UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
MODELODEALIANÇASESTRATÉGICASENTRESETORPÚBLICOE
SOCIEDADECIVILPARAAGESTÃODASEGURANÇAESAÚDEDO
TRABALHADOR
por
DEISE GUADELUPE DE LIMA
Tese submetida à Universidade Federal de Santa Catarina para a obtenção do Título de Doutora em Engenharia de Produção.
Orientador:
Prof. Alejandro Martins Rodriguez, Dr.
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DEISE GUADELUPE DE LIMA
MODELODEALIANÇASESTRATÉGICASENTRESETORPÚBLICOE
SOCIEDADECIVILPARAAGESTÃODASEGURANÇAESAÚDEDO
TRABALHADOR
Tese submetida à Universidade Federal de Santa Catarina para a obtenção do Título de Doutora em Engenharia de Produção.
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MODELODEALIANÇASESTRATÉGICASENTRESETORPÚBLICOE
SOCIEDADECIVILPARAAGESTÃODASEGURANÇAESAÚDEDO
TRABALHADOR
DEISE GUADELUPE DE LIMA
Esta Tese foi julgada adequada para a obtenção do Título de Doutora em Engenharia de Produção, e aprovada pelo Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina.
Profº Edson P. Paladini, Drº Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Engenharia de Produção
Banca Examinadora:
Profº Alejandro Martins Rodriguez, Dr. Orientador
Profª Janae Gonçalves Martins, Drª Moderadora
Profº Nilsnon Ribeiro Modro, Dr.
Profª Elizabeth Sueli Specialski, Drª
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Ao Profº Drº Alejandro Martins Rodriguez, por me acolher na comunidade científica; as minhas filhas Bela, Grázi e Dani, pelo carinho, compreensão e tempo que lhes roubei; aos meus pais, Sr. Lima e Dona Mercedes, pela educação e amor que recebi; a Deus, por tudo que sou e possuo.
v
AGRADECIMENTOS
Este estudo só foi possível devido a cordial colaboração de um grande número de pessoas, as quais sou muito grata.
Ao Profº Alejandro Martins Rodriguez, Dr., pela confiança e apoio na orientação deste trabalho, pessoa pela qual passei a respeitar e admirar pela maneira que conduz a sua missão de professor e pesquisador.
Ao Programa institucional de Capacitação Docente e Técnica/PICDT e a Universidade Federal de Mato Grosso do Sul - UFMS, pelo apoio financeiro e pelas orientações sobre as rotinas que norteiam os afastamentos para pós-graduação, onde possibilitou a dedicação exclusiva à elaboração deste projeto de tese.
A todo corpo docente e discente do Programa de Pós-Graduação em Engenharia e Produção da Universidade Federal de Santa Catarina, pelas trocas de experiências e idéias que contribuíram para o meu aprimoramento intelectual, profissional e pessoal.
Aos professores membros da Banca Examinadora, que aceitaram esta data de defesa. Aos Docentes e Discentes da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul - UFMS, pelo apoio e incentivo recebido para o desenvolvimento e aperfeiçoamento de carreira como professora pesquisadora.
Aos Professores Doutores Jesus Eurico Miranda Regina, Ex-Diretor do Centro de Ciências Humanas e Sociais - CCHS e, Amaury da Silva, Vice Reitor da UFMS, pela confiança e apoio ao nosso trabalho e à formação de professores mestres e doutores em nossa Universidade.
A minha amiga e colega de trabalho Profª MSc. Nilda Barbosa Cavalcante Rangel que nestes seis anos de casa vem acompanhando a nossa luta por um ensino de melhor qualidade, estando sempre perto nos momentos difíceis no nosso departamento.
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Aos meus amigos e colegas de trabalho mais recente, Profª Drª Claudia Aparecida Stefane e Prof° MSc. Alessandro Moura Zagatto, por me escutarem durante esta trajetória, ajudando-me a superar os obstáculos vindos do trabalho.
Em especial, ao Prof° Dr. Adair da Silva Lopes que, nos momentos decisivos deste trabalho, nos possibilitou fazer as devidas correções, usufruindo sua sala e equipamentos, na UFSC.
Aos servidores dos Ministérios da Previdência Social; do Trabalho e Emprego, da Saúde e do Meio Ambiente, pelas informações valiosas nas entrevistas que fizemos e nos debates que participamos.
Aos servidores estaduais de Mato Grosso do Sul, das Secretarias de Saúde e de Estado de Assistência Social, Cidadania e Trabalho, pela atenção dada quando da solicitação das informações sobre gestão da saúde do trabalhador no estado.
Aos servidores municipais de Campo Grande/MS, da Vigilância Sanitária da Secretaria Municipal de Saúde pública, por ter cedido seu acervo bibliográfico sobre Vigilância na Saúde do Trabalhador e pelas explicações dadas sobre a execução das ações.
Ao Corpo Docente e Discente do Curso de Pós-Graduação à Nível de Especialização em Saúde do Trabalhador, curso este feito em parceria entre a Secretaria Estadual de Saúde/MS, FIOCRUZ e UFMS, pela autorização da nossa participação nas aulas e discussões. Ao Zeca, pai de minhas filhas, pelo apoio cedido quando de minhas visitas em Florianópolis.
A todos que de uma maneira direta e/ou indireta, contribuíram para o desenvolvimento de nossos estudos sobre a Gestão da Saúde do Trabalhador.
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ÍNDICE
LISTA DE FIGURAS ... LISTA DE QUADROS ... LISTA DE TABELAS ... LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ... RESUMO ... ABSTRACT ... ix x xi xii xvi xvii 1- INTRODUÇÃO ... 1 1.1 – Formulação da Situação-Problema ... 1.2 O Foco de Análise ... 1.3 A Direção do Estudo ... 1.4 Objetivos ... 1.5 Justificativa ... 1.6 Referencial Teórico. ... 1.7 Definição de Termos ... 1.8 Resultados Esperados ... 1.9 Organização do Estudo ... 1 3 3 4 5 7 8 10 10
2- ADMINISTRAÇÃO, MODELOS DE GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 11
2.1- Considerações Iniciais ... 2.2- Administração e Modelo de Gestão ... 2.3- Administração Pública e Gestão pela Qualidade ... 2.4- Administração pública e Segurança e Saúde no Trabalho ... 2.5 – Considerações Finais do Capítulo ...
11 12 20 31 45 3- METODOLOGIA ... 46 3.1- Considerações Iniciais ... 3.2- Modelo de Estudo ... 3.3- População ... ... 3.4- Instrumentação ... 3.5- Coleta de Dados ... 46 46 48 48 50 4- GSST NO CONTEXTO FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL ... 52
4.1- Considerações Iniciais ... 4.2- Perfil de Morte e Adoecimento Relacionado ao Trabalho ... 4.3- Identificação dos Atores... 4.4- Governo Federal ...
52 54 56 56
viii
4.5- Governo Estadual... 4.6- Governo Municipal ... 4.7- Esfera sindical ... 4.8- Considerações Finais do Capítulo ...
83 92 96 99 5- MODELO DE ALIANÇAS ESTRATÉGICAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E A SOCIEDADE CIVIL EM GESTÃO DA SEGURANÇA E SAÚDE DO
TRABALHADOR – GSST ... 100 6 – CONCLUSÃO ... 127 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 131 ANEXOS
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Caracterização da Organização em Componentes Básicos ... 16 Figura 2 Caracterização da Organização em Componentes Funcionais ... 18 Figura 3 Caracterização Abrangente da Organização ... 19 Figura 4 Modelo de Excelência em Gestão Pública ... 26 Figura 5 Acidente de Trabalho e seus respectivos benefícios 44 Figura 6 Modelo de Diagnóstico da GSST ... 47 Figura 7 Visão Sistêmica da GSST e suas Interações ... 103 Figura 8 Modelo representativo da relação Homem x Ambiente Laboral 105 Figura 9 Identificação do trabalhador informal para encaminhamento a
formalidade, em nível municipal ... 113 Figura 10 Topologia de processamento representativo dos ministérios
públicos na GSST ... 116 Figura 11 Sugestão de criação de um nível de BD em duas camadas ... 117 Figura 12 Aparência de um típico BD distribuído ... 118 Figura 13 A estrutura e o conteúdo dos BD locais são muito diferentes .... 119 Figura 14 O BD global é alimentado pelos sistemas operacionais remotos 120
Figura 15 Diferentes sites da GSST 121
Figura 16 Diferentes sites da GSST do modelo proposto ... 121 Figura 17 O BD é fisicamente evidenciado por meio de diversas tabelas 122
x
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Evolução da Teoria da Administração ... 13 Quadro 2 – Diferenças existentes entre os Setores Público e Provado ... 20 Quadro 3 – Critérios e itens de Avaliação e pontuações Máximas ... 27
xi
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Distribuição dos Trabalhadores e Situação no Mercado de Trabalho, Brasil,
xii
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS BD – Banco de Dados
Ca – Certificado de Aprovação
CCHS – Centro de Ciências Humanas e Sociais CCQ – Círculos de Controle da Qualidade
CESAT – Centro de Estudo da Saúde do Trabalhador CEST – Conselho Estadual de Saúde do Trabalhador
CESTEH – Centro de Estudos da Saúde do Trabalhador e Ecologia Humana CF – Constituição Federal
CIPA – Comissão Interna de Acidentes
CIPATR – Comissão Interna de Prevenção de Acidentes do Trabalho Rural CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CNS – Conselho Nacional de Saúde.
COSEMS/SP – Conselho de Secretários Municipais de Saúde de São Paulo CUT – Central Única dos Trabalhadores
DATASUS – Banco de dados do Sistema Único de Saúde
DIESAT – Departamento Intersindical de Estudos e Pesquisas e dos Ambientes de Trabalho DIPSAT – Divisão de Proteção à Saúde do Trabalhador
DNSST – Departamento Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador DORT – Distúrbios ósteomuscular Relacionado ao Trabalho
DOU – Diário Oficial da União
DRT – Delegacia Regional do Trabalho EC – Emenda Constitucional
EPI – Equipamento de Proteção Individual FIONCRUZ – Fundação Osvaldo Cruz
xiii
FUNDACENTRO – Fundação Jorge Duprat de Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho
GAP – Guia de autorização de Pagamento
GEISAT – Grupo Executivo Interministerial de Saúde do Trabalhador GSST – Gestão de Segurança e Saúde do Trabalhador
GTI/MPS/MS/TEM – Grupo de Trabalho Interministerial – Ministério da Previdência Social - Ministério da Saúde – Ministério do Trabalho e Emprego
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente IBGE – Instituto Brasileiro Geográfico de Estatística IES – Instituições de Ensino superior
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia e Qualidade Industrial INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social
JIT – Just-In-Time
MMA – Ministério do Meio Ambiente.
MPS – Ministério da Previdência e Assistência Social. MS – Estado de Mato Grosso do Sul
MTb – Ministério do Trabalho
MTE – Ministério de Trabalho e Emprego
NOST – Norma Operacional de Saúde do Trabalhador NBR – Normas Brasileiras Regulamentadoras
NR – Normas Regulamentadoras
NRR – Normas Regulamentadoras Rural OIT – Organização Internacional do Trabalho OMS – Organização Mundial da Saúde
OPAS – Organização Pan-Americana da Saúde
PBQP – Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
xiv
PDT – Processo de Desenvolvimento do Trabalhador PEA – População Economicamente Ativa
PIAT – Programa Integrado Assistência ao Acidentado do Trabalho PICDT – Programa Institucional de Capacitação Docente e Técnica PM – Processo de Monitoramento
PNAD – Pesquisa Nacional por amostragem em Domicílios PNI – Programa Nacional de Imunizações
PPA – Processo de Previdência e assistência Social PPMA – Processo de Preservação do Meio Ambiente PSD - Programa da saúde da Família
PQSP – Programa de Qualidade do Serviço Público PSgT – Processo de Segurança no Trabalho
PSPt – Processo de Representação Sindical Patronal PST – Processo de Saúde no Trabalho
PSTr - Processo de Representação Sindical do Trabalhador RNIS - Rede Nacional de Informação sobre Saúde
SAD – Sistema de Apoio a Decisão SAS – Secretaria de Assistência Social SAT – Seguro de Acidentes de Trabalho SC – Santa Catarina
SEPART – Serviço Especializado em Prevenção de Acidentes do Trabalho Rural
SESMT – Serviços Especializados em Engenharia de Segurança e em Medicina do Trabalho SIA/SUS – Sistema de Informação Ambulatorial do SUS
SIAB – Sistema de Informação de Atenção Básica SIG – Sistema de Informações Gerenciais
xv
SIM – Sistema de Informação de Mortalidade
SIPAT – Seminário Interno de Prevenção de Acidentes SISCOLO – Sistema de Informação do Câncer da Mulher SP - São Paulo
SSST - Sistema Segurança e Saúde do Trabalho. SST – Segurança e Saúde do Trabalho.
SUS – Sistema Único de Saúde TQC – Total Quality Control UBS – Unidade Básica de Saúde
UFMS – Universidade Federal de Mato Grosso do Sul VIGISUS – Vigilância e Saúde no SUS
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Lima, Deise Guadelupe de. Modelo de alianças estratégicas entre o setor público e a sociedade civil para a gestão da segurança e saúde do trabalhador. 2005. f. Tese (/doutorado em Engenharia de Produção) – Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2005.
RESUMO
O objetivo desta pesquisa foi apresentar um Modelo de Alianças Estratégicas entre o Setor Público e a Sociedade Civil em Gestão da Segurança e Saúde do Trabalhador - GSST, buscando-se um referencial teórico para sustentar o modelo proposto, capaz de auxiliar na melhora da sua gestão no que diz respeito às ações coordenativas nesta área, para que se tenha um melhor direcionamento de recursos humanos e financeiros, no enfrentamento dos problemas de saúde decorrentes do trabalho. Tomou-se como base os elementos teóricos a partir do referencial das Ciências Sociais, para a compreensão das implicações entre as relações de produção, processo e organização do trabalho e a saúde dos trabalhadores; a análise das informações acerca da Política Nacional de Saúde do Trabalhador; a compreensão das variáveis legais e institucionais que compõem as políticas públicas na área e, além de discutir as transformações que vem ocorrendo na organização e gestão em Saúde do Trabalhador, no âmbito nacional, estadual e municipal. A metodologia adotada foi a de estudo de caso; a população estuda foi à apontada pela revisão de literatura que identificou os responsáveis legais pela gestão da segurança e saúde do trabalhador nas esferas federal; estadual, municipal; sindicatos patronais e dos trabalhadores do Estado de MS. Foi utilizado entrevista e questionário semiestruturado, dividido em cinco blocos: 1 – identificação da instituição, missão, objetivos, diretrizes que norteiam as suas ações; 2 – levantamento das ações dos últimos quatro anos referente a GSST; 3 – levantamento do contexto social, político-econômica, da legislação pertinente e, de estatística do setor segurança e saúde do trabalho; 4 – descrição do modelo de tomada de decisão por esta instituição e, 5 – levantamento dos Sistemas de Informação Gerencial – SIG, utilizado pela mesma. Posteriormente, as informações levantadas foram enquadradas no modelo proposto, em 9 processos básicos: 1 – Segurança no Trabalho; 2 –Saúde no Trabalho; 3 –Previdência e Assistência Social; 4 – Preservação do Meio Ambiente; 5 – Representação Sindical do Trabalhador; 6 – Representação Sindical Patronal; 7 – Conhecimento sobre Sistema de Segurança e Saúde do Trabalho; 8 – Desenvolvimento do Trabalhador; 9 – Monitoramento. Como conclusão geral do estudo foi composto um modelo de alianças estratégicas entre os atores envolvidos na GSST, com uma proposta de um SIG para melhor gerir as informações relativas à saúde e segurança do trabalhador, focando no resultado que é a melhora da qualidade no atendimento do trabalhador/cidadão.
Palavras-chave: Saúde do Trabalhador; Gestão da Informação; Políticas Públicas de Saúde e Segurança do Trabalho; Alianças Estratégicas.
xvii
Lima, Deise Guadelupe de. Model of strategic alliance between the public sector and the civil society in administration of the safety and health of the worker. 2005. f. Tese (Doctorate in Production Engineering) – Post –Graduation Program in Production Engineering at the Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis/Brazil, 2005.
ABSTRACT
The objective of this research was to present a model of Strategic Alliance between the public sector and the Civil Society in Administration of the Safety and Health of the Worker – GSST, in search of assisting in the improvement of its administration concerning the coordinated actions in this area, for a better aim of human and financial resources, in the struggle against health problems resulting from work. The theoretical elements starting from the referential of the social sciences were taken as basis, for the understanding of the implications among the production relationships, process and organization of work and the workers’ health; the analysis of the information concerning the National Labor Health Policies; for the understanding of the legal and institutional variables that compose the public policies in the area and, besides discussing the transformations taking place in the organization and administration for Labor Health, in the national, state and municipal spheres. The methodology adopted was that of case study; the legal responsible for the administration of labor health and safety in the federal spheres; State of Mato Grosso do Sul (MS); municipal: Campo Grande; Employer and Employee Unions of the State of Mato Grosso do Sul. A semi-structured questionnaire was used, divided into five blocks: 1 – identification of institution, mission, objectives, guidelines that guide actions; 2 – appraisal of actions of the last four years regarding GSST; 3 – appraisal of the social, political-economical context, of the pertaining legislation and of statistics of the sector safety and labor health; 4 – description of the decision-making model for this institution and, 5 – appraisal of the Systems of Managerial Information – SIG, it uses. Later, the information gathered was framed in the proposed model, in 9 basic processes: 1 – Safety in the Workplace; 2 – Labor Health; 3 – Welfare and Social Assistance; 4 – Preservation of the Employer; 7 –Knowledge of the System of Safety and Labor Health; 8 – Development of the Worker; 9 – Monitoring. As general conclusion of the study a model of strategic alliances among the actors involved in GSST was composed, with a proposal of a SIG for best management the information relative to the labor health and safety, aimed at the result that is the improvement of the quality in the assistance of the worker/citizen.
Keywords: Health of the Worker; Information Management; Public Policies on Health and Labor Safety; Strategic Alliance.
1- INTRODUÇÃO
1,1-Formulação da Situação-Problema
A globalização da economia é um dos temas da atualidade que mais interessam a empresários, políticos e pesquisadores, tanto em relação a aberturas de mercados, onde há a formação dos blocos econômicos; quanto na questão sobre a perda de autonomia política dos Estados Nacionais (FORJAZ, 2000).
Ela também interfere, na questão da Gestão da Segurança e Saúde do Trabalhador – GSST, quando da transferência de novas tecnologias entre as nações, interessando também aos trabalhadores, principalmente em se tratando de novas relações de trabalho e o aparecimento de novas doenças ocupacionais.
Segundo a Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS (2003), cerca de 45% da população mundial e, aproximadamente, 58% da população acima de dez anos de idade faz parte da força de trabalho que sustenta a base econômica e material das sociedades que, por outro lado, são dependentes da sua capacidade de trabalho. Deste modo, a saúde do trabalhador e a saúde ocupacional são pré-requisitos cruciais para a produtividade e, de suma importância, para o desenvolvimento socioeconômico sustentável.
De acordo com a Organização Mundial da Saúde – OMS (OPAS, 2003), os maiores desafios para a saúde do trabalhador atualmente e no futuro, são os problemas de saúde ocupacional decorrentes da utilização de novas tecnologias de informação e automação, novas substâncias químicas e energias físicas, riscos de saúde associados a novas biotecnologias, transferência tecnológica perigosa, problemas especiais dos grupos vulneráveis (doenças crônicas e deficientes físicos), incluindo migrantes e desempregados, problemas relacionados com a crescente mobilidade dos trabalhadores e ocorrências de novas doenças ocupacionais de várias origens.
Nesta última década, houve o surgimento de discussões em nível mundial, no campo da GSST, tanto no nível acadêmico, quanto sindical. No Brasil, esta discussão também se faz presente na esfera Federal: na reforma da Previdência, no encontro Nacional da Saúde do Trabalhador (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001); na esfera Estadual, em encontros sobre a área temática, além de cursos de qualificação e, Municipal, quanto ao treinamento na parte de vigilância da saúde do trabalhador, sinalizando, assim, a importância de se analisar as
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transformações do mundo do trabalho e suas implicações sobre o bem-estar físico, psíquico e social do trabalhador, bem como o seu contexto político.
CARVALHO (2003) aponta que movimentos mais recentes pela promoção da saúde, denominados políticas públicas saudáveis, representam uma inovação conceitual, cuja complexidade e abrangência pode dar suporte a novas modalidades de ação pública e comunitária em saúde, sendo necessário o entendimento numa vinculação conceitual dupla, envolvendo uma nova concepção de saúde e, uma nova concepção de Estado e, suas relações com a sociedade, os grupos e os indivíduos.
Nesta nova concepção de saúde, há a intervenção multi e intersetorial sobre os chamados determinantes do processo saúde-enfermidade, ou seja, sobre o processo de produção e distribuição das situações de risco à saúde que devem ser enfrentados mediante intervenções que, para além da sua base técnica, devem ser socialmente construídas e legitimadas (CARVALHO, 2003).
A compreensão do adoecer não deve ser vista somente na ótica clínico-médica. Ela deve ser contemplada no contexto social que o trabalhador convive e, analisada de forma mais ampla, levando em consideração as relações sociais e laborais que estão afetando-o. Isto implica na avaliação da sua qualidade de vida na organização empresarial1. Além disto, há que também compreender como se dá o atendimento público no setor saúde para este trabalhador, bem como ele está amparado legalmente neste período.
Para as intenções deste estudo, uma questão que parece difícil de ser evitada, diante deste cenário, diz respeito à integração das ações públicas junto ao trabalhador acometido de doença ocupacional: como fazer com que os atores venham somar esforços, em conjunto, eliminando o retrabalho2 dentro da esfera pública?
A resposta para esta questão deve passar pela identificação dos atores envolvidos neste processo, verificando a sua participação na GSST, além do mais, como aponta CARVALHO (2003), deve-se dentro da nova concepção de políticas pública saudáveis, discutir os fatores de riscos dentro do processo saúde-enfermidade, legitimando, assim, as ações a serem tomadas.
1 Qualidade de Vida na Organização Empresarial é definida neste estudo como as mínimas condições físicas
psíquicas e sociais no ambiente de trabalho, onde o trabalhador possa desenvolver o máximo da sua capacidade produtiva (LIMA, 1997).
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1.2- O Foco da Análise
No estudo sobre a Saúde do Trabalhador, deve-se reconhecer as contribuições das pesquisas produzidas pelo Centro de Estudos da Saúde do Trabalhador e Ecologia Humana (CESTEH), da Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP) da Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), que é um referencial nacional sobre a área temática, produzindo pesquisas, traduzidas em livros, tecnologia digital, além de consultorias junto aos órgãos públicos.
A produção teórica sobre a saúde do trabalhador, visa introduzir elementos teóricos básicos para a compreensão das implicações entre as relações de produção, processo e organização do trabalho e a saúde dos trabalhadores, diferenciando-se da saúde ocupacional, que tem uma visão mais restrita, limitando o seu campo de atuação.
TAMBELLINI (2000) afirma que o objeto da Saúde do Trabalhador é o grupo de trabalhadores organizados política e economicamente. Os instrumentos e meios utilizados são empíricos e conceituais; técnica a serviço dos trabalhadores; Saúde Coletiva; Clínica; Epidemiologia; Planejamento; Engenharia, Ciências Sociais e Política. Como resultados temos a atenção em todos os níveis de prevenção e manutenção dos determinantes de saúde na sociedade, sob o controle dos trabalhadores, objetivando a defesa de sua saúde; conhecimento mais integrado da realidade, ainda que permaneça ideologizada.
Em um segundo plano, encontram-se condições de saúde compatível com os avanços técnicos; maiores níveis de consciência sanitária e política; conhecimento compartido – plena informação; maior poder dos trabalhadores organizados; atuação democrática dos profissionais (técnica e política) entendidos como trabalhadores e cidadãos e atuação dos trabalhadores no sistema integrado de saúde (TAMBELLINI, 2000).
Desta forma, o foco de análise será centrado no gerenciamento da segurança e saúde do trabalhador.
1.3- A Direção do Estudo
Pode-se afirmar que, atualmente, há inúmeras iniciativas de pesquisadores voltadas a análise das implicações das condições de trabalho e seus efeitos sobre a saúde do trabalhador (MERLO, 2005; COSTA & PENA, 2005; BRANT & GOMEZ, 2005, entre outros).
Também, foi encontrado vários estudos sobre políticas públicas do setor saúde (MULLER NETO, 1991; ROCHA, 1998; ALMEIDA, 1999; BERLINGUER, 1999; SERRA,
4
1999; JATENE, 1999; CARVALHO, 2003; entre outros), além de pesquisas na área de tomada de decisão no setor saúde (CARVALHO, 1998; CAMPOS & et al, 2003; SOARES & et al, 2003; SOARES, COSTA & COELI, 2003; ZÚNIGA & et al, 1994; entre outros) e sobre acidentes do trabalho e Previdência e Assistência Social (ORNÉLAS & VIEIRA, 1999; SCHUBERT, 2001a; SCHUBERT, 2001b; FERNADEZ, 2002; BARRON, 2002; QUIRÓS, 2002; HORNKOHL, 2002; SCHUBERT, 2002; ECK, 2002; GUGEL, 2002; ÁVILA, 2002; AMPARO, 2002; SANTOS, 2002; SERRANO, 2002, entre outros).
Contudo, não se localizou estudos que discutissem a integração das ações dos atores públicos (Ministérios – Saúde, Trabalho e Emprego; Meio Ambiente e Previdência e Assistência Social; Secretaria Estadual de Saúde e Secretarias Municipais de Saúde), onde há carência neste momento de ter uma melhor compreensão sobre o assunto.
Este estudo parte do pressuposto de que a integração das ações do Setor Público juntamente com os atores da Sociedade Civil legitima as ações escolhidas, tendendo um melhor direcionamento de recursos humanos e financeiros no enfrentamento dos problemas de saúde decorrentes do trabalho.
Diante deste cenário, é feita a seguinte indagação: o modelo que hoje se vivencia na questão da GSST está suficientemente estruturado de forma a dar conta às questões que cercam a promoção da segurança e saúde do trabalhador?
Há o entendimento que, para responder a esta questão há a necessidade de se desenvolver uma metodologia que acesse, a partir de cada ator envolvido, as variáveis que o levam a chegar a sua “tomada de decisão”. A questão normalmente é definir por qual estratégia que se irá iniciar. Há as questões legais que “amarram”, teoricamente as justificativas apresentadas por alguns atores, mas, clarear os caminhos que levam estes atores à “tais decisões”, auxilia na organização e sistematização do conhecimento, no sentido de avançar as condições teóricas e metodológicas, além de disponibilizar aos profissionais envolvidos no assunto, informações atualizadas que possam contribuir para a melhoria da qualidade de vida do trabalhador.
1.4- Objetivos
1.4.1- Geral: O objetivo geral deste estudo é o de compor um modelo de Alianças Estratégicas entre os diversos atores responsáveis pela gestão da segurança e saúde do trabalhador.
5
1.4.2- Específicos
O atendimento deste objetivo serão desenvolvidos os seguintes objetivos específicos: a)- Analisar os elementos teóricos básicos, a partir do referencial das Ciências Sociais, para a compreensão das implicações entre as relações de produção, processo e organização do trabalho na era da globalização;
b)- Sistematizar e analisar as informações acerca da Política Nacional de Saúde do Trabalhador visando à compreensão das variáveis legais e institucionais que compõem as políticas públicas na área;
d)- Levantar a utilização de tecnologias da informação no setor saúde;
e)- Verificar junto à literatura elementos da administração e as diferenças com a administração pública e o conceito de modelo de gestão
f)-; Verificar junto à literatura modelos de gestão em SST;
g)- Verificar o contexto atual na organização e gestão em Segurança e Saúde do Trabalhador, no âmbito nacional, estadual e municipal, bem como são efetuadas as tomadas de decisões; h)- Subsidiar a formação de um Sistema de Informação Gerencial em SST.
1.5- JUSTIFICATIVA
A GSST apresenta, atualmente, sérios problemas determinados tanto pela nova ordem econômica mundial, em decorrência das novas doenças ocupacionais (stress, Distúrbios Osteomusculares Relacionados ao Trabalho - DORT, contaminação por herbicidas, entre outros) quanto pelo aumento do trabalho informal e pela dificuldade de se concretizar as ações propostas pelo Governo Federal, no que diz respeito à saúde e segurança do trabalhador.
Os dados estatísticos sobre o Brasil apresentados pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), apontam que a população maior de quinze anos é de 110.722.700 pessoas, refletindo o potencial de trabalho que o país tem. A força de trabalho é de 74.062.990 pessoas; o Índice de Participação na População Economicamente Ativa (PEA) é 66,9%, demonstrando que 33,1% da força de trabalho está excluída da economia brasileira (citado por ARIAS, 2002).
O autor apontou também que, a relação emprego-população é 54,8%, ratificando os dados anteriores; o emprego no setor informal urbano é de 37,7%, onde estes trabalhadores
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não possuem cobertura da Previdência Social, não tendo direito a uma aposentadoria, fundo de garantia, auxílio-doença enfim, esta população não tem acesso aos benefícios previstos em lei e, a cobertura da Seguridade Social é de 28,0% reforçando a informação anterior.
A Constituição Brasileira (BRASIL, 1998), diz nos incisos I à VII do Art.194 que: “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar direitos relativos, à previdência e assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - Universalidade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
II - Uniformidade equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - Irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - Eqüidade na forma de participação do custeio; VI - Diversidade da base de financiamento;
VII - Caráter democrático e descentralização da gestão administrativa, com participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados“.
E, no Art.196
“A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação”.
Estes dois artigos refletem a democracia brasileira. Contudo, quando defrontados com as estatísticas anteriormente apresentadas, vem a confirmar quão distante a sociedade brasileira está para a concretização desta democracia além de se ter um grande problema de exclusão social.
Outro problema enfrentado reside no levantamento, processamento e análise das informações para o entendimento das necessidades locais sobre a saúde do trabalhador no Brasil. Estes são morosos, envolvendo técnicos de diferentes áreas e instituições, onde pode haver comprometimento do resultado final, já que as informações são desencontradas e nem sempre os objetivos são congruentes.
Entender estas dificuldades, avaliar as ações que estão sendo executadas e verificar sua efetividade e eficiência, poder-se-á chegar a um modelo e, desenvolver um referencial
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teórico para um sistema de informações gerenciais (SIG) para que venha a auxiliar pesquisadores e gestores na área da Saúde e Segurança do Trabalhador, facilitando tomadas de decisões e ações coordenativas nesta área.
1.6- Referencial Teórico
É importante explicitar o referencial teórico que deu fundamento a esse trabalho, pois ele possibilitará ampliar a percepção, ou seja, a “ótica” através da qual foi elaborado o modelo de GSST. O referencial teórico está intimamente ligado ao procedimento metodológico.
Foi adotada foi o conceito e formas de Alianças Estratégicas (LEWIS, 1992 e LORANGE & ROOS, 1996) para a explicação da realidade observada na construção do modelo. É relatado, a seguir, o que diz cada teoria.
Conceito e Formas de Alianças Estratégicas
Segundo LEWIS (1992), alianças estratégicas constituem na cooperação entre empresas em torno de suas necessidades mútuas, onde há a disposição entre elas em correrem riscos para alcançar objetivos comuns.
LORANGE & ROOS (1996) definem aliança estratégica como instrumento utilizado pelas grandes empresas para proporcionar aos parceiros maior probabilidade de sucesso diante dos desafios e oportunidades do mercado competitivo em que estão inseridas. A abordagem que se faz presente é mais cooperativa do que competitiva para as empresas que querem ser bem sucedidas nacionalmente e internacionalmente, pois as empresas devem combinar esforços para adquirir ou manter vantagens competitivas em quatro áreas: fornecedores, consumidores, novas tecnologias e novos concorrentes/retirantes do mercado.
NICÁCIO (1997) aponta que as empresas estruturam as alianças estratégicas como forma de obter um meio de distribuição e de prevenção contra concorrentes; ganhar acesso à nova tecnologia e diversificação em novos negócios; obter economia de escala e atingir integração vertical e, superar barreiras alfandegárias ou legais.
Quando uma empresa ou uma organização busca uma aliança com um parceiro externo, entende-se que ela já tenha respostas sobre algumas questões tais como: que motivos a levaram a buscar alianças? Que vantagens competitivas a tornam mais atrativa e que parceiros poderiam ser adequados?
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São vários os motivos que levam uma organização a buscar parceiros. Contudo, há os que afirmam que a escolha de aliados decorre da deficiência de recursos de ambos os lados, evidenciando um comportamento de defesa diante da ameaça externa de um inimigo comum (CHILD & FAULKER, 1998).
LEWIS (1992) aponta quatro motivos para haver a estruturação em alianças estratégicas:
1. Crescente abertura de mercado devido às pressões exercidas pelos países desenvolvidos sobre os países em desenvolvimento;
2. Rápido desenvolvimento tecnológico que leva os mais curtos ciclos de vida dos produtos, exigindo resposta considerável à nova demanda;
3. Maior demanda por serviços e produtos semi-elaborados que facilitam a vida dos consumidores;
4. Surgimento de muitos novos concorrentes em negócios mais tradicionais devido à globalização do capital e das informações combinadas com as forças das grandes corporações internacionais.
FAULKNER (1995) coloca que as vantagens que uma organização busca com a aliança variam com o setor, mas, geralmente as organizações cujo negócio centraliza-se em torno de inovações tecnológicas estabelecem alianças com o objetivo de compartilhar os custos da pesquisa e desenvolvimento,
Uma vez que os pretendentes conhecem as vantagens competitivas mútuas, outras condições passam a serem importantes como, por exemplo, como o grau em que o parceiro em potencial pode ser substituído por outros, o grau de confiança existente entre eles, a integração entre competências e deficiências das organizações, de modo que as desvantagens por parte de uma organização sejam corrigidas pela outra. A sinergia é obtida quando os parceiros em potencial combinam tanto do ponto de vista estratégico, quanto do cultural, complementam CHILD & FAULKNER (1998).
1.7- Definição de Termos
ALIANÇAS ESTRATÉGICAS: instrumento utilizado pelas grandes empresas para proporcionar aos parceiros maior probabilidade de sucesso diante dos desafios e oportunidades do mercado competitivo em que estão inseridas. A abordagem que se faz
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presente é mais cooperativa do que competitiva para as empresas que querem ser bem sucedidas nacionalmente e internacionalmente, pois as empresas devem combinar esforços para adquirir ou manter vantagens competitivas em quatro áreas: fornecedores, consumidores, novas tecnologias e novos concorrentes/retirantes do mercado (LORANGE & ROOS, 1996). SAÚDE DO TRABALHADOR: constituí uma área da Saúde Pública que tem como objeto de estudo e intervenção as relações entre o trabalho e a saúde. Tem como objetivos a promoção e proteção da saúde do trabalhador, por meio do desenvolvimento de ações de vigilância dos riscos presentes no ambientes e condições de trabalho, dos agravos à saúde do trabalhador e a organização e prestação da assistência aos trabalhadores: diagnóstico, tratamento e reabilitação de forma integrada pelo SUS (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2004). SAÚDE OCUPACIONAL: serviço médico instalado em um estabelecimento de trabalho, ou em suas proximidades, com objetivos de promoção e manutenção do bem estar físico, mental e social dos trabalhadores; a prevenção dos trabalhadores dos riscos resultantes de fatores adversos à saúde; a colocação, conservação e manutenção dos trabalhadores nos ambientes ocupacionais adaptados às suas aptidões fisiológicas e psicológicas (Organização Internacional do Trabalho – OIT, citado por VIEIRA, 1994).
SEGURANÇA DO TRABALHO: é um conjunto de atividades de reconhecimento, avaliação e controle dos riscos a acidentes de trabalho e à saúde do trabalhador, na prevenção de doenças ocupacionais (PACHECO Jr., 1995).
SOCIEDADE CIVIL: de acordo com Karl Marx, sociedade civil é um mundo capitalista fragmentado, organizado em torno do individualismo e da competição materialista de todos contra todos. O Estado Moderno tornou-se necessário para regular e controlar o conflito e o sofrimento resultantes (JOHNSON, 1997).
TRABALHADOR: é todo homem ou mulher que exerce atividades para o sustento próprio e/ou de seus dependentes, qualquer que seja sua forma de inserção no mercado de trabalho, nos setores formais ou informais da economia, estando incluídos nesse grupo indivíduos que trabalham ou trabalharam como: empregados assalariados, trabalhadores domésticos, trabalhadores avulsos, trabalhadores agrícolas, autônomos, servidores públicos, trabalhadores cooperativados e empregadores de micro e pequenas empresas (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001).
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1.8- Resultados Esperados
Possibilitar a obtenção de subsídios para a elaboração de um modelo de GSST a nível nacional, propor elementos para o desenvolvimento de referencial teórico para um SIG em GSST e, iniciar uma discussão com maior participação sobre o assunto entre a sociedade civil e o setor público.
1.9- Organização do Estudo
Este estudo está organizado em seis capítulos. O primeiro capítulo visou colocar a questão da Gestão da Saúde do Trabalhador em foco, mostrando a necessidade de se discuti-la na visão das Ciências Sociais, vendo os relacionamentos entre os atores sociais em questão, definindo, assim, este trabalho.
O capítulo 2 tratou sobre os conceitos de administração, administração pública, modelos de gestão e modelos de GSST.
O capítulo 3 apresentou informações relativas ao método de pesquisa, descrevendo-se como será realizado o estudo teórico para a sustentação da análise crítica, bem como a descrição das principais tarefas do desenvolvimento do sistema de informação para análise e apoio à tomada de decisão na gestão da saúde do trabalhador.
No capítulo 4 abordou o contexto atual na organização e gestão em Saúde do Trabalhador, no âmbito nacional, estadual e municipal, bem como é efetuada a tomada de decisões.
No capítulo 5 apresentou a composição de um modelo de Alianças Estratégicas entre os diversos atores responsáveis pela gestão da segurança e saúde do trabalhador.
No capítulo 6 foi apresentada a conclusão deste estudo.
2- ADMINISTRAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA e MODELOS DE GESTÃO 2.1- Considerações Iniciais
O desenvolvimento de uma organização é o resultado do processo de aplicação sistemática de um conjunto de conhecimentos, cujo objetivo é a mudança de um estado inicial para um estado consecutivo planejado. A evolução assume um significado mais amplo onde há um processo espontâneo de mudanças não planejadas ou um resultado não planejado de mudanças planejadas (PEREIRA & SANTOS, 2001).
Quando há a percepção da organização como um sistema, qualquer mudança dos subsistemas poderá acarretar num desencadeamento de mudanças em outros elementos do sistema anterior, podendo acontecer em vários níveis e intensidade, desde mudanças sutis até radicais.
Contudo, somente mudanças cuja intensidade permita a sua identificação poderão caracterizar os estados consecutivos pelos quais o sistema organizacional evolui, permitindo a utilização de indicadores para atestar tal evolução (PEREIRA & SANTOS, 2001).
Argumenta-se que as mudanças organizacionais, planejadas formalmente ou não, resultam no modelo de gestão praticado em uma organização e que, as organizações que se mantêm competitivas no mercado, mudam seu modelo de gestão para atender às diversas demandas que as desafiam, assumindo-se, como pressuposto, que as mudanças na prática de gestão de uma organização equivalem a mudanças no modelo de gestão e, vice-versa (PEREIRA & SANTOS, 2001).
Quando se indaga “qual é a finalidade do Estado”, não está se propondo o seu fim mas a sua reestruturação e a redefinição do seu papel, permitindo dotar a regiões com maior autonomia econômica para conseguir crescer dentro de uma economia global que, segundo os autores, caberia ao governo prover valores que só um governo central consegue fornecer: segurança, moeda estável, infra-estrutura, entre outros.
Muito se tem mudado diante do novo cenário econômico, deixando confuso a atuação do Estado. Contudo, a sua finalidade primária ainda é a de promover o desenvolvimento, a segurança e o bem-estar da população pela qual é responsável, em harmonia com a comunidade internacional.
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Para atender as novas exigências, há a necessidade de se mudar o modelo de gestão o qual se tem sido adotado. Contudo, o que é um modelo de gestão? Quais são as abordagens da Teoria Geral da Administração e, quais diferenças entre administração e administração pública?
Este capítulo tem como objetivo trazer os conceitos de administração, modelo de gestão e administração pública para que se possa entender a dinâmica das ações governamentais em segurança e saúde do trabalhador.
2.2. Administração e Modelo de Gestão
CHIAVENATO (1987) afirma que as empresas constituem uma das mais complexas e multifacetadas invenções do homem, onde, sua complexidade e diversidade emergem na medida em que se as visualizam, de um modo global e abrangente, tanto do ponto de vista endógeno de suas características internas, como do ponto de vista exógeno de seu contexto ambiental.
Como conceito, a palavra administração tem sua origem no latim, significando subordinação ou obediência, ou seja, aquele que realiza uma função abaixo do comando de outrem e, seu significado original implica subordinação e serviço, continua o autor.
Sua tarefa é interpretar os objetivos propostos pela empresa e transformá-los em ação empresarial através de planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da empresa para o atendimento dos objetivos.
O autor aponta o desenvolvimento da Teoria da Administração em decorrência da Teoria das Organizações, afirmando que enquanto a Teoria das Organizações trata do estudo e análise das organizações humanas, a Teoria da Administração trata do estudo da administração das organizações em geral e das empresas em particular.
O resumo da evolução da Teoria Administrativa pode ser mais bem visualizado pelo quadro 1.
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Quadro 1 - Evolução da Teoria da Administração.
Ênfase Teorias Administrativas Principais Enfoques
Tarefas Administração Científica Racionalização do trabalho no nível operacional. Teoria Clássica
Teoria Neoclássica
Organização formal.
Princípios gerais da administração. Funções do administrador.
Teoria da Burocracia Organização formal burocrática. Racionalidade organizacional. Estrutura
Teoria Estruturalista Múltipla abordagem: organização formal e informal; análise intra-organizacional e análise interorganizacional.
Teoria das Relações Humanas Organização informal.
Motivação, liderança, comunicações e dinâmica de grupo.
Teoria do Comportamento
Organizacional Estilos de administração. Teoria das decisões.
Integração dos objetivos organizacionais de sistema aberto.
Pessoas
Teoria do Desenvolvimento
Organizacional Análise intra-organizacional planejada. Abordagem de sistema aberto. Teoria Estruturalista
Teoria Neo-estruturalista
Análise intra-organizacional e análise ambiental. Abordagem de sistema aberto
Ambiente
Teoria da Contingência Análise ambiental. (imperativo Ambiental) abordagem de sistema aberto. Tecnologia Teoria da Contingência Administração da tecnologia.
(Imperativo tecnológico) Fonte: CHIAVENATO (1983).
Tais abordagens possuem limitações, não devendo ser consideradas como descrições exatas da realidade, por isso, à medida que a teoria vai evoluindo, idéias posteriores não
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substituem necessariamente idéias iniciais, sendo que uma abordagem não torna necessariamente as anteriores obsoletas, onde cada escola tendeu a assentar-se nas anteriores (STONER, 1985).
Contudo, a difusão das abordagens não parece se dar de forma homogênea nas organizações, visto que nem sempre se trata de uma abordagem completa e que normalmente deve ser adaptada às peculiaridades de cada organização para a implementação.
Mesmo as abordagens mais modernas da teoria geral da administração que não são apontadas no quadro 1, foram desenvolvidas com a ênfase em determinado aspecto da realidade organizacional, como, por exemplo, administração estratégica, participativa, empreendedora e holística, tratadas a seguir.
A administração estratégica consiste em uma evolução do planejamento estratégico que considera a variabilidade de todos os elementos envolvidos no processo e tem por objetivo o desenvolvimento dos valores da corporação, sua capacitação gerencial, suas responsabilidades como organização dentro da sociedade e seus sistemas administrativos (ANSOFF, DECLERCK & HAYES, 1981). Esta tem uma abordagem focalizada na definição dos resultados e na escolha da estratégia para atingi-los por meio da implementação de ações sistemáticas de planejamento empresarial desdobradas (níveis estratégicos, tático e operacional).
A administração participativa foca nas pessoas, visando atender diversos objetivos genéricos, conforme aponta MENDONÇA (1987):
- Responsabilidades sociais da empresa;
- Equilíbrio dos interesses dos vários atores envolvidos; - Cultura democrática;
- Redução da alienação;
- Utilização de todo potencial das pessoas;
- Diminuição de conflitos por meio da cooperação; - Satisfação das pessoas;
- Maior competitividade.
A administração empreendedora concentra-se também nas pessoas, focalizando a sua capacidade de empreender. É o reconhecimento do valor dessa capacidade que leva à busca do conhecimento sobre o comportamento e as práticas do empreendedor. No nível macroeconômico, trata-se da destruição criativa, da capacidade de realizar novas combinações
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de fatores produtivos. É o empreendedor construindo empresas, criando empregos, inovando, contribuindo para o desenvolvimento tecnológico e a autonomia de uma nação. No nível organizacional, é a ação do empreendedor na construção de um negócio (FARREL, 1993).
A administração holística é uma aplicação do holismo à gestão das organizações. Dentro desta concepção, a evolução do universo nada mais é do que o desenvolvimento gradual e a estratificação progressiva de séries de conjuntos que se estendem a partir de começos inorgânicos até os níveis mais elevados de criação espiritual (Weil, citado por BRANDÃO & CREMA, 1991), implicando no abandono da idéia de que a matéria, vida e mente, encontram-se completamente separadas e, portanto, restabelecendo a verdade da indissolúvel continuidade entre esses três domínios (CAPRA, 1982).
A administração holística é a contrapartida, na área da administração, das alterações que estão ocorrendo na esteira do desenvolvimento tecnológico desta nova era (RIBEIRO, 1989), em que passam a ser mais valorizadas as coisas intangíveis. A organização holística passa a assumir a característica de ser um fenômeno intelectual, independente de tempo, espaço e massa; em que o centro e a periferia se deslocam; as funções de produção e gestão se integram; a empresa passa a ser um conjunto articulado de subsistemas interdependentes que se ajustam em tempo real, utilizando-se vários caminhos possíveis de comunicação, ressalta o autor.
PEREIRA & SANTOS (2001) concluem que é inadequado caracterizar determinada abordagem como um modelo de gestão, pressupondo que o ato de gerir deva contemplar todos os aspectos da administração da realidade focalizada.
Em se tratando de modelo de gestão, deve-se entender, primeiramente, o que é “modelo”.
ROBBINS (1978) define modelo como uma representação simplificada de algum fenômeno do mundo real, podendo substituir a complexidade deste mundo, pela simplicidade.
Para PEREIRA & SANTOS (2001), os modelos podem ser classificados de várias formas, podendo ser estáticos ou dinâmicos; determinísticos ou probabilísticos, que levem em consideração a incerteza das condições.
A caracterização de uma organização em seus elementos básicos varia de autor para outro. Pode, também, mudar um pouco a terminologia, geralmente em função do enfoque que o autor pretende tratar.
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PEREIRA & SANTOS (2001) apresentam uma primeira aproximação esquemática do que seja a realidade organizacional para uma proposta conceitual de modelo de gestão, considerando os elementos básicos a tarefa, a estrutura, a tecnologia e o pessoal que se interagem entre si e com o ambiente externo (figura 1).
Figura 1 - Caracterização da Organização em Componentes Básicos. Fonte: PEREIRA & SANTOS (2001).
Uma vez posto os elementos básicos, tem que se desdobrá-los em aspectos funcionais da realidade focalizada que, considerando que as várias abordagens integrantes da teoria geral da administração, cada uma delas identifica princípios ou técnicas, ou formula explicações sobre os quais se suportarão as funções administrativas (MINER, 1973). Estas funções referem às áreas de atividade de gerenciamento. Contrastando com os demais elementos (princípios, técnicas e explicações) as funções administrativas não especificam como os gerentes devam executar essas atividades.
Uma segunda aproximação proposta por PEREIRA & SANTOS (2001), agrega ao modelo anterior o conceito de estratégia, já que é inútil a reunião de pessoas aparelhadas para realizar as tarefas e organizadas segundo determinada estrutura caso o conjunto das ações empreendidas não esteja articulado para a consecução de resultados, tangíveis e intangíveis, planejados previamente. I N S U M O S TECNOLOGIA ESTRUTURA PESSOAS RESULTADOS TAREFAS P R O D U T O S
AMBIENTE
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Deste modo, surge a necessidade de se desdobrar o modelo, agregando a estratégia, que pode ser definida, segundo Chandler (citado por PEREIRA & SANTOS, p. 41, 2001), como “a determinação dos objetivos básicos ao longo prazo e do negócio, e a adoção de ação e de alocação dos recursos necessários para concretizar esses objetivos”
Chandler (citado por PEREIRA & SANTOS, 2001) considera que mudanças na estratégia parecem ocorrer como resposta às oportunidades e necessidades criadas pelas alterações populacionais, renda nacional e inovação tecnológica. Deste modo, a organização desenvolverá sua estratégia em função das demandas, podendo mudar de estratégia tanto quanto as demandas o exigirem, o que deverá resultar na mudança dos elementos básicos que caracterizam uma organização e que devem ser condicionados pela estratégia da organização: tarefas, tecnologia, pessoas e estrutura.
PEREIRA & SANTOS (2001) concluem que a estratégia condiciona os elementos básicos da organização e as inter-relações entre eles, visando a realização de resultados e constituindo-se um dos elementos que devem integrar o modelo representativo de uma organização.
Sendo assim, continuam os autores, cada um dos elementos básicos apontados pode ser desdobrado no conjunto das funções organizacionais e, cada função organizacional pode ser desdobrada nas funções administrativas e, todas as funções administrativas são aplicáveis a qualquer das funções organizacionais e estas são aplicáveis a qualquer elemento básico.
Aplicando estes conceitos ao anterior apresentado, os autores chegam a uma segunda aproximação do modelo representativo de uma organização (figura 2).
PEREIRA & SANTOS (2001), consideram que o conjunto das funções administrativas inclui as principais atividades do gerente, no sentido de lidar com os elementos básicos que compõem qualquer organização e suas interações. Embora esta abordagem funcional esteja sujeita a crítica, ela fornece uma estrutura para a caracterização do modelo representativo de uma organização.
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Figura 2 - Caracterização da Organização em Componentes Funcionais. Fonte: Adaptado de Miner (PEREIRA & SANTOS, p. 43, 2001).
A lógica subjacente do modelo proposto na figura 2 é que a mudança na organização ficará caracterizada pela mudança na concepção ou pela mudança na forma de execução em qualquer um dos aspectos constituintes da organização. Segundo a teoria que se refere ao desenvolvimento organizacional, se uma organização muda, devem mudar seus componentes e as interações entre eles. Considerando-se que uma organização se mantém caracterizada pelos mesmos elementos, infere-se que a mudança deverá ocorrer na concepção e no funcionamento desses aspectos constituintes da organização (PEREIRA & SANTOS, 2001).
Os autores colocam em uma última análise que agregando ao esquema exatamente os elementos que se encontram atrelados ao como fazer, sendo que estes elementos são os princípios, as técnicas e as explicações. Mudam-se os princípios ou as técnicas e a organização terá mudado, pois mudou a orientação da concepção e do funcionamento ou mudou a forma de execução dos elementos constituintes da organização.
Nesta análise, considera-se que as explicações consistem no arcabouço de conhecimento que suporta o desenvolvimento de técnicas e a formulação de princípios, podendo-se acrescentar este conceito (como fazer) ao modelo proposto na figura 3, formando um novo modelo mais abrangente que procura caracterizar uma organização qualquer (PEREIRA & SANTOS, 2001).
I N S U M O S Resultados Elementos Básicos: Estrutura Pessoas Tarefas Tecnologia Função Organizacional: Marketing Operações Finanças Recursos Humanos Funções Administrativas: Planejamento Organização Comando Controle Investigação Comunicação Proteção Formulação de Propósitos Suporte Direção Inovação Representação Tomada de Decisão Catalisação Avaliação Provisão M E R C A D O E S T R A T É G I A P R O D U T O S Organização
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A figura 3 aponta o modelo mais representativo e abrangente proposto pelos autores, apontando componentes característicos de qualquer organização e, considerando que não há duas organizações iguais, a mudança na organização ficará caracterizada pela mudança de concepção em qualquer um de seus elementos básicos ou pela mudança na execução de uma de suas funções ou ainda pela mudança da sua estratégia, sendo que em qualquer um dos aspectos evidenciados, a mudança tende a se refletir em mudanças nos demais.
A partir das argumentações observadas ao longo deste item, os autores conceituam modelo de gestão como “Corpo de conhecimento, compreendido como o conjunto de princípios, técnicas e explicações, que orientam a concepção e o modo de funcionamento de todos os elementos constituintes de uma organização” (p. 47).
Figura 3 - Caracterização Abrangente da Organização.
Fonte: PEREIRA & SANTOS (p. 46, 2001).
Uma vez posto os conceitos sobre administração e de modelo de gestão, passa-se a abordar a administração pública, tratando do seu conceito, diferenciação entre administração e
M E R C A D O I N S U M O S Resultados Elementos Básicos: Estrutura Pessoas Tarefas Tecnologia Função Organizacional: Marketing Operações Finanças Recursos Humanos Funções Administrativas: Planejamento Organização Comando Controle Investigação Comunicação Proteção Formulação de Propósitos Suporte Direção Inovação Representação Tomada de Decisão Catalisação Avaliação Provisão M E R C A D O E S T R A T É G I A P R O D U T O S Organização
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administração pública e, o conceito de gestão que o atual governo está implementando na esfera federal.
2.3. Administração Pública e a Gestão pela Qualidade
Partindo-se de uma perspectiva histórica, verificou-se que a administração pública, tem princípios e características que não devem ser confundidos com a administração das empresas privadas, diferenças estas que podem ser mais bem visualizadas pelo quadro 2 (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
Quadro 2- Diferenças existentes entre os setores Público e Privado
Setor Privado Setor Público
A finalidade principal das atividades de caráter privado é o lucro que lhe dá
capacidade de sobrevivência em um ambiente de alta competitividade.
A principal finalidade das atividades públicas é prestar serviços à sociedade.
A preocupação em satisfazer o cliente no
setor privado é baseada no interesse. No setor público essa preocupação tem que ser alicerçada no dever. Cliente atendido, no setor privado, remunera
diretamente a organização, pagando pelo serviço ou pelo produto adquirido.
O cliente atendido, paga indiretamente, pela via do imposto, sem qualquer simetria entre a quantidade e a qualidade do serviço recebido e o valor do tributo que recolhe.
As políticas voltadas para a qualidade no setor privado referem-se a metas de
competitividade no sentido da obtenção, manutenção e expansão de mercado.
No setor público, a meta é a busca da excelência no atendimento a todos os cidadãos, ao menor custo possível.
As diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, como, por exemplo, limites de autonomia estabelecidos pela legislação e o perfil da clientela.
Fonte: BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, (2003). Sua história evoluiu por intermédio de três modelos básicos: Administração Pública Patrimonialista, Administração Pública Burocrática e, Administração Pública Gerencial, de acordo com Programa de Qualidade do Serviço Público (PQSP) (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
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No Patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano e, os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Cargos são considerados prebendas. A “res publica” não é diferenciada da “res principis”. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a este tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a de distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se excrescência inaceitável (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século XIX, na época do estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização e a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controle s administrativos visando evitar a corrupção e os nepotismos são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
Pro outro lado, o controle transforma-se na própria razão de ser dos funcionários. Por conseguinte, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica que é servir a sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esse defeito não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram reduzidos. Ele se limitava a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
A Administração Pública Gerencial emerge na segunda metade do século XX como resposta, de um lado à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e a globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram amostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da Administração Pública, a necessidade de se reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário, torna-se, então, essencial (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
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A Administração Pública Gerencial se apóia na burocrática e da qual conserva, flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais como admissões, seguindo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de desempenho e o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir garantia na autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados a disposição e controle ou cobrança a posteriori dos resultados, são estratégias deste modelo de gestão. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos, tornam-se essenciais (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
A Administração Pública Gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são avaliados pelo critério de atendimento das necessidades dos cidadãos-cliente e não porque os processos administrativos estão sob o seu controle segundo e, seguros como na administração burocrática (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
O paradigma gerencial contemporâneo fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão exige formas flexíveis de gestão horizontalizadas de estruturas, descentralizadas de funções, incentivos à criatividade (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
Em síntese, o modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando por intermédio da definição clara de objetivos para cada unidade de administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003).
2.3.1. Modelo de Gestão Pública
O modelo apresentado a seguir é o descrito pelo PQSP (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 2003), adotado pelo Governo Federal atual.
