SOBRE COMO O PODER PÚBLICO RESOLVE A QUESTÃO DA
MORADIA:
a urbanização, a remoção e o reassentamento
de favelas em Natal/RN (2001 – 2017).
Natal/RN Junho de 2018
Luis Renato Nogueira da Rocha
Orientador:
Márcio Moraes Valença
1
LUIS RENATO NOGUEIRA DA ROCHA
SOBRE COMO O PODER PÚBLICO RESOLVE A QUESTÃO DA MORADIA: a urbanização, a remoção e o reassentamento de favelas em Natal/RN (2001 – 2017).
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Estudos Urbanos e Regionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como pré-requisito para a obtenção do título de Mestre em Estudos Urbanos e Regionais. Área de concentração: Dinâmicas Urbanas e Regionais e Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. Márcio Moraes Valença.
NATAL/RN JUNHO DE 2018
Rocha, Luis Renato Nogueira da.
Sobre como o poder público resolve a questão da moradia: a urbanização, a remoção e o reassentamento de favelas em Natal/RN (2001 - 2017) / Luis Renato Nogueira da Rocha. - Natal, 2018. 121f.: il. color.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes, Programa de Pós-graduação em Estudos Urbanos e Regionais.
Orientador: Prof. Dr. Márcio Moraes Valença.
1. Favelas - Dissertação. 2. Remoções - Dissertação. 3. Reassentamentos - Dissertação. 4. Urbanização - Dissertação. 5. Natal/RN - Dissertação. I. Valença, Márcio Moraes. II. Título.
RN/UF/BS-CCHLA CDU 911.37(813.2) Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN Biblioteca Setorial do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes -CCHLA
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho aos meus amados pais, Lita e Vavá, que diariamente que acolhem e me esquentam com o mais sincero amor do mundo. Sem a formação que vocês me deram eu não estaria aqui hoje.
Dedico, também, às famílias das favelas Cidade do Sol, Via Sul, Leningrado, Alagamar, África, Passo da Pátria, Peão, Luiz Gonzaga, Maruim, DETRAN, Fio, Alemão, Wilma Maia, 8 de Outubro, 8 de Março, Anatália e Monte Celeste.
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, Márcio Valença (meu malvado favorito), a quem eu expresso meu imenso respeito, carinho e admiração, agradeço pela paciência, pela confiança e por todo apoio dado a mim ao longo desses mais de dois anos. Ele pode não acreditar, mas eu espero não me afastar dele por muito tempo ainda.
A Thyago Oliveira agradeço pelo amor, pela compreensão, pela paciência e pelo incentivo incondicional ao longo dessa jornada. O seu apoio foi, sem dúvidas, fundamental para que eu chegasse até aqui. Obrigado por entender meus momentos de angústia, de estresse e, até mesmo, de lamentações. Muito obrigado!!!
À minha família por todo amor e incondicional apoio em todas as horas. Amo vocês!
Ao meu pequeno João (meu gordinho de quatro patas) pelos momentos de alegria a mim proporcionados nos últimos meses.
Agradeço à Diana Rodrigues pela parceria incondicional. Encontrei em você mais do que uma amiga, encontrei uma irmã... Trabalhosa, é verdade, mas um ser iluminado que, sem dúvidas, nasceu com a missão de dar e receber amor.
Às professoras Regina Lins e Raquel Rolnik pela rica experiência no Observatório de Remoções da Universidade de São Paulo e na Ocupação Mauá, na região da Luz. #mauáficou.
Ao professor Luis Renato Bezerra Pequeno pelo favela tour que fizemos em Fortaleza. Muito me alegra me horna tê-lo na banca de avaliação deste trabalho.
À professora Sara Raquel Fernandes Queiroz de Medeiros pelos ricos ensinamentos sobre habitação e sobre a nossa querida cidade Natal, além de conversas à parte que muito agregaram.
À professora Soraia Vidal, pessoa a qual eu tive a feliz oportunidade de conviver durante a graduação no curso de Gestão de Políticas Públicas da UFRN. Muito me alegra tê-la como avaliadora deste trabalho, principalmente por saber de rua rica experiência como pesquisadora das cidades.
Às minhas amigas Glenda Dantas, Raquel Silveira, Lucicléia, Analúcia e Andrea Mousinho pela troca de experiências não só acadêmicas, mas também pessoais. Vocês agregaram imensamente a este trabalho.
À minha querida amiga Rosa de Fátima agradeço pelos dados cedidos à pesquisa e pela entrevista que me concedeu. Nossas reuniões etílicas e conversas à parte foram fundamentais.
Aos demais entrevistados (Albert Josuá Neto, da SEHARPE, Alexandre Duarte, da SEMPLA, Marcos Antônio, do MLB e Maria de Fátima Bezerra, do assentamento Monte Celeste), o meu mais sincero agradecimento.
Aos professores e técnicos do Departamento de Políticas Públicas e do Programa de Pós- graduação em Estudos Urbanos e Regionais da UFRN o meu agradecimento e abraço.
A todos aqueles que, direta ou indiretamente, contribuíram para a realização desta pesquisa, o meu MUITO OBRIGADO!
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Tubulação rompida no assentamento Passo da Pátria, em 2009. ...30
Figura 2 - Palafitas removidas e casas construídas no assentamento Passo da Pátria, Natal/RN ...31
Figura 3 - Obras de pavimentação no assentamento Passo da Pátria, Natal/RN ...31
Figura 4 - Antes e depois da Rua Beberibe, na favela da África, Natal/RN...34
Figura 5 - Construção de Unidades Habitacionais na favela da África, Natal/RN ...35
Figura 6 - Localização da Favela Cidade do Sol, removida em 2001. ...49
Figura 7 - Padrão habitacional na favela Cidade do Sol, removida em 2001. ...50
Figura 8 - Funcionários da SEMURB removendo famílias da favela Via Sul, em 2009. ...52
Figura 9 - Área da favela Via Sul, no bairro Candelária, removida em 2009. ...52
Figura 10 - Remoção de reocupação de moradores da favela Via Sul ...54
Figura 11 - Área de ocupação da favela Via Sul, removida, novamente, em 2010. ...54
Figura 12 - Barracos da Favela do Peão e ao fundo o condomínio Ponta Negra Boulevard / Muro do Ponta Negra Boulevard e barracos da favela do Peão. ...55
Figura 13 - Localização da favela do Peão, removida em 2009. ...56
Figura 14 - Área da favela do Alagamar, removida em 2009. ...57
Figura 15 - Localização das favelas do Fio e Alemão, removidas parcialmente em 2008. ...58
Figura 16 - Área de ocupação favela do Fio, removida em 2008. ...60
Figura 17 - Área de ocupação favela do Alemão, removida parcialmente em 2008. ...60
Figura 18 - Área da antiga ocupação Luiz Gonzaga, em Mãe Luiza...61
Figura 19 - Situação atual e situação proposta para a favela do DETRAN ...63
Figura 20 - Residencial Esperança, antiga Favela do DETRAN ...63
Figura 21 – Acúmulo de lixo e esgoto a céu aberto na "antiga" Favela do DETRAN ...64
Figura 22 - Localização do assentamento Leningrado, em 2006. ...65
Figura 23 - Área da favela Wilma Maia, removida em 2010. ...67
Figura 24 - Padrão habitacional na favela Wilma Maia, removida em 2010. ...68
Figura 25 - Demolição dos barracos da favela Wilma Maia, removida em 2010. ...68
Figura 26 - Área da favela Wilma Maia, removida em 2010. ...69
Figura 27 - Padrão habitacional do assentamento 8 de Outubro, removido em 2014. ...71
Figura 28 - Padrão habitacional do assentamento Anatália, removido em 2014. ...71
Figura 29 - Padrão habitacional do assentamento 8 de Março. ...71
Figura 30 - Padrão habitacional do assentamento Monte Celeste, removido em 2014. ...72
Figura 31 - Localização da favela do Maruim, removida em 2016. ...74
Figura 32 - Maquete do Centro de Descasque de Camarão, previsto para ser construído em parte do terreno desocupado com a remoção da favela do Maruim ...76
Figura 33 - Áreas que tiveram assentamentos precários removidos em Natal/RN ...79
Figura 34 - Complexo de empreendimentos Village de Prata, no bairro Guarapes, em Natal/RN ...89
Figura 35 - Conjunto Habitacional Leningrado, no bairro Guarapes, em Natal/RN ...89
Figura 36 - Complexo de Empreendimentos Vivendas do Planalto, em Guarapes, Natal/RN ...90
Figura 37 - Conjunto Habitacional Bela Vista, no bairro Planalto, em Natal/RN ...90
Figura 38 - Conjunto Habitacional Praiamar, no bairro Felipe Camarão, em Natal/RN ...91
Figura 39 - Residencial São Pedro, no bairro da Ribeira, em Natal/RN ...91
Figura 40 - Conjunto Habitacional Santa Clara, no Guarapes, em Natal/RN ...92
Figura 41 - Conjunto Habitacional Emanuel Bezerra, no bairro Planalto, em Natal/RN ...92
Figura 42 - Residencial Morar Bem Pajuçara, no bairro Pajuçara, em Natal/RN ...93
Figura 43 - Residencial Esperança, no bairro Cidade da Esperança, em Natal/RN ...93
Figura 45 - Proposta da Prefeitura do Natal a urbanização da favela Passo da Pátria, em Natal/RN. .117
Figura 46 - Área do canal do Passo da Pátria antes da urbanização. ...118
Figura 47 - Área do canal do Passo da Pátria depois das obras de urbanização. ...118
Figura 48 - Obras na favela Passo da Pátria. ...119
Figura 49 - Obras na favela Passo da Pátria. ...119
Figura 50 - Moradia construída com materiais improvisados na favela da África. ...120
Figura 51 - Melhoria habitacional realizada em moradia na favela da África. ...120
Figura 52 - Construção de lagoa de drenagem na favela da África. ...121
7 LISTA DE MAPAS
Mapa 1 - Localização do Assentamento Passo da Pátria, Natal/RN ...28
Mapa 2 - Localização do Assentamento África, Natal/RN ...33
Mapa 3 - Espacialização dos assentamentos precários por Região Administrativa. ...43
Mapa 4 - Espacialização das Zonas de Proteção Ambiental e Assentamentos Precários ...44
Mapa 5 - Localização e identificação dos assentamentos precário removidos em Natal/RN (2001 - 2016) ...46
Mapa 6 - Distribuição de renda média familiar dos bairros de Natal (IBGE, 2010). ...84
Mapa 7 - Mancha de Interesse Social - Plano Diretor de Natal (2007) ...85
Mapa 8 - Espacialização dos empreendimentos que receberam moradores removidos de favelas em Natal/RN ...88
Mapa 9 e 4 - Espacialização dos empreendimentos na cidade do Natal/RN ...94
Mapa 10 - Espacialização das remoções e dos reassentamentos de favelas em Natal/RN ...99
Mapa 11 - Espacialização das remoções e reassentamentos das favelas em Natal (por região) ...100
Mapa 12 - Espacialização das remoções e reassentamentos das favelas em Natal bairro e renda (IBGE, 2010) ...101
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Investimento público em Urbanização de Favelas e Construção de Habitação de Interesse Social em Natal (2001-2016) - Valores em R$. ...26
LISTA DE SIGLAS
AEIS Área Especial de Interesse Social.
APP Área de Preservação Permanente.
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BNH Banco Nacional de Habitação.
CAERN Companhia de Águas do Rio Grande do Norte.
CAIXA Caixa Econômica Federal.
CHESF Companhia Hidrelétrica do São Franciso
CEHAB Companhia Estadual de Habitação
CODERN Companhia Docas do Rio Grande do Norte
CONHABINS Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social.
CONPLAN Conselho Municipal de Planejamento Urbano e Meio Ambiente DETRAN Departamento Estadual de Trânsito.
FHC Fernando Henrique Cardoso.
FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
HBB Habitar Brasil BID.
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia Estatística.
MIS Mancha de Interesse Social.
MLB Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas. MPRN Ministério Público do Rio Grande do Norte. PAC Programa de Aceleração do Crescimento.
PAT PROSANEAR Projeto de Assistência Técnica ao Programa de Saneamento para Populações em Áreas de Baixa Renda.
PEC Projeto de Emenda à Constituição
PLHIS Plano Local de Habitação de Interesse Social.
PMRR Plano Municipal de Redução de Riscos.
PNH Política Nacional de Habitação.
PPI Favela Projetos Prioritários de Investimento – Intervenções em Favelas. RMNatal Região Metropolitana de Natal.
SEMPLA Secretaria Municipal de Planejamento.
SEMURB Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo.
SEHARPE Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes.
SNHIS Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social TJRN Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte
RESUMO
A cidade do Natal, como outras cidades do Brasil, possui diferentes padrões de uso e ocupação do seu espaço urbano. Essas diferenças são evidenciadas pelos diversos tipos de uso e ocupação do solo e trazem luz à divisão da cidade em espaços formais e informais. Os problemas habitacionais, intimamente ligados à essa divisão, manifestam-se a partir do surgimento de favelas e de outras formas precárias de habitação, a saber, os loteamentos clandestinos, as ocupações irregulares e os conjuntos habitacionais degradados. A inadequação habitacional, caracterizada pela ausência de infraestrutura adequada, alto adensamento populacional e irregularidade fundiária, está presente nas quatro regiões da cidade (Norte, Sul, Leste e Oeste). No entanto, ao longo das últimas duas décadas, transformações importantes aconteceram no cenário urbano da cidade do Natal, especialmente no que se refere às áreas de favelas. As intervenções realizadas em porções do território onde existiam (e ainda existem) essas estruturas de pobreza tiveram como pano de fundo o contexto de divisão socioespacial da cidade, existente há décadas. No período que compreende os anos entre 2000 e 2010, 17 favelas em Natal passaram por algum tipo de intervenção, seja a remoção e o reassentamento, seja a urbanização. Nesse contexto, a presente pesquisa, que consiste em um trabalho empírico-descritivo, objetiva, de maneira geral, analisar a implementação das políticas públicas de habitação de interesse social que dizem respeito à remoção, ao reassentamento e à urbanização de favelas e outras formas de assentamentos precários na cidade, buscando investigar os projetos implementados no município; identificar de que forma as práticas do poder público estão integradas com o planejamento das políticas públicas implementadas; e conhecer os efeitos dessas políticas sobre o espaço urbano da cidade. Ao longo da pesquisa, realizaram-se entrevistas com os atores envolvidos nas ações. Foram, também, analisados documentos institucionais como planos, projetos e diagnósticos, além de matérias jornalísticas, que relataram as intervenções do poder público nas favelas. Os resultados da investigação apontam para uma possível melhoria nas condições habitacionais da população alvo das remoções, dos reassentamentos e das urbanizações, mas, por outro lado, indicam sinais da reprodução do padrão de segregação dos pobres na cidade, fenômeno este presente historicamente na configuração urbana.
ABSTRACT
The city of Natal, like other cities in Brazil, has different patterns of use and occupation of its urban space. These differences are evidenced by the different types of land use and occupation and bring light to the division of the city into formal and informal spaces. Housing problems, closely linked to this division, are manifested by the emergence of favelas and other precarious forms of housing, namely clandestine subdivisions, irregular occupations and degraded housing complexes. Housing inadequacy, characterized by lack of adequate infrastructure, high population density and land irregularity, is present in the four regions of the city (North, South, East and West). However, over the last two decades, important transformations have taken place in the urban setting of Natal, especially in favela areas. Interventions carried out in parts of the territory where these poverty structures existed (and still exist) had as their background the decades-long context of socio-spatial division of the city. In the period between the years 2000 and 2017, 17 favelas in Natal have undergone some type of intervention, be it removal and resettlement, or urbanization. In this context, this research, which consists of an empirical-descriptive study, aims, in a general way, to analyze the implementation of social housing public policies that concern the removal, resettlement and urbanization of favelas and other forms of precarious settlements in the city, seeking to investigate the projects implemented in the municipality; identify how the practices of public power are integrated with the public policy planning implemented; and to know the effects of these policies on the urban space of the city. Throughout the research, interviews were conducted with the actors involved in the actions. Institutional documents such as plans, projects and diagnoses, were also analyzed, as well as journalistic articles, which reported the
interventions of the public power in the favelas.
The results of the research point to a possible improvement in the housing conditions of the population targeted for removals, resettlement and urbanization, but on the other hand they indicate signs of the reproduction of the segregation pattern of the poor in the city, a phenomenon that has historically been present in the urban configuration.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...14
1. POLÍTICA URBANA E PROJETOS HABITACIONAIS EM NATAL ...22
1.1. Projetos urbanos em assentamentos precários de Natal ...25
1.2. Urbanização Integrada do assentamento Passo da Pátria. ...27
1.3. Urbanização Integrada do assentamento África. ...32
1.4. As remoções e os reassentamentos em Natal/RN ...36
2. NATAL E SUAS FORMAS PRECÁRIAS DE HABITAÇÃO ...39
2.1. As remoções e reassentamentos em Natal ...45
2.1.1. Remoção da favela Cidade do Sol (2001) ...48
2.1.2. As remoções via PAC (2008 – 2010) ...51
2.1.3. As remoções via PMCMV (2014-2017)...69
2.1.4. A remoção da favela do Maruim – PAC/PMCMV (2016) ...73
2.2. As áreas de remoção: o que ficou? ...77
3. MORADIA SOCIAL EM NATAL/RN: mantendo tendências locacionais. ...81
CONSIDERAÇÕES FINAIS: o papel da política de habitação social na configuração urbana da cidade do Natal/RN ...103
REFEFÊNCIAS ...110
ANEXOS I - Registros fotográficos do projeto de urbanização da favela Passo da Pátria, na Zona Leste de Natal/RN ...117
ANEXOS II - Registros fotográficos do projeto de urbanização da favela da África, na Zona Norte de Natal/RN ...120
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INTRODUÇÃO
O município do Natal, como outras cidades do Brasil e do mundo, possui diferentes padrões de ocupação do seu espaço urbano. Essas diferenças, evidenciadas pelos diversos tipos de uso e ocupação do solo, trazem luz à divisão da cidade entre espaços formais e informais, sendo esses últimos caracterizados pela informalidade urbana, ou seja, a cidade criada às margens das leis, dos códigos e dos planos urbanísticos, onde a moradia é precária e também o são os serviços de infraestrutura urbana e social.
Os problemas habitacionais existentes na cidade são evidenciados e se manifestam a partir do surgimento de favelas e outras formas precárias de habitação, a saber, os loteamentos clandestinos, as ocupações irregulares e os conjuntos habitacionais degradados. A inadequação habitacional, caracterizada pela ausência de infraestrutura adequada, alto adensamento populacional e irregularidade fundiária (PESSOA, 2006), está presente nas quatro regiões da cidade, até mesmo em espaços de formalidade, onde há políticas públicas, onde há a presença do Estado. É um problema generalizado que se manifesta de forma mais aguda nos assentamentos precários de Natal.
Assentamento precário é um termo utilizado pela Política Nacional de Habitação (PNH, 2004) para caracterizar um conjunto de assentamentos urbanos inadequados, ocupados, predominantemente, por moradores de baixa renda (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010). As favelas e os cortiços são considerados as principais formas desses assentamentos urbanos no Brasil (FILHO, 2015; PASTERNAK, 2006; VALLADARES, 2000; VAZ, 1994;).
É preciso ponderar, no entanto, que as definições dessas áreas de precariedade na cidade não têm um significado único e que as próprias agências governamentais e governos locais adotam definições distintas para essas áreas. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), por exemplo, utiliza o termo “aglomerados subnormais” para caracterizar um dos tipos de assentamentos precários, a favela.
Essa distinção de conceitos causa algumas divergências no que se refere aos dados acerca da existência de favelas e de outras formas precárias de habitação nas cidades brasileiras. O IBGE, por exemplo, faz estimativas subdimensionadas dessas áreas de precariedade, uma vez que não considera outras formas, além das favelas, na sua contagem. A necessidade de números mais completos conduzem as buscas para os diagnósticos elaborados pelos governos locais. Dados mais completos são importantes para o planejamento das políticas públicas de habitação social nas cidades (MARICATO, 2001; CARDOSO, 2016).
A literatura demonstra que vários fatores contribuem para a formação desses assentamentos precários nas cidades, caracterizados como favelas, cortiços, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais degradados (CARDOSO, 2016). Entre eles, pode-se destacar as dificuldades de acesso ao emprego e à renda, que impedem parte da população mais pobre de acessar o mercado formal de moradia, obrigando-a a autoproduzir suas moradias em áreas de risco e de preservação ambiental, por exemplo, marcados pela precariedade construtiva comprometendo a segurança física dos imóveis (KOWARICK, 1993; MARICATO, 1996; CARDOSO, 2016).
A rápida urbanização das cidades é também um dos pontos-chave para o entendimento da questão habitacional. A oferta dos serviços de infraestrutura urbana (saneamento, abastecimento de água e energia, drenagem, pavimentação) não acompanhou o crescimento da demanda da população e algumas áreas das cidades tendem a ser privilegiadas com a oferta desses serviços. Assim, o solo urbano com áreas dotadas de infraestrutura adequada, cobiçado pelo capital imobiliário, torna-se mais caro e inacessível à população de baixa renda, que vai morar nos cortiços, vilas e favelas, em um processo de precarização da moradia.
Esse fenômeno de precarização da moradia acompanhou o processo de urbanização do Brasil, que, de acordo com Santos (2013 [1993]), generalizou-se no final do século XX e está marcado pela sua associação com o crescimento da pobreza, principalmente nas grandes cidades. Para o autor, a cidade, como espaço das relações sociais e de materialidade, torna-se criadora da pobreza, e dois fatores contribuem sobremaneira para isso: i) o modelo socioeconômico adotado; e ii) o modelo espacial da cidade, ambos caracterizando o processo de produção capitalista da cidade.
Corroborando com Santos (2013 [1993]), Maricato (1998) definiu como "urbanização excludente" esse processo, chamando a atenção para o fato de os investimentos públicos e privados serem concentrados nas áreas de interesse do capital, tendo como resultado a segregação, a diferenciação do uso e da ocupação do solo e o direcionamento dos equipamentos públicos para beneficiar as classes média e alta. É nesse contexto de urbanização da pobreza e de divisão da cidade que se acentuam os problemas referentes à moradia da população pobre, no qual as favelas se tornam uma alternativa encontrada por essa parcela da população para, de forma econômica, ter acesso à moradia.
Com o processo de urbanização, responsável, segundo Santos (2013 [1993], p. 31), pela “verdadeira inversão quanto ao lugar de residência da população brasileira”, os
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problemas habitacionais são agravados e surge a necessidade de uma solução de massa. Nesse período, a taxa de urbanização do Brasil passou de 26,35%, na década de 1940, para 68,86%, na de 1980, quando a população total do país chegou a mais de 119 milhões pessoas, enquanto em 1940 a população total era de pouco mais de 41 milhões de habitantes. Nesse intervalo, as favelas já eram objeto de intervenções do poder público.
No Brasil, a transformação das favelas em problema remonta do início do século XX, quando o tema da moradia ganha destaque na cidade do Rio de Janeiro, então capital da República. O discurso higienista propagado pelos jornalistas, médicos e engenheiros da época ganha força e as favelas passam a ser vistas e divulgadas como locais insalubres e o covil de marginais. Os cortiços, as estalagens e as casas de cômodos, principais formas de moradia da população pobre da época, entram na mira do poder público, que passou a implementar uma política de erradicação desses tipos de moradia, obrigando os moradores a se instalarem em morros e áreas públicas desinteressantes para o mercado imobiliário, entre outras (VALLADARES, 2005; CARDOSO, 2007).
A literatura nos mostra, também, que a favela surge da combinação de vários processos, como a expropriação e a superexploração dos trabalhadores rurais, que o forçam a migrar para as cidades em busca de novas oportunidades e de melhor qualidade de vida. Aliado a isso, tem-se o empobrecimento da classe trabalhadora e o elevado custo de vida nas cidades, sobretudo no tocante ao preço da terra urbana e das habitações. A habitação, como aponta Valença (2003) 1 , é uma mercadoria consumível, que tem grande importância na produção do espaço urbano e que pode ser adquirida no mercado imobiliário. Neste contexto, a renda da população trabalhadora empobrecida é insuficiente para acessar esse tipo de mercadoria e, por conseguinte, os benefícios das cidades, inclusive aqueles providos pelo Estado (KOWARICK, 1993; MARICATO, 1996; RODRIGUES, 2001).
Apesar da pobreza e da desigualdade serem fatores que contribuem sobremaneira para o surgimento e o agravamento da crise habitacional e para a precarização dos assentamentos humanos, o problema da moradia não está atrelado simplesmente ao prisma das políticas de distribuição de renda, mas diretamente ligado ao da insuficiência da oferta de moradia pelos meios formais (mercado ou políticas públicas). No entanto, para que haja a ampliação da oferta de novas moradias, dois elementos são fundamentais: o padrão de financiamento habitacional e a oferta de solo urbano (MARICATO, 1987; RIBEIRO, 1997; CARDOSO,
1
2016). No caso do Brasil, em função da má distribuição de renda e dos altos níveis de pobreza, o sistema de financiamento deve ser caracterizado por um amplo sistema de subsídios governamentais. Em relação à terra urbana para a construção de moradia destinada à população pobre, a sua disponibilidade está submetida às dinâmicas do mercado na economia capitalista na qual a propriedade privada ganha destaque (SINGER, 1982).
A partir disso, surge, então, a necessidade de atuação do Estado como regulador do uso do solo. Porém, como aponta Valença (2014), as terras públicas também são geridas pela lógica do mercado fundiário, cujo foco, por meio da especulação, é a renda. Segundo o autor, os governos não destinam seus terrenos com melhores localizações para construção de moradia social. Essa atuação mútua – Estado e mercado – objetiva favorecer a acumulação do capital e termina por produzir a desigualdade nas cidades.
Valença (2006) descreve os aspectos que tornam a cidade um ambiente desigual. O autor enfoca que, tanto o Estado quanto o mercado são responsáveis pelas definições e pela construção de barreiras, sejam físicas ou simbólicas, que determinam os espaços dos pobres e dos ricos na cidade. Essas barreiras são construídas muito em função da atuação do poder público. E a questão da moradia é central para se compreender esse processo.
Segundo Rodrigues (2001), durante muito tempo a atuação do Estado na questão da moradia, sobretudo na questão das favelas, seguiu duas propostas de atuação: a urbanização e a erradicação. De acordo com a autora, apesar de serem propostas básicas de intervenção, havia grande variedade nas formas de execução de uma cidade para outra, a depender das forças políticas locais e do número de favelas existentes.
Nesse contexto, as agências internacionais foram importantes precursoras e financiadoras das práticas de urbanização de favelas no Brasil. A institucionalização de programas de urbanização desses assentamentos precários aconteceu entre as décadas de 1980 e 1990. Nesse ínterim, foram aprovados diversos financiamentos internacionais para a urbanização de favelas e para a recuperação ambiental (DENALDI, 2003).
Autores como Denaldi (2003) e Cardoso (2016) apresentam as tipologias de intervenção em favelas e em outras formas de assentamentos precários: urbanização, reurbanização e erradicação (remoção ou desfavelamento). A urbanização é apresentada como o tipo de intervenção que aceita a favela como fenômeno urbano, não modifica a estrutura do assentamento e dota-o de infraestrutura; por meio da reurbanização também aceita-se a favela como fenômeno urbano, mas não na forma como ela se revela, sendo assim,
refaz-se completa ou parcialmente a estrutura do assentamento; a remoção de favelas acontece quando não é possível consolidá-la, seja por localizar-se em áreas de risco (sob redes de alta tensão, por exemplo) ou em áreas ambientalmente frágeis.
O Estado, por meio de políticas públicas de habitação, implementou essas duas práticas de intervenção nos assentamentos precários nas cidades brasileiras nos últimos anos, objetivando atender interesses diversos. Nesse contexto, alguns movimentos podem ser observados, principalmente após a criação do Ministério das Cidades, em 2003, e da implantação de diversos mecanismos legais que visavam a garantia do desenvolvimento urbano com equidade, conforme o disposto na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade.
Nesse período, o Governo Federal ampliou os investimentos públicos em infraestrutura urbana e social e instituiu programas governamentais que visavam a redução da precariedade habitacional e a consequente melhoria nas condições de habitabilidade por meio da urbanização de assentamentos precários. Em outro movimento, agora de combate aos efeitos da crise financeira internacional de 2008, o governo coloca de lado as práticas de urbanização e de integração da cidade informal e fomenta a produção habitacional sob a lógica de mercado, e a remoção de assentamentos precários ganha uma nova tônica, passando a imperar nas intervenções urbanas nas cidades brasileiras.
Feita esta breve exposição, colocamos o município do Natal, capital do Rio Grande do Norte, como campo de análise. O processo de desenvolvimento urbano na cidade não foi diferente das demais cidades brasileiras. Tanto no que se refere ao surgimento das favelas e de outras formas de assentamentos precários, quanto na forma de atuação do Estado na questão da moradia precária, os movimentos e interesses são semelhantes aos do contexto nacional.
Em Natal, o crescimento urbano está diretamente associado ao loteamento privado das terras da cidade, cujo início deu-se ainda em meados da década de 1950. Como apontam Costa e Marinho (2008), a expansão urbana no período do pós-guerra proporcionou o surgimento de grandes vazios na cidade, que serviram à especulação imobiliária e à implantação de infraestrutura para as classes média e alta. Algumas dessas áreas deram origem, anos depois, a conjuntos habitacionais construídos pelo Estado.
A construção dos conjuntos habitacionais seguiu a mesma lógica do surgimento dos loteamentos privados: divisão do território da cidade por renda (ou classes sociais). As áreas de pobreza urbana surgidas a partir de então não se dispersaram uniformemente pela cidade,
mas se concentraram em áreas específicas, predominantemente nas Zonas Norte e Oeste. Essa dinâmica, que perdura até os dias de hoje, ocasionou o acirramento da pobreza e das desigualdades sociais em Natal (SILVA, 2003).
A expansão da cidade também incluiu o surgimento de favelas, que, a partir da década de 1960, começaram a se espalhar pela cidade. Em 1975, a cidade já somava 30 favelas (COSTA E MARINHO, 2008). Em 1980, ano em que o IBGE considerou Natal uma cidade 100% urbana, cerca de 10% da população, cujo total na época foi estimado em 416.892 habitantes, residia nas favelas (VIDAL, 1998). Hoje, conforme os dados produzidos pelo município, o número de favelas e assentamentos precários chega a 70, nas quais residem entre 10% e 13% da população. Essa dinâmica de expansão urbana revela que Natal preservou, ao longo dos anos, um contexto de precariedade habitacional, segregação espacial e desigualdade no contexto do seu desenvolvimento urbano, que fragmentou o território da cidade em áreas de formalidade e informalidade, nas quais quem dispõe de renda escolhe onde viver, e quem não tem as mesmas condições, vive onde é possível.
A precariedade habitacional presente na cidade, principalmente nas Zonas Oeste e Norte, ensejou do poder público uma atuação no sentido de reverter esse quadro. A atuação estatal na resolução da questão da moradia em Natal, objeto de análise da presente dissertação, apresenta-se com limites e contradições no seu processo de implementação. É neste sentido que a análise da atuação estatal na questão da moradia em Natal torna-se importante. No período pós-Estatuto da Cidade, um dos marcos da Política Urbana brasileira, a cidade do Natal passou por uma série de intervenções urbanas que objetivavam a redução dos problemas habitacionais. Favelas e outras formas precárias de habitação foram removidas e outras tiveram o processo de urbanização iniciado.
Os investimentos em habitação no período de 2001 a 2016 foram realizados por meio do Programa Habitar Brasil BID (HBB), do Programa de Urbanização, Integração e Regularização de Assentamentos Precários, do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). No âmbito desses programas, foram realizadas intervenções em 16 assentamentos precários nas quatro regiões da cidade, dos quais 02 foram urbanizados e 14 removidos e reassentados. Essas intervenções impactaram na vida de mais de 4.000 famílias ao longo dos anos.
Nesse contexto, a presente pesquisa, ao apresentar-se como um trabalho empírico- descritivo, objetiva, de forma geral, analisar a implementação das políticas públicas de
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habitação de interesse social que dizem respeito à remoção, ao reassentamento e à urbanização de favelas e outras formas de assentamentos precários na cidade, buscando: a) investigar os projetos de urbanização e remoção e reassentamento de favelas implementados no município; b) identificar de que forma as práticas do poder público estão integrada com o planejamento da política pública implementada; e c) conhecer os efeitos dessas políticas sobre o espaço urbano da cidade.
No decorrer da pesquisa foram consultados e analisados documentos institucionais, dentre eles, planos, diagnósticos e relatórios da Prefeitura do Natal e da Caixa Econômica Federal acerca dos projetos habitacionais; como também documentos relativos à situação da precariedade habitacional na cidade do Natal – O Plano Municipal de Redução de Riscos (PMRR) e o Produto 1 do Plano Municipal de Habitação de Interesse Social (PLHIS). Pesquisas acadêmicas acerca da temática e áreas afins também compuseram o leque de referencial para a elaboração da presente dissertação. Em outra ponta, montou-se um banco de dados com reportagens e entrevistas do jornal Tribuna do Norte acerca das remoções e reassentamentos ocorridos em Natal no período de 2005 2 a 2017, como também foram elaboradas cartografias que demonstram o movimento realizado pelas famílias removidas e o contexto socioeconômico e territorial das mesmas.
Ao passo em que se realizavam as pesquisas documentais e a elaboração das cartografias, foram também realizadas entrevistas com gestores da Prefeitura do Natal3 e com integrantes de movimentos sociais de defesa da moradia e lideranças comunitárias4. Foram realizadas visitas in loco nos locais das intervenções, a fim de se compor um banco de imagens, muitas das quais também encontradas em jornais na internet 5 e nos planos e diagnósticos. Empiricamente, foram estudados os projetos de urbanização das favelas Passo da Pátria e África, como também a remoção e o reassentamentos das favelas Cidade do Sol, Alagamar, Peão, Via Sul, DETRAN, Fio, Alemão, Leningrado, Luiz Gonzaga, 8 de Outubro, Wilma Maia, Anatália de Souza Alves, Monte Celeste e Maruim. De forma geral, identificou- se que as remoções aconteceram em função dos interesses de diversos atores envolvidos direta ou indiretamente nos processos. A atuação do poder público, em especial da Prefeitura do
2 O registro mais antigo conseguido no jornal Tribuna do Norte data de 07 de novembro de 2005. 3 Os entrevistados são técnicos das Secretarias Municipais de Planejamento (SEMPLA) e de Habitação,
Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes (SEHARPE).
4 Com um dos coordenadores do Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas e com uma líder comunitária
de um dos assentamentos precários localizados no bairro Guarapes.
5 Algumas imagens do processo de remoção e de favelas, incluídas na dissertação, foram encontradas em
Natal, responsável pela gestão do espaço urbano da cidade, tem sido muito passiva, tento em vista as amarras dos programas habitacionais vigentes e a incapacidade de o município fazer frente a programas próprios de habitação de interesse social. Além disso, a submissão do município aos interesses do capital imobiliário, evidenciada pela não aplicação dos instrumentos urbanísticos previstos no Plano Diretor, tem acarretado o aprofundamento da segregação residencial na cidade do Natal.
A dissertação está estrutura em três partes, sendo o primeiro capítulo composto por um breve histórico das políticas públicas de habitação social no Brasil, seguido da apresentação dos projetos de urbanização, remoção e reassentamento de favelas implementados no município de Natal entre os anos de 2001 e 2016; o segundo capítulo, por sua vez, aborda a precariedade habitacional da cidade e descreve as remoções de favelas ocorridas em Natal, expondo cada caso, com mais ou menos detalhes, a depender do material que foi encontrado no decorrer da pesquisa; o terceiro capítulo expõe os deslocamentos realizados pelas famílias removidas e reassentadas nos conjuntos residenciais construídos pelo poder público, objetivando entender os reais significados dessas intervenções no espaço urbano para a cidade do Natal.
1. POLÍTICA URBANA E PROJETOS HABITACIONAIS EM NATAL
Diversas pesquisas e trabalhos acadêmicos comprovam que, historicamente, a provisão da moradia para as classes de menor renda, no Brasil, não se deu prioritariamente pelas vias formais de acesso, ou seja, o mercado e/ou o Estado. O resultado disso, como se sabe, foi a proliferação de favelas e outras formas precárias de habitação pelos centros urbanos do país, alternativa encontrada pela parcela desassistida da população para, de forma econômica, ter acesso à moradia e ao emprego. A carência de políticas públicas “consistentes e duradouras”, como aponta Valença (2014, p. 344), também contribuiu para esse fenômeno. O acelerado processo de crescimento urbano no contexto de crise econômica tornou mais escasso o acesso à moradia acessível e de boa qualidade. Hoje, como no passado, a dificuldade de acesso à moradia adequada ainda prevalece, reforçando o cenário de segregação social já existente. Nesse contexto, a favela passou a apresentar-se como uma “fórmula de sobrevivência para a população pobre” (KOWARICK, 1993 [1979], p. 88).Após a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), cujas atividades perduraram de 1964 a 1986, produzindo aproximadamente 4,5 milhões de moradias no Brasil, e a estagnação dos investimentos em programas habitacionais mais abrangentes ao longo da década de 1990, o país viveu um período de inércia na implementação de políticas públicas de habitação. Nesse período, milhões de famílias pobres tiveram como alternativa à resolução do problema habitacional as favelas, os loteamentos irregulares e clandestinos e os cortiços, sendo essa marca da ocupação das terras urbanas no Brasil, principalmente nas médias e grandes cidades. No ano 2000, 87,10% dos municípios brasileiros com mais de 500 mil habitantes possuíam loteamentos irregulares e 96,7% destes possuíam favelas (SNIU, 2003).
No período de transição entre os anos 1990 e 2000, no governo de FHC (1994-2002), houve o aprofundamento da financeirização da produção habitacional, com maior oferta de crédito ao sistema financeiro de habitação e flexibilização da legislação. O capital imobiliário expandia-se, ampliando o volume de recursos para o setor habitacional para as classes média e alta. Para a população de baixa renda, a dificuldade no acesso às políticas estatais permanecia. Nesse período, ganhava força o surgimento dos assentamentos precários, alternativas populares de acesso à moradia nas cidades (FERREIRA E SILVA, 2014).
A promulgação do Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/2001), ainda que tardio, surgiu como um importante contraponto a essa política. A referida lei regulamentou dois artigos da Constituição Federal de 1988, os quais dispõem sobre a implementação da Política Urbana
brasileira, e ampliaram a definição das funções sociais da cidade e da propriedade como instrumentos de combate à especulação imobiliária, dando ênfase à regularização fundiária e produção de habitação de interesse social.
Outras mudanças, para além do Estatuto da Cidade, ocorreram. No governo Lula (2003-2010), foi implantado um novo arranjo institucional para a Política Urbana brasileira. A criação do Ministério das Cidades, em 2003, e a instauração da Política Nacional de Habitação (PNH), em 2004, surgiram na perspectiva de dar novos rumos à gestão urbana das cidades brasileiras. Além desses dois instrumentos, surgiram, em 2005, o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). Nesse contexto, a regularização fundiária e a urbanização de assentamentos precários tornaram-se programas de apoio aos municípios na resolução dos problemas de moradia nas cidades.
A instauração desse novo arranjo governamental representou a retomada da ação do Estado como regulador e promotor da política urbana e da produção habitacional no Brasil. O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em 2007, foi o grande motor da retomada dos investimentos públicos nas cidades. Depois, em 2009, foi instituído o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV).
De acordo com Maricato (2013, p. 150), a retomada dos investimentos aconteceu de forma lenta a partir de 2003, quando o Brasil ainda estava preso às “travas neoliberais que proibiam os gastos sociais”. Só a partir da segunda metade da década de 2000, quando surgiram o PAC, em 2007, e o PMCMV, em 2009, foi que os investimentos em infraestrutura econômica (rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e toda a infraestrutura de geração e distribuição de energia) e social (água, esgoto, drenagem, habitação, destino do lixo, recursos hídricos, pavimentação), de fato, cresceram.
Ainda de acordo com Maricato (2013, p. 151), o PAC federalizou o Programa de Urbanização de Favelas. Segundo ela, “finalmente o Estado brasileiro reconhecia a cidade ilegal e o passivo urbano, buscando requalificar e regularizar áreas ocupadas ilegalmente”. Essa visão do Estado, porém, perdurou até a próxima crise econômica, após a retomada dos investimentos estatais em infraestrutura urbana.
Com a crise econômica iniciada em 2008, que desencadeou, segundo Harvey (2016, p.10), “uma cascata de colapsos financeiros” no mundo, o Brasil buscou como alternativa aos efeitos perversos da recessão o investimento na produção habitacional. O Governo Lula, em
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segundo mandato, lançou, em 2009, o PMCMV, uma política habitacional, com subsídios do governo federal, desenhada em parceria com os grandes empresários do setor imobiliário (MARICATO, 2013). Foi retomada, então, a visão empresarial sobre a questão de moradia, na qual considera-se apenas a produção da unidade habitacional, sem levar em consideração o espaço urbano em seu conjunto.
A “nova” forma de o Brasil produzir moradia, por meio do PMCMV, sombreou as “políticas alternativas” de urbanização de favelas federalizadas pelo PAC. A própria legislação que rege o PMCMV indica que um dos critérios para elegibilidade dos beneficiários do programa é que esses residam em assentamentos irregulares (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010). Além disso, a legislação ainda possibilita que estados e municípios também estabeleçam critérios para a seleção dos beneficiários. Esta situação, segundo Cardoso (2016), ensejou no surgimento de propostas locais de erradicação de assentamentos precários, antes urbanizados e reintegrados à cidade legal. Nesse contexto de avanços e retrocessos, com desdobramentos no modelo de desenvolvimento urbano, torna-se necessário estudos e pesquisas acerca das políticas públicas implementadas no Brasil após a retomada dos investimentos públicos em infraestrutura econômica e social, em especial nas médias e grandes cidades onde vivem mais de 80% da população brasileira.
Os governos locais, em especial os municípios, desempenham um importante papel na implementação da política habitacional brasileira. Com a reconfiguração das estruturas institucionais e legais de gestão urbana, leia-se a criação do Ministério das Cidades e a implantação de mecanismos, como, por exemplo, o Sistema Nacional de Habitação (SNH), que organizou os agentes que atuam na área da produção habitacional no Brasil, seja habitação de mercado, seja habitação social, a atuação dos governos locais ganhou relevo, uma vez que houve a integração da política nacional às políticas estaduais e municipais (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010).
Antes disso, estados e municípios empenhavam-se na implementação de políticas locais e projetos pontuais de habitação social, que, apesar de lograrem algum êxito em nível local, não resolviam o problema habitacional em sua plenitude (MARICATO, 2003). Fazia-se necessário, portanto, a implantação de um arranjo institucional que aglutinasse as políticas existentes e norteasse os caminhos para a resolução da problemática da habitação no Brasil, expressada no déficit habitacional, na formação e disseminação de favelas e outros assentamentos precários e na segregação socioespacial da parcela mais pobre da população. A implantação desse arranjo passou a nortear as políticas públicas de estados e municípios, que
tiveram que se adequar à nova realidade, criando conselhos gestores de políticas públicas, fundos de financiamentos e planos locais, a exemplo dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social, conhecidos como PLHIS.
Ações governamentais, entre elas o PAC e o PMCMV, estão no centro das discussões aqui apresentadas, uma vez que concentram o maior número de investimentos públicos em infraestrutura urbana e social no Brasil da última década. Neste contexto, o presente capítulo se propõe a evidenciar a atuação do poder público no que se refere à implementação de projetos urbanos de urbanização, remoção e reassentamento de assentamentos precários na cidade do Natal, capital do Rio Grande do Norte, tendo como pano de fundo a nova perspectiva para o desenvolvimento das cidades brasileiras a partir dos anos 2000.
1.1. Projetos urbanos em assentamentos precários de Natal.
As transformações na implementação das políticas públicas urbanas no Brasil tiveram seus desdobramentos em Natal. O poder público local (Governo Estadual e Prefeitura), ancorados em programas e financiamentos federais, implementou uma série de projetos que modificam, em alguma medida, a situação habitacional dos pobres da cidade, especialmente no que se refere à urbanização, remoção e reassentamento de assentamentos precários. Os projetos foram executados no âmbito de programas do governo federal e de financiamentos internacionais, a exemplo do Habitar Brasil BID, do Projeto de Assistência Técnica ao Programa de Saneamento para Populações em Áreas de Baixa Renda (PAT PROSANEAR), do programa de Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários, o Projetos Prioritários de Investimentos – Intervenções em Favelas (PPI-Favelas), do PAC e do PMCMV.
A atuação do poder público nessas áreas seguiram dois modelos distintos de intervenção, mas que em alguns casos se complementavam: a urbanização de bairros pobres e assentamentos precários, com a implantação e melhoria da infraestrutura social e urbana; e a remoção e o reassentamento de assentamentos precários em outras localidades. Os investimentos nesses dois modelos de intervenção em Natal, no período estudado (2001- 2016), passam dos R$ 510 milhões de reais, dos quais 58,42% foram destinados aos projetos de urbanização, e 41,58% destinados à produção habitacional.
O gráfico abaixo ilustra os investimentos públicos nesses dois tipos de intervenção. No caso da produção de moradia, o gráfico indica os investimentos via PAC e PMCMV. Em
28.806.345,67 35.402.685,63
relação à urbanização, são apresentadas todas as ações de urbanização de favelas no município.
Gráfico 1 - Investimento público em Urbanização de Favelas e Construção de Habitação de Interesse Social em Natal (2001- 2016) - Valores em R$.
177.048.000,00
Urbanização de Favelas Produção de Moradia - PAC
Produção de Moradia - PMCMV
Fonte: elaborado pelo autor a partir da base de dados da Caixa Econômica Federal (CAIXA) e Prefeitura do Natal. No que se refere aos projetos de urbanização, as fontes de recursos foram o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), do Orçamento-Geral da União (OGU) e do Banco Mundial (BID). Dos mais de R$ 212 milhões de reais investidos em construção de habitação de interesse social no período em tela, mais de R$ 177 milhões foram via PMCMV. Os recursos para a construção de unidades habitacionais foram oriundos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS).
Os investimentos, tanto os de urbanização de favelas quanto os de produção habitacional, foram realizados nas quatro regiões administrativas da cidade (Norte, Sul, Leste e Oeste). No tocante aos investimentos em urbanização, serão apresentados aqui os projetos dos assentamentos precários Passo da Pátria, na Zona Leste, e África, na Zona Norte. E no tocante às remoções e reassentamentos serão apresentados os projetos executados na cidade de 2001 a 2016. Uma discussão mais aprofundada desses será encontrada nos capítulos 02 e 03 do presente trabalho.
As informações inseridas no presente capítulo foram obtidas por meio de documentos oficiais (planos, projetos e diagnósticos), base de dados da Caixa Econômica Federal (CAIXA), matérias jornalísticas do jornal Tribuna do Norte e entrevistas com gestores das
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secretarias municipais de Planejamento (SEMPLA) e de Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes (SEHARPE).
1.2. Urbanização Integrada do assentamento Passo da Pátria.
A urbanização integrada do assentamento Passo da Pátria foi um projeto executado pela Prefeitura do Natal, financiado com recursos do Governo Federal e do Banco Interamericano do Desenvolvimento (BID), no âmbito do Programa Habitar Brasil. Por meio desse programa são realizadas intervenções urbanas em assentamentos precários objetivando a melhoria das condições habitacionais por meio a implantação de infraestrutura urbana, recuperação de áreas degradadas e implementação de ações de geração de emprego e renda, por exemplo.6
O assentamento Passo da Pátria localiza-se na Região Administrativa Leste de Natal, no bairro Cidade Alta, e é considerado uma Área Especial de Interesse Social (AEIS) pela Lei Complementar n.º 44/2004. A comunidade possui características que apontam para diversos riscos físicos e ambientais e um alto grau de insalubridade, muito em função da sua localização. Por estar inserido em uma área de baixo relevo às margens do rio Potengi, o assentamento está sujeito a problemas como inundações pluviais e deslizamentos, entre outros. Além disso, ocupa trechos da Área de Proteção Permanente (APP) e está numa área lindeira à via férrea.
6 Para mais informações acerca do Programa Habitar Brasil, acessar o link: <
Mapa 1 - Localização do Assentamento Passo da Pátria, Natal/RN.
Fonte: Elaborado pelo autor.
De acordo com Souza (2007), o projeto do assentamento Passo da Pátria, iniciado em 2002, consiste em uma experiência piloto de urbanização de favela em Natal. O projeto, conforme relatório de atividades da SEHARPE, objetivava beneficiar 920 famílias residentes no assentamento com a construção e melhoria de unidades habitacionais, implantação de infraestrutura de esgotamento sanitário, abastecimento de água, drenagem, pavimentação e construção de equipamentos de uso coletivo (posto de saúde, creche, escola e centro de múltiplas atividades).
Algumas pesquisas existentes sobre o projeto de Urbanização Integrada do Passo da Pátria, e que também serviram como referências para a discussão aqui apresentada, relatam o trabalho da equipe técnica da Prefeitura do Natal nas definições, junto aos moradores locais, de quais ações seriam executadas no assentamento, como também na resolução de conflitos internos à comunidade, tendo em vista que há uma divisão interna na favela em quatro territórios: Passo, Pantanal, Areado e Pedra do Rosário (SOUZA, 2007). Além disso, também há registros de que os resultados advindos da implementação do projeto não cumpriu com alguns dos seus objetivos iniciais (FERREIRA et al., 2014).
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Objetivando atualizar informações acerca do referido projeto, realizou-se uma entrevista7 com o então Secretário Adjunto de Planejamento e Desenvolvimento Regional de Natal, Carlos Alexandre Varella Duarte, responsável pelo acompanhamento dos convênios e contratos de repasse da Prefeitura do Natal com o Governo Federal, e identificou-se qual o posicionamento da gestão em relação ao projeto de Urbanização Integrada do Passo da Pátria. Conforme relatório gerencial da CAIXA, as obras encontravam-se paralisadas, em 2016, e, consequentemente, atrasadas. De acordo com o entrevistado, os problemas envolvendo o projeto e que ocasionaram na sua paralisação justificam-se por causa de três fatores: i) concepção do projeto; ii) má conservação e depredação por parte dos moradores locais; e iii) incapacidade financeira. Em relação ao projeto, o entrevistado informou que algumas escolhas foram inadequadas no momento das definições técnicas em relação ao sistema de esgotamento sanitário, que não levou em consideração as características do terreno no qual se localiza o assentamento. Segundo o secretário-adjunto o terreno é instável e tem um “teor de argila e material orgânico muito alto” e, em caso de uma carga muito pesada sobre ele, poderia causar rebaixamento de terra.
O tipo de sistema de esgotamento sanitário escolhido (o condominial) era menos oneroso e, de acordo com o gestor entrevistado, o seu uso era mais frequente em assentamentos precários do tipo favela, considerando a irregularidade espacial das residências. O sistema condominial, diferente do convencional (no qual as residências são interligadas, individualmente, à rede coletora geral), interliga as tubulações de esgoto entre as residências para, posteriormente, ser direcionado à rede coletora geral. A utilização desse método, aliado às características do terreno, causaram transtornos a alguns moradores, como por exemplo, o rompimento de tubulações de esgoto dentro das residências.
Além dos problemas referentes ao projeto, outro fato colaborou para a paralisação das obras: a depredação da tubulação do canal de escoamento de águas pluviais. Ainda segundo o secretário-adjunto de Planejamento, alguns moradores locais retiraram as conexões dos tubos de drenagem que foram instalados, desestruturando os equipamentos. Como consequência disso, houve o rompimento de toda a estrutura da rede de drenagem após um período de intensas chuva em meados de 2008, o que causou inundações em algumas casas do assentamento. Em 2009, em outro período de chuvas, mais tubulações foram rompidas e novos alagamentos aconteceram no Passo da Pátria (Figura 2).
Figura 1 - Tubulação rompida no assentamento Passo da Pátria, em 2009.
Fonte: PREFEITURA DO NATAL, 2009. Disponível em: http://www.natal.rn.gov.br/noticia/ntc-315.html.
Toda essa situação resultou na paralisação das obras. Para que sejam retomadas, faz-se necessário um aporte de recursos do orçamento-geral da Prefeitura no valor de aproximadamente R$ 5 milhões de reais, para as obras de recuperação da estrutura do canal de drenagem e da rede de esgotamento sanitário. O município justifica que não dispõe desse valor e não há perspectiva de quando será possível retomar as obras com os recursos federais, uma vez que é preciso antes recuperar, com recursos do tesouro municipal, toda a estrutura que foi danificada ao logo do tempo.
Apesar dos problemas envolvendo o projeto de urbanização do Passo da Pátria, mudanças significativas aconteceram no assentamento, como, por exemplo, a substituição de palafitas e outros tipos de moradia precária por casas de alvenaria para as famílias (Figura 3). Além disso também houve avanços no que diz respeito à pavimentação das ruas dentro do assentamento (Figura 4).
Figura 2 - Palafitas removidas e casas construídas no assentamento Passo da Pátria, Natal/RN
Fonte: Acervo da SEHARPE. Prefeitura do Natal.
Figura 3 - Obras de pavimentação no assentamento Passo da Pátria, Natal/RN.
Fonte: Acervo da SEHARPE. Prefeitura do Natal.
Ao compararmos os dados dos indicadores de infraestrutura urbana do assentamento Passo da Pátria entre os anos 2000 e 2010, pode-se observar variações positivas em alguns números, a exceção dos dados de população.
Tabela 1. Indicadores Habitacionais e de Habitabilidade do Passo da Pátria.
Domicílios particulares permanentes 552 623 12,86
População 2429 2258 -7,04
Rede de abastecimento de água 488 578 18,44
Rede de esgotamento sanitário 6 288 4.700
Coleta de lixo 436 611 40,14
Energia 612
Fonte: FERREIRA et al., 2014.
Entende-se que essa melhora nos indicadores se deu em função do projeto de urbanização integrada, executado no período em tela, ilustrado nas imagens acima. Entretanto, a despeito dessa evolução, algumas pendências precisam ser equacionadas para que o projeto possa ser executado na sua integralidade8. Apesar de as obras de infraestrutura não estarem sendo executadas, a Secretaria Municipal de Habitação está realizando ações de regularização fundiária das casas do assentamento.
1.3. Urbanização Integrada do assentamento África.
Outro projeto de grande relevância e impacto social e urbanístico em execução na cidade do Natal é a urbanização do assentamento África, cujo projeto é denominado “África Viva”. O assentamento localiza-se no bairro da Redinha, na Região Administrativa Norte da cidade. A comunidade está inserida na ZPA 099 (ecossistema de lagoas e dunas ao longo do Rio Doce), ainda não regulamentada, e é definida como AEIS pela Lei nº 5.681/2005. O seu entorno é composto por Mata Atlântica (na bacia do Rio Doce) que margeia parte do assentamento, como também por áreas de vegetação típicas de sistemas dunares. De acordo com o diagnóstico do Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS), a comunidade está exposta a riscos de deslizamento e erosões, mesmo tendo sido parcialmente urbanizada.
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Para informações mais aprofundadas acerca do projeto de urbanização integrada do Passo da Pátria, ver FERREIRA et al., 2014.
9 O Plano Diretor de Natal (Lei Complementar nº 082/2007) instituiu 10 Zonas de Proteção Ambiental (ZPAs).
Variável
Ano
Variação
Mapa 2 - Localização do Assentamento África, Natal/RN.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Do universo de assentamentos precários existentes na cidade do Natal (70, de acordo com o diagnóstico do PLHIS), a favela da África, na época da elaboração dos projetos, foi escolhida a prioridade número um, sendo justificada a sua escolha, de acordo Arimateia (2006), por ter tempo de existência superior a cinco anos e os seus moradores não ter quase nenhum acesso aos serviços públicos e à infraestrutura urbana. Essas características permitiram que o município obtivesse acesso a financiamento junto ao Governo Federal e ao BID.
Os recursos investidos nos projetos África Viva, hoje incorporados ao PAC, são oriundos do Habitar Brasil BID, contemplando a construção de unidades habitacionais e a realização do trabalho social com ações de fortalecimento da organização comunitária, educação sanitária e ambiental e ações voltadas para a geração de ocupação e renda; como também do PAT-PROSANEAR, o qual contempla, além da implantação de infraestrutura urbana (drenagem, pavimentação, esgotamento sanitário, abastecimento de água dentre outros), um elenco de ações e projetos para geração de trabalho e renda e recuperação econômica do bairro (NATAL, 2005).
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Uma pesquisa realizada por Ferreira et al., (2015) indicou que um dos componentes mais importantes do projeto África Viva foram, além das ações de fortalecimento e organização comunitária, a participação dos moradores da comunidade nas definições do projeto revelando, segundo a autora, “a importância do processo de gestão democrática e participativa”. Ainda segundo a pesquisa, o fato de o poder público ter buscando aproximação com os moradores no processo de planejamento do projeto auxiliou na tomada de decisão e a concretização de algumas ações.
A inserção da população local no planejamento das ações foi essencial para que a comunidade compreendesse as ações que futuramente seriam implementadas na área. Além disso, tal compreensão em torno das melhorias que as ações trariam possibilitou que algumas medidas fossem concretizadas, isso porque o contato dos mobilizadores com a comunidade facilitou as desapropriações necessárias às obras de fins coletivos (FERREIRA et al., 2015, p. 11)10.
Apesar de todo o planejamento e da participação da população local na concepção do projeto, as obras na África, como no Passo da Pátria, estão atrasadas. O primeiro contrato, de 2004, está com 34,54% das obras executadas; o segundo, de 2005, com 56,75%. Ambos somam um investimento total de R$ 17,1 milhões de reais, dos quais cerca de R$ 5,5 milhões são de contrapartida do município, conforme base de dados da CAIXA.
As imagens abaixo, cedidas pela Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes, ilustram um pouco da evolução das obras de pavimentação e de construção de moradias na favela da África.
Figura 4 - Antes e depois da Rua Beberibe, na favela da África, Natal/RN.
Fonte: Acervo da SEHARPE. Prefeitura do Natal.
10 Para informações mais aprofundadas acerca do processo de participação social no projeto África Viva, ver
Figura 5 - Construção de Unidades Habitacionais na favela da África, Natal/RN.
Fonte: Acervo da SEHARPE. Prefeitura do Natal.
O projeto de urbanização da África, desde o início, já aponta uma série de problemas. O primeiro deles foi em 2006, quando houve a primeira paralisação das obras. Em entrevista realizada com o Secretário-adjunto de Habitação de Natal, identificou-se que a empresa contratada descumpriu algumas regras previstas no edital de licitação do projeto. Como consequência, houve o destrato judicial e a convocação da empresa que ficou em segundo lugar no certame licitatório, sendo as obras retomadas com a promessa de serem concluídas em dezembro de 2008, o que não aconteceu.
Em 2009 houve uma nova paralisação nas obras, entretanto, diferenciando-se do Passo da Pátria, as obras na África foram parcialmente retomadas em 2014. De acordo com o secretário-adjunto de Habitação, foi construído, em 2014, um Centro Municipal de Educação Infantil (CMEI) que integrava o projeto de urbanização. Há, ainda, a previsão de construção de mais 40 casas (por meio do contrato Habitar Brasil BID), entretanto, essas serão construídas após a implantação de uma estação de tratamento de esgoto provisória sob a responsabilidade da Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN), empresa pública do Governo do Estado.
No que se refere às obras de infraestrutura urbana (contrato PAT-PROSANEAR), o entrevistado alegou ter havido problemas na condução da gestão dos contratos após a mudança de gestão, em 2009. Existem impasses administrativos na relação entre os órgãos da própria Prefeitura, como, por exemplo, a dificuldade nos licenciamentos ambientais devido à peculiaridade da área. Inicialmente a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB) deu uma única licença ambiental para o conjunto das obras, entretanto, houve questionamento do Ministério Público que orientou que fosse emitida uma licença para cada
