UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO
SUELY CRISTINA SILVA MENDES
REFUGIADOS AMBIENTAIS EM BUSCA DE RECONHECIMENTO PELO DIREITO INTERNACIONAL: ANÁLISE DO PEQUENO ESTADO INSULAR
DE CABO VERDE.
SUELY CRISTINA SILVA MENDES
REFUGIADOS AMBIENTAIS EM BUSCA DE RECONHECIMENTO PELO DIREITO INTERNACIONAL: ANÁLISE DO PEQUENO ESTADO INSULAR
DE CABO VERDE.
Monografia submetida à Coordenação do Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do grau de bacharel em Direito.
Área de concentração: Direito Internacional.
Orientador: Professora Dra. Tarin
FORTALEZA 2014
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Setorial da Faculdade de Direito
M538r Mendes, Suely Cristina Silva.
Refugiados ambientais em busca de reconhecimento pelo direito internacional: análise do pequeno estado insular de Cabo Verde / Suely Cristina Silva Mendes. – 2014.
92 f. : il. color., enc. ; 30 cm.
Monografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de Direito, Fortaleza, 2014.
Área de Concentração: Direito Internacional.
Orientação: Profa. Dra. Tarin Cristino Frota Mont’Alverne.
1. Direito internacional público. 2. Refugiados. 3. Desastres naturais. 4. Proteção diplomática. I. Mont’Alverne, Tarin Cristino Frota (orient.). II. Universidade Federal do Ceará – Graduação em Direito. III. Título.
SUELY CRISTINA SILVA MENDES
REFUGIADOS AMBIENTAIS EM BUSCA DE RECONHECIMENTO PELO DIREITO INTERNACIONAL: ANÁLISE DO PEQUENO ESTADO INSULAR DE
CABO VERDE.
Monografia submetida à Coordenação do Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Área de concentração: Direito Internacional.
Aprovada em __/__/__
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________________ Professor Dra. Tarin Cristino Frota Mont’Alverne (Orientadora)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
________________________________________________________ Mestranda Jana Maria Brito
Universidade Federal do Ceará (UFC)
________________________________________________________ Mestranda Fernanda Castelo Branco Araujo
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus, por me inspirar, me guiar e me dar forças nesta caminhada.
Ao meu pai: Arlindo Mendes por ser meu tudo, minha inspiração diária, minha razão de ser feliz, pelo amor incondicional, por sempre me apoiar, pelo exemplo de ser humano, de profissionalismo, de determinação e competência, obrigado Pai por me mostrar o caminho da honestidade.
À minha mãe: Celestina Ganeto por ser meu tudo, minha inspiração diária, minha razão de ser feliz, pelo amor incondicional, por sempre me apoiar, uma mulher lutadora, independente e cheia de garra, obrigado Mãe por me mostrarem o caminho da honestidade.
Aos meus irmãos Gerson e Airton pelo companheirismo, pela sinceridade, pelo aprendizado constante, pelo amparo nos momentos de tristeza e necessidade, pela amizade pura e desinteressada, pelas melhores lembranças de minha infância.
À minha orientadora, prof. Tarin Cristino Frota Mont’Alverne, pelo auxílio neste trabalho. Exemplo de pessoa e excelente profissional.
Aos meus sobrinhos Jason, Breno e Sienna, pelo amor puro, pela amizade, pelas brincadeiras.
Ao meu avô: Pedro Ganeto, pelo amor, pelo aprendizado e pelas raízes. Às minhas avós Paulina Ganeto e Cândida Varela, in memoriam, pelas raízes, pela ternura, pelo aprendizado, pelo caráter inspirador no qual sempre me inspirei.
Aos demais familiares queridos, pelo suporte, pelos momentos divertidos em família, pela torcida e pelo carinho.
Aos meus amigos Lolita, Patrícia, Diana, Jennifer, Admilsa e ao César pelo companheirismo, pela ternura, pelos sábios concelhos, tanto pelo compartilhamento de momentos de dores e angústias quanto os de felicidade e alegria, e principalmente pela amizade, que levo para toda a vida.
Aos meus colegas e amigos de faculdade, Ticiana, Juliana, Enderson, Eliziane, Helton e Amigos, pelo auxílio, pelos apontamentos e pela disponibilidade, sem vocês os cinco anos de Faculdade não teriam sido os mesmos.
A todos que formam o Escritório Jurídico de André Costa, pela oportunidade de aprendizado como primeiro passo na vida profissional da advocacia.
Agradeço também ao SINDIFORT e a todos os seus funcionários, pelo convívio afável, pela oportunidade de estágio e aprendizado, pela paciência e disponibilidade.
E a todas as demais pessoas que indiretamente contribuíram para a minha formação.
RESUMO
O presente estudo visa a analisar o fenômeno do Refúgio Ambiental na seara do direito internacional, ante a ocorrência cada vez mais frequente de migrações forçadas ensejadas por questões ambientais. Atualmente, com a intensificação dos desastres naturais e das drásticas mudanças climáticas a nível mundial, desencadeou-se uma série de gravames, tendo por consequência o crescente fluxo mundial de refugiados ambientais nas últimas décadas. Contudo, apesar do aumento gradual de “refugiados
ambientais”, não há, até o momento regulamentação jurídica internacional que ampare esses indivíduos. Nesse sentido, far-se-á, inicialmente, uma abordagem do panorama
atual das degradações ambientais e da emergência dos “refugiados ambientais”. Em
seguida, serão feitas considerações sobre a evolução histórica do direito internacional dos refugiados a partir dos instrumentos normativos internacionais do refúgio, como também sobre os institutos do refúgio, asilo e deslocados internos de crucial importância para a compreensão do objeto em estudo. Após, far-se-á uma análise detalhada da pluralidade de conceito de “refugiados ambientais” de modo a delimitar o seu alcance e quem pode ser considerado sujeitos deste instituto, bem como a harmonização de critérios para a caracterização destes indivíduos, estabelecendo, desta maneira, um nexo de causalidade entre o dano e uma causa ambiental determinante. Será também analisada a necessidade de regulamentação jurídica dos “refugiados ambientais” a partir da convenção de 1951, de modo a instituir amparo jurídico aos
refugiados como um dos requisitos para o reconhecimento formal desta nova categoria de refugiados. Na sequência, será analisado o pequeno Estado Insular de Cabo Verde, em razão de sua vulnerabilidade socioambiental e sua peculiar localização geográfica, e
seus potenciais “refugiados ambientais”. Por derradeiro, tratar-se-á das consequências derivadas do não reconhecimento desta nova categoria de refugiados e a necessidade da proteção integral.
ABSTRACT
This study aims to analyze the phenomenon of the Environmental Refuge under the International Law, in face of the increasingly frequent occurrence of forced migration caused by environmental issues. Currently, with the intensification of natural disasters and drastic global climate change, a series of encumbrances were triggered, which results in the increasing global flow of environmental refugees in recent decades. However, despite the gradual increase of "environmental refugees", there is not, until the present moment, an international legislation able to support these individuals. Initially we are going to make an approach of the current situation of environmental degradation and the emergence of "environmental refugees". Then we are going to discuss the historical evolution of the international refugee law from the international normative instruments of the refuge. Because of their crucial importance for the understanding of the study’s object subjects such as the institutions of refuge, asylum and internal displacement are going to be analyzed as well. A detailed analysis of the plurality of the concept of "environmental refugees" will be made, in order to delimit its scope and who can be considered subjects of the institute, as well as harmonization of criteria for the characterization of these individuals, thus establishing a causal link between the damage and a determining environmental cause. It will also be examined the need for legal regulation of the "environmental refugees" from 1951 Convention, in order to establish legal support to refugees as a requirement for the formal recognition of this new category of refugees. In the sequence it will be analyzed the small Island State of Cabo Verde, because of its social and environmental vulnerability, its peculiar geographical location and its potential "environmental refugees". At last, it will be presented the derived consequences of non-recognition of this new category of refugees and the need of full protection.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 14
2 DIREITO INTERNACIONAL E NOVOS DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS 2.1 Degradações do meio ambiente e seu panorama mundial ... 16
2.2 Mudanças climáticas: o surgimento da nova categoria dos “refugiados ambientais” ... 20
3 DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS 3.1 Evolução histórica do direito internacional dos refugiados ... 23
3.2 Refúgio, asilo e deslocados internos: Conceitos, diferenças e semelhanças ... 30
3.2.1 Instituto do refúgio ... 31
3.2.2 Instituto do Asilo ... 33
3.2.3 Deslocados internos ... 37
4 AS LIMITAÇÕES PARA O RECONHECIMENTO DE UMA NOVA CATEGORIA DE REFUGIADOS NO DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO 4.1 Conceitos e o alcance da expressão “refugiados ambientais" ... 40
4.2 A harmonização e os critérios para a caracterização dos “refugiados ambientais" ... 45
4.3 Ilhas de Cabo Verde e seus potenciais "refugiados ambientais" ... 48
4.4 A regulamentação jurídica dos “refugiados ambientais” a partir da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 ... 56
4.5 Consequências jurídicas do não reconhecimento da categoria dos “refugiados ambientais" ... 58
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 60
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 62
ANEXOS...66 Convenção OUA 1969
Quadros e Figuras
Quadro 1: Semelhanças e diferenças entre refúgio e asilo.
Quadro 2: Semelhanças e diferenças entre refúgio e deslocados internos.
Quadro 3: Avaliação de riscos e oportunidades de Documento Estratégico sobre Crescimento e Redução de Pobreza, de Cabo Verde – DECRP-II. Integração de mudanças climáticas no desenvolvimento de Cabo Verde.
Lista de Siglas e Abreviações
ACNUR – Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados COP – Conferências das Partes
CO2 – Dióxido de carbono
CQNUMC – Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima CNUMAD –Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento
Convenção de 1951 – Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados DECRP – Documento Estratégico sobre Crescimento e Redução de Pobreza FPUN – Fundo de População das Nações Unidas
IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change (Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática)
LdN – Liga das Nações
MDL – Mecanismo de Desenvolvimento Limpo OUA – Organização da Unidade Africana
OIR – Organização Internacional para Refugiados OMS – Organização Mundial de Saúde
PEID – Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento
PRSP – Poverty Redution Strategy Paper (Documento Estratégico para Redução de Pobreza).
PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
Protocolo 1967 – Protocolo da Convenção Relativo ao Estatuto dos Refugiados UNICEF – Fundo das Nações Unidas para Crianças
1. INTRODUÇÃO
Atualmente, o fenômeno das migrações forçadas ensejadas pela degradação do meio ambiente tornou-se uma realidade indiscutível, em virtude da intensificação dos desastres naturais e das drásticas mudanças climáticas a nível mundial, provocadas pela ação do homem.
A degradação do meio ambiente tem obrigado diversos povos a abandonarem o local de residência ou de origem, em busca de outras regiões propícias à sadia qualidade de vida, inserindo milhares de pessoas vítimas de
tragédias ecológicas na rota dos “refugiados ambientais”. Ocorre que a situação vem se agravando nas últimas décadas face à ocorrência cada vez mais frequente do fenômeno das migrações forçadas causadas por questões ambientais.
Observa-se, portanto, que o panorama atual é alarmante, pois, segundo dados da Organização das Nações Unidas – ONU, e Especialistas da Universidade das Nações Unidas – UNU, estima-se que, até o ano de 2050, poderá haver 200 milhões de pessoas que tiveram de abandonar os seus lares em razão de processos de degradações e desastres ambientais, especialmente em virtude das mudanças climáticas. Contudo, apesar do gradual fluxo de “refugiados ambientais”, não há, até o momento, regulamentação internacional que ampare tais refugiados, e nem há o reconhecimento do status de refugiados para as vítimas deslocadas por catástrofes ambientais, o que impede a proteção desta categoria de refugiados no âmbito internacional.
Assim sendo, faz-se necessária uma resposta internacional adequada à problemática, a fim de suprir as lacunas normativas existentes, uma vez que o instrumento normativo vigente não se aplica aos refugiados ambientais, face à complexidade do problema em questão.
Por essa razão, o tema mostra-se relevante não só pela repercussão na comunidade internacional, mas também pela necessidade de construção do conceito de refúgio ambiental e da proposição de regulamentação jurídica, como também pelo reconhecimento do direito internacional, como forma de estabelecer ações
Feitas tais considerações, o presente trabalho apresenta uma estrutura organizacional pautada em capítulos, desenvolvendo a temática por meio da pesquisa bibliográfica nacional e estrangeira.
No capítulo primeiro, procurar-se-á, primeiramente, apresentar um panorama atual das degradações do meio ambiente, e dos impactos da mudança do clima na mobilidade humana, com o surgimento de emergente categoria de refugiados, ora denominados de “refugiados ambientais”, de modo a contextualizar a problemática.
No capítulo segundo, será abordada a evolução histórica do direito dos refugiados: a partir da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 e do Protocolo de 1967, respetivamente, e da Convenção da Organização da Unidade Africana (OUA), bem como a análise dos institutos do refúgio, asilo e deslocados internos, quanto às semelhanças e diferenças.
Finalmente, no capítulo terceiro, enfatizar-se-á o tema específico, qual seja,
o reconhecimento dos “refugiados ambientais” pelo direito internacional, levando-se em conta as limitações existentes para o reconhecimento de uma nova categoria de refugiados no direito internacional público.
Serão abordadas as pluralidades de conceitos existentes na doutrina especializada, bem como o alcance da expressão “refugiados ambientais”, como também serão analisados os critérios de harmonização para a caracterização destes refugiados, na tentativa de delimitar quem pode ser considerado refugiado ambiental. Ainda será analisado o caso do Pequeno Estado Insular de Cabo Verde, cuja população é considerada potencial “refugiada ambiental”, como também analisar-se-á a necessidade de regulamentação jurídica a partir da Convenção de 1951, ante o crescente fluxo de deslocamentos forçados causados por desastres ambientais. Por derradeiro, tratar-se-á das consequências do não reconhecimento desta categoria de refugiados pelo direito internacional.
2. DIREITO INTERNACIONAL E NOVOS DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS
O panorama global das degradações ambientais na modernidade tem originado problemas socioambientais ensejados pela mudança do clima, gerando assim situações de desequilíbrio ambiental, que afetam consideravelmente a vida das espécies em todo o globo terrestre, uma vez que não obedecem fronteiras, tendo em conta o alcance global que possuem.
Diante desse cenário, a comunidade internacional vem tentando dimensionar os efeitos causados pelas degradações do meio ambiente, a fim de prever soluções adequadas, bem como a cooperação entre os Estados através de tratados multilaterais.
Assim sendo, serão abordadas neste capítulo as degradações do meio ambiente na sociedade globalizada e os seus impactos na atualidade.
2.1. Degradações do meio ambiente e seu panorama mundial
O fenômeno da industrialização tem devastado o mundo moderno de maneira avassaladora na seara ambiental. Perceber-se que as suas reais consequências têm gerado cada vez mais gravames de ordem socioambiental, dentre os quais: o aquecimento global, as degradações ambientais massificadas, e a intensificação das mudanças climáticas.1
Contudo, a questão não é necessariamente a paralisação do desenvolvimento tecnológico, mas sua ampliação, com o propósito de reverter os prejuízos causados pela humanidade, devido ao uso incorreto de tecnologias e recursos naturais. Pode-se afirmar, portanto, que, após a Revolução Industrial, multiplicaram-se os efeitos, na medida em que este foi um marco basilar na emissão de gases de efeito estufa na atmosfera, que ultrapassam fronteiras do planeta e formam em todo o globo terrestre uma cadeia de propagação. Ressalte-se ainda que, até o final do século XX, as questões ambientais eram tidas como secundárias, dando-se preferência a questões militares. Não obstante, vale ressaltar que, além da Revolução Tecnológica, outras ações humanas
1 COSTA. Cláudia Silvana da. Refugiados no Contexto das Mudanças Climáticas. Tese
ocasionaram igualmente o desequilíbrio ecológico, contribuindo assim para as mudanças do clima.
As questões ambientais começam a ganhar relevância no âmbito do direito internacional somente em 1972, com a realização da Conferência de Estocolmo, que abriu espaço para que esse debate – questões ambientais – pudesse ser tratado dentro de uma perspetiva global ligada à proteção dos direitos humanos internacionais. Observa-se que essa conferência despertou a atenção das nações para o fato de que a ação humana estava causando sérias degradações do meio ambiente e criando severos riscos para o bem-estar e para a própria sobrevivência da humanidade.
Resultou desta conferência a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA ou em inglês UNEP), a Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente e a adoção de comportamento sustentável.
Em seguida, realizou-se a primeira Conferência sobre o clima em 1979, na qual se instituiu o Programa Mundial do Clima, alertando os governos da necessidade de ações preventivas, bem como a urgência de prever as mudanças do clima de origens antrópicas.
Na sequência, foi realizada a Conferência de Toronto - Canadá em 1988, na qual foi criado o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas ou Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, sigla em inglês), um medidor das mudanças climáticas ocasionadas pelas atividades antrópicas. Através dos relatórios científicos do IPCC, constatou-se um aumento considerável na emissão de gases de efeito estufa, comparado com o período pré-industrial, gerando assim o efeito estufa.
Ainda no mesmo contexto, foi formulada a primeira agenda global sobre o tema, como também a convocação da II Conferência Internacional do Meio Ambiente em 1992, na qual foi criada a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD, cujo objetivo era estabilizar a concentração de gases de efeito estufa na atmosfera, para que os países pudessem debater sobre as mudanças climáticas. Como produtos desta Conferência, foram assinados cinco documentos, quais sejam: a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento; a Agenda 21; os Princípios para a Administração Sustentável das Florestas; a Convenção da Biodiversidade; a Convenção sobre Mudança do Clima.
(Alemanha, 1995), a Conferência de Genebra (Suíça, 1996) e a Conferência de Quioto (Japão, 1997), entre outros, todos com o objetivo de mobilizar a comunidade internacional em torno da necessidade de uma urgente mudança de comportamento visando à preservação da vida terrestre.
A conferência de Berlim de 1995 deu início às negociações de protocolos multilaterais, que fixavam procedimentos concretos em relação às mudanças do clima. Também na mesma conferência surge a COP-1 (Conferência das Partes de Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas – CQNUMC), na qual foram feitas negociações e definidas metas para a redução dos gases de efeito estufa. Ainda no mesmo ano foi apresentado um novo relatório do IPCC.
A COP-2, realizada em Genebra em 1996, foi direcionada pelo segundo relatório do IPCC nas futuras decisões sobre o clima e meio ambiente, consagrando deste modo, o estabelecimento de prazos e limites para a emissão de gases. No entanto, somente em 1997, durante a realização do COP-3, em Quioto, foi elaborada o Protocolo de Quioto, o qual visava ao estabelecimento de metas e prazos relativos à redução das emissões futuras de dióxido de carbono e outros gases responsáveis pelo efeito estufa. Assim, emergiram como produtos deste protocolo o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e os certificados de carbono.
Vale ressaltar que o efeito estufa é um fenômeno natural que mantém a atmosfera aquecida, fator essencial à vida no nosso planeta, sem o qual esta seria impossível.
Contudo, por outro lado o desequilíbrio radioativo da Terra que provém do efeito estufa provoca alterações das temperaturas atmosféricas e oceânicas. De modo que o aumento do efeito estufa artificial, por ações antrópicas, com emissões adicionais de gases de efeito estufa, especialmente do dióxido de carbono (CO2), gera o
aquecimento adicional com efeitos alarmantes para a humanidade.
No entanto, é inegável que as ações multilaterais, como a aprovação da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima, regulamentada através do Protocolo de Quioto, foi um fato marcante na cronologia das questões ambientais, embora insuficientes face à gravidade da problemática.
disso, o cenário ambiental aponta consequências drásticas como a escassez de chuvas em regiões secas, o aumento desta em regiões húmidas, o alagamento de zonas costeiras, o aumento do nível dos mares2, provocando o desaparecimento total ou
parcial de alguns países insulares do continente africano, cuja vulnerabilidade é maior devido a fatores geofísicos.
Face ao panorama atual das mudanças ambientais globais, estima-se maior emissão de gases de efeito estufa, bem como a aceleração do processo do degelo do Ártico durante o verão no Hemisfério e, consequentemente, um aumento considerável do nível do mar, prejudicando regiões costeiras de baixa topografia.
Além disso, após as avaliações em alguns cenários de emissões de gases, o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas – IPCC fez a previsão de que a temperatura da terra até 2100 poderá aumentar de 0,3 a 1,7 C°, em cenários com menos emissões e com políticas climáticas implementadas, e entre 2,6 °C 4,8 °C, se não houver controle do lançamento de gases de efeito estufa3.
No entanto, com o aumento das emissões de gases pelo homem por conta de queimadas, desmatamentos e queima de combustíveis fósseis, como o dióxido de carbono (CO2), gera-se o aquecimento global adicional, retendo maior quantidade de
calor no planeta.
Diante desse cenário, as previsões são de altas temperaturas que vão se manter tanto na superfície, como também nos oceanos – o que intensifica o degelo nos polos. Assim sendo, segundo o IPCC, o nível do mar pode subir de 26 centímetros a 55 centímetros até o ano de 2100. Em regiões com altas emissões de gases, entretanto, e o não cumprimento de regras para a redução da sua emissão, o nível do mar aumentaria entre 45 centímetros e 82 centímetros. Além disso, surgirão outros efeitos decorrentes da mudança do clima como a diminuição do suprimento de água doce, o aumento de tempestades e nevascas, o ressecamento do solo e a desertificação de várias regiões do globo4.
Desta feita, infere-se que as mudanças do clima são globais e reais gerando situações de emergência humanitária temporárias e, em alguns casos, permanentes, sendo imprescindível a cooperação da comunidade internacional nestas situações,
2 Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas. 2013, o quinto relatório. Acesso em: 14/02/2014.
através de ações preventivas com o escopo de minimizar os efeitos das mudanças ecológicas.
2.2. Mudanças climáticas: o surgimento da nova categoria dos “refugiados ambientais”
O fenômeno das migrações forçadas não é uma questão nova, pois há registros na antiguidade de cidadãos que abandonavam seus lares, em razão de secas, doenças contagiosas, catástrofes naturais e outros eventos externos em busca de sobrevivência.
Ao contrário do que ocorria no passado, os novos riscos e perigos advindos da sociedade globalizada, também conhecida como sociedade de risco, diferenciam-se pelo alcance global que possuem – no qual, o fenômeno das migrações ambientais assume novo significado, como uma das dimensões das mudanças ambientais globais.
Diante disso, é inegável que o fenômeno das mudanças do clima é uma ameaça à vida, seja em razão das degradações ambientais, seja em razão da ocorrência de desastres, tornando a sobrevivência dos habitantes de determinadas áreas inóspita.
Observa-se, no entanto, que as ameaças ambientais são globais. Logo, seus efeitos transcendem fronteiras internas dos Estados atingidos, expondo um maior contingente de indivíduos e, em certos casos, uma nação inteira, motivo pelo qual tais ameaças passam a despertar o interesse e a inquietação da comunidade internacional, promovendo-se, deste modo, profundas transformações na ordem internacional.
Com isso, cientistas vêm assumindo os riscos publicamente, através da divulgação dos relatórios do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas –
IPCC, sendo alguns irreversíveis e, irreparáveis as condições de reprodução dos mínimos vitais para a sobrevivência das espécies. As previsões são apavorantes e tendem a agravar-se no futuro. Nesse contexto, emerge na mídia mundial, com a divulgação do quarto relatório do IPCC em 2007, uma nova categoria de refugiados, qual seja, os “refugiados ambientais”, em face da ocorrência, cada vez mais, frequente de desastres naturais5.
Os “refugiados ambientais” são pessoas forçadas a migrar do seu país de origem, em razão de eventos ambientais que ameaçam a sua sobrevivência. Desse modo, esses eventos ambientais têm causado inúmeras alterações no meio ambiente; tornando, portanto, diversas regiões impróprias à vida em decorrência de intensas secas, desertificação da terra, esgotamento do solo, e enchentes – obrigando pessoas em todo o globo a se deslocarem.
Ressalta-se que a expressão “refugiado ambiental” ganhou notoriedade
quando o professor e pesquisador egípcio Essam El-Hinnawi, em relatório para a Conferência das Nações Unidas (PNUMA), realizada em Nairóbi, em 1985, alertou para o crescente número de refugiados motivados por catástrofes ambientais.
Senão vejamos:
Aquelas pessoas que foram forçadas a deixar seu habitat natural, temporária ou permanente, em razão de uma determinada ruptura ambiental (natural ou ocasionada pelo homem), que ameaçou sua existência ou seriamente afetou sua qualidade de vida.6
Nota-se que, para ser considerado refugiado ambiental, é imprescindível o cumprimento de alguns requisitos essenciais, como a migração forçada ou deslocamento forçado, alterações no meio ambiente que tornaram afetaram temporária ou permanentemente a vida humana nestes locais, e que coloquem em risco a existência e afetem seriamente a qualidade de vida dos seus habitantes.
Nesse sentido, independentemente de atribuir-se um novo enfoque para desafios antigos, não se pode olvidar que o problema dos “refugiados ambientais” se coloca numa escala mais abrangente nos dias atuais, despertando a atenção da comunidade internacional como um todo.
Assim sendo, a atual situação dos “refugiados ambientais” não deve
permanecer sob a margem de nenhuma proteção, pois não são contemplados pelo regime convencional existente e nem por qualquer proteção específica para pessoas e grupos nesta situação.
Ressalta-se que as degradações ambientais têm gerado maiores fluxos migratórios em territórios com maiores dificuldades de respostas, face aos fatores de
(Anais eletrônicos). Disponível em: < http://www.anppas.org.br/encontro4/cd/ARQUIVOS/GT13-358-132-20080424170938.pdf>. Acesso em: 26/02/ 2014.
ordem econômica, política e social, além de suas condições geofísicas e climáticas que as tornam propensas a esses eventos ambientais.
Assim sendo, infere-se que não se pode olvidar sobre a situação do cenário internacional ante às mudanças ambientais globais e às calamidades e catástrofes ambientais que, frequentemente, vêm ocorrendo e desalojando milhões de pessoas, trazendo ao debate a problemática do amparo da nova categoria de migrantes forçados, ora denominados “refugiados ambientais”.
Diante disso, resta evidente a complexidade que envolve a temática da
3. DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS
De modo a entender os institutos em estudo, importante se faz uma abordagem conceitual sobre o termo migrante. Conforme definição apresentada no Glossário do Instituto de Migrações e Direitos Humanos – IMDH, “migrante é toda
pessoa que se transfere de seu lugar habitual, de sua residência comum para outro lugar,
região ou país”7. Sendo considerado como tal, um migrante econômico ou um trabalhador migrante.
O termo migrante abrange duas categorias distintas, as migrações forçadas e as voluntárias, uma vez que a proteção será diferenciada em cada uma das referidas situações.
As migrações voluntárias englobam todos os casos em que a iniciativa de migar é do indivíduo, sem que haja qualquer fator externo que o impele a tal. Já as migrações forçadas abrangem uma vasta gama de situações, dentre as quais podem ser citados os refugiados convencionais, os deslocados internos e os “refugiados ambientais”.
Além disso, segundo informações constantes no site do ACNUR8, migrantes seriam aqueles que decidem deslocar-se, principalmente, por razões econômicas para melhorar as perspetivas para si mesmo e para a sua família. Já os refugiados são aqueles que são impelidos a deslocar-se para salvar suas vidas ou preservar sua liberdade, não havendo proteção de seu Estado.
Assim sendo, conclui-se que as migrações voluntárias e forçadas diferenciam-se, pelo fato de haver uma proteção concedida aos migrantes voluntários pelo próprio Estado de origem, enquanto não há qualquer tipo de proteção do seu Estado-Nação.
7 IMDH - Instituto de Migrações e Direitos Humanos. Glossário. Disponível em: <http://www.migrante.org.br/migrante/index.php?option=com_content&view=article&id=229&Itemid=1 227>. Acesso em 23/04/2014.
3.1. Evolução histórica do direito internacional dos refugiados
Desde os primórdios da civilização humana, homens, mulheres e crianças eram obrigados a fugir de suas residências, com receio de perderem a própria vida, a segurança e a liberdade, em virtude de guerras, perseguições e discriminações. Assim sendo, observa-se que as migrações forçadas preexistem desde a antiguidade, bem como o instituto do refúgio, ainda que não fosse positivado.
Nesse sentido, José Henrique Fischel de Andrade descreve o que seriam os
primeiros registros históricos dos “refugiados ambientais” em passagens bíblicas, como
fugas forçadas por privações do meio ambiente9.
Desta feita, vê-se que as migrações forçadas em decorrência de desastres ambientais motivados por mudanças climáticas, não são recentes. Contudo, vêm crescendo a um ritmo acelerado, mormente nas últimas décadas, desencadeando maciços fluxos de refugiados.
Por outro lado, ressalta-se que, além das causas ambientais, outros movimentos ocorridos na Europa ocasionaram um gradual aumento de refugiados neste continente, como veremos a seguir.
A formação do Estado-Nação na Europa desencadeou um elevado fluxo de refugiados neste continente, ocorrendo o primeiro fluxo no século XVI, juntamente com a formação do Estado-Nação na Europa Ocidental, que por sua vez não ocorreu sem oposição, deixando mais pessoas em situação de refúgio. Já o segundo fluxo foi marcado pela dissolução dos antigos impérios da Europa Oriental e da região dos Bálcãs no final do século XIX e no início do século XX.
Na sequência, o terceiro fluxo ocorreu nos países não-industrializados após a Segunda Guerra Mundial, como resultado da dissolução dos impérios coloniais, que, deveras violento, gerou um contingente maior de refugiados10. Atualmente, a maioria
dos refugiados é composta de africanos e asiáticos, por razões territoriais, econômicas, religiosas, étnicas e, ultimamente, por questões ambientais.
Diante desse cenário, emerge no direito internacional o refúgio como instituto de direito no âmbito da Liga das Nações em 1921. Iniciando-se o período de proteção aos refugiados, que abrange o lapso temporal entre os anos de 1921 e 1938.
9 ANDRADE, José H. Fischel de. Direito internacional dos refugiados: evolução histórica
Neste período a proteção jurídica era concedida a grupos internos de refugiados Russos, em decorrência dos apátridas surgidos pela queda do Império Otomano e pela Revolução Russa.11.
Nos anos 1920 e 1921, a proteção aos refugiados feita pela Cruz Vermelha com o auxílio das Organizações Não Governamentais – ONGs, que devido às dificuldades enfrentadas, e a falta de apoio institucional da Liga das Nações, passaram-se à nomeação de um Alto-comissário para os Refugiados Russos munido de poderes para regulamentar a situação jurídica dos refugiados.
Diante das dificuldades decorrentes da problemática dos refugiados no âmbito da sociedade internacional, emerge no seio da LdN a Convenção Relativa ao Estatuto Internacional dos Refugiados, assinada por oito estados em 1933, versando sobre a situação jurídica dos refugiados, do bem-estar e da assistência, da educação, das condições de trabalho, entre outros12.
A convenção de 1933 trouxe importantes inovações, como as cláusulas de proteção que compreendiam todos os refugiados, bem como a proibição do Estado acolhedor de devolver o refugiado ao Estado de perseguição.
Em 1938, foi criada a Convenção do Alto Comissariado para Refugiados Provenientes da Alemanha, visando à proteção dos refugiados que fugiam de perseguições políticas e raciais13.
O segundo período abrange os anos de 1938 a 1952, no qual se adotava a perspetiva individualista de qualificação dos refugiados, contrária à posição adotada anteriormente, qual seja a coletiva. Observa-se que, neste período o reconhecimento do refugiado dependia, tão-somente, da convicção do refugiado14.
Em 1938, a LdN extingue os órgãos de proteção dos refugiados ambientais existentes na época, criando o Alto comissariado da Liga das Nações para os Refugiados – ACNUR, com a finalidade de promover a proteção política e jurídica dos refugiados, bem como a regulamentação e a entrada em vigor dos estatutos dos refugiados, referentes às convenções de 1933 e 1938.
11 Idem p. 26.
12 ANDRADE, José H. Fischel de. Direito internacional dos refugiados: evolução histórica
(1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p 76.
13 PACIFICO, Andrea Maria Calazans Pacheco. O capital social dos refugiados: bagagem cultural
Nota-se que vários foram os mecanismos utilizados para a efetiva proteção dos refugiados, resultando assim, na criação da Organização Internacional para refugiados – OIR, substituindo todas as organizações criadas anteriormente15.
A OIR transformou-se, posteriormente, no atual ACNUR16, que tem um
papel central quanto aos esforços internacionais para proteger e assistir os refugiados visando, deste modo, colocar em vigor a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, bem como estabelecer critérios jurídicos para a definição jurídica de quem deve ser reconhecido como refugiado.
Conforme a convenção de 1951 artigo 1º:
(…) Refugiado é qualquer pessoa que por medo bem fundado de
perseguição por razões de raça, religião, nacionalidade ou pertencimento a um grupo social em particular ou opinião política está fora do seu país de nacionalidade e está incapaz, ou devido a tal temor, não pode se valer da proteção de tal país; ou que não tem nacionalidade e estando fora do país de sua residência habitual, está incapaz, ou devido a tal temor, não pode voltar a tal país17.
A Convenção de 1951 traz o conceito de refugiados, bem como seus direitos e deveres; porém, definiu o termo "refugiado" com reservas temporais e geográficas. Nesse sentido, ressalta-se que a Convenção de 1951, bem como o ACNUR, foram idealizados em virtude dos grandes fluxos de deslocamentos na Europa, após a segunda Guerra Mundial, em razão de massacres promovidos pelos regimes ditatoriais neste continente, motivo pela qual a Convenção de 1951 é tão restrita.
No entanto, com o decorrer do tempo surgem novos conflitos, e consequentemente, novos fluxos de refugiados, de modo que tal definição perdeu aplicabilidade com o decorrer dos anos.
Ocorreu, então, a reestruturação do conceito de refugiado, que só abrangia as vítimas dos eventos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951, e que habitavam em determinadas regiões. De modo que, as restrições geográficas e temporais inviabilizavam o reconhecimento do status de refugiado a esses indivíduos que se viam obrigados a migrar, face às perseguições vivenciadas no Estado de pertencimento.
15 ANDRADE, José H. Fischel de. Direito internacional dos refugiados: evolução histórica
(1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p 151.
16 O ACNUR foi criado pela resolução 319 A (IV) de 3 de dezembro de 1949, da Assembleia Geral da ONU, seu estatuto se encontra anexada à Resolução 428 (V) da data de 14 dezembro de 1950, e o início de suas atividades em 1º de janeiro de 1951.
Por oportuno, ressalta-se que a reserva geográfica presente na Convenção dos Refugiados 1951 era uma faculdade dos países signatário desta Convenção, do qual poderiam aplicar uma das duas opções, conforme segue:
a) “Acontecimentos ocorridos antes de 1º de Janeiro de 1951 na Europa”,
ou;
b) “Acontecimentos ocorridos antes de 1º de Janeiro de 1951 na Europa ou alhures”.
Entretanto, com a ocorrência de tais eventos, verificou-se a necessidade de ampliar o conceito de refugiados, quando foi elaborado o Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados de 1967, a partir do qual foram supridas as restrições geográficas e temporais presente na Convenção de 1951, – o que ocasionou um alcance universal da Convenção dos refugiados.
Com a ratificação do Protocolo de 1967, os países signatários passam a aplicar o conceito de refugiado presente na Convenção 1951 sem as referidas limitações. Considera-se refugiado, de acordo com o novo diploma:
(…) Qualquer pessoa que temendo ser perseguida por motivos de raça. Religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do seu país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país na qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele18.
Observa-se que a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 permanecem sendo os instrumentos normativos mais importantes na proteção dos refugiados, no âmbito internacional. Tais instrumentos reúnem os critérios para a concessão do status de refugiados, como a integração no país de origem ou em um terceiro país (reassentamentos), a assistência material e jurídica e a proibição do retorno forçado ao Estado de pertencimento (o princípio do non refoulement – “não devolução”), de acordo com o qual o refugiado teria o direito de não ser mandado ao país de origem, onde seus direitos já foram violados ou estejam sob ameaça, e o direito de retorno com a devida segurança (repatriação voluntária), além dos deveres dos Estados signatários19.
18 ACNUR. Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados. Disponível em: <http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/documentos/> Acesso: 27/03/2014.
19 RAMOS, Érika Pires. Refugiados Ambientais: Em Busca de Reconhecimento pelo Direito
Contudo, mesmo após a ampliação do conceito de refugiado a partir do Protocolo de 1967, ainda permanece o caráter restritivo da Convenção de 1951, haja vista que os critérios presentes na definição de refugiado da referida Convenção reconhecem como refugiados apenas um rol limitado de pessoas, restringindo, dessa forma, quem pode ser considerado refugiado.
Em referido rol, não estão contemplados os migrantes forçados induzidos por catástrofes ambientais, tendo em vista não haver a perseguição, e nem as motivações previstas nesta Convenção. Portanto, da forma como está posta, tal definição não pode ser estendida aos considerados “refugiados ambientais”, cabendo, assim aos Estados, além do cumprimento dos padrões da Convenção de 1951, estabelecerem políticas de proteção aos refugiados no âmbito nacional e regional, conforme as suas necessidades.
Desse modo, além da proteção universal consagrada pela Convenção de 1951 a definição de refugiado foi ampliada no âmbito regional, de modo a adaptar a concessão do status de refugiado e a proteção aos refugiados, em contextos específicos como no continente Africano20e no continente Latino-Americano21.
Nesse sentido, cabe citar o entendimento de Piovesan:
Desde a adoção de Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, constata-se principalmente nos âmbitos regionais africanos e americanos o esforço de ampliar e estender o conceito de refugiado. A respeito merece destaque a Convenção da Organização da Unidade Africana de 1969 e a Declaração de Cartagena de 1984, que preveem a violação maciça dos direitos humanos como caracterização dos refugiados, situando assim a matéria no universo conceitual dos direitos humanos (...). 22
Nesse contexto, emerge em 1969 a Convenção de Organização da Unidade Africana, que rege os aspectos específicos dos problemas dos refugiados em África, ampliando o conceito de refugiado, de forma a contemplar novos motivos ensejadores de refúgio, permitindo, deste modo, a inclusão dos migrantes ambientais na categoria de refugiado.
20 A Convenção da Organização da Unidade Africana adotada pela Conferência dos Chefes de Estado e do Governo quando da Sexta Sessão Ordinária (Adis-Abeba, 10 de Setembro de 1969). Entrada em vigor: 20 de jun. de 1974. Disponível em:<http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/documentos/> Acesso: 27/03/2014.
21Declaração de Cartagena sobre Refugiados adotado pelo “Colóquio sobre a proteção internacional dos Refugiados na América Central, México e Panamá: problemas jurídicos e humanitários” celebrado em
Cartagena, Colômbia, de 19 a 22 de novembro de 1984. Disponível em:<http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/documentos/> Acesso: 27/03/2014.
22 PIOVESAN, Flávia. O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspetiva brasileira. O Direito
A Convenção da OUA 1969 considera refugiado toda pessoa que ultrapassa as fronteiras nacionais, em caso de desastres causados pelo homem, independentemente da existência de temor de perseguição.
Nesse sentido art. 1º item 2:
(…) 2 – O termo refugiado aplica-se também a qualquer pessoa que, devido a uma agressão, ocupação externa, dominação estrangeira ou a acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pública numa parte ou na totalidade de seu país de origem ou do país de que tem nacionalidade, seja obrigada a deixar o lugar da residência habitual para procurar refúgio noutro lugar fora do seu país de origem ou de nacionalidade23.
Nessa linha de raciocínio, Ramos elucida que:
Sob a perspectiva da definição ampliada, alguns autores sustentam que as catástrofes ambientais com impactos de larga escala estariam compreendidas no rol das circunstancias que causam grave perturbação da ordem pública. Por essa razão a proteção configuraria a situação fática, os refugiados ambientais estariam aptos a receber a proteção jurídica prevista nos respectivos instrumentos regionais24.
A OUA foi considerada um marco para os refugiados africanos, pois reuniu possibilidades para que qualquer indivíduo vítima de conflito ou qualquer violência seja reconhecido como refugiado, como forma de responsabilidade dos Estados-Membros face ao compromisso de acolher o indivíduo na condição de refugiado. Ainda que não haja um suporte do Estado-Nação do refugiado para acolher, este poderá requerê-lo aos demais Estados-Membros da OUA.25.
Na sequência, emerge em 1984 a Declaração de Cartagena, em virtude dos processos ditatoriais ocorridos na América Latina, e do surgimento de novos fluxos de deslocados, que, além de conter os elementos da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, ampliou o conceito de refugiado no qual contemplou também as pessoas que
23 ACNUR. Convenção da Organização da Unidade Africana. Disponível: <http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/documentos/> Acesso: 27/03/2014.
24Segundo Fabiano L. Menezes, a orientação do direito internacional dos refugiados e no sentido do não reconhecimento do conceito ampliado do direito regional. MENEZES, Fabiano L. de. EM defesa da descaracterização do conceito de refugiado ambiental. In: MENEZES, Wagner (Coord.). Estudos de Direito Internacional. Anais do 8º congresso Brasileiro de Direito Internacional. Curitiba: Juruá, 2010, p.152, v. XX, apudRamos, Érika Pires. Refugiados Ambientais: Em Busca de Reconhecimento pelo
Direito Internacional. Tese (Doutorado em Refugiados Ambientais). Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011, 150f. p. 108.
tinham fugido de seus países em razão de violência generalizada, violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública.
Não obstante a ampliação do conceito de refugiados em instrumentos jurídicos no âmbito nacional e regional, bem como o surgimento de novos fluxos de refugiados, muito pouco tem sido feito pela comunidade internacional, tendo em conta que o ACNUR entende não haver suporte jurídico para a inclusão “dos refugiados
ambientais”, no conceito de refugiado, pois, argumenta-se que o termo refugiado não pode ser aplicado aos migrantes ambientais, por não haver qualquer embasamento na Convenção Relativa aos Refugiados.
3.2. Refúgio, asilo e deslocados internos: Conceitos, semelhanças e diferenças.
De modo a entender os institutos do refúgio, asilo e deslocados internos, importante uma abordagem histórica e conceitual, imprescindível à compreensão do objeto em estudo. Relevante salientar que, embora o instituto do refúgio e do asilo sejam diferentes, estes possuem a mesma finalidade, qual seja, a proteção da pessoa humana.
Nesse sentido, De Plácido e Silva aponta as diferenças:
No refúgio se abriga quem procura se furtar do perigo que lhe ameaça, sendo que, quem o concede apenas oferece o abrigo até que tal estado de perigo se cesse, não lhe assegurando a proteção. De outro norte, o asilo é a proteção que se busca para se livrar da perseguição de quem tem a maior força, sendo que o asilador torna-se protetor do asilado para defendê-lo e livrá-lo da perseguição26.
No entanto, é notória a diferença entre estes dois institutos, de modo que não deve haver confusão entre ambos. Já os deslocados internos se assemelham aos refugiados. Estes, contudo, são indivíduos que tiveram que fugir dos seus lares apenas com a roupa do corpo para salvarem suas vidas, sem terem, contudo, cruzado a fronteira internacional.
Desta feita, percebe-se que, entre os institutos do refúgio, asilo e deslocados internos, há similaridades e diferenças, seja em razão dos motivos do deslocamento, seja em razões dos aspetos geográficos. Conforme mencionado anteriormente, será abordado nos próximos tópicos o conceito de cada instituto, bem como suas semelhanças e diferenças.
3.2.1. Refúgio
Refúgio é um termo proveniente do latim “refugium”que significa um lugar seguro onde alguém busca proteção27.
Observa-se que a condição de refúgio preexiste desde os primórdios da humanidade, sempre que homens e mulheres foram obrigados a abandonar seus lares, em razão de guerras, conflitos armados e perseguições.
Assim sendo, considera-se refugiado todo indivíduo forçado a abandonar o seu país de origem, e que, devido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raça, nacionalidade, religião, ou por pertencer a um determinado grupo social ou partido político, esteja fora do seu país de origem, não queira ou não possa recorrer à proteção deste país, ou seja, basta haver o temor de perseguição.
O refúgio é considerado um instituto convencional de carácter universal. Aplica-se de maneira apolítica, visando à proteção de pessoas com fundado temor de perseguição. Nestes casos, normalmente, o indivíduo está fugindo de agressões generalizadas, dando origem na maioria das vezes a fluxos massivos de populações que atravessam as fronteiras em busca de proteção.
O instituto do refúgio surge apenas no início do século XX, sob a égide da Liga das Nações, em face de um elevado contingente de pessoas perseguidas na União das Repúblicas Socialistas Soviéticas.
O reconhecimento do status de refugiado exige o cumprimento de regras internacionais presentes na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967 que estabelecem critérios objetivos para o reconhecimento formal do status de refugiado.
Ademais, a partir da definição do termo refugiado da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, alguns elementos são categóricos para a compreensão do termo,
tais como: a existência de um fundado temor de perseguição, a motivação específica, e a necessidade de proteção de outro estado.
Por perseguição a doutrina especializada entende tão-somente a decorrência de eventos provocados pelo homem, configurando assim o “agente perseguidor”. Com
isso, observa-se que os eventos naturais como desastres ambientais não são contemplados nestes casos como elemento de perseguição28.
Contudo, na hipótese de o agente perseguidor valer-se da degradação ambiental como elemento perseguidor, este pode ensejar sua proteção.
Nesse sentido, o entendimento de Jubilut e Apolinário:
“Diferentemente das vítimas de perseguição, as pessoas que se deslocam em razão de um desastre ambiental podem, em geral, valer-se da ajuda e do suporte do próprio governo, mesmo que tal suporte seja limitado. Isso não se confunde com a situação em que o agente perseguidor utiliza a degradação ambiental como meio de perseguição. Neste caso, a razão de perseguição pode ser uma das prevista na Convenção de 1951, e a forma de perseguição e o dano ambiental; assim, trata-se de um refugiado. Nesse sentido, deve-se estabelecer o fundado temor de perseguição. ”29
Quanto à motivação específica, esta se restringe a questões de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião política. De modo que, se a fuga for motivada por situações de insegurança generalizada, a Convenção de 1951, não é sempre aplicada, em caso de conflitos aramados, pois, nesse caso aplica-se o Direito Internacional Humanitário, cuja finalidade é a proteção das pessoas afetadas por conflitos armados. Ademais, a insegurança generalizada tornou-se um traço característico dos eventos ambientais externos que, por conseguinte, não podem ser enquadrados como agente perseguidor ou motivação – razão pela qual está excluída da proteção convencional.
No que tange ao último critério da necessidade de proteção em outro estado, observa-se que neste quesito a ausência de proteção do indivíduo em seu Estado de origem ou residência impele a vítima de perseguição e solicitante de refúgio a requerer proteção em outros países, o que não se aplica aos deslocados internos, que, em tese, poderiam pedir ajuda ao seu próprio Estado.
28 RAMOS. Érika Pires. Refugiados Ambientais: Em Busca de Reconhecimento pelo Direito
Internacional. Tese (Doutorado em Refugiados Ambientais). Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011, 150f. p. 105.
29JUBILUT, Liliana Lyra. Apolinário, Silvia Menicucci O. S. Necessidade da Proteção Internacional
Dessa forma, além dos elementos essenciais para a concessão do status de refugiado, o solicitante deve merecer a proteção, ou seja, não estar abrangido pelas hipóteses de exclusão.
Portanto, uma vez comprovado o bem fundado temor de perseguição de um solicitante de refúgio que se encontre fora de seu Estado de origem ou residência habitual e que seja merecedor, o status de refugiado é reconhecido por meio de uma decisão declaratória.
3.2.2. Asilo
O termo asilo provém do grego “asylon”, formado pela partícula privativa a, que significa “não”, e pela palavra asylao, que equivale ao verbo “arrebatar, tirar, extrair”30. Sendo sempre concedido com uma noção de “Inviolabilidade”31.
Nos dizeres de José H. Fischel de Andrade o instituto do asilo originou-se na antiguidade clássica, precisamente na Grécia Antiga, no qual era considerado como meio de proteção à vida de perseguidos, e como meio de amparo àqueles que necessitassem desta proteção.
No entanto, foi com a Revolução Francesa que o instituto do asilo se materializou no sentido de fornecer asilo a crimes políticos32.
Assim sendo, o indivíduo que fosse perseguido em seu país de origem poderia solicitar asilo em outro Estado, cabendo a este concedê-lo ou não, tendo em vista o caráter discricionário do Estado concessor.
Observa-se que, no decorrer da história da humanidade, a concessão de asilo a vítimas de perseguições se tornou um costume internacional, o que posteriormente ensejou a necessidade de positivação deste instituto no âmbito do direito internacional visando a uma maior proteção aos solicitantes de asilo.
Nesse contexto, emerge o “direito de asilo”, instituto jurídico pelo qual o
Estado tem o poder discricionário de conceder proteção a qualquer pessoa que está sob
30 ANDRADE, José H. Fischel de. Direito internacional dos refugiados: evolução histórica
(1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 9. 31 Ibidem.
32 JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito internacional dos refugiados e sua aplicação no ordenamento
sua jurisdição – denominado de asilo político – concedido a pessoas que estão sendo perseguidas por questões políticas, o qual subdivide-se em asilo diplomático e asilo territorial.
O primeiro ocorre quando o solicitante se encontra no território do Estado que solicita asilo, enquanto o segundo ocorre quanto o asilo é concedido em extensões do território do Estado solicitado.
Entretanto, somente com o advento da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, que se institui o direito de asilo em seu artigo XIV.
Senão vejamos:
“Toda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e de
beneficiar de asilo em outros países”.
Tal instrumento, no entanto, assegura apenas o direito de solicitar e gozar asilo, não descrevendo o compromisso dos Estados em acolhê-lo, motivo pelo qual a regulamentação veio com o advento da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem de 1969, a qual estabelece o dever dos Estados em conceder asilo a todo e qualquer pessoa que o solicite no âmbito internacional. Sendo posteriormente, ampliada a proteção dos solicitantes de asilo, em 1978 por intermédio da Convenção Americana dos Direitos do Homem33.
Vê-se, pois, que, a partir do artigo XIV da Declaração Universal dos Direitos do Homem 1948, o direito de asilo adquire uma base internacional positivada, ensejando a elaboração de normas internacionais de proteção do asilo; como a Convenção Sobre Asilo Territorial 1967, Declaração sobre Asilo Territorial 1967, e o artigo 23 da Declaração e Programa de Ação de Viena 199334.
Após tais considerações conceituais dos institutos do refúgio e asilo, segue-se de forma sintetizada as segue-semelhanças e diferenças.
No instituto do refúgio a proteção ocorre fora do país de origem, visto que o indivíduo foge das violações aos seus direitos ou de acontecimentos que alteram a ordem pública do estado de origem, gerando assim um grande número de perseguidos, que têm seus direitos humanos ameaçados. No asilo, a proteção pode ocorrer no próprio
33 JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito internacional dos refugiados e sua aplicação no ordenamento
jurídico brasileiro. São Paulo/Brasília: Método/Acnur, 2007, p. 39.
país ou na embaixada do país solicitado – asilo territorial e asilo diplomático, haja vista que para se configurar o status de asilado faz-se necessário a perseguição atual e presente, contra o solicitante de asilo.
Nesse sentido, nota-se que as causas que ensejam o asilo são de cunho limitado, pois a qualificação de crime político pertence ao Estado que concede o asilo, haja vista a necessidade de perseguição atual e presente contra o solicitante de asilo. Já no refúgio basta haver temor de perseguição.
O instituto do refúgio e do asilo se diferenciam ainda no aspeto temporal, pois a concessão de asilo é um ato discricionário dos Estados e limita-se a questões políticas. Já o refúgio positivado no século XX pelo Estatuto de 1951, elenca os requisitos necessários para a concessão do status de refugiado. Com isso percebe-se que a concessão do status de refúgio está estritamente ligado a motivos civis e políticos, de acordo com as hipóteses qualificadoras elencadas no artigo primeiro da Convenção de 1951.
Além disso, observa-se que o ato de concessão do refúgio é revestido de carácter declaratório, visto que a resolução concede refúgio a quem o houver solicitado, enquanto o asilo possui um carácter constitutivo visto que depende, exclusivamente, da decisão do Estado solicitado, tendo em vista o poder discricionário deste.
O refúgio é um instituto convencionado mundialmente, enquanto o asilo é convencionado regionalmente, restrito à América Latina. Nota-se que, o instituto do asilo não obriga o Estado ao cumprimento desta obrigação internacional, razão pela qual o Estado pode recusar-se de concedê-lo, enquanto o refúgio tem carácter obrigatório entre os Estados.
QUADRO 1 - Semelhanças e diferenças entre refúgio e asilo.
Semelhanças Refúgio Asilo
Objetivos: Ambos visam à proteção da pessoa humana sujeita a perseguição;
Fundamentação: Ambos se fundam a solidariedade e na cooperação internacional;
Ambos possuem carácter humanitário; São medidas unilaterais;
Excluem a possibilidade de extradição;
Abrangência universal; Restrita à América latina; Motivos políticos e civis; Limita-se a questões
políticas; Hipóteses estabelecidos no
Estatuto dos Refugiados de 1951.
Hipóteses discricionário de concessão;
Elemento essencial para a sua caracterização – bem
fundado temor de
perseguição;
Elemento essencial –
perseguição.
A proteção ocorre fora do Estado de origem e/ou residência;
A proteção ocorre tanto no Estado de origem e/ou nacionalidade, como no país concessor.
A concessão do status de refugiado é revestida de caracter declaratório;
A decisão que concede o asilo tem carácter
constitutivo; Medida essencialmente
humanitária;
Medida essencialmente política;
Fonte: Adaptado de JUBILUT.35
3.2.3. Deslocados internos (DIs) ou Pessoas Internamente Deslocadas (PIDs)
As pessoas internamente deslocadas são contempladas pelos Princípios Orientadores relativos aos Deslocados Internos de 1998. De acordo com esses princípios, os deslocados internos são:
(...) são pessoas, ou grupo de pessoas, forçadas ou obrigadas a fugir ou abandonar as suas casas ou seus locais de residência habituais, particularmente em consequência de, ou com vista a evitar os conflitos armados, situações de violência de direitos humanos ou calamidades humanas naturais, e que não tenham atravessado uma fronteira internacionalmente reconhecida de um estado.36
No mesmo sentido, o Alto Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados, assim define os deslocados internos, como “pessoas que são obrigados a
35 JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito internacional dos refugiados e sua aplicação no ordenamento
jurídico brasileiro. São Paulo/Brasília: Método/Acnur, 2007, p. 48-49.
abandonar suas casas por muita das razões que as dos refugiados, mas sem cruzar nenhuma fronteira internacional”. 37
Ressalta-se que os motivos ensejadores de deslocamentos podem ser divididos em três categorias, quais sejam, a violência generalizada de direitos humanos, a existência de um conflito interno e a existência de um conflito internacional.
Com isso, observa-se que os motivos que ensejam a condição de refúgios são parecidos com as que produzem os deslocados. No entanto, a diferença entre esses institutos reside no fato de que o refugiado atravessa a fronteira do seu país de origem buscado melhores condições de vida, enquanto o deslocado interno permanece em seu Estado, limitando-se ao espaço físico deste, não ultrapassando, portanto, a fronteira internacional. Ou seja, os deslocados internos permanecem sob a proteção de seu próprio Estado, ainda que este governo seja a causa da evasão, mantendo assim todos os seus direitos. Já no refúgio a proteção ocorre fora do Estado-Nação.
Assim sendo, verifica-se que a questão é meramente geográfica, pois se o indivíduo é perseguido, pelos motivos como raça, nacionalidade, religião, ou por pertencer a um partido político ou opinião política e atravessa a fronteira do seu Estado poderá ser considerado um refugiado. Contudo, se o indivíduo, nas mesmas condições, sofre perseguição por estes mesmos motivos, mas permanece nos limites físicos deste Estado torna-se um deslocado interno, o que faz com que a proteção internacional seja peculiar.
Acrescente-se que não há nenhum tratado internacional ou agência especializada voltada à proteção dos deslocados internos.
Contudo, atualmente a proteção faz-se de forma conjunta pelas agências como a UNICEF – Fundo das Nações Unidas para Crianças, Organização Mundial de Saúde – OMS, e também pelo ACNUR, responsável pela proteção dos deslocados internos.
Além disso, como os deslocados internos permanecem dentro do seu próprio Estado, a proteção internacional ocorre mediante a observação de alguns critérios, conforme leciona Jubilut e Apolinário.
Nesse sentido:
(1) a existência de uma solicitação ou autorização da Assembleia Geral ou de outro órgão superior e competente da ONU; (2) consentimento do Estado interessado e, quando aplicável, de outras entidades envolvidas no conflito; (3) acesso à população afetada: (4) condições de segurança adequadas para o pessoal do ACNUR e seus superiores; (5) linhas claras de orientação e responsabilidades (6) capacidade e recursos adequados38.
No que tange à atuação das agências e organizações internacionais, ocorrem em conformidade com as linhas de orientação da ONU, instrumento não mandatário, que consolidou princípios de grande valia na proteção internacional dos deslocados internos, dos quais orientam os Estados, agências e organizações internacionais e não-governamentais no que concerne a esses deslocamentos.
Desta feita, observa-se que a proteção às pessoas internamente deslocadas ganhou expressividade, principalmente após os Princípios Orientadores relativos aos Deslocados Internos, que, embora não tenham alcançado a força vinculante desejada, são ferramentas importantes para o desenvolvimento de políticas protetivas a nível nacional, ainda que insuficiente para garantir a assistência e proteção às pessoas internamente deslocadas.
Carece-se, desde modo, de uma proteção internacional de alcance geral e com força vinculante.
QUARDO 2– Semelhanças e diferenças entre o refúgio e os deslocados internos.
Semelhanças
Refúgio Deslocados internos
Em ambos os institutos as pessoas se deslocam por razões de ordem políticos e civis;
Em ambos não há instrumento internacional para a proteção específica destes deslocados, com caráter vinculante.
Diferenças
A proteção ocorre fora do país de origem e ou nacionalidades;
A proteção ocorre no país de origem;
Configura-se o status de refugiado com a travessia da fronteira internacional;
O deslocado interno permanece nos limites físicos do seu Estado;
38 JUBILUT Liliana Lyra. Apolinário, Silvia Menicucci O. S. Necessidade da Proteção Internacional
