguidos em duas partes, custos internos decorrentes do uso do próprio meio de transporte (no caso da
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rodovia, o combustível) e os custos externos derivados de efeitos em outros mercados, como poluição e acidentes. Esses custos baseiam os tipos de intervenções em infraestrutura de transportes, a primeira perspectiva é a eficiência alocativa, observando apenas os ganhos relativos aos custos internos, pois possui lógica individual adotando o tipo de transporte ótimo sem considerar os custos externos. A perspectiva da equidade é mais sustentável, porque obedece a lógica setorial, observando os efeitos em outros setores (LAKSHMANAN; NIJKAMP; RIETVELD; VERHOEF, 2001).
A construção de uma estrada ou a manutenção de estrada em boa condição aumenta a rapidez do transporte, economizando tempo e recursos para as firmas. Economizando tempo, as empresas realizam sua produção com menor custo, resultando em preços mais competitivos no mercado nacional e internacional. Ganhos podem ser citados devido à construção de rodovias, como o acesso a mercados mais distantes, estabelecimento de estações ou terminais onde podem se encontrar algumas empresas do setor de serviços, por exemplo. Assim, é preciso observar tanto a construção de uma estrada quanto sua manutenção. Outros benefícios podem estar relacionados a segurança nacional, objetivo de maior controle por parte de políticas de defesa do território, facilitando a fiscalização das fronteiras, portos e aeroportos. (MUNNELL, 1992; BRÖCKER; RIETVELD, 2009; LAKSHMANAN; NIJKAMP; RIETVELD; VERHOEF, 2001).
Jayme Jr e outros, 2009, sugerem positivos resultados macroeconômicos dos investimentos em infraestrutura na economia brasileira, principalmente relacionados ao setor de transportes. Isso reflete a distância como uma barreira para a integração dos mercados, evidenciando o transporte como elemento fundamental para a alocação dos recursos produtivos e melhoria da qualidade de vida da população. Da mesma forma, este resultado sugere políticas estratégicas para o setor de transporte, no sentido de aumentos de investimentos para evitar gargalos durante a expansão econômica.
Sobre a relação de infraestrutura e desenvolvimento econômico, a construção de estradas pode reduzir o congestionamento e provocar melhor qualidade do ar (resultando boa qualidade de vida da população), melhorar segurança com poucos acidentes, bom acesso a atividades recreativas, oportunidades econômicas e mais lazer devido a sobra de tempo. Levando em conta critérios de qualidade de vida como o foco principal de política em infraestrutura. A condição da infraestrutura de um país é índice importante para demonstrar o dinamismo da
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economia, revelando-se elemento base de nível de sociedade e produtividade econômica. A ausência de boa infraestrutura demonstra considerável barreira ao crescimento e competitividade. A perda de produtividade também está relacionada com a queda do bem-estar. Por exemplo, viagens mais longas e estressantes reduzem o lazer das pessoas, que poderiam estar aproveitando esse tempo de outra maneira (CRAFTS, 2009).
Melhorias no transporte facilitam a vida das pessoas. O ganho relacionado a integração de mercados antes desconectados, podem gerar efeitos tributários favoráveis aos governos. Com a integração de mercados, a maior competitividade pode gerar aumento do número de empregos e maior consumo, assim, favorecendo o aumento das receitas tributárias decorrentes de novas atividades. Crafts (2009) sugere insistentemente o uso de tarifação rodoviária para reduzir os problemas relacionados a velocidade do trânsito e seria uma boa maneira de financiar o investimento público.
A utilização de diversos trabalhos para a justificativa teórica da relevância do investimento em infraestrutura de transportes fornece embasamento para a discussão. A idéia de realizar dado investimento pode parecer simples, porém a concretização não é tão fácil devido a importância dada pelos policy makers para esses fatos, pois a realidade é complexa e existem diversos interesses em questão. O setor de transportes não pode ser tratado como um setor comum e não pode ser analisado isoladamente, é preciso ter cuidado com a relação de custos e benefícios, para melhores resultados das políticas. Não discutimos a questão de quem inicia o impacto no outro, entre o crescimento econômico ou o investimento em infraestrutura. Enfim, tem-se que deixar claro a necessidade de realizar investimentos em infraestrutura de transportes para alcançar adequado nível de desenvolvimento das forças produtivas.
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3 METODOLOGIA
Na pesquisa empreendida, distintas fontes foram utilizadas, tais como livros, artigos de periódicos, planos e orçamentos de governo, trabalhos acadêmicos e estatísticas oficiais.
Assim, mais especificamente, para a caracterização do trabalho e no direcionamento de conclusões, foram utilizados dados das seguintes fontes, entre outros:
- Ministério da Fazenda. Tesouro Nacional, SIAFI, referente a dados orçamentos federais; - Ao artigo de Carlos Lessa, referente aos dados do transporte por modal, custos e logística; - Confederação Nacional dos Transportes, referente a dados dos diversos modais de transporte brasileiro até o ano de 2007;
- A AHSFRA e a ANTAQ, pelos dados das hidrovias do Rio São Francisco e das hidrovias ao nível nacional.
- Ipeadata, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais do Estado da Bahia e Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco – CONDEPE/FIDEM, referente a dados de produto e do Brasil, Regiões, Estados e população.
- Tribunal de Contas do Estado da Bahia e o Portal da Transparência do governo de Pernambuco, pelos dados das despesas dos estados no setor de transportes.
- European Commission – EC, referente aos dados sobre a União Européia, Estados Unidos, China e Japão até 2006.
A partir da coleta de informações e da metodologia de trabalho apresentada acima, revisando a literatura e selecionando informações, este trabalho foi direcionado para a pesquisa dos Orçamentos Estaduais e a visualização de resultados das políticas de transportes adotadas pelos Estados pesquisados.
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4 PANORAMA DO TRANSPORTE NO BRASIL
A matriz de transporte brasileira é resultado de um processo histórico complexo. Resumindo o processo de dominância do modal rodoviário sobre os demais no Brasil, que a partir de 1920 começou com a campanha em prol do rodoviarismo, através da criação de diversas associações particulares destinadas ao estudo e divulgação do rodoviarismo. O Plano Geral de Viação Nacional (PGVN) de 1934, estabelecido no Governo Getúlio Vargas (1930-1937), foi o primeiro projeto nacional para os transportes aprovado oficialmente. Em aspectos gerais era multimodal, mas o direcionamento conferido pelo governo à modalidade rodoviária era explícito. Esse Plano deveria atender os requisitos de ligar as capitais dos Estados e a Capital Federal, vigiar e estimular a habitação da fronteira, interligar os diferentes modais e seguir exigências de ordem militar (BRASIL, 2003a).
A elevação contínua da frota nacional de automóveis resultou na criação de um órgão estatal para cuidar especificamente das rodovias. Em 1937 foi criado o Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER). Este departamento lançou um plano de viação contemplando acentuadamente a política rodoviária, deixando o modal ferroviário sem grandes projetos. Em outro plano, o governo criou o Departamento Nacional de Estradas de Ferro (DNEF), que em linhas gerais, seria responsável por estabelecer metas para o cumprimento do Plano de Viação, propor normas gerais para as ferrovias, administrar as empresas da União, fiscalizar as demais empresas, elaborar projetos e legislação para as ferrovias e organizar as estatísticas das atividades ferroviárias (BRASIL, 2003a).
Na segunda metade da década de 1940, houve intensificação da construção de estradas, muitas delas com traçados paralelos aos ferroviários. Normalmente a visão seria de estimular a integração intermodal de transportes (com a discussão das rodovias como principal alimentadora das ferrovias), porém foi feito o contrário, com a criação de vários incentivos através de impostos visando a captação de recursos para investimentos em rodovias. Assim, acelerando a competição entre rodovias, ferrovias e navegação de cabotagem (BRASIL, 2003a).
Em 1956, o processo de revisão do PGVN/1934 durante o Governo Juscelino Kubitscheck, tendo em vista a urgência do seu Programa de Metas, solicitou e obteve a aprovação por Lei, de relações descritivas de um Plano Rodoviário Nacional e de um Plano Ferroviário Nacional.
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Em 1957, no Governo JK, a implantação de uma indústria automobilística no Brasil e a decisão de construir a nova capital no interior do país, impulsionou o desenvolvimento rodoviário internamente (BRASIL, 2003a).
Em 1964, o governo militar cria um novo Plano Nacional de Viação (PNV), já com as prioridades de integração do país a partir de Brasília e de garantia do escoamento da produção. O plano vigente ainda era o aprovado em 1934, com as mudanças introduzidas pelos planos provisórios de 1956. O PNV de 1964 definia a localização dos elementos de infraestrutura de qualquer sistema de viação, vias e terminais, que devem permitir a circulação nacional, capaz de atender às demandas de bem-estar e segurança do país (BRASIL, 2003a).
Em 1973, foi concebido e aprovado o atual PNV. Nele estão conceituados os sistemas nacionais rodoviários, ferroviários, aquaviários, portuários e aeroviários. O Programa de Desenvolvimento do Setor Transportes (PRODEST) – vinculado ao Plano de Metas 1986-1989, inovou em denominar corredores consolidados de forma sistematizada associada a modernização, redução de custos e elevação do grau de intermodalidade nas operações de transporte. Assim, foi estabelecido um conjunto de ações visando a integração regional do país, buscando a multimodalidade através de participação direta dos Estados envolvidos (BRASIL, 2003a).
Em 2001, foi extinto o DNER e criado o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que tem como domínio a execução da Política de Transportes ditada pelo Ministério dos Transportes, conforme determinado na Lei nº 10.233/2001: vias navegáveis, ferrovias e rodovias federais, instalações e vias de transbordo e de interface intermodal e instalações portuárias fluviais e lacustres (BRASIL, 2003a).
Em 2003, o Ministério dos Transportes inicia o processo de planejamento de transportes, consolidado em 2006, com a criação das bases para a elaboração do Plano Nacional de Logística & Transportes (PNLT), com participação do Centro de Excelência em Engenharia de Transportes (CENTRAN). O PNLT é um indicativo de médio e longo prazo, de acordo com a realidade sócio-econômica do país. Por ser de longo prazo, torna-se um plano de Estado, em âmbito nacional e federativo, envolvendo todos os ramos de transporte e alguns setores importantes da sociedade. Possui como base as visões de territorialidade, de segurança e ocupação do território nacional e de desenvolvimento sustentável do País, com equidade e
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justiça social. Os principais objetivos do PNLT são: retomada do processo de planejamento do setor, sistematizar os custos de toda cadeia logística, necessidade de mudança com equilíbrio na atual matriz de transportes e cuidados com a preservação ambiental (BRASIL, 2003a).
Assim, estabelecida algumas relações que determinaram a estrutura da matriz de transportes, chegamos a atual configuração dos transportes no Brasil. Lembrando que políticas recentes como redução do IPI e a difusão do crédito facilitaram o incremento do setor automobilístico nos últimos anos. Segundo a Confederação Nacional de Transporte (CNT) 2010, em linhas gerais, a matriz de transporte brasileira é essencialmente rodoviária, tanto em extensão como em utilização, pois temos 61% do total de tonelada por quilômetro útil (TKU) transportada por rodovias. Em seguida, utilizamos o modal ferroviário com 21% e o aquaviário com 14%, dutoviário com 4% do total de TKU. A tabela a seguir mostra as matrizes de transporte de alguns países, comparação relevante para dimensionar a situação da matriz de transporte brasileira.
Tabela 1 - Divisão da matriz de transportes entre os principais modais * País Rodoviário Ferroviário Hidroviário Dutoviário
(%) (%) (%) (%) Brasil 61 21 14 4 China 11 25 63 2 Estados Unidos 30 43 13 14 Japão 60 4 36 0 União Européia 46 10 40 3 Fonte: CNT, 2010; EC, 2009
* Os dados do Brasil são de 2007 e os outros de 2006 ** Exceto o modal aeroviário
Através deste quadro, apenas o Japão apresenta configuração de transporte semelhante ao Brasil no que se refere ao setor rodoviário, porém essa matriz pode ser justificada pela pequena dimensão territorial do Japão, visão que se diferencia do Brasil. Este quadro mostra que a matriz de transporte brasileira é diferente das matrizes de outros países com semelhantes tamanhos territoriais (Estados Unidos, China e Rússia). É necessário ressaltar que diferentes países possuem distintas culturas, instituições que resultam em políticas
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desiguais e na existência de elevados custos de transação internacionais. Exemplificando, o transporte de carga por ferrovia possui maior participação nos Estados Unidos do que na União Européia, embora a Europa possua maior tráfego de passageiros por ferrovia do que os Estados Unidos. Isso pode ser explicado pela existência de regulação nacional e não regional em termos de transportes de carga. A tabela a seguir, mostra os custos dos modais de transporte (RIETVELD; STOUGH 2006).
Tabela 2 - Custos Comparativos entre modais de transporte Modal Aéreo Rodoviário Ferroviário Dutoviário
Balsa e rebocador Navio cargueiro Navio graneleiro US$ centavos / ton. Km 14 4,0 - 5,0 0,3 - 1,0 0,1 - 0,3 0,12 - 0,18 0,06 - 0,24 0,02 - 0,04 Fonte: LESSA, 2009
Isto indica que a matriz de transporte brasileira é ineficiente, pois o modal rodoviário que possui o segundo maior custo é responsável pela maior parte do transporte, cerca de cinco vezes superior ao custo de utilização do modal ferroviário, por exemplo. Segundo Lessa (2009), esse excesso de dependência do modal rodoviário é perigoso, pois há uma tendência mundial de elevação de preços do petróleo e derivados. E, por conseqüência, aumento dos custos relacionados a este modal, resultando em inúmeros impactos nos preços dos mais variados produtos na economia.
Lessa (2009) afirma que a atual configuração da matriz de transporte brasileira prejudica a produtividade da economia, revelada pela fraca presença de transposição intermodal que alimenta a tendência ao modal rodoviário. A ineficiência gerada pela utilização excessiva do binômio caminhão-derivado de petróleo pode resultar, em longo prazo, em redução do ritmo de crescimento da economia, com efeitos sobre o emprego para a sociedade.
Tabela 3 - Custo de logística em 2004 (em % do PIB)
Brasil Estados Unidos
Transporte 7,5 5,0 Estoque 3,9 2,1 Armazenagem 0,7 0,7 Administração 0,5 0,3 Total 12,6 8,1 Custo total em 1996 17 10,2 Fonte: LESSA, 2009
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Esses efeitos na economia podem ser mensurados através dos custos de logística. Lessa (2009, p. 80), conceitua custos de logística: “engloba as operações de planejamento, transporte, armazenagem, controle de custos, e distribuição de tecnologia de informação associada ao abastecimento”. Acima, temos a Tabela 3 sobre os fatores que constituem os custos de logística, no caso uma comparação feita entre o Brasil e os Estados Unidos, demonstrando que nossos custos de logística estão altos, mas que reduziram significativamente em relação a 1996.
As considerações de Lessa (2009) servem para alertar os riscos que sofre o Brasil por manter ou incentivar esse modelo de logística de transporte. É importante pontuar que as informações coletadas mostram avanços, porém ainda precisamos realizar esforços para melhorar a qualidade da infraestrutura. É claro que podemos mudar a estrutura da matriz de transportes, porém, apenas será possível na medida em que realizarmos mudança institucional para superar essas barreiras, trabalhando de forma a amenizar as diferenças e buscando a sustentabilidade. Como próximos passos, podem ser visualizadas ações no sentido de aumentar o tráfego hidroviário e ferroviário, possibilitando substanciais avanços para a infraestrutura brasileira.
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5 ORÇAMENTO, TRANSPORTE E PIB NO BRASIL
Para tratar dos Investimentos realizados no Setor de Transportes nos Estados Bahia e Pernambuco propõem-se analisar a alocação destes recursos no máximo nível possível, ou seja, analisando os gastos do governo federal através do portal Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Esse portal foi formulado diante da necessidade do governo central obter dados e informações modernas sobre os gastos públicos. Esses dados representam o que fora planejado no Planos Plurianuais (PPA), na Lei de Diretriz Orçamentária (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), mas, executados. Os PPAs são planos formulados para estabelecer diretrizes para as despesas de capital do Estado Brasileiro, de acordo com a origem dos recursos e os objetivos de forma continuada. A LDO tem como objetivo direcionar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas estatais. A LOA visa realizar os objetivos e metas estabelecidas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos da União: Orçamento Fiscal, da Seguridade Social e Investimento das Empresas Estatais (BRASIL, 2011).
Este trabalho não se propõe a entrar no debate sobre a gestão dos projetos ou dos recursos, porém, mostrar a alocação dos recursos realizada no setor de transporte e verificar os impactos na promoção do emprego e renda dos Estados analisados. Diante disso, serão consideradas as informações dos orçamentos federais e estaduais, desconsiderando as informações sobre origem dos recursos, porque são difíceis de serem encontradas. Além da dificuldade em obter dados mais específicos sobre os investimentos. E, porque as informações sobre os orçamentos realizados são facilmente encontradas devido à obrigação dos estados em divulgá-las, podendo ser item de comparação. Assim, inicialmente verificaremos o que aconteceu com os investimentos em infraestrutura no Brasil no período analisado (1996-2010), tentando entender através da conjuntura econômica.
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Fonte: BRASIL, 2011a; IPEADATA, 2011
O período de 1996-1999 foi marcado no contexto de fim do período inflacionário que prejudicava o desenvolvimento do país. Assim, como macro-objetivo das políticas do Estado Brasileiro, buscava-se articular nesse novo processo da economia brasileira, de liberalização comercial e financeira, com baixa presença do Estado e tentando estimular o setor privado a intervir na economia. Observando os dados, concluímos que houve um acréscimo de investimentos no setor de transportes nos primeiros três anos do PPA 1996-1999, porém a queda de 1999 esclarece e combina de acordo com os macro-objetivos da política estatal.
No período 2000-2003, o projeto do governo era colocar o país na rota da modernidade, através do desenvolvimento econômico e social, meio ambiente, difusão da informação e do conhecimento com foco no cidadão. Porém analisando os dados e alguns dos planos previstos no PPA 2000-2003, evidencia-se uma queda inicial nos investimentos em transportes em relação ao PIB. O governo ainda confiava na iniciativa privada para ocupar o espaço deixado pela ausência de investimento público, que em 2000 foi ruim e teve leve recuperação em 2001 e 2002, porém em 2003 houve uma queda muito forte. Esse nível de baixo gasto evidencia a tendência de apenas atender a manutenção da infraestrutura, sendo estes dispêndios insuficientes, porque estudos calculam serem necessários aproximadamente mais de 1% do PIB para a manutenção adequada da infraestrutura (BRASIL, 1999; LESSA, 2009; MATOS, 2002; SERAFIM, 2009).
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Entre 2004-2007, o novo governo mostra sinais de preocupação maior com a infraestrutura. A questão energética é colocada em pauta para evitar apagões ou racionamento de energia que ocorreu no governo anterior. No caso dos recursos hídricos, houve maior preocupação com o fornecimento de água potável aos habitantes do interior e, principalmente, a revitalização e integração da Bacia do Rio São Francisco com projeto de Transposição, no sentido de aumentar a área irrigada e promover o desenvolvimento da região. No setor de transportes foi feito um levantamento por estado da condição dos modais de transporte, de armazenagem, movimentação e proposições para melhorar o transporte.
Foram levados em conta projetos antigos que estavam em andamento e foi dada prioridade para projetos que fossem retirar gargalos existentes. Apesar do PPA 2004-2007 voltar-se para maior intensidade para multimodalidade e a integração com outros países. O investimento em transporte comparado ao PIB cresce nos anos 2004 e 2005, porém cai nos dois anos seguintes, mostrando que as intenções de melhorar a infraestrutura de transportes não saíram do papel (SERAFIM, 2009; BRASIL, 2003b).
Com o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em 2007, o governo reuniu uma série de projetos voltados para infraestrutura enfatizando o processo de desenvolvimento voltado para a redução de gargalos e criação de novas oportunidades. Nesse contexto de PAC e altas taxas de crescimento econômico alcançadas nos anos anteriores, que o governo brasileiro lançou o PPA 2008-2011, do qual o PAC faz parte. Em linhas gerais, o plano objetiva o crescimento econômico, a inclusão social e a redução das disparidades regionais, enfatizando a educação de qualidade (através de medidas como o REUNI Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais) e programas de transferência de renda (SERAFIM, 2009).
Voltado para os transportes, em ações delineadas mais especificamente através do PAC, o PPA 2008-2011 tenta organizar interesses regionais e estratégias para o crescimento econômico. Nesse sentido, podemos visualizar os investimentos em transportes realizados no orçamento, que a partir de 2008 cresce em relação aos anos anteriores, mas ainda se encontra num nível abaixo do necessário e do ano com melhor indicador (SERAFIM, 2009).
Finalizando, segue uma relação que será bem utilizada no próximo capítulo, a participação dos investimentos planejados em transportes no Orçamento brasileiro para cada ano. Assim,
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fica clara a ausência de uma política consistente para a melhoria da infraestrutura logística no Brasil. Porque não há condição de realizar os eventos necessários em logística com participações variáveis no orçamento e PIB, constatada através na redução em 2010 para 0,83% do orçamento, comparado a 1,01% do orçamento em 1996 (SERAFIM, 2009).
Fonte: BRASIL, 2011a; IPEADATA, 2011
As informações reveladas acima dimensionam problemas referentes a ausência de infraestrutura qualificada para a economia brasileira. Observamos diversos planos em diferentes períodos, em dois governos com distintos projetos, porém os problemas são os mesmos. Problemas que resultam na elevação de preços, redução da competitividade e da qualidade de vida da população frente a outros países. A ausência de políticas consistentes e permanentes para a nossa infraestrutura vai transformando nosso país em „eterna promessa‟ de potencia mundial.
Após a metodologia, passamos a discutir as especificidades dos Estados Bahia e Pernambuco, analisando algumas mudanças ocorridas na última década. A fonte de dados é alterada, passa dos orçamentos do governo federal para a execução demonstrada nos orçamentos estaduais divulgados pelos Tribunais de Contas dos estados.
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6 BAHIA E PERNAMBUCO
6.1 ECONOMIA BAIANA: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Mapa 1: Transportes do Estado da Bahia
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O Mapa 1 mostra a divisão das regiões da Bahia por áreas econômicas. Revela a grande dimensão que possui o estado da Bahia, porém, em termos de destaque no cenário nacional, apenas quatro regiões aparecem como relevantes. Isso não quer dizer que não levamos em conta a contribuição de outras regiões, mas são regiões sem ou com baixo dinamismo. A primeira importante é a RMS, por possuir o Complexo Petroquímico de Camaçari, Refinaria de Petróleo e fábrica automotiva, entre outros. A segunda é o Oeste Baiano, onde se destacam a grande produção de grãos (milho e soja) e algodão, oriundos da expansão da fronteira agrícola do centro-oeste brasileiro. A terceira é o Baixo Médio São Francisco, por ser uma zona de fruticultura irrigada voltada para a exportação. Por fim, temos o Extremo Sul produzindo celulose e gerando inúmeros empregos, evento derivado da expansão da produção de celulose oriunda do Espírito Santo (PESSOTI; PESSOTI, 2010).
Algumas características atuais da economia baiana ressaltadas anteriormente e outras como PIB, participação dos setores no produto, população e a distribuição da renda através das regiões do estado nem sempre foram organizadas do modo como vemos hoje. Antes do Complexo Petroquímico de Camaçari, a economia baiana era baseada na cultura cacaueira voltada para o mercado externo. Apresentava pouco dinamismo interno, sendo a 2ª economia do Nordeste, atrás de Pernambuco, com 40% da economia de participação do setor primário. Entretanto, a Bahia era o maior produtor de petróleo do país, sendo beneficiada pela Refinaria Landulfo Alves Mataripe (RLAM) e, depois pelo Pólo Petroquímico em razão da carência nacional de insumos da indústria de transformação e da política nacional de redução de desequilíbrios regionais (PESSOTI; PESSOTI, 2010).
Assim, com a decisão de implantação do Pólo Petroquímico, viabilizada por estudos econômicos e financeiros e os possíveis impactos para a economia baiana e brasileira têm-se um processo de fundamental relevância no cenário baiano. Dado importante, a industrialização e desenvolvimento da economia baiana, mudando a orientação produtiva do estado, deixando de ser influenciada pela demanda externa para servir insumos a economia nacional. Outro aspecto foi a geração de externalidades, gerando impactos positivos no setor de comércio, serviços e construção civil, gerando inúmeros empregos, arrecadação fiscal e dinamismo para a economia baiana. Enfim, há uma mudança estrutural na economia, elevando consideravelmente a participação do setor secundário sobre o setor primário (PESSOTI; PESSOTI, 2010).
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Espacialmente, o centro econômico da economia se desloca da região Sul para a Região Metropolitana de Salvador (RMS). Isto acentuou a desigualdade entre as regiões do estado, situação que especialistas denominaram „enigma baiano‟, ou seja, como dinamizar essas regiões esquecidas economicamente e politicamente. A Bahia se fortaleceu num período em que o Estado era a figura central no processo de desenvolvimento do país. Porém, com a crise dos anos 80 e a conseqüente perda de capacidade financeira do Estado para desenvolver novos projetos provocou baixo desempenho da economia nacional e, conseqüentemente, na economia baiana. Com o fraco momento da economia baiana, dependente da demanda do Centro-Sul do país, o segmento químico/petroquímico buscou alianças no mercado externo para amenizar os efeitos da crise, fato esse que gerou resultados positivos. Como, por exemplo, o salto das exportações de 1,6% em 1978 para 24,6% em 1994 (PESSOTI; PESSOTI, 2010).
Entre 1980 e 1990, a composição setorial da economia era praticamente a mesma. O Valor Agregado Bruto da indústria de transformação na Bahia correspondia em 1995 a 12% do PIB e 25% da arrecadação estadual, com uma produção de 5 milhões de toneladas por ano, algo em torno de 55% da produção nacional. Entretanto, apesar de corresponder a significativa parcela da economia baiana, o setor químico/petroquímico não foi o único a se desenvolver no estado. Outros segmentos do setor secundário apareceram nesse processo, como metalurgia, produtos alimentares e, o ramo de papel e papelão. Esse último segmento não foi fruto de políticas estaduais, como veremos adiante, mas sim de expansões de investimentos realizados em outros estados, principalmente no Espírito Santo (PESSOTI; PESSOTI, 2010).
Entre as políticas estaduais realizadas para o desenvolvimento do Estado, vamos falar de algumas como o Probahia, Bahia Plast, Procomex, Proauto e Desenvolve. O Programa de Promoção do Desenvolvimento da Bahia (Probahia-1994) previa financiamentos com redução de até 75% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Objetivava diversificar a estrutura industrial do estado, principalmente com o surgimento de novas regiões dinâmicas no interior do estado e conseguiu a ampliação da RLAM. O Bahiaplast (1998) foi criado para estimular a indústria de transformação plástica com a concessão de créditos. O Procomex (1997) destinava-se a fomentar a produção para o mercado internacional, direcionado para o ramo calçadista e seus encadeamentos. O Proauto (1999) ligado a concessão de incentivos fiscais e infra-estrutura para as montadoras e seus parceiros,
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culminando com a instalação da Ford e inúmeros impactos positivos para a economia baiana (PESSOTI; SAMPAIO, 2009).
Por fim, o programa Desenvolve (2002), um plano de longo prazo, na mesma direção dos anteriores, ou seja, visando a diversificação da matriz industrial, além da desconcentração regional por meio de políticas de redução de tributos. Enfim, essas políticas formuladas pelo governo baiano nos anos 90 objetivavam dinamizar o desenvolvimento do estado. Principalmente através de pulverizar e diversificar o desenvolvimento de diversas regiões, para superar as dificuldades econômicas. Entretanto, esses programas não lograram o êxito pretendido quanto a difusão de pólos de desenvolvimento ao redor do estado, porque as industrias se concentraram na RMS através de inversões muito maiores do que no interior. Lembrando que houve benefícios no interior do estado, como os muitos empregos gerados pela indústria calçadista (PESSOTI; SAMPAIO, 2009).
Com a mudança de governo ocorrida em 2007, a economia baiana passa a ser caracterizada por maior vinculação aos projetos formulados pelo governo federal. Em linhas gerais, a intenção era melhorar a integração territorial do estado, apoiado em grandes obras de infraestrutura (leia-se PAC). Essa política fora adotada criticando as políticas fiscais do governo anterior. Porém, observando o baixo dinamismo econômico do estado e a adoção de políticas fiscais por outros estados para atração de empresas, o governo da Bahia lançou mão de um programa semelhante aos realizados no governo anterior, o Acelera Bahia. Feito para estimular cinco eixos principais (petroquímica, tecnologia, biodiesel, etanol e indústria naval), concedendo benefícios fiscais, apesar da prioridade para estes setores, os maiores resultados em termos de investimentos industriais foram realizados pela indústria de celulose e o pólo naval não deslanchou como previsto (PESSOTI; SAMPAIO, 2009).
Conectando transportes com economia, a economia baiana se industrializou a partir da produção de bens intermediários, significando a necessidade de ter uma rede de transportes que atendesse a demanda por insumos e a oferta de produtos. A lógica oeste-leste das ligações entre as regiões do país mudou, passando a ser norte-sul na década de 1960, com a construção da BR 116 (Rio - Bahia). Nesse processo, a economia baiana tornou-se a maior do Nordeste na década de 1980, superando Pernambuco, pois apresentava índices de crescimento superiores as médias nacionais. A crise do Estado Brasileiro, fez escassear os investimentos
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em infraestrutura, atingindo fortemente a Bahia (FUNDAÇÃO LUIS EDUARDO MAGALHÃES, 2002; ALCOFORADO, 2011).
Regionalmente, a produção industrial e a matriz de transportes eram voltadas para a Região Metropolitana de Salvador, pois era e é a região mais dinâmica do estado. Com a crise, o governo da Bahia procurou desenvolver o interior do estado através de políticas de interiorização como: fortalecimento dos complexos agro-industriais de grãos, fruticultura irrigada e celulose, respectivamente, oeste, norte (médio São Francisco) e sul do estado; outra política foi incentivar o setor de turismo; e, por fim a verticalização dos bens intermediários em direção à produção de bens finais, através da implantação de inúmeras indústrias calçadistas pelo interior do estado e o complexo automotivo da Ford (FUNDAÇÃO LUIS EDUARDO MAGALHÃES, 2002).
Essas mudanças políticas e econômicas escancararam a insuficiência de infraestrutura de transportes no estado. Agora com múltiplos vetores, a economia baiana necessitava de um amplo e moderno sistema multimodal, pois cada setor de desenvolvimento possui uma necessidade distinta em termos de logística. Então, o governo possui o desafio de desenvolver uma infraestrutura adequada para permitir uma circulação eficaz de mercadorias e pessoas, entre setores e regiões, bem como de viabilizar maior integração com os mercados nacionais e globais (FUNDAÇÃO LUIS EDUARDO MAGALHÃES, 2002).
Falando de planos ligados ao setor de transportes, mais especificamente, o governo da Bahia lançou mão de três planos recentemente. O Programa de Desenvolvimento Turístico no Nordeste (Prodetur II), projeto voltado para as regiões de Salvador, Costa dos Coqueiros, Pólo do Descobrimento, Chapada Diamantina e Litoral Sul, que além de gastos com divulgação, campanhas publicitárias e treinamento de pessoal, prevêem reformas e ampliações das ligações rodoviárias e aeroportuárias do estado. O Programa de Restauração e Manutenção de Rodovias no Estado da Bahia (Premar), baseado num acordo com o Banco Mundial (Bird), foi proposto para reduzir o tempo de percurso nas rodovias pertencentes ao governo do estado e com maior sobrecarga de transportes (BAHIA, 2011a).
O Premar mostra a intenção do governo estadual de melhorar a articulação logística do Estado e interligar a estrutura de transportes, movimentos básicos para intensificar a harmonia espacial e a integração do estado. No sentido de proporcionar o aproveitamento total da
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economia e viabilizar outros setores. Esse programa é uma inovação no setor de transportes baiano, no qual a mesma empresa que vence o contrato de reforma do trecho de rodovia fica encarregada pela sua manutenção por cinco anos. Distinta da privatização, uma vez que a mesma empresa que realizou esta tarefa terá a seu trabalho a manutenção do trecho e por um prazo menor, com um preço fixo (BAHIA, 2011a).
O Programa de Integração dos Corredores Rodoviários do Estado da Bahia II (PCR II), em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), objetiva estimular ações para concretizar a formação dos eixos secundários do Estado. Reestruturar estradas com má qualidade e elevar a manutenção para melhorar o transporte. Levando em conta que uma melhor formação institucional era necessária, foi intensificado plano para modernizar os processos no Departamento de Estradas e Rodagem da Bahia (Derba) (BAHIA, 2011a).
Para ter conhecimento de suas necessidades e direcionar os investimentos, o Governo da Bahia, elaborou as diretrizes básicas para o desenvolvimento do 1º Programa Estadual de Logística de Transportes da Bahia (PELTBAHIA) em 2004. O Peltbahia surgiu da necessidade de alavancar a economia baiana através da criação de um sistema de transporte para escoamento dessa produção. Trata-se de uma série de ações (obras e intervenções) que contemplam a integração dos modais ferroviário, aquaviário, rodoviário, aeroviário, portuário, logística e sistemas multimodais (BAHIA, 2005).
Outra estratégia adotada pelo governo federal e estadual para o setor de transportes, especificamente a manutenção adequada das rodovias foi a privatização. Normalmente implementada no modelo de concessão por certo prazo, a privatização busca minimizar o efeito da falta de capacidade do estado em conservar sua malha ferroviária. Na Bahia, a privatização se inicia em 2000 na Estrada do Coco (BA-099) e hoje podemos ver os seguintes trechos cedidos a iniciativa privada: BA-093, trecho Simões Filho/Pojuca; a Via Parafuso (535); a CIA/Aeroporto (526), além das rodovias 512 (acesso a Camaçari), BA-521, BA-524 (Canal de Tráfego – liga Camaçari ao Porto de Aratu), BR-324 (Simões Filho e Amélia Rodrigues) e BR-116 Sul (Feira de Santana até Minas Gerais). No total, são aproximadamente 700 quilômetros de rodovias privatizadas na Bahia. Estudos preparados pela Confederação Nacional dos Transportes (CNT) indicam que 86% do pavimento das estradas privatizadas podem ser avaliados como em perfeitas condições, contra 42,0%
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daqueles gerenciados pelo Estado (LOURENÇO, 2007; ANTT, 2007; PITOMBO, 2009; PITOMBO, 2010).
Assim, podemos concluir com algumas considerações. Primeiro, o processo histórico de desenvolvimento ocorrido com a Bahia resultou em mudanças significativas de infraestrutura e estrutura econômica. Segundo, as políticas promovidas pelos governos estaduais impactaram no acesso a melhores condições de vida da população, porém, em geral, tinham os mesmos remédios (isenção ou redução de impostos). Terceiro, os planos ligados ao setor de transportes revelam como o governo demonstra interesse pelo setor, pouco do previsto foi feito. Os planos resultaram em poucos investimentos, sem busca pela intermodalidade e ausência de políticas consistentes. A ausência de significante empreendimento logístico faz a Bahia perder espaço perante outros estados. Revelando que a atração de empresas através de benefícios fiscais não resolveu o problema de infraestrutura. Quarto, a privatização das rodovias pelo modelo de concessão pode ser uma das alternativas para o segmento rodoviário, mas é preciso fiscalização suficiente para o cumprimento das obrigações por parte das concessionárias. É preciso ressaltar os dois projetos em curso que podem alavancar inúmeras externalidades positivas para a Bahia, a Ferrovia Leste-Oeste (Fiol) e o Porto Sul em Ilhéus. Eventos que ainda se encontram em fase inicial, mas que melhoram significativamente a infraestrutura do estado. Por último, as quatro regiões do estado mais relevantes economicamente (RMS, Oeste, Baixo Médio São Francisco e Extremo Sul) são necessárias, mas insuficientes para elevar os indicadores socioeconômicos do estado, pois ainda hoje há carências no estado que precisam evoluir como o nível de educação e saúde, por exemplo. A seguir, para mostrar que uma comparação não é tão simples, pois as características de cada região fazem as mesmas percorrerem caminhos distintos, discutimos algumas informações sobre o processo de desenvolvimento recente de Pernambuco.
