Direito minerário e conflitos socioambientais: a utilização da teoria dos princípios para uma análise pós-positivista

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE NÚCLEO DE CIÊNCIAS DO PODER JUDICIÁRIO PROGRAMA DE PÓS-GRAUAÇÃO EM JUSTIÇA ADMINISTRATIVA. BRUNO HENRIQUE TENÓRIO TAVEIRA. DIREITO MINERÁRIO E CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS: A UTILIZAÇÃO DA TEORIA DOS PRINCÍPIOS PARA UMA ANÁLISE PÓS-POSITIVISTA. Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Justiça Administrativa da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do título de mestre em Justiça Administrativa. Orientador: Professor Doutor Wilson Madeira Filho. Niterói, 2016.

(2) TAVEIRA, Bruno Henrique Tenório. Direito Minerário e Conflitos Socioambientais: a utilização da teoria dos princípios para uma análise pós-positivista/ Bruno Henrique Tenório Taveira, UFF/ Programa de Pós-Graduação em Justiça Administrativa. Niterói, 2016. 135 f. Orientação do Prof. Dr. Wilson Madeira Filho Dissertação (Mestrado profissional em Justiça Administrativa) – Universidade Federal Fluminense, 2016. 1. Direito Minerário. 2. Conflitos Socioambientais. 3. Póspositivismo e Teoria dos Princípios. I. Dissertação (Mestrado). II. Título.

(3) BRUNO HENRIQUE TENÓRIO TAVEIRA. DIREITO MINERÁRIO E CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS: A UTILIZAÇÃO DA TEORIA DOS PRINCÍPIOS PARA UMA ANÁLISE PÓS-POSITIVISTA. Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Justiça Administrativa da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do título de mestre em Justiça Administrativa.. BANCA EXAMINADORA:. _____________________________________________________________________ Prof. Dr. Wilson Madeira Filho – Orientador. _____________________________________________________________________ Prof. Dr. Napoleão Miranda – UFF. _____________________________________________________________________ Prof. Dr. Rodrigo Vilani - UNIRIO. Niterói, 2016.

(4) Dedicatória. Dedico aos meus filhos Gabriel e Mateus..

(5) Agradecimentos. Agradeço aos amigos da Universidade Federal Fluminense e do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, pelo convívio diário que estimulou a busca pelo conhecimento e aperfeiçoamento. Agradeço, de modo especial, ao professor Wilson Madeira Filho, pela paciência durante a orientação, pelo seu exemplo como professor e pesquisador e por, com suas lições, dar um caráter mais social ao trabalho. Agradeço aos professores Napoleão Miranda, Ana Maria Motta Ribeiro e Alba Simon, pela participação na banca do exame de qualificação e pelos valiosos apontamentos. Agradeço aos professores Ricardo Perlingeiro, Edson Alvisi e Gilvan Hansen, pelas lições nas disciplinas ligadas ao estudo da Justiça Administrativa. Agradeço ao Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, pela autorização para participação das aulas na Universidade Federal Fluminense, contribuindo para uma sólida formação do magistrado mineiro, o que levará a melhorias na prestação jurisdicional à população. Agradeço à minha esposa Aluska Nicácio Taveira pela compreensão nas minhas ausências e por cuidar dos nossos gêmeos Gabriel e Mateus durante minhas viagens ao Rio de Janeiro..

(6) RESUMO. TAVEIRA, Bruno Henrique Tenório Taveira. Direito minerário e conflitos socioambientais: a utilização da teoria dos princípios para uma análise pós-positivista. Dissertação de mestrado profissional. Orientação do Prof. Dr. Wilson Madeira Filho. Niterói: Programa de PósGraduação em Justiça Administrativa da Universidade Federal Fluminense, 2016. O objeto do presente estudo é analisar o direito minerário com a perspectiva do novo marco regulatório da mineração, bem como avaliar os conflitos socioambientais decorrentes da referida atividade, com recorte específico na obra e operação do maior mineroduto do mundo, para, em seguida, avaliar a teoria dos princípios e a necessidade de uma visão pós-positivista para o assunto. Tem-se que os empreendimentos minerários não estão assegurando a proteção adequada ao meio ambiente e às populações atingidas pela mineração. Ademais, constata-se que o novo marco regulatório não traz avanços em matéria de conflitos socioambientais, além de se verificar uma tendência de aprovação de novas regras jurídicas com o objetivo de acelerar o licenciamento ambiental, com diversas propostas legislativas que criam um verdadeiro licenciamento “a jato”. Neste cenário, os órgãos ambientais não poderão assegurar a adequada proteção ao meio ambiente e à sociedade, o que deve aumentar a demanda para atuação da Justiça Administrativa. Aliado ao tradicional enfoque dogmático/interpretativo, será privilegiado o método indutivo no trabalho, a partir da observação da realidade econômica e socioambiental. A estrutura do texto está disposta a partir dos seguintes eixos principais: o direito minerário a partir do novo marco regulatório, os conflitos socioambientais, os quais se encontram exemplificados na problemática envolvendo a obra e operação do maior mineroduto do mundo e a teoria dos princípios. Como resultado, aponta-se a necessidade de uma visão póspositivista do direito por princípios, em um cenário de flexibilização das regras jurídicas de tutela do meio ambiente e das populações envolvidas nos conflitos socioambientais.. PALAVRAS-CHAVES: Direito minerário; Conflitos socioambientais; Teoria dos princípios; Pós-positivismo..

(7) ABSTRACT. The object of this study is to analyze the mineral rights with the prospect of the new regulatory framework for mining, and to assess the environmental conflicts arising from such activity, with specific focus on the work and operation of the largest pipeline in the world, then evaluate the theory of principles and the need for a post-positivist view to the subject. It has been that mining projects are not providing adequate protection to the environment and the population affected by mining. Moreover, it appears that the new regulatory framework does not bring progress in environmental conflicts, and to check a tendency to approval of new legal rules in order to speed up the environmental licensing, with several legislative proposals that create a real license " jet ". In this scenario, environmental agencies may not provide adequate protection to the environment and society, which should increase the demand for performance of Administrative Justice. Coupled with the traditional dogmatic / interpretive approach will be privileged the inductive method at work, from the observation of the economic and environmental reality. The text structure is prepared from the following main areas: the mining rights from the new regulatory framework, environmental conflicts, which are exemplified in the issues involving the work and operation of the largest pipeline in the world and the theory of principles. As a result, it points to the need for a post-positivist view of law by principles, in a scenario of easing the legal rules of environmental protection and the people involved in environmental conflicts.. KEY-WORDS: Mining rights; Environmental conflicts; Theory principles; Postpositivism..

(8) SUMÁRIO. INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 15. CAPÍTULO 1 Bases históricas e políticas do direito minerário, novo marco regulatório e código de mineração brasileiro........................................………..........................................…..................... 18 1.1 A mineração na Constituição da República de 1988.................................................................... 23 1.2 Direito minerário: novo marco regulatório e código de mineração brasileiro .....……………. 26 1.2.1 Características específicas da mineração………………………………………………... 27 1.2.2 Considerações acerca do novo marco regulatório da mineração………………………. 27 1.2.3 Código de Mineração Brasileiro………………………………………………………….. 30 1.3 Diretrizes do aproveitamento de recursos minerais..........................................................….… 31 1.4 Aproveitamento mineral e atividade de mineração.................................................................... 32 1.4.1 Regimes de aproveitamento mineral................................................................................... 34 1.4.2 Possibilidade de dispensa de licitação para obras públicas.............................................. 35 1.4.3 Regras gerais de outorga de direitos minerários............................................................... 36 1.4.4 Cessão de direitos minerários e operações societárias realizadas pelo minerador......... 37 1.4.5 Extinção ou revogação de direitos minerários...............................................…………… 38 1.5 Autorização para lavra…………………………………….......................................................... 38 1.5.1 Condições gerais de outorga……………………………………………………………… 38 1.5.2 Direitos e obrigações do autorizatário de lavra…………………………………………. 40 1.6 Autorização para pesquisa mineral………..……………........................................................... 40. 1.6.1 Condições gerais de outorga……………………………………………………………… 41 1.6.2 Renúncia à autorização de pesquisa mineral……………...……………………………. 42 1.6.3 Direitos e obrigações do autorizatário de pesquisa mineral…….……………………… 42 1.7 Concessão para aproveitamento de recursos minerais.............................................................. 43 1.7.1 Concessão por meio da realização de licitação................................................................... 44 1.7.2 Concessão vinculada à autorização de pesquisa................................................................ 45 1.7.3 Vigência e extinção da concessão......................................................................................... 46 1.7.4 Direitos e obrigações do concessionário.............................................................................. 47 1.8 Servidão mineral e desapropriação.............................................................................................. 48.

(9) 1.9 Registro mineral............................................................................................................................. 49 1.10 Conselho nacional de política mineral....................................................................................... 50 1.11 Agência nacional de mineração – ANM..................................................................................... 51 1.12 Encargos financeiros do titular do direito minerário............................................................... 58 1.12.1 Compensação financeira pela exploração mineral......................................................... 58 1.12.2 Pagamento pela ocupação ou retenção de área............................................................... 64 1.12.3 Participação do proprietário ou possuidor do solo no resultado da lavra................... 64 1.13 Sanções administrativas.............................................................................................................. 65 1.14 Oneração de direitos minerários................................................................................................ 66 1.15 Títulos de crédito minerários...................................................................................................... 67 1.15.1 Cédulas de crédito à pesquisa e à lavra mineral............................................................. 69 1.15.2 Certificado de cédulas de crédito da mineração.............................................................. 70 1.15.3 Certificado de recebíveis da mineração.................................................................……... 70 1.16 Da inexistência de avanços no código de mineração brasileiro em matéria de conflitos socioambientais e da necessária reflexão acerca do tema………………………………………… 71. CAPÍTULO 2 Conflitos socioambientais na atividade minerária e nos territórios atingidos pelo maior mineroduto do mundo…………………………………........................................................... 72 2.1. Da análise econômica do direito para a real ideia de empreendedor......................................... 78 2.2 O projeto Minas-Rio e o seu procedimento de licenciamento com definição equivocada das 81 comunidades atingidas……………………………………………………………………………… 2.3 As práticas espaciais e o campo dos conflitos socioambientais no projeto Minas-Rio……… 93 2.4 Principais problemas socioambientais identificados no projeto Minas-Rio……………....… 97 2.4.1 Fragmentação e incongruências do licenciamento ambiental………………….........…. 97 2.4.2 Empresa agropecuária usada para a aquisição de terras………………………………. 98 2.4.3 Apreensão e inquietude entre empreendedor e atingidos………………………………. 99 2.4.4 Sensação de medo e insegurança…………………………………………………………. 99 2.4.5 Rompimento da histórica solidariedade entre as comunidades……………...………… 2.4.6 Negociação individual e por etapas com os atingidos…………………………………… 2.4.7 Desarticulação das comunidades atingidas……………………………………………… 2.4.8 Marginalização dos atingidos…………………………………………………………….. 2.4.9 Não reconhecimento de comunidades atingidas…………………………………………. 100. 101 101. 103 103 103. 2.4.10 Desconsideração do valor simbólico da terra………………………………………….... 104.

(10) 2.4.11 Importância dos quintais para a reprodução social das famílias…………………...… 2.4.12 Falhas na comunicação……..………………………………………………………….… 2.4.13 Insuficiência da assistência social e médica…………………………………………….. 2.4.14 Modificação da qualidade do ar………………………………………………………… 2.4.15 Modificação da qualidade da água e diminuição da vazão de cursos e fontes de água... 2.4.16 Detonação de explosivos e emissão de ruídos…………………………………………... 2.4.17 Fechamento de estradas…………………………………………………………………. 2.4.18 Alteração do patrimônio imaterial………………………………………………….....… 2.4.19 Alteração do patrimônio material………………………………………………………. 2.4.20 Não observância pelo empreendedor de prazos fixados………………………………. 2.4.21 Inadequação do termo de acordo utilizado ao TAC de Irapé…………………………. 105. 106 106. 106 106. 108 108. 109 110. 110 111. 2.5 Da transformação dos problemas socioambientais em conflitos socioambientais pela atuação da Rede de Acompanhamento Socioambiental (REASA) no caso de Conceição do Mato Dentro/MG…………………………………………………………………………............................ 112. 112. 2.6 A atuação do Ministério Público no Projeto Minas-Rio em uma tentativa de mediação dos conflitos socioambientais que o tornou consumador do fato……...............................…..........….. 120. CAPÍTULO 3 Extraindo os princípios: a constitucionalização do direito minerário e campos em disputa nos conflitos socioambientais....................................................................................…... 124. 3.1 Análise crítica da distinção entre princípios e regras………………………………………….. 124. 3.2. Conceituação, importância e funções dos princípios………………………………………….. 133. 3.3. A ampliação da legalidade administrativa e o princípio da juridicidade no direito minerário e nos conflitos socioambientais…………………………………………………………..................... 134. 3.4 As propostas de flexibilização das regras de licenciamento e a necessidade de utilização dos princípios como meio de assegurar a proteção ao meio ambiente e às populações atingidas pela atividade minerária……………………………………………………………………………........... 137. CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................................................... 140. BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................................. 142.

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(12) ABREVIATURAS UTILIZADAS. ACP – Ação Civil Pública ADA – Área Diretamente Afetada AID – Área de Influência Direta APA – Área de Proteção Ambiental APP – Área de Preservação Permanente ARIE – Área de Relevante Interesse Ecológico ANM – Agência Nacional de Mineração CIMOS – Coordenadoria de Inclusão e Mobilização Social CNPM – Conselho Nacional de Política Mineral CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente CRFB – Constituição da República Federativa do Brasil DNPM – Departamento Nacional de Produção Mineral DPMG – Defensoria Pública de Minas Gerais EIA – Estudo de Impacto Ambiental EMATER – Empresa de assistência técnica e extensão rural do Estado de Minas Gerais GAAD – Grupo de Acompanhamento das Ações e/ou Denúncias IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis INEA – Instituto Estadual do Meio Ambiente do Rio de Janeiro LI – Licença de Instalação LO – Licença de Operação LP – Licença Prévia MPF – Ministério Público Federal MPMG – Ministério Público de Minas Gerais MMA – Ministério do Meio Ambiente PNMA – Política Nacional de Meio Ambiente SEMAD – Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Minas Gerais SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação SUPRAM – Superintendência Regional de Regularização Ambiental TAC – Termo de Ajustamento de Conduta UFF – Universidade Federal Fluminense.

(13) LISTA DE FOTOS E ILUSTRAÇÕES. PÁG.. Figura 1 - Localização do Mineroduto Minas-Rio. 082. Figura 2 – Obra mineroduto Minas-Rio. 083. Figura 3 – Mineroduto Licenciamento Ambiental realizado pelo IBAMA. 083. Figura 4 – Mina em Conceição do Mato Dentro/MG Licenciamento Ambiental realizado pela SEMAD. 084. Figura 5 – Porto do Açu/RJ Licenciamento Ambiental realizado pelo INEA. 085. Figura 6 – Insegurança nas estradas. 100. Figura 7 – População atingida pelo projeto Minas-Rio. 102. Figura 8 – Protesto das comunidades. 104. Figura 9 – Contaminação água. 107. Figura 10 – Fechamento de estradas. 109. Figura 11 – Reunião Pública da REASA. 118.

(14) Foi uma invasão tão tumultuada e intempestiva que nos primeiros tempos era impossível andar na rua (...) (Gabriel García Márquez, Cem anos de solidão).

(15) 15. INTRODUÇÃO Inicialmente, cumpre registrar que o presente trabalho sofreu uma forte mudança de paradigma desde o pré-projeto inicial até a formatação atual. De uma abordagem positivista e focada em aspectos jurídicos e econômicos, a identificação dos conflitos socioambientais imprimiu um tom crítico ao estudo, com uma verdadeira proposta pós-positivista e de entendimento do direito por princípios ao final. O trabalho se encontra estruturado em três capítulos. O primeiro se dedica ao direito minerário, com abordagem ampla do novo marco regulatório da mineração. Com a análise do regramento do Código de Mineração Brasileiro se pretende avaliar as inovações positivas, bem como os pontos em que a legislação ainda precisa se aperfeiçoar. Questão de preocupação e destaque é saber se o novo marco regulatório traz avanços em matéria de conflitos socioambientais decorrentes de atividades minerárias. De fato, a mineração consiste na atividade de exploração e apropriação dos recursos minerais que engloba as etapas de pesquisa, lavra e beneficiamento dos minérios, com a observância da função socioambiental e de utilidade pública em benefício das presentes e futuras gerações. A exploração da mineração possui papel relevante para a manutenção da estrutura e padrões de consumo da sociedade. No Brasil, a dependência econômica da atividade de exploração das minas é enorme. Isso ocorre em razão do Brasil ocupar, atualmente, lugar de destaque no setor mineral. Esse fato foi proporcionado pelos seus mais de 8,5 milhões de km2 compostos de diferentes terrenos e formações geológicas, conferindo ao país uma grande diversidade de minérios. Apesar disso, é preciso destacar que a mineração é uma atividade industrial básica. Existem duas implicações fundamentais: a primeira é de que a atividade deve gerar lucro. A segunda é que a mineração se situa na origem de uma cadeia de atividades industriais sucessivamente mais complexas e que agregam valor às matérias-primas e produtos até chegar ao ponto em que a sociedade poderá utilizar o produto com conveniência e conforto. Mesmo com a finalidade de lucro dos empreendedores e economistas, existem dois aspectos de suma importância e que devem necessariamente ser respeitados. O primeiro deles é o conteúdo ético da mineração. Pelo fato dos recursos minerais serem naturais e não renováveis, eles pertencem a toda a humanidade e não somente aos poucos que tem acesso à sua exploração, o que impõe o dever de trabalhar o recurso de uma maneira tal que o preserve.

(16) 16. ao máximo, buscando eficiência no beneficiamento. O segundo aspecto está diretamente ligado ao tema do presente trabalho e impõe a observância da determinação constitucional de preservação do meio ambiente e respeito às populações atingidas pelo empreendimento minerário. Nesse contexto, o segundo capítulo aborda os conflitos socioambientais decorrentes de empreendimentos minerários. Para exemplificar os diversos problemas socioambientais existentes, o trabalho faz um recorte específico no conflito ocorrido no Estado de Minas Gerais, envolvendo o Projeto Minas-Rio no Município de Conceição do Mato Dentro, com a construção e operação do maior mineroduto do mundo. O capítulo também analisa a atuação da Rede de Acompanhamento Socioambiental (REASA) e do Ministério Público no conflito destacado como exemplo, para identificar se os atores sociais obtiveram resultados satisfatórios nos problemas criados aos atingidos pelo empreendimento. O projeto do setor de mineração deve ser corretamente elaborado, de modo a controlar o impacto socioambiental. Do contrário, os danos podem vir a ser muito extensos e o custo de sua reparação poderá inviabilizar o empreendimento. É parte integrante de um bom projeto minerário a consideração de todos os impactos ambientais, físicos e antrópicos, a sua avaliação, a tomada de medidas para a sua minimização durante a vida do empreendimento e a restauração das áreas lavradas ao fim da exploração da mina. Na verdade, a preservação socioambiental é parte intrínseca da atividade de mineração. A questão socioambiental não pode ser negligenciada, pois a exploração de minas constitui atividade potencialmente muito poluidora e causadora de conflitos nas comunidades tradicionais. Nesse contexto, o trabalho tem como objeto de estudo e recorte específico abordado o projeto do mineroduto Minas-Rio, que inclui uma mina de minério de ferro em Conceição do Mato Dentro/MG, um mineroduto com 525 km de extensão, que atravessa 32 (trinta e dois) municípios mineiros e fluminenses e, ainda, a participação de 49% no terminal de minério do Porto do Açu, situado em São João da Barra/RJ. O referido projeto constitui o maior mineroduto do mundo. Registre-se que o presente trabalho se limita aos problemas que ocorreram no Estado de Minas Gerais, apenas como exemplo prático e real da necessidade de avanços em questões relacionadas aos problemas socioambientais da atividade de mineração. O empreendimento gerou disputas entre responsáveis pelas empresas envolvidas e a população dos municípios de Conceição do Mato Dentro e Alvorada de Minas. Entre os prejudicados estão agricultores familiares e comunidades, que sofrem os impactos da implementação do projeto de mineração..

(17) 17. Os relatos de pessoas atingidas indicam que se verifica a poluição de cursos de água, cortes de áreas significativas da Mata Atlântica e que muitas famílias estão sofrendo ou sofreram pressão governamental e privada pelo deslocamento compulsório de suas terras, assim como danos em suas instalações e propriedades, dependentes de terra e água para plantios e elaboração de produtos artesanais que comercializam. Existe previsão de risco de extinção de cursos de água da Reserva da Biosfera Serra do Espinhaço, com comprometimento da saúde e abastecimento da população pela contaminação do solo e da água, além de causar a desagregação social e inviabilizar os sistemas produtivos das comunidades tradicionais e pequenos produtores locais. Diversos conflitos socioambientais já aconteceram, como a mortandade de peixes durante bombeamento de minério no mineroduto. As comunidades ribeirinhas de Conceição do Mato Dentro/MG foram diretamente afetadas pela contaminação de córregos. Diversas pessoas não teriam sido indenizadas, mesmo com tubos passando nos quintais de suas casas. Os conflitos socioambientais são imensos, com diversas comunidades afetadas, apesar de a mineradora não reconhecer, oficialmente, todas as comunidades como impactadas. Após a análise do novo marco regulatório da mineração e do conflito socioambiental utilizado como paradigma, o trabalho chega ao terceiro capítulo e estuda a teoria dos princípios e a necessidade de uma visão pós-positivista do tema em análise, tendo como referencial teórico as obras de Ronald Dworkin e Robert Alexy. Esse terceiro capítulo debate as propostas de flexibilização do licenciamento ambiental que tramitam no Congresso Nacional, com o estudo do chamado licenciamento “a jato”. A tendência, ao que parece, é a redução da proteção ambiental e social nas regras jurídicas postas. Nesse contexto, verifica-se a necessidade de uma visão pós-positivista do ordenamento jurídico. Para tanto se estuda a teoria dos princípios, para se propor uma análise do direito por princípios como medida a ser adotada diante da flexibilização das regras jurídicas protetivas do meio ambiente e da sociedade. Por todo o exposto, o objetivo do trabalho é encontrar meios para prevenir e impedir a ofensa às comunidades e ao meio ambiente natural, bem como buscar a devida reparação, quando o dano já estiver efetivado..

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