ERRATA
UMA ANÁLISE DA PRIV ATIZAÇÃO NO BRASIL
A QUESTÃO 00 FINANCIAMENTO ATRAVÉS DAS MOEDAS SOCIAIS
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação da FGV /EAESP
Área de Concentração: Economia de Empresas como requisito para obtenção do título de mestre em Economia de Empresas
Orientador: Prof. Haroldo Clemente Giacometti
Aluno: Marcelo de Souza Araújo Matricula: 6.901.413
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DAS MOEDAS SOCIAIS
Banca examinadora
Prof. Orientador: Haroldo Clemente Giacometti
Prof. .
Prof. .
MARCELO DE SOUZA ARAÚJO
UMA ANÁLISE DA PRIV ATIZAÇÃO NO BRASIL A QUESTÃO DO FINANCIAMENTO ATRAVÉS
DAS MOEDAS SOCIAIS
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação da FGV /EAESP
Área de Concentração: Economia de Empresas como requisito para obtenção do titulo de mestre em Economia de Empresas
, ,
Orientador: Prof. Haroldo Clemente Giacometti
SÃO PAULO 1995
Fundação Getu';o V.rg.5 •. ' 'c Esco&. deAdmini&b" acac (~ ~ de Empre!1.&9. de 5"'0 Paulo ~ .-B iblioteca ~.~ LD " ," m m 1199501082
Sociais. São Paulo: EAESPIFGV, 1995. 99 p. (Dissertação de Mestrado apresentada ao Curso de PÓS- Graduação da EAESPIFGV, área de concentração: Economia de Empresas). Resumo: Trata da experiência brasileira de privatização, com ênfase ao Programa Nacional de Desestatização. Analisa a alternativa do uso das moedas sociais no financiamento do Programa. Aborda ainda as razões teórico - empíricas da privatização, alguns aspectos da intervenção do Estado na economia e a questão do desempenho relativo entre o setores público e privado.
Palavras-Chaves: Privatização - Brasil - Programa Nacional de Desestatização-PND - Moedas Sociais - Intervenção do Estado
sUMÁRIO
CAPÍTIJLO I - INTRODUÇÃO 1
CAPÍTIJLO 11- A PRIV ATIZAÇÃO E AS NOVAS ATRIBUIÇÕES DO ESTADO NA ECONOMIA: RAZÕES TEÓRICAS E EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS NO BRASIL E NO MUNDO
Il. 1 - Os Programas de Privatização: Conceito, Objetivos e Beneficios 7 lI.2 - Algumas Considerações Sobre o Desempenho Relativo Setor Público x Setor
Privado 20
lI.3 - Privatização e Competição 24
lI.4 - A Intervenção do Estado na Economia - Justificativas e Superação de Alguns
Conceitos '" 27
lI.5 - A Intervenção do Estado no Brasil.. 32
lI.5.1 - O Marco lnicial 33
11.5.2 - O Intervencionismo Deliberado 36
lI.5.3 - A Segunda Guerra Mundial 37
lI.5.4 - O Desenvolvimentismo 40
lI.5.5 - A Era Pós-1964 43
lI.5.6 - O Balanço da Intervenção .45
lI.6 - O Novo Papel do Estado na Economia Brasileira .48
CAPÍTIJLO m - ALGUMAS LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA INGLESA DE PRIVA TIZAÇÃO 51 CAPÍTIJLO IV - O PROGRAMA BRASILEIRO DE PRIVA TIZAÇÃO: mSTÓRICO E
PRINCIPAIS RESUL TAOOS
IV. 1 - OPeriodo 1979-1990 .57
IV.1.1 - O Governo Figueiredo (1979-1985) .57
IV.l.2 - O Governo Sarney (1985-1990) 64
IV.2 - O Programa Nacional de Desestatização 72
IV.2.l - A Concepção 72
IV.2.2 - Resultados e Perspectivas 77
IV.2.3 -OUso das Moedas Sociais 87
CAPÍTULO V - CONCLUSÕES 92
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1 - Desestatizações Realizadas Sob o Decreto N° 86215 de
Julho de 1981 63
Tabela 2 - Desestatizações Realizadas Sob o Decreto N° 91991 de 28 de
Novembro de 1985 70
Tabela 3 - Desestatizações Realizadas Sob o Decreto N° 93606 de 21 de
Novembro de 1986 70
Tabela 4- Desestatizações Realizadas Sob o Decreto N° 95886 de 29 de
Março de 1988 71
Tabela 5 - Total Desestatizações - 1979-1990 71
Tabela 6 - Companhias Incluídas no Programa Nacional de Desestatização 79
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao meu orientador, professor Haroldo Clemente Giacometti, pelo seu apoio e pragmatismo, que permitiram o desenvolvimento seguro desse trabalho. Aos professores Domingos Zurron Ócio e Carlos Ernesto Ferreira, que deram contribuições relevantes durante a defesa de minha proposta de dissertação. À Rire e à Regina, pela realização de várias tarefas que viabilizaram a conclusão do trabalho. À Philips do Brasil, empresa onde trabalho, que me ofereceu um precioso tempo livre, sem o qual sena impossível concluir a presente dissertação. ÀDeus...
CAPÍTULO I - INTRODUÇÃO
Os estudos referentes à privatização tratam da tendência, mais acentuada atualmente, de deslocamento de funções do campo estatal para a esfera da sociedade civil. Evidentemente, tal mudança na divisão de tarefas entre o governo e os agentes privados requisita alterações institucionais importantes. A mais recorrente delas diz respeito à transferência da propriedade do Estado, supostamente pública, para grupos movidos por interesses privados, remetendo a investidores, clientes, funcionários das próprias empresas estatais e público em geral, o direito de se apropriarem dos resultados econômicos de certos empreendimentos.
Entendida deste modo, a privatização representa uma mudança no perfil patrimonial do Estado, e viabiIiza-se através da venda, da cessão, do arrendamento ou da concessão de serviços públicos e de empresas estatais ao setor privado nacional ou internacional. Pode compreender ainda a alienação de bens movéis e imovéis em poder do governo, de valores mobiliários que representam parcelas do controle de empresas de capital público ou misto, a abertura do capital ou até mesmo a desativação ou extinção dessas mesmas empresas.
A privatização também envolve a desregulação, normalmente através de políticas de liberalização do comércio, e a redução da intervenção do Estado no padrão de alocação de recursos através do Sistema Tributário.
Com a privatização busca-se a aplicação da racionalidade privada por agentes econômicos privados, que são responsáveis não apenas pelos custos de modernização e crescimento da firma, como também por suas eventuais perdas financeiras.
Com isso, é possível a promoção de maior qualidade, produtividade, eficiência e competitividade (benéficos para toda a sociedade) em determinadas empresas ou setores e o saneamento financeiro do Estado, hoje incapaz de investir.
A partir de um conjunto de justificativas econômicas e sociais, o Estado assumiu neste século uma série de responsabilidades na produção de bens e serviços. Entre outras razões, considerava-se que o governo era o único agente econômico capaz de iniciar certos empreendimentos que apresentassem elevadas necessidades de investimento, ou ainda que proporcionassem rentabilidade positiva apenas no longo prazo.
Além disso, certos segmentos produtivos eram tidos por monopólios naturais, tanto por apresentarem retornos econômicos crescentes com o aumento de sua escala, como pela organização monopolistica propiciar, em certos setores, uma alocação mais eficiente dos recursos disponíveis na economia. E os monopólios, segundo a visão que apoiou este modelo, deveriam ser públicos para permitir o seu controle social.
Entretanto, a realidade apresentada há algum tempo em muitas economias tem motivado modificações neste quadro herdado das primeiras décadas do século XX. Excluídas as discussões sobre a necessidade de participação do Estado naquele período, generalizou-se a crença de que, pelo menos nos dias de hoje, ela não se justifica mais. Nos países desenvolvidos, acredita-se que a propriedade privada das empresas anteriormente controladas pelo Estado, com o seu respectivo enquadramento num ambiente competitivo, acarreta-lhes um grau substancialmente maior de eficiência e eficácia. Na empresa privada, os resultados estão diretamente correlacionados com o lucro, sendo a motivação principal do empreendedor privado racional e maximizador. Já a propriedade pública, não gera tais incentivos, porque os direitos sobre os seus resultados estão fragmentados perante toda a sociedade.
Nos países em desenvolvimento, a liderança econômica exercida pelo Estado tem sido mais marcante, dada a grande importância relativa das empresas estatais no setor produtivo. Um bom exemplo éo caso do Brasil, onde o Estado, através das estatais e de seus bancos públicos de fomento, liderou o crescimento econômico utilizando recursos dos fundos sociais e de empréstimos externos. Ancorado num modelo mais específico de substituição de importações, permitiu a criação de um setor empresarial privado razoavelmente diversificado.
Eventos econômicos externos determinaram a descontinuidade dos fluxos de recursos externos nas condições favoráveis anteriores. De forma conjugada, todo o setor público, e as estatais em particular, perderam a capacidade de endividamento devido à inviabilidade econômica que predominou entre os investimentos realizados.
Este contexto de esgotamento da capacidade de investimento do governo e das estatais, combinado com a ausência de oferta de poupança externa e interna que pudesse estimular o setor privado, trouxe como resultados a aceleração inflacionária e a estagnação econômica. Portanto, em países como o Brasil, a busca pela privatização não se restringe a uma opção por maior qualidade e produtividade em detemrinadas empresas ou setores. Relaciona-se também à procura por novas alternativas de estímulo ao crescimento econômico que privilegiem os mecanismos de mercado.
A privatização, tradicionalmente entendida como a transferência ao setor privado de serviços e empresas estatais, tem sido uma preocupação dos governos em todo o mundo pelas razões anteriormente mencionadas. Entretanto, não pode prescindir de outras alterações institucionais igualmente importantes, que lhe conferem maior vigor. Tal complemento diz respeito ao desengajamento do governo na regulamentação da economia, ação comumente denominada "liberalização dos mercados".
o
esforço de regulamentação da economia caminhou historicamente junto com o processo de estatização de empreendimentos econômicos, onde foram apresentadas justificativas doutrinárias muito semelhantes. Uma das razões mais difundidas era a de que os mercados apresentam falhas de funcionamento. Assim, justificavam-se uma série de regulamentos com a finalidade de corrigir tais desvios. Com o tempo, notou-se que os regulamentos ocasionavam inúmeras distorções, mais pelas falhas do próprio governo que pela incapacidade de auto-regulação do mercado.Apesar do controle estatal no campo econômico estar presente em diversos países, no Brasil ele é particularmente acentuado. De maneira geral, é praticado através de instrumentos legislativos que repercutem no campo fiscal, oferecendo inúmeras barreiras e restrições à livre iniciativa e à livre concorrência e, consequentemente, à economia de mercado como um todo. Este contingenciamento interfere nas decisões de investimento dos agentes, contribuindo de diferentes formas para o processo de concentração de renda, bastante problemático no caso do Brasil.
Desta forma, é razoável supor que as políticas de privatização devam ser acompanhadas de medidas de desregulamentação da economia, oferecendo coerência e consistência a todo programa. Analisando mais detidamente o caso brasileiro, nota-se a necessidade de uma vinculação entre a privatização e outras medidas de reforma do Estado, seja no aspecto fiscal, seja no conjunto de leis que regem os diferentes mercados, e que podem induzir a um comportamento mais eficiente dos agentes.
O objetivo do presente trabalhoéanalisar a experiência brasileira de privatização, iniciada em 1979 com o Programa de Desburocratização, e atualmente representada pelo Programa Nacional de Desestatização - PND, criado no Governo Collor. Procura-se avaliar a evolução da regulamentação e da condução dos processos pelos gestores do
programa, com os consequentes resultados práticos vis a vis as metas e objetivos iniciais. Especial ênfase é dada ao PND, quando efetivamente a privatização ganhou importância como política de governo voltada à redefinição do papel do Estado na economia - com seu engajamento em atividades socias, à modernização da indústria nacional e à democratização do capital. Nesse momento, o trabalho também apresenta uma das alternativas de financiamento da privatização mais discutidas atualmente - o uso das chamadas moedas sociais.
Através dessas, o público pode participar da privatização, uma vez que serão utilizados os recursos acumulados nas poupanças compulsórias dos trabalhadores em poder do governo - basicamente FGTS, Pis/Pasep e Previdência Social - como moedas de privatização. Entende-se que tal aternativa permitiria, em termos gerais, maximizar os beneficios econômicos e sociais da desestatização no Brasil.
A hipótese é de que o uso das moedas sociais no Programa Nacional de Desestatização daria um novo sentido à privatização, ao estimular a propriedade privada e garantir a desconcentração dos direitos de propriedade.
Após essa introdução, o capítulo Il apresenta as justificativas teórico-empiricas da privatização, tecendo algumas considerações especiais sobre o desempenho do setor privado em relação ao do setor público e sobre a importância da operação das empresas desestatizadas em ambientes competitivos. A seguir, faz uma retrospectiva histórica da intervenção do Estado na economia, com o devido destaque para o caso brasileiro. Finalmente, discute o novo papel que o Estado deve assumir nas economias em desenvolvimento, como a brasileira.
O capítulo
m
traz urna breve descrição das pnncipais contribuições da experiência inglesa de privatização. Não obstante as diferenças óbvias em relação aoBrasil a Inglaterra oferece o exemplo de um programa de privatização bem executado e que privilegiou a dispersão da propriedade, através da participação de grande número de pequenos acionistas na compra das empresas.
O capítulo IV faz uma retrospectiva da privatização no Brasil, com destaque para o seu estágio atual sobre o qual se faz uma avaliação de resultados e de perspectivas. Esses resultados não dizem respeito apenas ao PND "per se". O trabalho registra também os beneficios da desestatização para as próprias empresas, ao comentar a situação atual do setor siderúrgico privatizado. No último tópico, analisa a alternativa de uso dos passivos ou moedas sociais na privatização - defendida pelos próprios gestores do programa e outros analistas do assunto- com foco especial nos beneficios obteníveis.
CAPÍTULO 11 - A PRIV ATIZAÇÃO E AS NOVAS ATRIBUIÇÕES DO ESTADO NA ECONOMIA: RAZÕES TEÓRICAS E EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS NO BRASIL E NO MUNDO
II.I - Os Programas de Privatização: Conceito, Objetivos e Beneficios
Segundo Farias Neto [1994], o conceito de privatização é bastante abrangente, englobando os vários meios tradicionais, além dos alternativos, de se modificar a relação entre o Estado e o setor privado.
A privatização pode ser efetivada a partir da concessão de serviços públicos ao setor privado, ou por meio da transferência de capital ora sob controle do Estado a investidores, clientes, fornecedores, concorrentes, público em geral ou funcionários da própria empresa estatal.
Os programas de privatização têm sido ainda considerados como promotores de um novo ciclo de crescimento econômico e como alternativas para revitalizar um Estado com capacidade de endividamento esgotada e sem recursos para novos investimentos.
A privatização pode compreender políticas diferenciadas, porém inter-relacionadas. Numa primeira instância, significa a venda de ativos públicos ao setor privado, caso em que nenhuma outra alteração se faz necessária além da mudança de propriedade, com uma empresa estatal, competitiva ou não, convertendo-se em empresa privada. Nos países em desenvolvimento como o Brasil, isto é particularmente relevante, uma vez que nesses encontramos uma série de empresas estatais operando em setores típicos do setor privado nos países desenvolvidos.
A privatização também pode consistir de uma liberalização do mercado, modificando sua estrutura e grau de competitividade, através da quebra dos direitos monopolísticos de uma empresa ou por meio de estímulos à competitividade. O efeito de tal liberalização é maior no sentido de promover a efetividade gerencial, do que propriamente de engendrar a privatização. As forças concorrenciais e o ambiente de competição deslocam os custos para os seus níveis mais baixos e os padrões de qualidade para os seus níveis mais altos.
Dentro dessa concepção, surgem indícios de que um monopólio privado tem igual probabilidade ao monopólio estatal de ser ineficiente. O aumento na eficiência, decorrente da motivação do lucro, toma-se irrelevante diante da perspectiva monopolistica de proteger os próprios lucros por meio de aumentos de preços, em vez de reduções de custos.
A liberalização é independente da privatização. De acordo com Donahue [1989], o essencial não éa privatização, mas a competição. Num regime de competição, afirma o autor, a iniciativa privada tende a ser mais eficiente que o Estado. Contudo, na medida em que a competição é afrouxada, os setores público e privado tendem a equipararem-se.
É muito importante, para quaisquer considerações ou discussões sobre o que privatizar ou definir o que éde domínio público ou privado, entender a distinção entre bens públicos e bens privados.
. Bens privados são aqueles cuja utilidade pode ser usufruída somente por seu consumidor e por ninguém mais. O ato de consumir alimentos, por exemplo, os destrói, e somente quem consome um particular alimento, goza da utilidade de fazê-lo. Quando falamos de casas ou automóveis, nós não os consumimos, mas consumimos os serviços de habitação e de transporte que eles proporcionam. O consumidor pode até não ser o
proprietário do imóvel ou do veículo, mas, para consumir os serviços de habitação ou de transporte tem que possuir o direito de habitar o imóvel ou de utilizar o veículo, para o que paga um aluguel-que é a retribuição financeira por aquela utilização. Ele não precisa comprar o imóvel ou o veículo, pode _simplesmente comprar os seus serviços de habitação ou de transporte.
Já os bens públicos beneficiam a todos, mesmo que os serviços por ele gerados não sejam diretamente utilizados por muitos, mas apenas por alguns. Consideremos o exemplo de um viaduto construído na zona sul da cidade de São Paulo. Ainda que a maioria dos paulistanos, principalmente os que moram na zona norte, pouco, raramente, ou talvez nunca, precisem passar por ele; isso não significa que eles não possam se beneficiar da sua existência. O viaduto pode contnbuir para aliviar o trânsito nas marginais ou desafogar o de um outro viaduto próximo, refletindo na melhoria do trânsito em vários outros pontos da cidade. Pode ainda, por exemplo, facilitar o acesso à Rodovia dos Imigrantes ou à Via Anchieta, contribuindo para urna tranquila descida para o litoral. Ou seja, tal benfeitoria gera "externalidades", que são beneficios indiretos fiuídos por todos, sem que seja possível atribuir doses individuais de beneficios, para efeito de imputar a cada um dos beneficiários.
Foi graças a essa distinção que a teoria do bem-estar aplicada às finanças públicas . começou a delimitar os campos de ação do governo e do setor privado. Os bens privados são proouzidóspor empresas e indivíduos organizados em um sistema produtivo, comprando e vendendo insumos, serviços dos fatores de produção e produtos nos vários mercados, com seus preços sendo determinados pela oferta e pela procura. Os bens públicos são produzidos pelo governo e, em função do que foi anteriormente exposto, seu custo é suportado por todos na forma de impostos.
o
custo da construção do viaduto deve ser suportado pelo governo, não porque este seja mais eficiente e eficaz nessa tarefa, mas porque o viaduto é um bem público.No entanto, mais importante que a dicotomia existente entre público e privado, é
a contraposição entre competição e falta de competição. Donahue sustenta que num sistema parcial de mercado, em que as atividades são desenvolvidas pela iniciativa privada mas a competição é inibida, os efeitos são piores do que num sistema com total restrição de mercado ao setor privado.
A administração pública não pode ter como objetivo único a eficiência, uma vez que os órgãos públicos existem para funcionar de maneira justa, respeitando os direitos do cidadão e visando ao bem e interesse coletivo. O poder público tem uma relação especial com as noções de equidade e justiça. Assim sendo, o Estado deve privatizar aquelas atividades que, urna vez privatizadas, amoldam-se aos preceitos da competição. Somente desse modo a sociedade poderá usufruir dos beneficios esperados com a privatização.
A afirmação de que o interesse particular é sempre produtivo, eficiente, honesto e responsável não foi postulado pelos grandes teóricos do capitalismo, lembra Faria Neto. Na verdade, é comum, particularmente nos países em desenvolvimento, atividades privadas supostamente orientadas pelo mercado, mas que, na prática constituem-se de cartéis, monopólios ou existem (sobrevivem), em função do apoio de políticas de subsídios estatais. Tal situação, que não caracteriza exatamente o mecanismo de mercado, ratifica a proposição de Donahue de que a restrição parcial de mercado pode representar maleficio mais grave do que a restrição total de mercado.
Um terceiro sentido em que é utilizado o termo privatização consiste na contratação de administração privada de serviços anteriormente proporcionados por uma entidade estatal.
Como se pode observar, o escopo da privatização é bastante amplo. Além das questões de natureza econômica, a privatização suscita questões relativas a finanças, no sentido de modelagem das estratégias financeiras à consecução de um determinado objetivo de privatização; estrutura legal, especialmente com relação aos direitos de propriedade, adequada para dar suporte ao êxito da privatização; estrutura fiscal, com respeito à carga tributária sobre os dividendos das ações adquiridas pelas empresas privadas e/ou público em geral; e, principalmente, implicações políticas definidas pela capacidade de mobilizar coalizões de certos -grupos em favor da privatização, combatendo a oposição iminente de grupos antagônicos movidos por seus próprios interesses.
A privatização é frequentemente justificada em função de promover o aumento da eficiência e eficácia, através de inovação acelerada, tecnologias ou estilos de gerência mais apropriados . Ela também pode permitir mais flexibilidade e variedade nos serviços públicos; dispensar os gerentes públicos de ocuparem-se diretamente com funções periféricas e melhorar as decisões de gastos através da atenção especial.aos custos.
Historicamente, a privatização traz como beneficios uma melhoria da qualidade de bens e serviços disponíveis no mercado e condições para que os governos reduzam seus déficits através da eliminação dos onerosos subsídios às paraestatais. No longo prazo, através da melhor alocação de recursos, ela propicia mais empregos e oportunidades para todos e promove economias competitivas abertas capazes de produzir rendas mais elevadas e empregos mais estáveis.
Entretanto, há de se reconhecer que a disposição de razões varia muito de um país para outro e de uma empresa estatal para outra, abrangendo desde as razões de natureza prática até aquelas de cunho filosófico ou ideológico. Vale destacar que o atual destaque positivo atribuído ao setor privado contrasta, de forma interessante, com o consenso vigente nas décadas de 60 e 70, quando o setor público constituía-se num instrumento para alcançar determinados objetivos econômicos. Esse princípio foi seguido especialmente pelos países em desenvolvimento, onde os objetivos básicos incluíam a industrialização e a eliminação da pobreza.
Da mesma forma que essas atividades do Estado foram inicialmente uma reação ao fracasso do mercado, os anos mais recentes registraram o fracasso do planejamento e o correspondente interesse das sociedades em transferir essas atividades de volta ao setor privado. A percepção do fiasco do Estado, associado ao fato de que os interesses dos administradores das estatais nem sempre coincidem com o interesse público, tem estimulado a privatização.
O atual, e ao que tudo indica, irreversível processo de gJobalização da economia, tomou premente a modernização e renovação do parque industrial, na busca de maior produtividade. A privatização aqui também encontra sua justificativa, por ser capaz de gerar os novos fluxos de investimento que podem deflagrar um novo processo de modernização (o Estado certamente não será capaz de fornecer esses recursos).
Assim, a privatizaçãose apresenta como o processo certo, no tempo certo, para libertar as economias dos países em desenvolvimento do crescimento lento ou da estagnação que sacrificou tantos deles, durante tanto tempo.
Mas a privatização tem implicações ainda mais amplas, de natureza social e política. Ela pode desempenhar um papel importante no sentido de ajudar os países em
desenvolvimento a cnarem instituições políticas e sociars estáveis. Isso pode ser alcançado através de um melhor atendimento aos anseios do povo - seja pelo fornecimento de meios que permitam às pessoas adquirir a casa própria, seja pela ampliação da gama de escolhas do cidadão-consumidor, seja pelo processo decisório geral descentralizado.
Sustenta-se que, em termos políticos, poucas realizações podem comparar-se à privatização e suas vantagens, sua capacidade de aumentar a produtividade, de arrecadar fundos, de ampliar a produtividade e trazer prestígios nacional e internacional.
Com relação especificamente, aos objetivos contidos nos programas de privatização, eles podem ser classificados em três grandes grupos: ganhos de eficiência e eficácia gerencial e econômica, geração de receitas para o tesouro mediante a venda de ações e redistribuição de renda e poder.
Os ganhos de eficiência dependem fundamentalmente da inserção da empresa recém privatizada num ambiente competitivo, mais do que da simples questão da transferência de propriedade. A eficiência é também importante no seu sentido econômico alocativo, além do seu sentido gerencial, e diz respeito i apropriada relação entre preços e custos e, portanto, entre demanda e produção.
O monopólio privado fixa arbitrariamente os preços com vistas à maximização de lucros, restringindo a produção e escondendo a ineficiência. A melhoria da eficiência alocativa está frequentemente atrelada ao aumento da competição. Assim sendo, a privatização pode promover uma melhoria da eficiência alocativa se for acompanhada por um mercado mais competitivo.
Um programa de privatização adequado, seguido de um aumento no nível de competição do mercado, desregulamentação e outras medidas nas área fiscal e tributária,
tende a maximizar tanto a eficiênciagerencial quanto a eficiência econômica e a inserir a economia dentro do padrão de competitividade internacional .
Algumas razões específicas também podem justificar a privatização de empresas estatais:
- Renda Monetária Imediata. Dado que o Estado apresenta déficit orçamentário, a venda de empresas estatais ou de ativos de sua propriedade propicia a arrecadação de fundos para o Tesouro Público, constituindo-se numa alternativa ao aumento de impostos ou à assunção de mais dívidas.
Ao Tesouro será possível contabilizar ganhos financeiros significativos, uma vez que serão economizados os juros associados às virtuais dívidas não contraídas pelo Estado, ocorrerão ingressos resultantes do recebimento. antecipado de lucros líquidos futuros das empresas privatizadas, o montante arrecadado de impostos estará recrudescido pelas maiores bases de incidência para efeito de tributação e não existirá mais a obrigação de agenciar as dividas do Estado quitadas em razão da privatização.
Cabe ressaltar que não 'se deve privatizar com o objetivo de cobrir déficits correntes. Ao contrário, pressupõe-se que sejam tomadas medidas saneadoras de caráter permanente. O raciocínio descrito anteriormente parte de um ponto de vista estático. O valor auferido com a privatização de uma empresa estatal não significa, necessariamente, do ponto de vista dinâmico, a incorporação de novos recursos. Esse valor .representa,-na verdade, o valor presente do fluxo de lucros líquidos futuros - descontados os impostos esperados e obteníveis pela estatal - os quais são apropriados pelos novos proprietários numa certa percentagem, por meio de subscrição.
Se a taxa de desconto estiver correta, ocorrerá apenas um intercâmbio de ativos e débitos entre o Estado e o setor privado, com resultado neutro para as contas públicas a longo prazo e, deste modo, sem alteração na situação fiscal do Estado.
Se o valor atual resultar negativo (caso de uma empresa estatal deficitária), o preço de venda será igualmente negativo, significando que o comprador deve ser compensado no valor atualizado das perdas líquidas futuras, resultando num maior déficit durante o primeiro ano e déficits menores nos anos posteriores. Como esse preço da empresa deficitária tende, todavia, a ser positivo, ou menos negativo do que o esperado, em virtude da grande demanda pela mesma, poderá ocorrer uma transferência de recursos do setor privado para o Estado. E isso é factível, uma vez que o Estado, quando obtém um preço positivo, reduz dispêndios futuros de orçamento por não ter que cobrir os prejuízos daquelas empresas deficitárias. O Estado pode também aumentar suas receitas fiscais através da cobrança de impostos sobre os lucros futuros incrementados da empresa privatizada, ganhando mais do que estaria suscetível a perder com os virtuais prejuízos futuros.
A grande demanda por uma empresa estatal deficitária pode advir de interesses especiais do comprador, em termos de tecnologia, de acesso a mercados, de complementação de suas atividades de produção ou de distribuição, ou de algum tipo de sinergia para sua atuação empresarial. Além disso..o comprador contraia expectativa de maior .eficiência da empresa sob nova direção, livre de compromissos ou amarras de caráter político, econômico, financeiro, fiscal ou trabalhista.
Se a transação, no entanto, for efetivada a um preço menor que o valor descontado dos lucros futuros, o efeito será negativo, ocorrendo uma transferência de riqueza do Estado para o setor privado. Isso ocorre em função da sobrelevação da taxa
de desconto que reflete os riscos imputáveis pelo comprador privado. Os riscos, por sua vez, derivam de futuras mudanças nos preços, no sistema tributário e nas normas trabalhistas, que podem afetar os lucros das empresas, além da expectativa negativa de uma posterior reversão do contexto econômico, provocando até mesmo nova estatização.
Para que a privatização produza um impacto geral positivo a longo prazo nas finanças do Estado, é necessário que este estimule investimentos adicionais em infra-estrutura e 'capital humano; ou seja, o Estado deve alocar e investir o produto da venda das empresas estatais de forma a aumentar o crescimento potencial da. economia.
- Obtenção Imediata de Divisas. A venda de estatais a investidores estrangeiros pode gerar recursos para o Estado carente de divisas.
- Eliminação da Dívida Externa. Nos casos em que os rearranjos das obrigações externas aumentam a dívida e prolongam essas obrigações no futuro, a venda de participações acionárias em empresas estatais ou de ativos do Estado pode constituir-se num recurso para saldar a dívida.
- Fomento do Desenvolvimento Industrial. A privatização de terras, direitos de extração mineral, instalações ociosas ou de outros ativos pode fomentar o desenvolvimento industrial.
- Estímulo ao Investimento Estrangeiro. A privatização possibilita a oportuna participação externa, em particular nos casos em que a tecnologia e conhecimentos especializados estrangeiros constituem fator primordial. A legislação pode assegurar, de forma apropriada, que o controle final dos empreendimentos continue a ser do Estado, mesmo que esse não possua mais a propriedade.
- Eficiência das Operações. A privatização propicia ao Estado vantagens e
beneficios no sentido de reduzir os custos de bens e serviços, possíveis pela maior eficiência dos mercados competitivos, em comparação com as burocracias governamentais. Especificamente sobre esse melhor desempenho relativo do setor privado, falaremos mais tarde com maior profundidade.
Importante é ratificar que o aumento da eficiência e da eficácia, por meio da privatização, depende em larga escala do fato de a empresa estatal privatizável estar sujeita à competição nacional e/ou internacional.
- Desenvolvimento do Mercado de Capitais com Pulverização da Propriedade e Orientação ao Público. A privatização, desde que inclua um plano de longo prazo de
fortalecimento e desenvolvimento dos mercados de capital, é capaz de promover a expansão dos direitos de propriedade e de ampliar e sofisticar a atuação empresarial, ao mesmo tempo em que dá condições ao Estado para controlar o desenvolvimento. A disciplina dos mercados de capital traz ainda o beneficio adicional de promover o aumento de produtividade e a melhoria de desempenho das empresas privatizadas, já que isso se reflete nos preços de suas ações e elas têm que competir na busca de financiamento e de retomo dos seus investimentos.
A privatização também pode promover a redistribuição de renda e de participação nas atividades econômicas, através: da elevação do número de acionistas na sociedade civil Em outras palavras, ela pode "democratizar" a propriedade do capital. Isso é possível, inclusive, pelo incentivo à participação dos empregados das empresas estatais na compra das ações das companhias onde trabalham, através de preços subvencionados.
Vale destacar que a disseminação do capital através das bolsas de valores tem sido um dos objetivos da maioria dos programas de privatização, e tem como uma outra finalidade trazer para as empresas uma base forte e estável de acionistas
- Busca de uma Filosofia. Finalmente, a privatização pode ser motivada puramente peJa idéia de livre mercado e pela determinação do governo de não competir com o setor privado nas esferas da propriedade ou da empresa.
Segundo Moreira [1988], é possível também listar alguns fatores determinantes para o surgimento dos programas de privatização, cuja intensidade pode variar de um país para outro, dependendo de como 'Cada um é afetado pelo seu particular processo histórico, cultural e político, bem como pela conjuntura econômica nacional e internacional :
· a necessidade de ajustes nas finanças do governo, através da supressão dos subsídios tradicionalmente concedidos às empresas estatais;
· a busca de novos elementos de estímulo ao investimento produtivo, em razão de dificuldades financeiras crônicas do Estado;
· a insatisfação com a eficiência e desempenho de algumas empresas estatais que operam em mercados competitivos e não dispõem da apropriada flexibilidade;
· o esgotamento das razões históricas que determinam a existência de uma dada empresa estatal;
· as mudanças profundas nas estruturas de oferta e demanda em mercados de bens e seviços em nível nacional e internacional;
· a liberação de recursos humanos e financeiros do Estado para alocação em outras áreas prioritárias, como saúde, educação, habitação,etc.
Finalmente, a privatização está inserida ainda no objetivo mais amplo de reforma do setor público, de modo a garantir que o Estado desempenhe, de maneira adequada, o seu papel, de uma forma sinérgica e complementar ao setor privado, no planejamento e execução efetiva das atividades econômicas.': ...
Para a privatização ser eficaz nesse propósito, ela precisa ser acompanhada de outras medidas, com vistas a promover a competição nos mercados -e causar um impacto positivo no bem estar social - e a melhorar a efetividade nas atividades remanescentes e típicas do Estado. A simples mudança de propriedade do setor público para o setor privado, por si só, produz resultados bastante limitados.
Nos países industrializados a estatal migra para o setor privado e encontra um sistema legal bem estruturado, mercado razoavelmente competitivo e livre de contratos excessivos de preços e insumos, além de uma estrutura comercial internacional relativamente aberta. Nos países em desenvolvimento, frequentemente, a estrutura legal é refratária à atividade privada, a legislação trabalhista é restrita, existe protecionismo no setor industrial, acesso subsidiado às fontes de crédito, e um governo que fixa os níveis de salários e preços.
Nesses casos, a privatização requer um programa de desregulamentação de grandes proporções, caracterizado por um desengajamento regulamentar; financeiro, social e fiscal do Estado, ao incorporar medidas como: flexibilização do mercado de trabalho, liberalização do mercado financeiro e do comércio exterior, liberalização de preços, extinção gradual do controle de câmbio e redução do déficit orçamentário e da dívida do Estado.
11.2 - A1gumas Considerações Sobre o Desempenho Relativo Setor Público x Setor Privado
A convicção de que os empresários privados são capazes de gerir de forma mais efetiva e de operar serviços com maior eficiência, e a custo mais baixo para o público do que o governo, é um dos principais fatores de sustentação ideológica dos programas de privatização.
Assim, toma-se pertinente examinar com um pouco mais de detalhe a questão do desempenho relativo entre os setores público e privado.
Para tanto, recorremos às análises desenvolvidas sobre a economia dos direitos de propriedade, sumarizadas por Steve Hanke [1989].
A literatura existente sobre o assunto basicamente demonstra que formas alternativas de propriedade produzem diferentes incentivos e, por conseguinte, diferentes resultados econômicos.
As empresas privadas pertencem a indivíduos que gozam da liberdade, dentro dos limites da lei, de fazerem uso ou efetuarem a troca de direitos de propriedade desses haveres. Esses direitos conferem aos proprietários, individualmente, o "direito residual" aos ativos da empresa privada. Quando esses ativos são utiIizados na produção de bens e serviços que os consumidores demandam a custos inferiores aos do mercado, geram-se lucros, e verifica-se o aumento da renda-e da riqueza dos detentores da propriedade. Em contrapartida, se os custos de produção excederem os preços do mercado, incorre-se em prejuízos e diminui-se o valor da empresa.
Em outras palavras, os proprietários das empresas privadas auferem ganhos com uma gestão eficiente e arcam com o custo de uma gestão ineficiente. Os proprietários privados se defrontam, por fim, com o demonstrativo de lucros e perdas, que mede os lucros ou perdas incidentes sobre o proprietário.
Os proprietários defrontam-se com incentivos que ensejam o monitoramento do comportamento de gerentes e empregados, de forma a atender a demanda dos consumidores com efetividade de custo no transcorrer do tempo. Por estarem sujeitos a esse gênero de monitoração, os gerentes privados são estimulados a não se esquivarem de suas responsabilidade ou a não apresentarem comportamentos incompatíveis com a maximização do valor corrente da empresa e .consequente riqueza dos proprietários. Em suma, os direitos de propriedade privada criam incentivos que promovem o desempenho eficiente.
As empresas públicas, ao contrário, não são de propriedade de indivíduos que têm direitos residuais sobre os ativos dessas organizações. Seus proprietários são os contribuintes, que não podem comprar ou vender esses ativos e, por isso, não se sentem fortemente motivados para monitorarem o comportamento dos gerentes e empregados públicos.
As consequências da propriedade pública -são previsíveis: os gerentes e empregados públicos alocam recursos (ativos) que não lhes pertence. Consequentemente, não arcam com os custos de suas decisões e tampouco auferem ganhos em decorrência do comportamento eficiente.
Já que os proprietários nominais das empresas públicas, os contribuintes, não se sentem fortemente incentivados para monitorarem o desempenho dos empregados públicos, os custos de esquivarem-se das responsabilidades são relativamente baixos. Em
geral, os empregados procuram, portanto, auferir ganhos ou remunerações relacionados com suas funções, o que aumenta os custos de produção e desvia a atenção de atendimento às demandas do consumidor.
Existem três razões para acreditar que os gerentes das estatais não tem um comportamento de minimização de custos:
Ia.) A empresa estatal não tem o lucro como objetivo e, quando deficitária, é protegida da falência pelo socorro dos cofres públicos;
2a.)' Costuma-se atribuir às empresas estatais um número muito grande de objetivos que frequentemente são conflitantes. À minimização de custos costuma ser dado um baixo grau de prioridade. Além disso, os políticos comumente usam as empresas estatais para alcançar objetivos não comerciais, de motivação política, com prejuízo para o desempenho da empresa;
3a.) A remuneração dos gerentes das empresas estatais não está vinculada à geração de lucros e, portanto, à minimização de custos.
Nesse aspecto, a transferência da propriedade para o setor privado (através da privatização) restaura o objetivo de minimização de custos e restabelece o risco de falência. Com ela, o processo decisório deixa de sofrer a influência de critérios políticos, aumentando ainda a visibilidade do desempenho .dos gerentes.
As empresas públicas e privadas são iguais no sentido de que ambas devem formular planos. Mas o planejamento público é fundamentalmente diferente do planejamento privado.
Os planos públicos são elaborados por gerentes e empregados públicos que, em nenhum dos casos, arcam com os custos de seus erros ou auferem, legalmente, os beneficios gerados por sua previsão. Os planos públicos são elaborados por indivíduos
que não são obrigados a se reportar a qualquer proprietário. Diferentemente; os planos privados procuram prever, corretamente, as demandas dos consumidores e os custos de produção, já que o valor corrente da empresa privada depende da previsão correta das demandas e dos custos. Os planejadores privados têm que se reportar aos proprietários das empresas privadas, os qUaIS se mantém constantemente atentos ao valor das empresas de sua propriedade.
As empresas estatais são normalmente acusadas de ter um planejamento mau .concebido, 'de nepotismo, de morosidade no processo decisório, de pagar salários excessivamente altos, .de trabalhar com excesso de. pessoal e sob políticas de trabalho protecionistas, de não ter. certeza na definição de seus objetivos e de ter. objetivos viesados para o curto prazo, por causa da excessiva subordinação a políticos com um mandato determinado.
Assim sendo, do ponto de vista teórico, a empresa privada tende a ser mais eficiente que a empresa pública.
Algumas evidências empíricas também dão respaldo a essa conclusão. Por exemplo, a "regra de dois burocrática" estabelece que o custo da empresa pública para produzir uma determinada quantidade de bens e serviços, com uma determinada qualidade, será o dobro daquele daempresa privada. Em outras palavras, como norma prática, a privatização de uma empresa pública reduzirá os custos pela metade.
Outro aspecto interessante: as empresas estatais representam passivos públicos, quando imobilizadas em portfólios governamentais; porém, após serem privatizadas, transformam-se em ativos privados produtivos. Essa transformação de pasSIVOSem ativos, por siSÓ,já denota a potência dos direitos de propriedade privada
A evidência das empresas européias demonstra que os esquemas de direitos de propriedade não são neutros, e que as empresas privadas são mais eficientes do que as públicas.
Foram poucas as exceções à regra de que, uma vez privatizados, os negócios passaram a realizar mais lucros; pois passaram a investir mais e a ter mais liberdade para decidir onde e como investir e como melhorar e expandir suas atividades. Uma vez feita a privatização, obteve-se uma melhoria das práticas de trabalho, com o consequente aumento da produtividade; e os salários aumentaram efetivamente. Houve um enorme surto do volume' de negócios realizados pela companhia, como resultado de seu novo espírito de empresa e de participação, desfazendo o conceito de que, uma vez em mãos do setor privado, os ativos são subtraídos e deixam de ser utilizados para o bem da economia na qual se inserem.
Na Inglaterra, país que se notabilizou por um programa de privatização amplo e bem administrado, as empresas privatizadas multiplicaram seus lucros: British Aerospace . em mais de três vezes, Cable & Wireless em sete vezes, Amersham Internacional em duas vezes, Jaguar em ·três vezes e National Freight Consortium em sete vezes, para mencionar algumas.
fi.3 - Privatização e Competição
Apesar da validade teórico-empírica da teoria dos direitos de propriedade, cumpre destacar que a privatização pode não restabelecer a eficiência produtiva de uma forma inequívoca, se as restrições impostas pelo mercado forem amortecidas, ou pela
separação entre o controle e a propriedade das empresas, ou pela inexistência de concorrência de mercado.
A competição pelos mercados é um importante fator motivacional para que os gerentes cortem custos desnecessários, melhorem os parâmetros técnicos de produção e façam uma alocação de recursos eficiente, tanto do ponto de vista interno quanto do ponto de vista da eficiência alocativa. Há evidências empíricas de que a competição estimula as firmas a reestruturar suas indústrias, a introduzir novas linhas de produtos e a buscar novos mercados.
Estamos falando nesse momento da necessidade de operação da firma num mercado contestável. Um mercado é contestável quando a ameaça de competição é a maior possível. Se as firmas que estão operando nesse mercado não operarem com máxima eficiência, seu negócio lhes será tomado por competidores. Em tal mercado, todas. .as firmas, inclusive os competidores em potencial, têm a mesma estrutura de custos. A instalação de novas empresas não envolve custos irrecuperáveis e, por isso, a saída e a entrada nessse mercado são facilitadas.
Muitos economistas sustentam que a empresa protegida, independente de ser privada ou pública, é mais onerosa para a sociedade que lhe confere essa proteção, do que seria o caso em outras circunstâncias.
De fato, as conclusões a que se chega normalmente são no sentido de que a eficiência não está ligada ao fato de a empresa pertencer ao setor público ou ao setor privado, mas sim quanto à existência de uma efetiva concorrência, a ponto de afirmar que, senão sempre, em muitos casos, se pode obter uma melhoria da eficiência com uma efetiva liberalização ou desregulamentação, mais do que com a privatização.
é preferível à empresa estatal, tanto em termos de eficiência interna, como em termos de eficiência alocativa (monitoramento das empresas privadas, em geral, é melhor que o do setor público). Se, no entanto, a estrutura de mercado não for competitiva (oligopólio, monopólio), a empresa pública é transformada em uma empresa privada regulada, cuja vantagem em relação à empresa pública não será clara. Nesse caso, o resultado final vai depender da qualidade do regime de regulação, entendido este, frequentemente, como a simulação, por meio de regras, das pressões inerentes aos mercados competitivos.
Valé lembrar que a regulação inadequada sobre a operação das estatais, geralmente teve o efeito colateral de diminuir a competição a que as empresas estavam submetidas, em vez de aumentá-la.
Sempre que for necessário escolher entre competição e privatização, a recomendação é de que escolhamos competição. Os maiores ganhos serão alcançados quando puderem virjuntas.
Em suma, não se deve ter a esperança de que a privatização produza, automaticamente, a eficiência econômica e a redução dos custos. Quando a privatização simplesmente transfere um monopólio governamental para se transformar num monopólio privado, não se produzem esses beneficios. Os custos podem até mesmo aumentar (exemplo: custos de fiscalização e de monitoração que se acrescentam quando se opera o regime de contrato de gestão, na concessão de serviços públicos).
Sem políticas que abram o caminho para a competição .doméstica e externa, tais como reestruturação econômica e reorganização financeira, as transferências de propriedades e gerenciamento não podem, por si SÓ, resolver os problemas colocados pela aplicação da racionalidade de mercado num ambiente não competitivo.
E existe ampla evidência empírica sobre o papel benéfico do livre mercado, fornecida pelos países em desenvolvimento. De um modo geral, todos os países em desenvolvimento que utilizaram as forças de mercado como propulsoras de seus sistemas econômicos, cresceram mais rapidamente do que as economias planejadas, dirigidas e controladas pelo Estado.
II.4 - A Intervenção do Estado na Economia - Justificativas e Superação de Alguns Conceitos
Normalmente, a intervenção do Estado na economia' é justificada pela elevada escala de indivisibilidade técnica dos investimentos para produção de insumos e bens básicos que geram baixos e lentos retornos, sem atrair os capitais privados nacionais. Além dessa explicação, a indução do desenvolvimento em regiões carentes ou consideradas prioritárias, a otimização na alocação de recursos escassos, a adequada consideração dos custos e beneficios sociais, assim como objetivos de ordem estratégica, de segurança nacional, de balança comercial, manutenção do nível de emprego, dentre outras.
A necessidade da empresa pública -surge também da imperfeição do mercado: o governo pode intervir, no interesse nacional, para desenvolver setores ou atividades que a liberdade de preços não estimula no país; ou seja, o Estado intervém para corrigir falhas do sistema de mercado, que podem ser alocativas, distributivas e de estabilização.
Ocorre que, muitas vezes, a imperfeição do mercado é passageira, principalmente se a intervenção do governo atinge seus objetivos e, nesses casos, o governo deve retirar-se, sob pena de provocar distorções ainda maiores no sistema econômico.
O crescimento e a multiplicação das estatais justificam-se ainda por serem serviços públicos de "monopólios naturais", atividades essenciais que se tomam deficitárias pelo financiamento de longo prazo, pelo nacionalismo econômico relativo à indesejada exploração estrangeira dos recursos naturais e pela separação de pontos de estrangulamento, dentre outras. Esses monopólios naturais gás, telefone, água, etc
-I
requerem regulamentação planejada especificamente para eles.
Sobre esta última justificativa, necessariamente devem ser formuladas duas perguntas: são os serviços em questão realmente monopólios naturais? E, mesmo que sejam, é a propriedade pública a melhor opção? Essa alegação, durante décadas, deu apoio a regulamentação, do tipo utilidade pública. É preciso ter uma certa desconfiança em relação às alegações de que um determinado serviço público representa um monopólio natural, e certamente não se deve proporcionar qualquer proteção a um prestador de serviços contra a entrada de concorrentes em potencial. Mesmo que haja consenso político sobre a produção através de monopólio de uma certa utilidade, não há justificativa convincente de que a propriedade estatal deva ser a forma preferida.
Ouve-se até dizer, que monopólios naturais, teoricamente, funcionam melhor se dirigidos pelo governo. Na prática, o governo os explora da mesma forma que o setor privado.
Considera-se que é melhor que os monopólios naturais sejam dirigidos de forma transparente por uma companhia independente com responsabilidade perante o Parlamento, perante o Congresso, e não perante ministros do governo.
o
período que vai desde meados dos anos 50 até a metade dos anos 70 representa o auge do planejamento e das empresas estatais na maioria dos países em desenvolvimento. Elas foram fortemente incentivadas pelas antigas potências coloniais, doadores de auxilio, e pelos consultores ocidentais. Além disso, essa estatização foi consequência de um nacionalismo excessivo que fez com que o estado assumisse o controle de companhias estrangeiras de petróleo, agricultura e da área financeira.A substituição das importações e o fomento ao setor manufatureiro constituíram-se em lema do desenvolvimento e, devido à falta de capital e de uma classe empresarial, o próprio Estado foi forçado a tomar-se empresário. Com isso, as empresas estatais tomaram-se norma no setor moderno desses países e as paraestatais proliferaram em setores vitais da economia, como os de energia, transportes e comunicações.
Na europa ocidental, logo após o término da Segunda Guerra Mundial, foram criados grandes complexos industriais do Estado, com o propósito de corrigir desequilíbrios setoriais e acelerar o desenvolvimento.
Assim, o setor público expandiu-se na maioria dos países, por duas razões básicas.
Em primeiro lugar, devido às dificuldades dos mercados em conseguir recursos, porque o retomo do investimento naqueles setores não era suficiente, porque era necessária determinada política social, permitir à população o acesso a bens e serviços essencias a preços razoáveis; porque, como ocorreu nos últimos anos, o setor público, a empresa pública, representou uma espécie de anteparo para a crise econômica, segurando um pouco as taxas de desemprego.
Em segundo lugar, esse forte impulso de nacionalização de empresas derivava da crença de que a existência de empresas de grande porte concentra o poder e a riqueza nas mãos de uns poucos e, por conseguinte, obstrui o comprometimento de muitos países para com a igualdade.
Com o passar dos anos, entretanto, e especialmente após a primeira crise do petróleo em 1973, instaurou-se gradualmente uma atmosfera de decepção com relação ao desempenho do setor estatal, devido ao acúmulo de grande contingente de mão-de-obra, incháços orçamentários e, frequentemente, enormes dívidas. Conforme crescia a pressão sobre as receitas do governo, diminuíam os recursos para o financiamento destas paraestatais.
Outro fenômeno, talvez ainda mais grave, foi o da hipertrofia do poder do Estado enquanto instância de regulação e de controle .da sociedade e da economia, sem que sobre o próprio Estado se exercesse qualquer tipo de controle social ou político. Isso reforçou as históricas tendências corporativistas na sociedade, na medida em que gerou entre os blocos de interesse corporativos a expectativa de apoderar-se de instrumentos do Estado para seus próprios fins.
Além do mais, a empresa pública passou a assemelhar-se ao monopólio privado: tinha poder de-fixar preços e tomou-se altamente burocratizada e ineficiente.
Por tudo isso, a própria sociedade passou a encarar seriamente as empresas públicas como aniquiladoras dos limitados fundos públicos; criticando-as cada vez mais pela falta de objetivos claros, pelas políticas de preços sem fins econômicos e pelo exagero da influência política.
Como exemplo, vale mencionar o caso da Inglaterra, que viria a se tomar mais tarde o exemplo de sucesso em programas de privatização. Sua indústria estatal, cujo
início também ocorreu, em grande parte, após a Segunda Guerra Mundial, apresentou desempenho decepcionante: baixo retomo do capital; alta recorde dos preços, custeio de produtividade e de mão-de-obra; e insatisfação por parte dos clientes, provocada por estes fatores.
Essas empresas estavam vulneráveis à constante interferência política e burocrática; seus objetivos sociais e comerciais tendiam a ficar mal delineados, em detrimento de ambos; os altos custos financeiros eram responsabilidade única do governo e o sucesso não constituía mais condição primordial para a sua sobrevivência. Além disso, a estrutura legal em que operavam também era enfraquecida.
Tomava-se então evidente que, em muitos países, o setor privado podia substituir . as empresas estatais ineficientes e que davam prejuízo, através da implantação de indústrias mais modernas, capazes de prestar um melhor atendimento às necessidades do consumidor e de aliviar as pressões financeiras-exercidas sobre o governo. Ademais, a presença do Estado em muitos setores da economia exaurira, há muito, a sua função de promover e qualificar o desenvolvimento econômico.
O governo da Primeira Ministra Margaret Thatcher (a partir de 1979), estabeleceu que a única forma a longo prazo de melhorar a eficiência das empresas estatizadas, seria submetê-Ias às exigências do mercado, através da privatização, desregulamentação, redução do monopólio e competição elevada.
A partir daí, a Inglaterra lançou-se a um intenso programa de privatização, que reduziu drasticamente o tamanho do setor público produtivo. Só para se ter uma idéia da extensão que a privatização na Inglaterra atingiu, após 12 anos (1979 - 1991), apenas os setores de transporte ferroviário, carvão e correios permaneciam nas mãos do Estado.
Esse advento do "Thatcherismo", associado ao do "Reaganismo" , na mesma época; promoveu a iniciativa privada, afetando até mesmo a política dos órgãos de financiamento internacionais, no que diz respeito à ajuda aos países em desenvolvimento. Esses órgãos passaram a pressionar os governos dos países menos desenvolvidos, no sentido de permitir que o setor privado tivesse um papel mais importante em suas economias.
No início de 1986 o Banco Mundial cnou uma comissão especial para estabelecer as medidas destinadas ao aperfeiçoamento da eficiência das empresas públicas, através de reestruturação e da privatização. Também era de responsabilidade dessa comissão orientar e exigir o cumprimento de determinadas metas a todos os países que se lançassem a esses programas.
ll.5 - A Intervenção Estatal no Brasil
A intervenção do Estado na economia brasileira nunca representou exatamente o resultado de um novo modo de acumulação, ou seja, uma forma de capitalismo sem a propriedade privada dos meios de produção. Tampouco aproximou-se de uma espécie de socialismo, em que a produção é estatizada e os seus resultados são privatizados.
De um modo geral, a presença das empresas estatais na economia brasileira'não é recente, não foi planejada, nem teve qualquer motivação ideológica, com excessão do estatismo característico do Estado Novo ( 1937-1945) e do nacionalismo econômico que caracterizou a intervenção em alguns setores, como, por exemplo, siderurgia e petróleo.
Ela também não se constitui num fenômeno isolado no contexto dos países em desenvolvimento.
É possível identificar cinco marcos característicos das fases do processo histórico de intervenção do Estado na economia brasileira. O primeiro considera o período compreendido até o final da década de vinte, em que a intervenção foi puramente incidental. O segundo caracteriza-se pelo intervencionismo consciente e deliberado e abrange o período entre 1930 e 1945. O terceiro é demarcado pela Segunda Guerra Mundial, quando a intervenção foi circunstancial e vinculada à segurança e soberania nacionais.: O quarto, compreende a década- de cinquenta e metade da de sessenta e assistiu a intervenção desenvolvimentista...Finalmente o quinto, fixado pelo período
pós-1964, caracterízou-se pelo dirigismo estatal.
Il. 5.1 - O Marco Inicial
Desde os primórdios da colonização brasileira, a Coroa metropolitana interferia estreitamente na comunidade sob o seu domínio, através de regulamentação restritiva e tributação pesada, as quais suportavam a implementação de monopólios e proibições de produção e de comércio. Além disso, foram registradas algumas incursões diretas nas prestações de bens e serviços.
Desse modo, foram criados o serviço postal em 1662 e a Casa da Moeda da Bahia em 1694. O Banco do Brasil foi fundado em 1808 por D. João VI, juntamente com a Imprensa Régia e a Real Fábrica de Ferro São João de Ipanema. Depois da Independência e durante o Segundo Império foram criadas a Estrada de Ferro.D. Pedro
II (1858) e a Caixa Econômica e Monte de Socorro (1861), a qual captava poupanças populares e que viria a ser, mais tarde, complementada pelas Caixas Econômicas Estaduais nesta função.
Não obstante os discursos fundamentados na filosofia política liberal, o intervencionismo do Estado na atividade econômica perdurou. O Estado do "laissez-faire" foi como uma ficção. A ação da iniciativa privada era então, usualmente fraca e dependente. Mesmo quando da ocorrência dos grandes investimentos estrangeiros em infra-estrutura, o Estado esteve sempre presente para diminuir ou eliminar os riscos do empreendimento. Sua intervenção ocorreu tanto no âmbito da administração da política econômica, quanto da atuação empresarial.
No campo empresarial, a atuação do Estado concentrou-se, inicialmente, nos setores de transportes (principalmente em ferrovias), serviços portuários e, em menor escala, financeiro. No setor de transportes, em 1890, surge a empresa de navegação Lloyd Brasileiro e, por essa época, o Governo Federal tambérnjá tinha sob seu controle, doze ferrovias. Vale ressaltar que a atuação principal do estado consistia na concessão de empréstimos especiais e na garantia de lucros para as empresas estrangeiras que investiamnesses setores.
Logo no início do século vinte, o comprometimento com esse retomo mínimo vinculado às ferrovias de propriedade estrangeira, mostou ser um sorvedouro cada vez maior dos recursos do Estado. Com o objetivo de aliviar o Estado de tal carga o governo contraiu em 1901 empréstimo externo destinado à nacionalização de algumas ferrovias. Esse processo prosseguiu de tal forma que, em 1929 metade da rede ferroviária pertencia ao Estado, proporção esta que, na década de setenta atingiria 94%.
A estatização verificada no setor ferroviário e em outros serviços de utilidade pública resultou, preponderantemente, do controle governamental das tarifas. O governo tinha como preocupação conciliar taxas adequadas de lucro para o investidor privado com tarifas socialmente justas para os usuários. Um bom exemplo foi a administração do Porto do Rio de Janeiro (atualmente Cia. Docas do Rio de Janeiro), adquirida pelo governo em 1903, entregue a concessionários entre 1903 e 1933, e de volta para a administração direta do Estado a partir de então.
No setor financeiro, o Estado ampliou sua rede bancária na esfera estadual, com o objetivo inicial de que esses novos bancos dessem apoio ao setor agricola nos respectivos estados. Assim, foram criados o Banco de Crédito Real de Minas Gerais em 1889, os bancos estaduais da Paraíba (1912); Piauí (1926), São Paulo (1927), Paraná (1928) e Rio Grande do Sul (1928).
Em suma, foi na administração da política econômica que o Estado, contraditoriamente, mais se afastou do "laissez-faire" absoluto, predominante no pensamento econômico da época no país.
No Brasil, a conjuntura vigente determinou a criação das autarquias reguladoras da produção e do comércio, bem como proporcionou ao Estado, através de normas e programas, instrumentos especiais de decisão e de condução da atividade econômica no país.
1I.5.2 - O Intervencionismo Deliberado
A partir de 1930, e especialmente no período de 1937 a 1945, correspondente ao Estado Novo, o Estado passou a intervir de forma consciente na economia brasileira, num regime verdadeiramente estatizante, reforçado pelo conteúdo ideológico expresso pelo nacionalismo econômico. O estatismo, caracterizado pela atuação do Estado como investidor e' regulador da atividade econômica, representava um meio determinante mais rápido e eficiente de promover o desenvolvimento.
Houve nessa época uma influência econômica e política marcante dos regimes totalitários da Europa, bem como da intervenção acentuada do Estado nas economias democráticas subsequentes à Grande Depressão.
Todavia esse período não caracterizou a intervenção direta do Estado no campo empresarial. O maior controle do Estado ocorreu sobretudo no poder regulamentador sobre a economia. Assim, foram tomadas medidas como o programa de apoio ao café, que fixava preços e controlava a produção; o controle cambial (1931); a criação de autarquias, para proteger e dar incentivo ao crescimento do setor do açúcar, da erva-mate, do sal, da pesca, da marinha mercante, entre outros; o estabelecimento do Código de águas, que concedia ao Estado o poder de fixar tarifas elétricas (1934); a imposição de um limite legal à cobrança de juros (1933) e a primeira tentativa de planejamento econômico, com a criação do Conselho Federal de Comércio Exterior em 1934.
Essas medidas, é bom que se diga, combinadas com altas taxas de inflação, originariam as distorções no funcionamento da economia de mercado que, por sua vez, mais tarde transformaram-se numa causa importante para a extensão da intervenção
estatal a outros setores da economia (por exemplo, energia elétrica e outros setores industriais básicos).
O Estado na década de 30 não implementou nenhuma nova atividade empresarial. No setor de navegação, o L10yd Brasileiro foi definitivamente encampado e transformado em autarquia federal em 1937, após ter alternado o seu domínio, desde a sua criação, entre privado e estatal. Em 1940, duas empresas privadas que serviam à região amazônica foram nacionalizadas e fundidas a duas outras companhias já existentes, "que desdobrariam-se em 1967 na Cia. Docas do Pará e Empresa de Navegação da Amazônia. Além dessas,. várias outras companhias de navegação privadas foram fundidas e nacionalizadas. Na administração portuária, foram estatizados os portos de Natal (1932), Angra dos Reis (1934), Cabedelo (1935), Paranaguá (1935), Pelotas (1940), Vitória (1940), Maceió (1942) e Laguna (1943). No transporte aéreo, foi criada em 1935 a estatal VASP - Viação Aérea São Paulo.
No setor financeiro, foram criados os bancos estaduais do Espírito Santo (1937) 'e do Maranhão (1939) e o Banco do Brasil assumiu poderes de banco central, para executar o encaixe das reservas compulsórias do sistema bancário, as operações com redesconto de títulos e o monopólio das operações cambiais.
1I.5.3 - A Segunda Guerra Mundial
A partir dos anos 40, notadamente entre 1940 e 1945, houve um recrudescimento da intervenção direta do Estado na economia. A Segunda Guerra Mundial transformou o Estado num grande empresário, responsável não só pelo suprimento de insumos
básicos para a produção (aço e petróleo), como também pelo atendimento das necessidades estratégicas e de segurança e soberania nacionais (a primeira entendida no sentido puramente bélico) .
O Estado expandiu suas atividades no setor da Marinha Mercante e criou, em
1940, a Fábrica Nacional de Motores - FNM, responsável inicialmente pela manutenção e produção de motores para aviões e, posteriormente, pela produção de tratores, caminhões, automóveis e refrigeradores. Foi vendida em 1968 à Alfa-Romeo. Já a Companhia Nacional de Álcalis, por sua vez, foi criada em 1943 para garantir o fornecimento de barriIha, evitando a paralização das indústrias que utilizavam este insumo.
Em suma, a estatização, ·de um modo geral, era justificada por questões de segurança nacional e pelo fomento a atividades ou setores essenciais ao desenvolvimento e ao próprio nacionalismo então vigente. Muitas vezes, ela decorreu também da concretização de idéias germinadas :na década anterior, ou por que o setor privado malogrou em algumas iniciativas como, por exemplo, no setor siderúrgico, devido a sua incapacidade financeira ou desinteresse pela execução adequada dos projetos.
Dentro dessa perspectiva, em 1942 foram encampadas a Cia. Brasileira de Mineração e Siderurgia S.A e a Itabira de Mineração. No mesmo ano, foi criada a Companhia Vale do Rio Doce, devido fundamentalmente a considerações nacionalistas, já que resultou da resistência à participação de firmas e investidores estrangeiros na exploração das ricas jazidas de ferro de Minas Gerais, inclusive com o cancelamento das concessões outorgadas a um grupo estrangeiro para a exploração das jazidas de Itabira.
Essa fase marca também o início do Processo de Substituição de Importações -PSI - no Brasil, promovido pelo Estado em função da incapacidade empreendedora da
